T.A.R. EMILIA ROMAGNA - PARMA - Sentenza 20 ottobre 2004 n. 679 Pres.: Dott. Cicciò - Est.: Dott. Giovannini M. Cavalli (Avv. Cristiano Ferrari) c. Comunità Montana Appennino Parma Est (Avv. Giovanni Bertolani) e nei confronti di Torri Carlo, Azienda Agricola Cà Ranieri di Devoti Giovanni, Saviola Emanuele (n.c.)

1. Agriturismo - Concorso per l'attribuzione di sovvenzioni comunitarie per il recupero edilizio, arredo stanze e sistemazione spazi destinati ai campeggiatori - Revoca in autotutela della graduatoria - Impugnazione nei sessanta giorni dalla piena conoscenza dell'atto anziché dall'ultimo giorno di pubblicazione nell'Albo Pretorio - Tempestività del ricorso.

2. Revoca della graduatoria - Non è atto recettizio.

3. Legge regionale dell'Emilia Romagna recante interventi a favore dell'agriturismo - Incentivi rivolti anche alla realizzazione di strutture nuove e non solo al miglioramento di quelle esistenti.

1. La deliberazione con cui sono stati precisati e specificati i criteri di valutazione delle domande, già individuati in sede di indizione di un concorso per l'attribuzione di sovvenzioni comunitarie alle imprese di agriturismo, è tempestivamente impugnata nei sessanta giorni decorrenti dalla piena conoscenza dell'atto, non rilevando il diverso dies a quo costituito dall'ultimo giorno in cui detta deliberazione è stata pubblicata nell'Albo Pretorio.

2. Il provvedimento di revoca non ha carattere recettizio, per cui esso non è condizionato nella sua efficacia alla notificazione nei confronti del destinatario.

3. La legge regionale dell'Emilia Romagna n. 8/1987, recante 'Interventi a favore dell'Agriturismo', contiene una normativa finalizzata alla promozione, incentivazione e sviluppo dell'imprenditoria agrituristica, ed è volta ad incentivare sia gli interventi diretti a migliorare le strutture esistenti, sia quelli intesi a realizzarne di nuove.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER L'EMILIA-ROMAGNA SEZIONE DI PARMA

composto dai Signori: Dott. Gaetano Cicciò, Presidente; Dott. Umberto Giovannini, Consigliere Rel.est; Dott. Italo Caso, Consigliere, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 558 del 1994, proposto dal

sig. Maurizio CAVALLI, rappresentato e difeso dall’Avv. Cristiano FERRARI ed elettivamente domiciliato presso lo studio del medesimo, in Parma, borgo Tommasini n. 8

contro

Comunità Montana Appennino Parma Est, in persona del Presidente della Giunta della Comunità p.t., rappresentata e difesa dall’Avv. Giovanni BERTOLANI ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell’Avv. Guido AVANZINI, in Parma, viale Mariotti, 1

e nei confronti di

Torri Carlo, Azienda Agricola Cà Ranieri di Devoti Giovanni, Saviola Emanuele, non costituiti in giudizio;

