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T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II TER - Sentenza 21 ottobre 2004 n. 11000
Pres. Scognamiglio, Est. Martino
Tuscia Impianti s.r.l (Avv. C. Costa) c. Comune di Valentano (Avv. G. Lavitola)


Processo amministrativo – Domanda di disapplicazione di autorizzazioni amministrative rilasciate a soggetti controinteressati – Domanda formulata per ottenere tutela demolitoria e non anche risarcitoria del provvedimento impugnato – Inammissibilità – E’ tale

Va respinta la domanda volta ad ottenere la disapplicazione delle autorizzazioni amministrative rilasciate a soggetti controinteressati qualora venga formulata non tanto al fine di conseguire il risarcimento di un danno, quanto al fine di ottenere l’annullamento del diniego di autorizzazione al ricorrente; essa infatti contravviene a quella (minoritaria) giurisprudenza amministrativa che reputa possibile l’esame incidentale di un atto amministrativo non ritualmente impugnato ai fini della cognizione di una domanda (principale) di risarcimento del danno di un diritto leso dal provvedimento illegittimo.


REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

 

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio
Sede di Roma, Sez. II ter

 

composto dai signori magistrati: Consigliere Roberto Scognamiglio, Presidente; Consigliere Paolo Restaino, Correlatore; Primo Ref. Silvia Martino, Relatore, ha pronunciato la seguente

 

SENTENZA

 

sui ricorsi riuniti:

 

I - n. 13897/2002 proposto da

 

Tuscia Impianti s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Cesare Costa ed elettivamente domiciliatta in Roma presso lo studio dell’avv. Enrico Brenciaglia alla via Nizza n. 22

 

CONTRO

 

- Comune di Valentano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Lavitola ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio del difensore alla via Costabella n.3;

 

- Latini Giustino, n.c.;

 

per l’annullamento
della determina prot. n. 4172 del 24.9.2002 del Responsabile del Settore amministrativo del Comune di Valentano, Latini Giustino, avente ad oggetto “Autorizzazione per l’installazione e l’esercizio di un nuovo impianto di distribuzione dei carburanti da realizzare in Valentano, loc. Frati, distinto al N.C.T., F. 27, part. 1293. Comunicazione di diniego”, notificata alla società ricorrente in data 30.9.2002”;
- nonché di ogni altro provvedimento al primo comunque connesso, presupposto e/o conseguente anche se non conosciuto dalla parte istante;

 

e per il risarcimento del danno
derivante dall’illegittimità/illiceità del predetto provvedimento di diniego comunale nella misura che si riserva di indicare e che verrà determinata in corso di causa.

 

II - n. 300/2003, proposto da

 

Tuscia Impianti s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Cesare Costa ed elettivamente domiciliata in Roma presso lo studio dell’avv. Enrico Brenciaglia alla via Nizza n. 22

 

CONTRO

 

- Comune di Valentano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Lavitola ed elettivamente domiciliato in Roma presso lo studio del difensore alla via Costabella n. 3;

 

- Latini Giustino, n.c.;

 

e nei confronti

 

- Ditta Devoti Alduino, in persona del titolare, n.c.;

 

per l’annullamento
dell’autorizzazione prot. n. 2151 del 11.5.2002 con la quale si consente la prosecuzione dell’attività di distribuzione carburanti alla ditta Devoti Alduino in relazione all’impianto sito in Comune di Valentano, via G. Marconi n. 4; nonché di ogni altro atto o provvedimento al primo comunque connesso, presupposto e/o conseguente, anche se non conosciuto dalla parte istante.

