T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE II - Sentenza 29 ottobre 2004 n. 4882 Giancarlo Giambartolomei, Presidente - Giuseppe Rotondo, Estensore Tempesta (avv. N. Mancino) c. Comune di Bitonto (avv. F. Paparella)

1. Processo – Processo amministrativo – Giurisdizione esclusiva in materia urbanistica – Sentenza C. cost. n.204 del 2004 – Espunzione dei “comportamenti” – Interpretazione.

2. Processo – Processo amministrativo – Irreversibile trasformazione del fondo – Nel periodo di occupazione legittima – Mancata tempestiva emanazione del decreto di esproprio – Azione risarcitoria – Giurisdizione del giudice amministrativo.

3. Processo – Processo amministrativo – Funzione amministrativa – Controversie – Controversie aventi ad oggetto comportamenti – Riconducibilità alla giurisdizione del giudice amministrativo – Quando è possibile.

4. Processo – Processo amministrativo – Realizzazione dell’opera pubblica – Nel periodo di occupazione legittima divenuta inefficace – Azione risarcitoria – Giurisdizione del giudice amministrativo.

5. Processo – Processo amministrativo – Termini processuali – Art.19, d.l. n.67 del 1997 – Dimidiazione – Azione risarcitoria – Per comportamento illecito della p.a. nell’ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità – Non è sottoposta.

1. A seguito della sentenza C. cost. 6 luglio 2004 n.204, l’espunzione dei “comportamenti” dal testo dell’art. 34, d.lg. 31 marzo 1998 n.80, va interpretata sistematicamente alla luce del complesso motivazione-dispositivo della predetta sentenza, sicché sono sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo soltanto quei “comportamenti” affatto non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio della funzione amministrativa.

2. Anche dopo la sentenza C. cost. 6 luglio 2004 n.204, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la domanda di risarcimento di un danno derivante dalla irreversibile trasformazione del fondo consumatasi nel periodo di occupazione legittima senza che alla scadenza dello stesso sia stato tempestivamente emanato il decreto di esproprio, in quanto una tale fattispecie integra, non già una ipotesi di carenza di potere (c.d. in concreto) bensì, di cattivo uso della potestà ablatoria da parte dell’amministrazione pubblica.

3. In tema di riparto di giurisdizione, la nozione di controversie aventi per oggetto l’esercizio in senso lato della funzione amministrativa va intesa nel senso che rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo i comportamenti in cui ricorra o la sussistenza dei requisiti dell’esercizio di un pubblico potere (requisiti che vanno individuati nella contemporanea presenza della norma attributiva della potestà e del provvedimento tassativo, causalmente idoneo al suo esercizio) o la rilevanza, legislativamente prevista, del comportamento dell’amministrazione: id est, silenzio rifiuto, D.I.A. e le altre ipotesi di inerzia o di attività legislativamente qualificata come attività amministrativa; situazioni, invero, entrambe esplicative ex lege di funzione amministrativa.

4. Anche dopo la sentenza C. cost. 6 luglio 2004 n.204, sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo sulla domanda di risarcimento del danno conseguente alla realizzazione dell’opera pubblica nel periodo di occupazione legittima, ancorché quest’ultima sia divenuta inefficace perché protrattasi oltre il termine di legge senza che ad essa abbia fatto seguito il decreto di esproprio, perché in tali casi la presenza della dichiarazione di pubblica utilità (ed a fortiori quella del decreto di occupazione) qualifica la fattispecie come esercizio di potestà ablatoria e non certo come comportamento materiale non sorretto da alcun potere.

5. In tema di processo amministrativo, l’art.19, d.l. 25 marzo 1997 n.67, convertito in l. 23 maggio 1997 n.135, recante la dimidiazione dei termini processuali relativi ad alcuni provvedimenti amministrativi, non riguarda un’azione di accertamento del diritto al risarcimento dei danni siccome causati dal comportamento (assertivamente) illecito della p.a. nell’ambito di un procedimento di espropriazione per pubblica utilità.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA PUGLIA Sede di Bari - Sezione Seconda

nelle persone di: Giancarlo GIAMBARTOLOMEI, Presidente; Piero MOREA, Componente; Giuseppe ROTONDO, Componente Relatore, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 921 del 2000 proposto da

Antonio Tempesta, rappresentato e difeso dall'Avv. Nicola Mancino ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Bari alla Via M. Amoruso 5;

CONTRO

Comune di Bitonto, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’ Avv. Francesco Paparella ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Bari alla Via Venezia 14;

per la declaratoria di illegittimità, per l’inutile decorso del termine quinquennale, dell’occupazione d’urgenza del suolo di proprietà del ricorrente, in catasto al fl. 38/A, p.lle 638, 672, 1394, 1397, disposta con decreto del Sindaco di Bitonto n. 59 del 9/4/85 ed eseguita il 25/5/1985;

nonché per la condanna del Comune di Bitonto, in persona del Sindaco pro tempore, al risarcimento dei danni conseguenti;

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Bitonto; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il magistrato Giuseppe Rotondo; Uditi i difensori delle parti presenti come da verbale d’udienza; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

