REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 244/04+252/04 Reg. Ric. N. Reg. Sez. N. 3690 Reg. Sent.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA SEZIONE I

composto dai signori: Dott. Bartolomeo Perricone, Presidente; Dott. Alberto Pasi, Consigliere; Dott. Carlo Testori Consigliere rel.est. ha pronunciato la seguente

SENTENZA

A) sul ricorso n. 244 del 2004 proposto da Solaroli Luigia, rappresentata e difesa dall’Avv. Pietro Cottignola e dall’Avv. Antonino Morello e presso quest'ultimo elettivamente domiciliata in Bologna, via Saragozza n. 28,

contro

il Ministero per i beni e le attività culturali, la Soprintendenza per i beni archeologici dell'Emilia Romagna e la Soprintendenza regionale per i beni e le attività culturali dell'Emilia Romagna, costituitisi in giudizio in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici sono domiciliati in via G. Reni n. 4,

e nei confronti di Bonanzi Paolo, non costituitosi in giudizio, per l'annullamento, previa sospensione, del decreto del Direttore Generale del Ministero per i beni e le attività culturali in data 1 dicembre 2003 con cui è stato esercitato il diritto di prelazione sull'immobile già di proprietà del sig. Giuseppe Solaroli, di cui la ricorrente è uno degli eredi.

B) sul ricorso n. 252 del 2004 proposto da Bonanzi Paolo, rappresentato e difeso dall’Avv. GianCarlo Fanzini, presso il cui studio è elettivamente domiciliato in Bologna, via S. Stefano n. 43,

contro

il Ministero per i beni e le attività culturali, la Direzione Generale per i beni archeologici e la Soprintendenza per i beni archeologici dell'Emilia Romagna, costituitisi in giudizio in persona dei legali rappresentanti p.t., rappresentati e difesi ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici sono domiciliati in via G. Reni n. 4,

per l'annullamento, previa sospensione, del decreto 1 dicembre 2003 prot. 18899 del Direttore Generale per i beni archeologici del Ministero per i beni e le attività culturali, portante esercizio del diritto di prelazione in ordine ad un bene acquistato dal ricorrente nel 1980.

Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in entrambi i giudizi dell'Amministrazione per i beni e le attività culturali; Visti gli atti tutti delle cause; Relatore il Cons. Carlo Testori; Uditi alla pubblica udienza del 7 ottobre 2004 l’Avv. B. Simoni, in sostituzione dell’Avv. A. Morello, l’Avv. G.C. Fanzini e l’Avv. dello Stato A. Cecchieri; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1) Con D.M. 15/12/1969 il terreno ubicato in Comune di Ravenna, identificato in catasto al foglio n. 160 mappale 20 è stato dichiarato di notevole interesse archeologico ai sensi della legge n. 1089/1939 in quanto interessato dai resti dell'impianto portuale romano di Ravenna. Con atto di compravendita stipulato in data 11 dicembre 1980 il terreno in questione (unitamente a quello distinto al mappale 21) è stato alienato dal sig. Giuseppe Solaroli al sig. Paolo Bonanzi per il prezzo complessivo di lire 52.000.000; di tale alienazione non è stata all'epoca fatta denuncia al Ministero competente, come prescritto dall’art. 30 della citata legge n. 1089/1939 (allora vigente), ai fini dell'eventuale esercizio del diritto di prelazione di cui agli artt. 31 ss. Con atto di compravendita stipulato il 16 ottobre 2003 il sig. Paolo Bonanzi ha alienato alla società "Emanuela s.n.c. di Marchesi Antonio e C." il terreno di cui sopra (ora facente parte del mappale 368, foglio 160), dandone notizia alla Soprintendenza per i beni archeologici dell’Emilia Romagna con atto pervenuto il 21 ottobre 2003. La predetta Amministrazione ha allora avviato il procedimento per l'esercizio del diritto di prelazione previsto dall’art. 59 del D.Lgs. n. 490/1999, concluso con il decreto ministeriale datato 1 dicembre 2003, notificato alla sig.ra Luigia Solaroli in qualità di erede del sig. Giuseppe Solaroli ed al sig. Paolo Bonanzi; in tale provvedimento il prezzo da corrispondere per la prelazione esercitata è indicato in lire 30.000.000 (pari a € 15.493,71). 2) Contro tale determinazione hanno proposto distinti ricorsi (rubricati, rispettivamente, al n. 244/04 ed al n. 252/04) la sig.ra Luigia Solaroli ed il sig. Paolo Bonanzi; in entrambi i gravami si sostiene, con censure in parte comuni, l'illegittimità del decreto impugnato e se ne chiede l'annullamento; la sig.ra Solaroli, in via subordinata, chiede quantomeno la condanna del Ministero procedente al pagamento di una somma maggiore rispetto a quella indicata nell'atto (riferita alla vendita del 1980). In entrambi i giudizi si è costituito il Ministero per i beni e le attività culturali, insistendo per la reiezione dei ricorsi. Nella camera di consiglio dell’11 marzo 2004 questo Tribunale ha respinto le istanze cautelari formulate dai ricorrenti, fissando la pubblica udienza del 7 ottobre 2004 per la trattazione delle cause nel merito. All'udienza predetta entrambe le cause sono passate in decisione.

DIRITTO

1) Va innanzitutto disposta la riunione dei giudizi sui ricorsi n. 244 e n. 252, entrambi del 2004, per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.