 

III - n. 302/2003 proposto da

 

Tuscia Impianti s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dall’avv. Cesare Costa ed elettivamente domiciliata in Roma presso lo studio dell’avv. Enrico Brenciaglia alla via Nizza n. 22

 

CONTRO

 

- Comune di Valentano, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Giuseppe Lavitola ed elettivamente domiciliato in Roma alla via Costabella n. 3 presso lo studio del difensore;

 

- Latini Giustino, n.c.;

 

e nei confronti

 

- Agip Petroli s.p.a., in persona del legale rappresentante p.t., n.c;

 

per l’annullamento
dell’autorizzazione prot. n. 2152 del 11.5.2002 con la quale si consente la prosecuzione dell’attività di distribuzione carburanti alla Agip Petroli s.p.a. in relazione all’impianto sito in Valentano, via G. Marconi n. 3; nonché di ogni altro atto o provvedimento al primo comunque connesso, presupposto e/o conseguente, anche se non conosciuto dalla parte istante.

 

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Valentano;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Data per letta alla pubblica udienza del 5.7.2004 la relazione del dr. Silvia Martino e uditi altresì l’avv. Costa e l’avv. Bellavia (in sostituzione dell’avv. Lavitola) per le parti rispettivamente rappresentate.
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

 

FATTO

 