Con atto notificato il 18 aprile 2000 e depositato il successivo 10 maggio, il ricorrente chiede la declaratoria di illegittimità dell’occupazione d’urgenza di cui al decreto del Sindaco di Bitonto n. 59/85, nonché la condanna del Comune di Bitonto al risarcimento dei danni da illegittima occupazione. Il Comune di Bitonto, con delibera G. M. 379/85, ha riapprovato - ai fini della dichiarazione di pubblica utilità dell’opera e dell’urgenza e indifferibilità dei lavori – il progetto di costruzione della rete idrica e fognante. Con decreto sindacale n. 59 del 9/4/85 è stata disposta l’occupazione d’urgenza degli immobili interessati dai lavori, fra cui un suolo edificabile di (assertiva) proprietà del ricorrente, in catasto fl. 38/A, p.lle 638, 672, 1394, 1397, per complessivi mq 1.070 circa; cui ha fatto seguito l’immissione in possesso del 25/5/85 e la successiva realizzazione della condotta idrica e fognante, senza che tuttavia fosse portata a compimento la procedura espropriativa. Il ricorrente, con raccomandata del 27/6/90, ha richiesto il risarcimento dei danni per la perdita del suolo e per il mancato godimento del bene durante l’occupazione. Con il presente giudizio l’interessato, dunque, chiede, previa declaratoria d’inefficacia dell’occupazione d’urgenza dei propri suoli, il risarcimento dei danni non essendo mai intervenuto il formale decreto di esproprio. Si è costituito in giudizio il Comune di Bitonto eccependo anzitutto l’inammissibilità del ricorso sotto i profili sia del tardivo deposito - per violazione del termine dimidiato previsto dall’art. 23 bis, c. II, legge n. 1034 del 1971 (introdotto dalla legge n. 205 del 2000) ed ancor prima dall’art.19, D.L. 25/3/97 n. 67, convertito nella L. 23/5/97, n. 13 - che del difetto di interesse. All’udienza del 18 dicembre 2003 la Sezione ha ordinato incombenti istruttori. L’ordinanza s’è resa necessaria in quanto dalla documentazione depositata in atti dal Comune di Bitonto sembra(va) evincersi che alcune particelle del suolo in questione risulterebbero già cedute dal ricorrente o da suoi aventi causa in favore del Comune medesimo a mezzo di atti notarili. Ed invero, il Comune ha eccepito sostanzialmente (in disparte l’eccezione di inammissibilità per mancato rispetto del termine dimidiato anche) un difetto di interesse, da un lato, in relazione alla circostanza che la particella 1397 risulterebbe ceduta al Comune, prima dell’occupazione, dai Sig.ri Bove – De Santis (lasciandosi intendere che proprio detta particella, e non altre, sia stata interessata dalla realizzazione della strada), dall’altro, in relazione alla circostanza che le restanti particelle siano state interessate solo dall’interramento di condotte idriche e fognarie, permanendo intatto lo ius aedificandi (ove sussistente) ed in assenza di prova alcuna di danno sofferto dal ricorrente relativamente all’occupazione temporanea dell’area (risultando peraltro dal verbale di immissione in possesso l’assenza sul suolo in questione di qualsivoglia impianto di coltura agricola produttiva). Risulta, infatti, evidente che solo la realizzazione della strada risulterebbe produttiva di danno per il ricorrente, ove ne fosse stato il proprietario (ricorrendo viceversa una inammissibilità in parte qua per difetto di interesse ed anzi, ancor prima, di legittimazione ad agire in giudizio). Con riferimento all’interramento di condotte, e fermo restando l’accertamento sull’edificabilità o meno dell’area, appare altresì evidente che – in assenza di attività agricola e di prova del danno da temporanea indisponibilità dell’area – lo stesso non risulterebbe idoneo a produrre limitazioni significative al godimento del bene da parte del proprietario una volta interrate le condotte. L’incombente istruttorio è stato evaso dal Comune di Bitonto mediante produzione documentale depositata in segreteria il 5 giugno 2004. La Sezione reputa prioritariamente necessario affrontare la questione di giurisdizione peraltro pure sollevata, sia pure in patente difetto d’interesse, dallo stesso ricorrente con la sua memoria conclusionale del 18 ottobre 2004. Il ricorrente ha sollecitato la declaratoria di inefficacia del decreto di occupazione per l’inutile decorso del termine quinquennale di occupazione d’urgenza dei propri terreni in uno con la condanna del Comune intimato al risarcimento dei danni conseguenti l’illegittima apprensione dei suoli in ragione, altresì, della irreversibile trasformazione dei medesimi occupati (originariamente) in forza di valido decreto di occupazione. Orbene, mette conto osservare che la Corte di Cassazione ha ritenuto, del tutto in linea con la giurisprudenza del Consiglio di Stato (A.P. n. 4/03), che in tali ipotesi (di c.d. accessione invertita conosciuta anche come occupazione appropriativa ovvero espropriazione sostanziale) sussiste la giurisdizione del giudice amministrativo in virtù del disposto dell’art. 34, del D.Lvo 31 marzo 1998, n. 80, nel testo originario e comunque poi riconfermato dall’art. 7 della legge 21 luglio 2000, n. 205, in relazione alla comprensione della materia urbanistica. Ed invero, la giurisdizione esclusiva non si arresta al giudizio di annullamento del provvedimento amministrativo (illegittimo) estendendosi al sindacato sul rapporto tra privato e amministrazione, comprensivo anche dei comportamenti materiali. Diversamente nel caso di danno creato da condotta usurpativa in cui va proposta davanti al giudice ordinario la domanda di risarcimento in difetto di una valida e perdurante dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, rientrando la fattispecie