2) Comune ai due ricorsi è la censura iniziale di violazione dell'art. 7 della legge n. 241/1990, essendo pacifico che l'Amministrazione non ha comunicato ai destinatari dell'atto l'avvio del relativo procedimento. Le tesi dei ricorrenti trovano conforto nell'orientamento che la Sesta Sezione del Consiglio di Stato ha privilegiato nelle recenti sentenze 21 febbraio 2001 n. 923 e 2 marzo 2004 n. 976; orientamento peraltro seguito anche da giudici amministrativi di primo grado (cfr. TAR Sardegna 14 gennaio 2003 n. 23). In via generale l'applicazione del citato art. 7 è funzionale ad assicurare al privato la possibilità di partecipare utilmente al procedimento che lo riguarda, nel senso di poter incidere (attraverso memorie, osservazioni, rilievi) sulle determinazioni che la P.A. andrà ad adottare; perciò viene esclusa l'applicabilità della norma laddove l'attività amministrativa sia totalmente vincolata, posto che nessun beneficio può derivare da una partecipazione procedimentale in tutti i casi in cui all'Amministrazione non siano rimesse valutazioni discrezionali, ma sia solo affidato il compito di verificare la sussistenza di presupposti univoci ed oggettivi, non suscettibili di alcun tipo di interpretazione. Secondo l'indirizzo giurisprudenziale a cui i ricorrenti si richiamano il procedimento finalizzato all'esercizio del diritto di prelazione soggiace all'obbligo di comunicazione di cui all’art. 7 (sempre che non ricorrano particolari esigenze di celerità, che nella specie non risultano in alcun modo evidenziate) in quanto l'Amministrazione è chiamata ad assumere le proprie determinazioni sulla base di apprezzamenti discrezionali circa la sussistenza dei presupposti di legge per il corretto esercizio del diritto in questione; il che impone di tener conto delle peculiari caratteristiche della singola fattispecie, in ordine alle quali i privati interessati possono fornire utili elementi di illustrazione e di valutazione. Nella vicenda in esame è mancata la partecipazione procedimentale dei destinatari del provvedimento finale, cioè dell'alienante e dell'acquirente del bene oggetto di prelazione. L'Amministrazione si difende sul punto rifacendosi alla giurisprudenza che esclude l'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento nei casi in cui lo stesso sia stato attivato ad istanza di parte (e nel caso di specie il procedimento è stato attivato dalla denuncia del sig. Paolo Bonanzi, acquirente nella compravendita del 1980 e alienante in quella del 2003). Il Collegio conosce l'orientamento giurisprudenziale invocato dalla P.A., al quale questa stessa Sezione si è ripetutamente conformata, ad esempio in materia di diniego di rilascio o rinnovo di permessi di soggiorno (cfr., tra le altre, le sentenze 21 marzo 2004 n. 462; 2 febbraio 2004 n. 149; 19 settembre 2003 n. 1571); ritiene però che il richiamo non sia esattamente pertinente alla fattispecie considerata. La comunicazione di avvio del procedimento risulta effettivamente superflua quando il procedimento stesso è stato attivato su istanza del privato, cioè in risposta ad una sua specifica richiesta; ma nella vicenda in esame la denuncia della compravendita operata dal sig. Bonanzi appare configurabile, più che come istanza di avvio di un procedimento, come segnalazione all'Amministrazione competente del verificarsi di una circostanza che, eventualmente e sulla base delle valutazioni rimesse all'Amministrazione stessa, poteva determinare l'inizio del procedimento finalizzato all'esercizio del diritto di prelazione. In altre parole, nel caso di cui si tratta l'avvio del procedimento non conseguiva automaticamente all'iniziativa del privato, ma costituiva una mera eventualità: il procedimento sarebbe iniziato solo se l'Amministrazione avesse operato una scelta in tal senso e di ciò avrebbe dovuto rendere partecipi i destinatari del provvedimento finale. In concreto, il momento iniziale del procedimento in questione, cioè il momento in cui la P.A. ha operato la propria scelta, è riconducibile alla nota del 30 ottobre 2003, prot. n. 12502 (documento depositato dall'Avvocatura dello Stato in allegato alla relazione dell’Amministrazione e indicato come n. 6 e n. 7, rispettivamente, nel ricorso n. 244/04 e nel ricorso n. 252/04) con cui la Soprintendenza per i beni archeologici dell'Emilia Romagna ha proposto alla Soprintendenza regionale per i beni e le attività culturali dell'Emilia Romagna e al Ministero di esercitare il diritto di prelazione sugli immobili di cui si controverte. Contestualmente o in un momento immediatamente successivo l'Amministrazione avrebbe dovuto comunicare ai privati interessati l'avvio della procedura in questione, per assicurare loro la possibilità di partecipare alla stessa nelle forme consentite dall’art. 10 della legge n. 241/1990. 3) In mancanza di tale adempimento risulta fondata e assorbente la censura relativa alla violazione delle disposizioni di cui agli artt. 7 ss. della legge citata; l'illegittimità riscontrata vizia l'intero procedimento e, conseguentemente, anche il provvedimento finale qui impugnato che, in accoglimento di entrambi i ricorsi, va quindi annullato. Sussistono validi motivi per compensare integralmente tra le parti le spese di entrambi i giudizi.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I, previa riunione dei giudizi sui ricorsi n. 244/04 e n. 252/04, accoglie entrambi i gravami e conseguentemente annulla il provvedimento con i medesimi impugnato. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Bologna il 7 ottobre 2004.

Presidente F.to Bartolomeo Perricone Consigliere rel.est. F.to Carlo Testori

Depositata in Segreteria in data 25/10/2004 Bologna, li 25/10/2004