1. Espone la ricorrente che, in data 15.11.2001, presentava al Comune di Valentano un’istanza tesa ad ottenere l’autorizzazione all’installazione e all’esercizio di un nuovo impianto di distribuzione di carburanti, da realizzare nel territorio del predetto Comune in località Frati, sulla s.p. Verentana. Nel frattempo, al fine di verificare la legittimità dei due distributori preesistenti, all’interno della fascia urbana del Comune, inoltrava anche una prima istanza di accesso al fine di conoscere esattamente quale ne fosse la situazione giuridica. In data 28.4.2002 apprendeva così che detti impianti erano stati in origine autorizzati con decreti prefettizi risalenti agli anni ’70 e che i titolari degli stessi avevano presentato istanza di rinnovo delle concessione il cui iter amministrativo era ancora in corso. All’esito di una successiva e più dettagliata istanza di accesso la ricorrente apprendeva poi che l’Amministrazione aveva provveduto a rilasciare alle ditte Devoti Alduino e Agip Petroli s.p.a., in data 11.5.2002, le autorizzazioni prot. n. 2151 e 2152. Di tali autorizzazioni la ricorrente domandava invano al Comune la revoca in via di autotutela.
In data 30.9.2002 le è stato poi notificato il diniego impugnato, avverso il quale deduce esplicitamente vizi di illegittimità derivata dall’asserita illegittimità delle autorizzazioni rilasciate alle ditte Devoti e Agip. In ordine a detti provvedimenti evidenzia in particolare: 1) Violazione dei principi generali di cui al d.l. n. 745 del 26.10.1970, del d.P.R. n. 1269 del 27.10.1971, del d.lvo n. 32 del 11.2.1998 e della l.r. lazio n. 8 del 2.4.2001. Eccesso di potere nella forma del difetto e carenza di istruttora, della erroneità dei presupposti, del difetto e della contraddittorietà della motivazione, Illogicità manifesta: le ditte Devoti e Agip gestivano i due impianti posti all’interno della traversa urbana del Comune di Valentano in virtù di una concessine prefettizia, rilasciata alla prima in data 31.5.1974 e alla seconda in data 27.3.1973. Dette concessioni avevano la durata di 18 anni, rinnovabili con apposita richiesta da inoltrarsi almeno sei mesi prima della data di scadenza. All’approssimarsi di detta data di scadenza del titolo concessorio entrambi i gestori inoltravano al Comune di Valentano richiesta di rinnovo (l’Agip Petroli in data 7.9.1990 e la ditta Devoti il successivo 13.11.1991). Entrambi i procedimenti si bloccavano in quanto non perveniva il parere A.n.a.s., richiesto dal Comune di Valentano ai sensi della normativa all’epoca vigente. Di talché i procedimenti così avviati non venivano di fatto mai definiti. Le ditte Devoti e Agip hanno tuttavia continuato ad operare per oltre 10 anni sulla base di una concessione ormai scaduta. Detti procedimenti sono stati “riesumati”, sottolinea ancora la ricorrente, solo quando l’Amministrazione, sollecitata dalla richiesta di accesso della stessa ricorrente, in data 23.4.2002, si è resa conto della suddetta situazione di illegittimità e ha provveduto a concluderli entrambi, ritenendo di poter ormai prescindere dal parere dell’Ente, all’epoca, proprietario della strada. Il Comune di Valentano non ha tuttavia tenuto conto che, dato il lungo tempo trascorso, l’A.n.a.s. (oggi E.n.a.s.) avrebbe comunque dovuto esprimere un nuovo parere alla luce della normativa nel frattempo sopravvenuta e, segnatamente, dell’art. 8 della l.r. del Lazio n. 8/2001. Lo stesso è a dirsi per gli ormai risalenti pareri dei Vigili del Fuoco e dell’Utif; 2) Violazione e mancata applicazione dell’art. 1, comma 5, del d.lvo n. 32 del 11.2.198. Eccesso di potere nella forma del difetto di