nell’ambito di un ordinario fatto illecito che non può dirsi compreso nel concetto di urbanistica cui accede l’art. 34 del D.Lvo. n. 80/98. Occorre chiedersi se l’arresto giurisprudenziale di cui sopra debba essere rimeditato alla luce della sentenza della Corte Costituzionale (non già n. 281 del 28 luglio 2004, siccome dichiarativa dell’illegittimità costituzionale dell’art. 34, c. I e II, D.Lvo n. 80 del 1998 per mero eccesso dai limiti della delega conferita con l’art. 11, c. IV, L. n. 59 del 1997, bensì) n. 204 del 2004 in forza della quale è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale dell’art. 34, c. I, D.Lvo n. 80/98, come sostituito dall’art. 7, lett. b), della legge (in senso formale e sostanziale) n. 205/00, nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto “gli atti, i provvedimenti ed i comportamenti” anziché “gli atti e i provvedimenti” delle pubbliche amministrazioni e dei soggetti ad essi equiparati, in materia urbanistica ed edilizia. Il Giudice delle leggi, con la cennata pronuncia, ha escluso che ricadano nella giurisdizione del giudice amministrativo le controversie recanti ad oggetto anche i “comportamenti” (id est, materiali) attraverso i quali la pubblica amministrazione non esercita, nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici, alcun pubblico potere. Ritiene la Sezione, che l’espunzione dei “comportamenti” dal testo dell’art. 34 decreto citato, vada interpretata sistematicamente alla luce del complesso motivazione-dispositivo della sentenza n. 204/04; sicché, devono ritenersi sottratte alla giurisdizione del giudice amministrativo soltanto quei “comportamenti” affatto non riconducibili, nemmeno mediatamente, all’esercizio della funzione amministrativa. In questi termini la questione, il Collegio ritiene che, senz’altro, appartiene alla giurisdizione del giudice amministrativo la domanda di risarcimento di un danno derivante dalla irreversibile trasformazione del fondo consumatasi nel periodo di occupazione legittima senza che alla scadenza dello stesso sia stato tempestivamente emanato il decreto di esproprio; ed invero, una tale fattispecie integra, non già una ipotesi di carenza di potere (c.d. in concreto) bensì, di cattivo uso della potestà ablatoria da parte dell’amministrazione pubblica. In limine, si tratta di indagare che consistenza assuma – in una vicenda come quella in esame in cui l’amministrazione comunale ha operato sulla scorta di una valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità - la posizione soggettiva del privato a fronte della mancata emissione del decreto di esproprio nel termine utile stabilito. Va subito chiarito che al caso in trattazione non trova applicazione il T.U. sull’Edilizia approvato con D.P.R. n. 327 del 2001, giusta la riserva temporale contemplata nell’art. 57 del citato decreto. Orbene, è noto che il complesso procedimento espropriativo si dipana attraverso una serie di atti eterogenei coordinati al raggiungimento dello stesso fine. Gli atti principali che compongono la complessa fattispecie procedimentale sono: la dichiarazione di pubblica utilità, il decreto di occupazione d’urgenza preliminare all’esproprio, la redazione dello stato di consistenza, il verbale di immissione in possesso, il decreto di esproprio. E’ evidente che, a fronte dell’incedere del procedimento ablatorio, ritualmente avviato sulla base di una valida dichiarazione di pubblica utilità, la posizione soggettiva posseduta dal privato non può che assumere, nei confronti dell’Amministrazione, consistenza di interesse legittimo scontrandosi essa con l’esercizio del potere astrattamente conferito dalla Costituzione e dalle leggi ordinarie alla pubblica Autorità nonché con atti tassativi espressione tipica di quella potestà pubblicistica. Tale posizione non muta, evidentemente, sol perché alla scadenza del termine di occupazione legittima il decreto di esproprio non è stato emanato; ed invero, siffatta eventualità si sostanzia in un illegittimo comportamento omissivo tenuto in spregio alle norme di azione che disciplinano le modalità di svolgimento del procedimento ablatorio. In tali circostanze, l’oggetto del giudizio si sposta dall’atto alla res in iudicium deducta e, quindi, al rapporto sostanziale dedotto in giudizio, recte, alla pretesa fatta valere. Ed invero, l’illegittimità prospettata deriva, in tali casi, da un vulnus al complesso procedimento espropriativo rispetto al quale il comportamento tenuto dall’amministrazione successivamente alla scadenza del periodo di occupazione legittima (consistente nella perdurante occupazione del suolo mediante insistenza dell’opera pubblica ormai realizzata) viene all’attenzione del giudice amministrativo come fatto giuridico produttivo dell’effetto costituito dalla irreversibile modificazione-destinazione dell’immobile; effetto configurato come illecito poiché consequenziale alla violazione, a monte, di quelle norme che stabiliscono e regolano in quali casi e con quali modalità procedimentali la P.A. può autoritativamente sacrificare la proprietà privata. Ed allora, in presenza di domanda risarcitoria per il danno conseguente la realizzazione dell’opera pubblica nel termine di occupazione legittima del fondo (necessariamente formulata per equivalente attesa l’irrestituibilità del bene) potrebbe senz’altro essere adita la giurisdizione generale di legittimità del giudice amministrativo. Ciò detto, il Collegio osserva più in particolare che la nozione di controversie aventi per oggetto l’esercizio in senso lato della funzione amministrativa – nel significato precettivo quale riveniente all’esito