per l’annullamento previa sospensiva, della deliberazione in data 20/6/1994 della Giunta Provvisoria della Comunità Montana Appennino Parma Est avente ad oggetto: “L.R. 8/87 “Programma Regionale Agrituristico 92-94” – Abrogazione p. 1 del dispositivo deliberazione C.E.N. 272/93 – Approvazione Nuova Graduatoria di Priorità e della deliberazione della stessa Giunta in data 16/5/1994 avente ad oggetto: L.R. 8/87 “Programma Regionale Agrituristico 92-94” – Criteri di priorità – Interpretazione autentica.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione intimata; Viste le memorie presentate dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 5/10/2004, il dr. Umberto GIOVANNINI; uditi, altresì, l’Avv. Cristiano FERRARI per il ricorrente e l’Avv. BERTOLANI per l’Amministrazione resistente; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con il ricorso n. 558 del 1994, notificato il 21/10/1994 e depositato il 8/11/1994, il ricorrente chiede l’annullamento, previa sospensiva, della deliberazione in data 20/6/1994 della Giunta Provvisoria della Comunità Montana Appennino Parma Est avente ad oggetto: “L.R. 8/87 “Programma Regionale Agrituristico 92-94” – Abrogazione p. 1 del dispositivo deliberazione C.E.N. 272/93 – Approvazione Nuova Graduatoria di Priorità, nonché della deliberazione della stessa Giunta in data 16/5/1994 avente ad oggetto: L.R. 8/87 “Programma Regionale Agrituristico 92-94” – Criteri di priorità – Interpretazione autentica. Dopo avere illustrato le principali circostanze di fatto afferenti la controversia in esame, parte ricorrente deduce, a sostegno dell’impugnativa, i seguenti motivi in diritto: 1) Violazione della legge relativa alla notificazione della deliberazione in data 16/5/1994; Con tale atto è stata revocata in autotutela una graduatoria individuante le imprese svolgenti attività agrituristica che concorrono per l’attribuzione di aiuti comunitari destinati a sovvenzionare interventi di recupero edilizio, di arredo stanze e di sistemazione di spazi destinati ai campeggiatori. Tale provvedimento, pertanto, essendo atto recettizio, avrebbe dovuto essere notificato ai diretti interessati, tra cui il ricorrente che era stato collocato al primo posto della suddetta graduatoria, non essendo sufficiente, allo scopo, la pubblicazione della deliberazione all’Albo Pretorio della Comunità Montana. Da tali considerazioni consegue la nullità del procedimento con cui è stato rifatto il concorso in assenza della notifica dell’atto presupposto al diretto interessato. La Comunità Montana parla abusivamente di interpretazione autentica delle determinazioni assunte con atto C.E. n. 221 del 1993, ma in realtà la deliberazione 16/5/1994 ha introdotto criteri sussidiari di valutazione delle domande che stravolgono lo spirito e l’ambito della legge e vanno oltre i poteri della Comunità Montana in materia. 2) Nullità della deliberazione n. 171 del 16/5/1994 per violazione della L.R. n. 8 del 1987; Il concorso aveva finalità ben individuate per il conseguimento di contributi regionali in relazione alla situazione già esistente delle imprese di agriturismo concorrenti, mentre la deliberazione impugnata, che intende invece valorizzare interventi edilizi anche solo progettati ma allo stato inesistenti contraddice il chiaro dettato della legge. A rafforzare la tesi suesposta vi è la circolare regionale n. 8545 del 19/3/1993 che riguardo alla scheda da compilare da parte delle imprese che chiedono l’autorizzazione per l’esercizio dell’attività di agriturismo, fa sempre riferimento alla situazione patrimoniale esistente. 3) Eccesso di potere; illogicità; disparità di trattamento; illogicità; Il cambiamento dei criteri di valutazione avrebbe dovuto essere reso palese a tutte le imprese concorrenti, lasciando ad esse la possibilità di inserire nella scheda le intenzioni di progetti futuri, mentre nei riguardi del ricorrente, al contrario, è stato espresso l’invito a ricompilare la scheda tale e quale la volta precedente. 3) Eccesso di potere per travisamento dei fatti e contraddittorietà; Si contesta, inoltre, che i tecnici del S.P.A.A. abbiano rinnovato l’istruttoria della pratica del ricorrente, facendo i dovuti sopralluoghi rendendo il loro parere e riformulando la nuova graduatoria. Se l’istruttoria fosse stata realmente effettuata sarebbe emerso che alcuni concorrenti non erano, in concreto, imprenditori agricoli. La dichiarazione di altri concorrenti, infine, potendosi riferire alle intenzioni e non all’esistente, ha di fatto vanificato qualsiasi controllo immediato. Con memoria conclusiva depositata il 24/9/2004 il ricorrente, dopo avere ribadito le suesposte censure e replicato alle eccezioni e difese avversarie, conclude per l’accoglimento del ricorso, con condanna della Comunità Montana resistente al pagamento delle spese processuali e degli onorari legali. La Comunità Montana intimata, costituitasi in giudizio, con memorie depositate rispettivamente in data 21/11/1994 e in data 24/9/2004 eccepisce in primo luogo l’irricevibilità del ricorso per tardiva notificazione dello stesso. In subordine, l’Amministrazione chiede la reiezione del ricorso assumendone l’infondatezza. Alla pubblica udienza del 5/10/2004, la causa è stata chiamata e, quindi, è stata trattenuta per la decisione, come da verbale.