istruttoria e del giusto procedimento. Carenza di motivazione. Erroneità nel presupposto e travisamento: il Comune non ha proceduto alla verifica di compatibilità degli impianti prevista dalle norme in rubrica: 3) Violazione ed errata applicazione dell’art. 1, comma 2 e comma 5, del d.lvo n. 32/98 sotto altro profilo.Eccesso di potere nella forma del difetto e della totale carenza di istruttoria. Contraddittorità e perplessità della motivazione. Carenza dei presupposti: l’Amministrazione non poteva procedere alla conversione di un titolo non più operativo (la concessione ormai scaduta) in altro di diversa natura (e cioè l’autorizzazione, disciplinata dalle norme in rubrica) senza procedere alle verifiche previste dall’art. 1, comma 2, del medesimo d.lvo n. 32/98; 4) Violazione e mancata applicazione del combinato disposto dagli artt. 3 e 4 del d.lvo n. 346 del 8.9.1999. Eccesso di potere nella forma del difetto di istruttoria, del travisamento, della erroneità dei presupposti e della carenza e perplessità di motivazione: in carenza di qualsivoglia verifica di compatibilità degli impianti, questi ultimi avrebbero dovuto essere chiusi, anziché beneficiare di una nuova autorizzazione; 5) Violazione ed errata applicazione dell’art. 22, comma 2, e art. 27 della L.r. Lazio n. 8 del 2.4.2001. Eccesso di potere nella forma del difetto di istruttoria, del travisamento, dell’erroneo presupposto. Motivazione perplessa e contraddittoria: le ditte Devoti e Agip non hanno provveduto ad integrare la documentazione richiesta dalle disposizioni transitorie in rubrica; 6) Violazione ed errata applicazione dell’art. 13, comma 5, lett. n) della l. r. Lazio n. 8/2001. Eccesso di potere nella forma della totale carenza di istruttoria. Contraddittorietà e travisamento. Erroneità dei presupposti. Motivazione perplessa ed illogica: attesa l’illegittimità delle autorizzazioni rilasciate agli impianti preesistenti, deve ritenersi illegittimo anche il diniego di autorizzazione opposto alla ricorrente per mancanza delle distanze minime previste dall’art. 13, comma 5, lett. b) della l.r. n. 8/2001.
Con due distinti ricorsi, iscritti ai n. 300 e 302 del 2003, la società Tuscia Impianti ha poi impugnato le autorizzazioni n. 2151 e 2152 del 2002 rilasciate dal Comune di Valentano alle ditte Devoti e Agip, riproponendo sostanzialmente le censure rubricate ai numeri 1- 5 del primo ricorso, ed articolando altresì un ulteriore motivo del seguente tenore: 6) Violazione ed errata applicazione dell’art. 13, comma 5, lett. b) della legge Regione Lazio n. 8/2001: l’Amministrazione ha accordato il rinnovo delle precedenti concessioni senza considerare che almeno uno dei due impianti (che sono collocati l’uno di fronte all’altro all’interno del centro abitato di Valentano) non poteva essere autorizzato, per carenza della distanza minima di metri trecento.
Si è costituito, resistendo, il Comune di Valentano.
Entrambe le parti hanno precisato e sviluppato le proprie difese con memorie conclusive. L’Amministrazione, in particolare, ha dedotto l’irricevibilità per tardività dei ricorsi n. 300 e 302/2003, proposti avverso le autorizzazioni dei controinteressati. La ricorrente, infatti, per sua stessa ammissione, ha conseguito copia delle due autorizzazioni in data 23.5.2002, provvedendo altresì, in data 5.7.2002, a notificare un atto di diffida al Comune, inteso a conseguirne la rimozione in via di autotutela. Ciononostante, si è determinata a notificare i due ricorsi solo in data 17.12.2002 e quindi ben oltre il termine decadenziale decorrente dal 23.5.2002, ovvero, ove si ritenga che l’interesse ad impugnare le autorizzazioni in questione si sia radicato solo con la conoscenza del diniego opposto alla propria istanza di autorizzazione, dal 30.9.2002.