dell’intervento manipolativo operato sull’art. 34, D.Lvo n. 80/98 dalla Corte Costituzionale; comprensivo, cioè, di atti e comportamenti imputabili a manifestazioni anche indirette di potestà in materia di urbanistica ed edilizia – va intesa nel senso che rientrano nella giurisdizione del giudice amministrativo i comportamenti in cui ricorra o la sussistenza dei requisiti dell’esercizio di un pubblico potere (requisiti che vanno individuati nella contemporanea presenza della norma attributiva della potestà e del provvedimento tassativo, causalmente idoneo al suo esercizio) o la rilevanza, legislativamente prevista, del comportamento dell’amministrazione: id est, silenzio rifiuto, D.I.A. e le altre ipotesi di inerzia o di attività legislativamente qualificata come attività amministrativa; situazioni, invero, entrambe esplicative ex lege di funzione amministrativa. Ed invero, la ratio di concentrazione della tutela, che ha indotto il legislatore ad attribuire le domande risarcitorie alla giurisdizione del giudice amministrativo, dapprima con il D. Lgs. n. 80/98 e poi con le modifiche introdotte con la legge n. 205/2000, presuppone che l’esigenza di adire un unico giudice (quello amministrativo) ricorra quando la tutela risarcitoria costituisca un completamento della tradizionale tutela demolitoria, esercitata a protezione degli interessi legittimi o si sia in presenza, nella materia della edilizia e dell’urbanistica attribuita alla giurisdizione esclusiva del G.A., di danni causati da comportamenti della P.A. connessi all’esercizio di pubbliche funzioni nella medesima materia (cfr. C.d.s. VI Sez., 20 aprile 2004, n. 2221). Solo in caso di comportamenti posti in essere senza alcun titolo, affatto estranei alla sfera di potestà pubblicistiche, opera invece il generale criterio di riparto, che attribuisce tali controversie al giudice ordinario. Tale non può essere considerato, evidentemente, il comportamento dell’amministrazione consistente nell’aver realizzato un’opera pubblica nel periodo di occupazione legittima senza che sia intervenuto, allo scadere dell’occupazione medesima, il decreto di esproprio. In questo caso, infatti, c’è stato un uso del territorio avvenuto sulla base di titolo perdurantemente valido ed anche efficace nel periodo di realizzazione dell’opera pubblica. In siffatta evenienza sussiste il potere in astratto (attribuito, in subiecta materia, dalla Costituzione e dalle leggi ordinarie alla Pubblica amministrazione) e sono stati emanati dall’amministrazione i provvedimenti tassativi tipicamente espressione di quella potestà pubblicistica. La mancata adozione del decreto di esproprio, per un verso, integra un illegittimo comportamento omissivo (che radica un’ipotesi di cattivo uso del potere) per l’altro, un fatto giuridico che non interrompe (in perdurante validità della dichiarazione di pubblica utilità) il nesso esistente tra il comportamento (anche successivo alla scadenza dell’occupazione legittima) e la funzione pubblica della quale il primo è espressione ancorché larvata. Ne consegue, per tale via, l’attrazione della controversia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 34, D.Lvo n. 80/98, nel testo sostituito dall’art. 7, L, n. 205/00, come risultante all’esito dell’intervento correttivo della Corte Costituzionale (sent. n. 204/04), senza che assuma più rilevanza, a tali fini, il discrimine fondato sulla posizione soggettiva posseduta dal ricorrente. Il giudice amministrativo, infatti, è chiamato a conoscere principaliter di situazioni comunque connesse all’esercizio di funzioni pubbliche con l’ulteriore conseguenza che, in caso di acclarata illegittimità comportamentale (id est, violazione dei termini, inefficacia del decreto di occupazione, tardiva o mancata emanazione del decreto di esproprio), la tutela dell’interesse giuridicamente rilevante ed ingiustamente leso dall’esercizio scorretto della funzione si completerà, ex art. 35, D.Lvo n. 80/98, non già con la reintegrazione in forma specifica (restando impedita la restituzione del fondo al privato per effetto della sua irreversibile acquisizione, per incorporazione, al demanio o al patrimonio indisponibile dell’erario) bensì con il risarcimento per equivalente, il cui danno non può che commisurarsi al valore del bene perduto. Deve, dunque, affermarsi la giurisdizione del G.A. sulla domanda di risarcimento del danno conseguente la realizzazione dell’opera pubblica nel periodo di occupazione legittima, ancorché quest’ultima sia divenuta inefficace perché protrattasi oltre il termine di legge senza che ad essa abbia fatto seguito il decreto di esproprio. Ed invero, in tali casi la presenza della dichiarazione di pubblica utilità (ed a fortiori quella del decreto di occupazione) qualifica la fattispecie come esercizio di potestà ablatoria e non certo come comportamento materiale non sorretto da alcun potere. Nel giudizio che ne consegue, pertanto, l’oggetto della controversia involge (res iudicium deducta) le modalità di esercizio della funzione amministrativa - al pari di quelle situazioni come i silenzi, le D.I.A. e le condotte amministrative in materia urbanistica ed edilizia in cui la giurisdizione del giudice amministrativo non è dubbio che si radichi proprio in ragione del diretto collegamento esistente tra il comportamento in concreto tenuto dall’amministrazione e la sfera di potestà nell’ambito della quale la condotta legislativamente rileva - senza che, a questo punto, abbia particolare rilevanza la circostanza della mancata impugnazione di atti e/o provvedimenti amministrativi rientrando la questione (come per i “silenzi” e le “D.I.A.” in materia edilizia ed urbanistica) nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 34, D.Lvo n. 80/98, nel testo sostituito dall’art. 7, L. n. 205/00, quale riveniente all’esito dell’intervento della Corte Costituzionale (sent. n. 204/00); trattandosi, per l’appunto, di comportamenti comunque informati al principio di legalità e funzionalizzati all’uso del territorio, afferenti materie rispetto alle quali la tutela azionata, per la presenza di un’autorità in capo all’Amministrazione, investe tutte le situazioni soggettive coinvolte comunque presenti e connesse. E’ evidente che il giudizio involge (anche) la vicenda della perdita o meno del bene privato ponendosi, questa, in rapporto di causalità con l’immanente esercizio della funzione amministrativa; mentre l’acquisto in capo all’amministrazione del nuovo bene, risultante dalla trasformazione del precedente, si configura (soltanto) come una conseguenza ulteriore della situazione di fatto determinatasi per effetto della realizzazione dell’opera pubblica che impedisce la restituibilità del suolo in essa incorporato al privato e della quale il giudice amministrativo deve dare atto (anche ai fini della trascrizione nei registri immobiliari). Tale interpretazione dell’art. 34 D.Lvo. n. 80/98 si colloca nella prospettiva introdotta dal legislatore con l’art. 53 del Dpr n. 327/2001 ("Testo unico delle disposizioni in materia di espropriazione per pubblica utilità"), tuttora vigente nell’ordinamento giuridico, che devolve alla giurisdizione esclusiva del G. A. "le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti, gli accordi ed i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti ad esse equiparati, conseguenti alla applicazione delle disposizioni del Testo Unico", ad eccezione (co. 3) delle controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione dell’indennità. La norma va letta in combinato disposto con l’art. 43, citato decreto, sicché, nei casi di utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico (recte, “modificato in assenza di valido ed efficace provvedimento di esproprio”) resta ferma la giurisdizione (esclusiva) del giudice amministrativo nelle controversie in cui rileva, insieme al comportamento come fatto giuridico imputabile alla P.A., l’esistenza di un presupposto vincolo teleologico tra l’opera e l’interesse pubblico - implicante, a valle, un consequenziale nesso tra la condotta e la funzione amministrativa esercitata – anche al fine di ammettere o escludere la restituzione del bene al privato senza limiti di tempo. Detta giurisdizione va affermata, altresì, anche in ragione del fatto che l’eventuale devoluzione al giudice ordinario della presente controversia finirebbe per violare il divieto imposto dagli artt. 4 e 5 delle legge abolitiva del contenzioso amministrativo. Ed invero, al giudice ordinario è impedito di revocare o modificare l’atto amministrativo quando l’amministrazione abbia agito per il perseguimento di un interesse pubblico. Corollario del divieto è la ritenuta impossibilità per detto giudice di pronunciare sentenze costitutive nonché di condanna ad un facere infungibile, un fare o un sopportare nei confronti dell’amministrazione. Alla stregua di ciò, sono state ritenute improponibili le azioni possessorie nei confronti della Pubblica amministrazione considerata la finalità cui esse tendono, ossia la condanna ad un facere. Orbene, è evidente che nel caso in esame il legame teleologico esistente tra la condotta amministrativa ed il fine pubblico perseguito (costituito dalla perdurante validità della dichiarazione di pubblica utilità che copre l’intero tratto sia di realizzazione dell’opera che di occupazione del fondo rendendo, di conseguenza, giuridicamente impossibile la restituzione del suolo al privato) rende improponibile dinanzi al giudice amministrativo sia un’azione di condanna della Pubblica amministrazione implicante l’ordine ad un facere che l’esperibilità di rimedi reipersecutori (id est, restituzione del fondo al privato ove fosse, ad esempio, accertata l’insussistente trasformazione irreversibile del fondo). Viceversa, proprio l’assenza di ogni collegamento teleologico tra la condotta dell’amministrazione e la pubblica funzione (ravvisabile nelle occupazioni di fatto; id est occupazione usurpativa) consentirà al giudice ordinario di conoscere delle azioni petitorie e/o possessorie nonché di pronunciare sentenze costitutive e/o di condanna ad un facere, anche infungibile, o un pati nei confronti della P.A. non operando, in tali casi, il divieto di cui agli artt. 4 e 5, L. 20 marzo 1865, n. 228. Può affermarsi, in conclusione, che quante volte la fattispecie (id est, comportamento dell’amministrazione) appare qualificata dalla presenza di un profilo di autorità dell’azione amministrativa (dichiarazione di pubblica utilità, decreto di occupazione del fondo), nel senso che essa partecipa della medesima natura delle materie incluse nella giurisdizione generale di legittimità contrassegnata, appunto, dalla presenza di un’autorità in capo all’Amministrazione – tale per cui, in assenza della devoluzione alla giurisdizione esclusiva, comunque sarebbe in qualche modo contemplata, in ragione della sua connessione alle situazioni soggettive coinvolte, l’ordinaria giurisdizione di legittimità verso la Pubblica amministrazione/Autorità (esattamente ciò che all’inizio della trattazione s’è cercato di dimostrare) – opera, allora, nei di suoi confronti (Corte Cost. n. 204/04) la riserva di giurisdizione in favore del giudice amministrativo ai sensi degli artt. 34 e 