L’irricevibilità dei ricorsi n. 300 e 302/2003 si riflette poi sulla stessa ammissibilità del ricorso n.13897/2002, atteso che, avverso il suddetto provvedimento di diniego, risultano formulate esclusivamente censure di illegittimità derivata rispetto ai vizi che, a dire della ricorrente, inficiano le autorizzazioni rilasciate alle ditte controinteressate.
Nel merito, ha poi evidenziato che gli impianti delle ditte Devoti e Agip sono gli unici esistenti sul territorio comunale, sono collocati lungo la strada statale n. 312 Castrense (uno per ogni senso di marca) e sono funzionanti, rispettivamente, da cinquanta e trentacinque anni. Rimarca altresì che entrambi i titolari hanno tempestivamente provveduto a presentare istanza di rinnovo delle relative concessioni. Al riguardo ricorda poi come l’art. 5, comma 3, della l.r. n. 62/94, abbia espressamente previsto che, decorso il termine di trenta giorni dal ricevimento della richiesta di parere da parte di Provincia, E.n.a.s., comando dei Vigili del Fuoco e U.t.i.f., i Comuni possano procedere al rinnovo delle concessioni indipendentemente dall’acquisizione dei pareri stessi. Ritiene ancora che le norme sopravvenute (in particolare la disciplina di cui all’art. 27 della l.r. n. 8/2001, invocata dalla ricorrente), non possano trovare applicazione nella fattispecie in quanto riferite ai nuovi impianti e non a quelli preesistenti che, alla data di entrata in vigore della legge n. 32/98, erano ancora in attesa di conseguire il rinnovo del titolo concessorio. Neppure trova applicazione l’art. 8 della citata l.r. n. 8/2001, in quanto espressamente riferito al rinnovo della concessione per gli impianti ubicati lungo le autostrade e i raccordi autostradali. Ad ogni buon conto, il Comune non ha inteso “riesumare strumentalmente” procedimenti amministrativi ma solo tenere nel giusto conto la priorità acquisita dai titolari degli impianti preesistenti rispetto ai soggetti aspiranti all’installazione di nuovi impianti, sulla base di domande presentate successivamente alle istanze di rinnovo delle rispettive concessioni.
Quanto alla verifica di compatibilità degli impianti prescritta dall’art.1, comma 5, del d.lgs. n. 32/1998, la stessa costituisce un procedimento autonomo rispetto a quelli sopra descritti e per il quale sono previsti termini meramente sollecitatori. Relativamente alla pretesa violazione delle distanze minime previste dall’art. 13 della l.r. n. 8/2001, di esse si è poi debitamente tenuto conto proprio nell’istruire la domanda della ricorrente, relativa ad un impianto del tutto nuovo, laddove gli impianti Devoti e Agip, in quanto operanti da moltissimi anni su opposte direttrici di marcia, sfuggono al raggio applicativo della summenzionata disposizione regionale.
La Tuscia Impianti ha insistito per contro sulla esclusiva applicabilità della l.r. n. 8/2001 (abrogativa della l.r. n. 62/94), l’unica vigente all’epoca del rilascio delle autorizzazioni impugnate. Fa ancora rilevare che il parere sulla compatibilità dell’impianto non spettava più all’E.n.a.s., ma, semmai, all’Amministrazione provinciale di Viterbo alla quale era stata nel frattempo trasferita la proprietà della strada lungo la quale sono collocati gli impianti delle ditte controinteressate. Insiste infine sulla possibilità che questo Tribunale provveda non già all’annullamento bensì alla mera disapplicazione delle autorizzazioni n. 2151 e 2152 del 11.5.2002.
I ricorsi, infine, sono passati in decisione alla pubblica udienza del 5.7.2004.