35, D.Lvo 31 marzo 1998, n. 80, nel testo sostituito dall’art. 7, L. 21 luglio 2000, n. 205; con la conseguenza che la tutela nei confronti della Pubblica amministrazione investe - giusta l’opportunità, confermata dalla Corte Costituzionale, del superamento della regola del “doppio giudizio” - “anche” diritti soggettivi (id est, accessione invertita, risarcimento del danno). Acclarata in tal modo la giurisdizione del giudice amministrativo, può passarsi, ora, all’esame delle eccezioni di inammissibilità. In limine, il Collegio ritiene di trattare prioritariamente l’eccezione sollevata sul presupposto del tardivo deposito dell’atto introduttivo del giudizio (oltre il termine dimidiato di quindici giorni previsto dall’art. 23 bis, c. II, della legge n. 1034/71, introdotto dalla legge n. 205 del 2000, nonché dall’art. 19, D.L. n. 67/97, convertito dalla legge n. 135/97) in quanto afferente, essa, la corretta instaurazione del rapporto processuale e la possibilità stessa di azionare lo ius postulandi dinanzi al giudice amministrativo. L’eccezione è infondata. Deve escludersi che alla presente fattispecie trovi applicazione, ratione temporis, l’art. art. 23 bis, c. II, della legge n. 1034/71, introdotto dalla legge n. 205 del 21 luglio 2000. Ed invero, in assenza di norme transitorie, il principio "tempus regit actum" in materia processuale va inteso nel senso che il termine di proposizione del ricorso è quello previsto dalla normativa vigente al momento in cui esso si perfeziona (cioè, col deposito avvenuto, nella fattispecie, il 10 maggio 2000) anche quando questo sia ridotto da una normativa sopravvenuta, vigente al momento in cui la causa è stata spedita in decisione. Quanto, invece, all’art. 19 del D.L. n. 67/97, convertito dalla legge n. 135/97 è bene riportarne il testo nella parte che qui rileva: “Nei giudizi davanti ai tribunali amministrativi regionali ed al Consiglio di Stato aventi ad oggetto provvedimenti di aggiudicazione, affidamento ed esecuzione di opere pubbliche o di pubblica utilità, ivi comprese le procedure di occupazione ed espropriazione delle aree ad esse destinate, si applicano le disposizioni di cui al presente articolo” (comma I). “I termini processuali sono ridotti della metà ed il dispositivo della sentenza è pubblicato entro sette giorni dalla data dell'udienza con deposito in cancelleria” (comma III). Ad avviso del Collegio, dirimente in punto di diritto è la considerazione che la disposizione in commento trova applicazione, expressis verbis, ai soli giudizi di tipo impugnatorio nei quali, cioè, si fa questione sulla legittimità o meno dei provvedimenti amministrativi (testualmente: “giudizi … aventi ad oggetto provvedimenti … - ivi compresi quelli afferenti - … le procedure di occupazione ed espropriazione). Evidente, dunque, l’inconferenza della norma in esame al giudizio de quo la cui causa pretendi, infatti, non è certo quella di contestare la legittimità dei provvedimenti inerenti la procedura di occupazione e di esproprio quanto, piuttosto, quella di introdurre un’azione di accertamento del buon diritto al risarcimento dei danni siccome causati dal comportamento (assertivamente) illecito del Comune intimato. Le rassegnate conclusioni trovano conforto anche alla luce del criterio ermenuetico dell’interpretazione logico– sistematico-effettuale delle norme. Ed invero, la rubrica che dà titolo all’art. 19, citato decreto, è intestata “Norme sul processo amministrativo”. Orbene, se si considera che, ratione temporis, le vicende risarcitorie di che trattasi trovavano giurisdizione presso il giudice ordinario (per la riemersione del diritto soggettivo illecitamente degradato e non certo per la lesione dell’interesse legittimo la cui risarcibilità nel merito era, all’epoca, esclusa dalla giurisprudenza) appare evidente che l’innovazione normativa rappresentata dall’art. 19, D.L. n. 67/97 (dimidiazione dei termini) non poteva certo regolare vicende e rapporti estranei al processo amministrativo, il cui oggetto involgeva esclusivamente la giustezza o meno del potere esercitato dalla Pubblica amministrazione. Acclarata la tempestività del deposito del ricorso, il Collegio deve farsi carico di escutere l’altra eccezione d’inammissibilità che il Comune ha sollevato sul presupposto del difetto di legittimazione attiva al gravame. Ad avviso del resistente, “deve essere espunta dalla odierna controversia qualsivoglia pretesa avente ad oggetto la particella n. 1397 del foglio 38 “ in quanto questa, all’epoca della occupazione temporanea d’urgenza, risultava già ceduta al Comune da parte dei proprietari aventi causa del Tempesta. La questione ha formato oggetto, in punto di fatto, di accertamento istruttorio. All’esito degli incombenti è risultato (cfr. documentazione tecnica depositata il 5 giugno 2004) che effettivamente detta particella, alla data di occupazione del terreno era stata ceduta dai coniugi Bove al Comune di Bitonto per atto unilaterale datato 4 novembre 1982, redatto per notar Carpinelli di Bitonto; atto che, a sua volta, seguiva la compravendita avvenuta, per mezzo dello stesso notaio, in pari data tra il Tempesta (ricorrente) ed i coniugi Bove – De Santis. La circostanza è dirimente in punto di diritto per concludere nel senso del difetto di legittimazione attiva del ricorrente alla proposizione del ricorso in esame nella parte in cui viene avanzata la richiesta di risarcimento del danno da illecita occupazione di un terreno (id est, particella n. 1387, del foglio 38/A) siccome questo affatto non in proprietà, né (per presunzione dello ius possidenti in capo ai proprietari Bove-De Santis) in disponibilità “reale” del pretendente. Così delimitato il thema decidendum si può passare, a questo punto, alla trattazione sul merito del ricorso. Il Comune ha occupato i terreni in proprietà del ricorrente in via strumentale alla realizzazione di una condotta idrico fognante nonché di strada di Piano. Mette conto osservare che: 1) il ricorrente ha depositato in atti perizia giurata accompagnata da rilievi aerofotogrammetrici, documentazione fotografica, planimetrie, visure catastali e stralci di mappa dai quali risulta incontrovertibilmente, in punto di fatto, che le particelle nn. 1394, 672 e 638 costituiscono porzione stradale di via Pasquale Berardi; l’area in questione, quindi, deve ritenersi ormai divenuta sede stradale. 2) l’occupazione del suolo è stata disposta previa dichiarazione di pubblica utilità delle opere pubbliche a realizzarsi; 3) il Comune è entrato in possesso il 25 maggio 1985; 4) i lavori sono stati ultimati entro la data di scadenza del termine di occupazione legittima; 6)ad oggi non consta sia stato emanato né il decreto di esproprio né il provvedimento costitutivo della servitù di acquedotto. Ai fini del decidere, il Collegio reputa, per una questione di logica assorbenza, affrontare innanzitutto le conseguenze giuridiche dell’occupazione strumentale alla realizzazione della strada di Piano siccome implicanti le sorti del diritto di proprietà del ricorrente. In punto di diritto, non v’è dubbio che, alla luce di quanto sopra rassegnato in fatto, la fattispecie in esame, per come sviluppatasi, abbia integrato una classica ipotesi di accessione invertita (recte, incorporazione). Ed invero, la dichiarazione di pubblica utilità che le riguarda risulta tuttora valida ancorché (sopravvenutamente) inefficace dopo il decorso del quinquennio di occupazione; quest’ultimo, calcolato a far epoca dalla legittima immissione in possesso. Di certo, comunque, l’opera è stata realizzata in perdurante validità ed efficacia della dichiarazione di pubblica utilità. Orbene, poiché l’opera pubblica è stata ultimata nel periodo di legittima occupazione (quindi in perdurante validità ed efficacia della dichiarazione di pubblica utilità), l’illegittimo comportamento omissivo tenuto dall’amministrazione comunale (mancata adozione tempestiva del decreto di esproprio) comunque non consente all’interessato di conseguire il risarcimento in forma specifica del danno conseguente l’ingiusta lesione del suo interesse legittimo (id est, restituzione del fondo). Ed invero, per effetto della irreversibile trasformazione del suolo e della sua destinazione, in uno con l’opera realizzata che lo ingloba, al perseguimento del (dichiarato) fine pubblico, la Pubblica amministrazione ha acquistato a titolo originario, per incorporazione, il relativo diritto di proprietà. La vicenda lascia spazio, dunque, soltanto alla tutela sussidiaria dell’interesse legittimo nella forma del risarcimento per equivalente, il cui danno non può che commisurarsi al valore del bene perduto. Accertato l’an della pretesa, la questione da affrontare, a questo punto, è quella della determinazione del danno subito dal ricorrente relativamente ai suoli interessati dall’attraversamento della strada pubblica. Sul punto, la normativa di cui fare applicazione è quella previdente il T.U. sull’Edilizia approvato con D.P.R. n. 327 del 2001, giusta la riserva temporale contemplata nell’art. 57, citato decreto. A tal fine, è necessario il preventivo accertamento circa la natura urbanistica e la capacità economica delle particelle occupate: vale a dire, se edificabili o agricole; ed invero, l’art. 5 bis della legge n. 359/92 distingue soltanto tra questi due tipi di aree. Detta distinzione è stata ritenuta conforma alla costituzione rientrando nella discrezionalità del legislatore differenziare tali ipotesi (Corte cost. n. 261, del 23/7/97). In ordine al concetto di area edificabile sussiste un contrasto sia dottrinale che giurisprudenziale. Ed invero, si discute se il requisito dell’edificabilità dell’area sussista anche in mancanza di una possibilità legale ove si riconosca una vocazione edificatoria del sito. Orbene, l’articolo 5 citato statuisce che “per la valutazione dell’edificabilità delle aree si devono considerare le possibilità legali ed effettive di edificazione”. Ad avviso del Collegio l’uso della congiuntiva “e” depone nel senso che occorrono entrambi i requisiti della possibilità legale (classificazione urbanistica) e della possibilità effettiva di edificazione. Pertanto, nel primo caso (terreno edificabile) sarà applicabile il criterio, introdotto dall’art. 3, comma 65, legge 23/12/96. n. 662, della semisomma del valore venale con il reddito dominicale rivalutato, senza la decurtazione del 40% e con incremento del 10% (oggi, art. 37 D.P.R. n. 327 del 2001 ratione temporis non applicabile alla fattispecie in esame); mentre nel secondo caso il danno dovrà essere commisurato al valore sul mercato dei terreni agricoli (oggi, nella misura corrispondente al valore del bene utilizzato per scopi di pubblica utilità: art. 43, c. VI, lett. a), D.P.R. n. 327 del 2001). Nel caso di specie dirimente, in punto di diritto, è la circostanza che i terreni in questione ricadevano in zona destinata alla “Viabilità” con vincolo di assoluta inedificabilità (cfr. certificato storico urbanistico versato in atti il 5 giugno 2004). Ne consegue, alla stregua di quanto sopra esposto, che le aree dei ricorrenti, siccome vincolate da prescrizioni urbanistiche inderogabili nonché sottratte concretamente a possibilità legali di edificazione, devono