 

DIRITTO

 

1. Con un primo ricorso notificato il 27.11.2002 e depositato il successivo 23.12.2002, la società Tuscia Impianti a r.l. ha impugnato il provvedimento, notificato in data 30.9.2002, con cui il Comune di Valentano ha respinto l’istanza di autorizzazione per l’installazione e l’esercizio di un nuovo impianto distribuzione dei carburanti da realizzare in Valentano, loc. Frati.
Con due successivi ricorsi, notificati il 17.12.2002 e depositati 14.1.2003, ha quindi impugnato le autorizzazioni n. 2151 e 2152 del 11.5.2002, rilasciate alle ditte Devoti Alduino e Agip Petroli s.p.a..
2. In via preliminare occorre procedere alla riunione dei ricorsi in epigrafe per evidenti ragioni di connessione oggettiva e soggettiva.
2.a Il ricorso n. 13897/2002 è inammissibile.
Rileva in primo luogo il Collegio che la società Tuscia Impianti si è espressamente riservata, nel corpo del ricorso introduttivo, di impugnare le autorizzazioni rilasciate alle ditte Devoti e Agip. Di fatto tuttavia, così come correttamente rilevato dalla difesa del Comune di Valentano, le censure articolate con il primo ricorso aggrediscono esclusivamente dette autorizzazioni, al fine di farne discendere, sub specie di illegittimità derivata, l’illegittimità del diniego notificato alla ricorrente il 30.9.2002.
Le autorizzazioni n. 2151 e n. 2152 sono state acquisite in copia dalla società ricorrente il 23.5.2002, a seguito di apposita istanza di accesso grazie alla quale la società ha conseguito anche copia dei fascicoli relativi ai procedimenti di rinnovo delle concessioni originarie. In data 5.7.2002 ha anzi notificato un’istanza - diffida al Comune di Valentano intesa ad ottenere il ritiro in via di autotutela dei suddetti provvedimenti autorizzatori. E’ facile rilevare come in tale istanza siano state sostanzialmente anticipate (cfr.all. 9 al ricorso introduttivo e all. 9 della produzione depositata dal Comune in data 12.6.2004) gran parte delle censure formulate con i ricorsi in epigrafe.
Orbene, reputa il Collegio che il termine decadenziale per l’impugnazione delle autorizzazioni rilasciate ai controinteressati debba farsi decorrere proprio dal 23.5.2002 (data di conoscenza dei provvedimenti in questione e dei relativi dossier) non solo in quanto era già in corso anche il procedimento relativo all’autorizzazione dell’impianto progettato dalla società ricorrente ma anche perché quest’ultima era perfettamente consapevole dell’ostacolo rappresentato, ai fini del calcolo delle distanze previste dall’art. 13 della l.r. n. 8/2001, dalla preesistenza degli impianti Devoti e Agip. Sussistevano cioè già a quella data legittimazione ed interesse a ricorrere, intesi nella duplice configurazione di titolarità di un interesse qualificato, protetto dall’ordinamento, e del carattere attuale della lesione arrecata dal rinnovo delle concessioni “antagoniste”.
Sottolinea ancora il Collegio che la ricorrente non ha punto messo in contestazione il calcolo delle distanze minime, posto alla base del diniego comunale, limitandosi a chiedere (prima al Comune e poi a questo Giudice) di considerare inesistenti gli impianti dei controinteressati in quanto, a suo dire, illegittimamente autorizzati.
Va ancora soggiunto che, anche a voler ammettere che l’interesse al ricorso si sia radicato solo con la notificazione del provvedimento di diniego, in data 30.9.2002, tuttavia, neanche a tale data, la società Tuscia ha ritenuto di dover, almeno formalmente, impugnare espressamente le autorizzazioni dei controinteressati, neppure evocati in giudizio. Di talché, il gravame non sfugge alla seguente alternativa. Se si considerano sostanzialmente impugnate le autorizzazioni che tende a demolire, il ricorso va dichiarato inammissibile per difetto di contraddittorio. Se invece, seguendo la prospettazione della ricorrente, dette autorizzazioni sono rimaste non impugnate, il ricorso si manifesta del pari palesemente inammissibile, non essendo state articolate censure relativa a vizi propri del provvedimento di diniego bensì solo di illegittimità derivata. Va infatti recisamente respinta la domanda (peraltro chiaramente formulata dalla ricorrente solo con la memoria conclusiva), di disapplicazione delle autorizzazioni rilasciate ai controinteressati. Detta domanda è stata poi formulata non tanto al fine di conseguire il risarcimento di un danno derivante alla società, con nesso di causalità diretta ed immediata, dalle autorizzazioni in questione, quanto al fine di ottenere l’annullamento del diniego di autorizzazione a sé medesima, con ciò stesso stravolgendo anche le coordinate di quella giurisprudenza amministrativa (in verità minoritaria, anche prima dell’arresto di cui all’Adunanza plenaria n. 4 del 26 marzo 2003) che reputa possibile l’esame incidentale di un atto amministrativo non ritualmente impugnato ai fini della cognizione di una domanda (principale) di risarcimento del danno di un diritto leso dal provvedimento illegittimo (cfr. ad esempio, da ultimo, T.a.r. Marche, sentenza n. 67 del 23.2.2004). Secondo il prevalente e del tutto condivisibile orientamento giurisprudenziale, il potere del giudice amministrativo di disapplicare atti non ritualmente impugnati è invece rigorosamente circoscritto alle sole ipotesi di giurisdizione esclusiva, relativamente alle controversie concernenti diritti soggettivi, nonché nei riguardi di regolamenti illegittimi, sia quando il provvedimento impugnato sia contrastante con il regolamento, sia quando sia conforme al presupposto atto normativo. Al di fuori di tali limiti, la disapplicazione va esclusa, non solo nei confronti di atti a valenza generale privi di natura normativa, ma a maggior ragione nei confronti di provvedimenti amministrativi puntuali. Ammettendo infatti il sindacato “incidentale” su tali atti (generali ovvero puntuali), si sovvertono le regole del giudizio amministrativo, consentendo l’elusione del termine di decadenza, o, addirittura, come nella fattispecie, il completo sacrificio del diritto di difesa dei controinteressati (cfr., sul punto, C.S., V. 10 gennaio 2003, n. 35).
Rileva ancora il Collegio che la ricorrente ha poi provveduto ad impugnare autonomamente le autorizzazioni rilasciate ai controinteressati, con due distinti ricorsi notificati in data 17.12.2002.
A tanto però si è decisa tardivamente atteso che, a tale data, era ormai decorso anche il termine decadenziale decorrente dal 30.9.2002.
I ricorsi n. 300/2003 e 303/2003 devono quindi essere dichiarati irricevibili.
In definitiva, per tutto quanto argomentato, il ricorso n. 13897/2002, deve essere dichiarato inammissibile, mentre i ricorsi n. 300/2003 e 302/2003, vanno dichiarati irricevibili.
Le spese seguono come di regola la soccombenza e sono liquidate in dispositivo

 

P.Q.M.

 

Il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez.II ter, definitivamente pronunciando sui ricorsi riuniti di cui in premessa, così provvede:
1) dichiara inammissibile il ricorso n. 13897/2002;
2) dichiara irricevibili i ricorsi n. 300/2003 e 302/2003.
Condanna la Tuscia Impianti s.r.l. alla rifusione delle spese di giudizio in favore del Comune di Valentano, da liquidarsi, complessivamente in euro 2.500,00 (duemilacinquecento/00).
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

 

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 5.7.2004.

 

Roberto Scognamiglio - Presidente
Silvia Martino - Estensore


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