essere qualificate come agricole: ed invero, tertium non datur (cfr. Cass. Sez I, n. 8634/98). Tale destinazione comporta che il valore dei suoli in questione va accertato, ai fini della liquidazione del danno da occupazione appropriativa, con riferimento al valore agricolo di mercato. Sul punto, il Collegio ritiene di poter fissare i seguenti criteri di liquidazione ai quali le parti soccombenti dovranno attenersi giusto quanto disposto nell’art. 35, del D. Lvo n. 80/98, nel testo sostituito con l’art. 7, della L. n. 205/2000: a) il valore di mercato (agricolo) dei terreni deve essere stimato alla data di scadenza dell’occupazione legittima (25 maggio 1990), in quanto da tale epoca il Comune di Bitonto è divenuto proprietario dei suoli stessi a titolo originario; b) le particelle sulle quali calcolare detto valore sono esclusivamente quelle interessate alla realizzazione del tratto stradale e precisamente: part. n. 638 per mq. 470 e part. 1394 per mq. 260 (cfr. processo verbale di presa in possesso del 25/5/85); c) per la commisurazione del danno dovrà tenersi conto, indicativamente, dei criteri di cui agli artt. 15 e 16 della legge 22/10/71, n. 865 (non potendosi fare applicazione, ratione temporis, dell’art. 40, D.P.R. n. 327/01); d) in base al combinato disposto degli artt. 1224 e 2056 Cod. civ., sull’importo spettante alla data di accessione (scadenza del quinquennio di occupazione legittima) sono dovuti, trattandosi di fatto illecito extracontrattuale, sia la rivalutazione monetaria che gli interessi corrispettivi calcolati nella misura legale sulla somma via via rivalutata fino alla data di liquidazione (debito di valore); per il periodo successivo - dalla liquidazione al soddisfo – andranno corrisposti, invece, soltanto gli interessi moratori legali (debito di valuta); In ordine al punto sub d) il Collegio ritiene legittimo il cumulo della rivalutazione monetaria con gli interessi sulla somma liquidata in quanto i due istituti assolvono a funzioni diverse (n.b.: alla presente fattispecie, giusto quanto previsto nell’art. 57, c. I , D.P.R. n. 327 del 2001, non trova applicazione, ratione temporis, l’art. 43, c. VI, lett. b), del T.U. sull’Edilizia previsivo del solo computo degli interessi moratori legali). Ed invero, il primo (rivalutazione) mira a ripristinare la situazione patrimoniale del danneggiato quale era anteriormente al fatto generatore del danno; il secondo (interessi corrispettivi e moratori) svolge una funzione compensativa del mancato godimento della somma liquidata recte, rivalutata (Cass. SS.UU 17 febbraio 1995, n. 1712; Cass. civ., sez. I, 3 gennaio 1998, n. 13). Gli interessi, infatti, avendo natura compensativa del mancato godimento della somma liquidata, trattandosi di risarcimento del danno da illecito extracontrattuale, concorrono con la rivalutazione monetaria che tende alla reintegrazione del danneggiato nella situazione patrimoniale antecedente il fatto illecito e devono essere calcolati, non dalla data dell’illecito sulla somma liquidata siccome rivalutata, ma anno per anno sul valore della somma via via rivalutata nell'arco di tempo compreso fra l'evento dannoso (fattispecie estintivo-acquisitiva del diritto di proprietà risalente alla scadenza del periodo di occupazione legittima) e la liquidazione (quella che conseguirà in applicazione dei criteri fissati in sentenza ai sensi dell’art. 35, D.Lvo n. 80/98 nel testo innovato dall’art. 7, L. n. 205/00). Si può passare, a questo punto, a trattare la questione relativa alle particelle implicate nell’opera pubblica di interramento del collettore fognario. In limine, deve subito darsi atto che le particelle interessate alla vicenda costitutiva del diritto di servitù sono ormai in proprietà originaria alla mano pubblica per essere state acquisite al demanio stradale comunale (vedi sopra, a proposito della fattispecie estintivo-acquisitiva del diritto dominicale conseguente l’irreversibile trasformazione delle particelle medesime a seguito della realizzazione della strada). Orbene, l’immedesimazione nello stesso soggetto della titolarità sia del diritto di proprietà che di servitù comporta l’estinzione per confusione di quest’ultimo; sicché, il risarcimento del danno dovuto per la perdita del diritto dominicale assorbe ed esaurisce qualunque altra rivendicazione sui medesimi beni immobili; anche perché, diversamente opinando, si consentirebbe al ricorrente di conseguire una incomprensibile locupletazione del danno a fronte di un’unica fattispecie illecita. In conclusione, alla stregua di quanto sin qui passato in rassegna, il ricorso in parte è inammissibile per difetto di legittimazione ed in parte è fondato. Il parziale accoglimento del ricorso è giusta causa per disporre la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sede di Bari - Sezione II, dichiara in parte inammissibile ed in parte fondato, nei sensi in motivazione, il ricorso n. 921/00 proposto da Tempesta Antonio, meglio in epigrafe specificato, e per l’effetto, previa declaratoria d’inefficacia del decreto di occupazione d’urgenza delle aree, condanna il Comune di Bitonto a risarcire il danno in favore del ricorrente. Ai sensi dell’art. 7, della legge n. 205, del 21 luglio 2000 la parte soccombente è tenuta a sottoporre al ricorrente, entro il termine di sessanta giorni decorrente dalla comunicazione dell’avvenuto deposito della motivazione della sentenza, una proposta di risarcimento del danno seguendo i criteri di commisurazione indicati in motivazione. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Bari nella Camera di Consiglio del 28 ottobre 2004.