DIRITTO

Con il presente ricorso, un imprenditore agricolo autorizzato all’esercizio di attività agrituristica, chiede l’annullamento di due deliberazioni con le quali la Comunità Montana Appennino Parma Est dapprima ha precisato e specificato i criteri di valutazione delle domande già individuati in sede di indizione di un concorso per l’attribuzione di contributi regionali alle imprese di agriturismo e, in seguito, ha conseguentemente abrogato la precedente graduatoria concorsuale con contestuale approvazione della nuova definitiva graduatoria di priorità di concessione delle provvidenze contributive regionali. Il ricorrente, che nella prima graduatoria (stilata nel 1993 sulla base di una interpretazione restrittiva della normativa regionale e delle disposizioni del bando di concorso concernenti gli interventi edilizi delle imprese agrituristiche beneficiari di contribuzione regionale) risultava collocato al primo posto (e quindi in posizione utile per beneficiare delle suddette provvidenze), con le precisazioni sopravvenute con la prima delle deliberazioni impugnate e a seguito di rinnovata istruttoria da parte dei competenti tecnici della Provincia di Parma, si è visto retrocesso nella nuova graduatoria in posizione non utile per beneficiare dei suddetti contributi regionali. Il Tribunale deve osservare, in via preliminare, che è da respingere l’eccezione di irricevibilità in parte qua del ricorso per tardività dello stesso, sollevata dall’Amministrazione resistente in riferimento all’impugnazione della deliberazione della Giunta in data 16/5/1994. Secondo la tesi sostenuta dalla difesa della Comunità Montana, tale atto doveva essere impugnato dal ricorrente entro il termine di sessanta giorni decorrente dall’ultimo giorno in cui esso è stato pubblicato all’Albo Pretorio dell’Ente, ma essa non può che rivelarsi infondata, solo che si ponga mente al fatto che l’atto in questione, tra l’altro, chiarisce e precisa i criteri di valutazione delle domande relative al concorso per il quale era già stata stilata una graduatoria che vedeva l’attuale ricorrente collocato al primo posto. Non può dubitarsi, pertanto, che quest’ultimo sia un soggetto direttamente inciso dalla deliberazione in questione e che, quindi, per il medesimo, il termine d’impugnazione decorra non dalla data di pubblicazione della deliberazione, ma dalla data di notificazione o comunicazione di tale atto o, in mancanza di queste forme, dal momento in cui egli ne abbia comunque piena conoscenza (art. 21 L. n. 1034 del 1971). Il ricorso, di conseguenza è stato tempestivamente proposto, non avendo l’Amministrazione fornito la prova che tale effettiva conoscenza della deliberazione in questione si sia verificata in data anteriore al sessantesimo giorno precedente quello di notificazione del gravame. Dalle considerazioni che precedono discende anche l’infondatezza dell’eccezione di inammissibilità del ricorso, conseguentemente riferita all’impugnazione della successiva deliberazione della Giunta in data 20/6/1994, dal momento che essa fonda la ritenuta mancanza d’interesse del ricorrente all’annullamento di quest’ultimo provvedimento sulla base dell’errato convincimento circa la tardività dell’impugnazione dell’atto ad esso presupposto. Passando ad esaminare il merito della causa, occorre rilevare l’infondatezza del primo motivo, con cui il ricorrente ritiene nulla la deliberazione di approvazione della seconda graduatoria. Egli sostiene che la contestuale revoca in autotutela della prima graduatoria, in quanto atto recettizio, avrebbe dovuto essergli comunicata mediante formale atto di notificazione. Il Collegio ritiene che la suddetta tesi sia infondata, essendo totalmente errato il presupposto su cui essa si fonda e cioè che il provvedimento di revoca abbia carattere recettizio. Invero, al fine dell’efficacia di un atto di ritiro, quale è la revoca, non è richiesta la collaborazione del soggetto a cui il detto provvedimento è destinato, per cui tali atti non rientrano tra quelli c.d. “recettizi”, per i quali, appunto, la notificazione formale al soggetto interessato assurge a condizione di efficacia dell’atto stesso stante che solo al momento di ricezione dell’atto egli è possibilitato ad eseguire la prestazione indicata nel provvedimento (ad. es. di sgombero) E’appena il caso di rilevare, poi, in via generale, che la mancata notificazione di un provvedimento non recettizio, ha quale unica conseguenza che il diretto interessato è facultato ad impugnarlo in sede giurisdizionale entro il termine decadenziale, decorrente dal momento in cui egli ne ha avuto effettiva piena conoscenza. Sempre con il primo mezzo, l’istante si duole anche della mancanza di motivazione riguardo all’interesse pubblico sotteso alla revoca, tenuto anche conto del rilevante lasso di tempo intercorso tra la redazione della prima graduatoria e il gravato provvedimento di ritiro. Il Tribunale ritiene che in materia di esborso di pubblico denaro a seguito dell’attribuzione a ben individuati soggetti di contributi, sovvenzioni o aiuti in denaro da parte di enti pubblici, l’interesse alla revoca o all’annullamento di una precedente illegittima assegnazione degli stessi (o, come nel caso in esame, di una precedente graduatoria indicante le priorità di assegnazione dei fondi pubblici ai beneficiari) è data dalla necessità che l’attribuzione delle pur sempre limitate risorse pubbliche disponibili ai soggetti interessati, non avvenga indebitamente, ma, al contrario, nel pieno rispetto della pertinente normativa vigente e conformemente ai principi di imparzialità, correttezza e buona amministrazione. Nel caso in esame, tale indebito esborso di pubblico denaro è stato evitato proprio mediante il provvedimento di revoca, che risulta adottato quando ancora non erano stati effettivamente corrisposti i contributi regionali sulla base della prima illegittima graduatoria. Quanto poi, alla mancata comunicazione al ricorrente dell’avvio del procedimento culminato con la revoca della prima graduatoria, il Tribunale ritiene di non potersi pronunciare riguardo ad una censura che, non essendo stata rilevata nell’atto introduttivo del giudizio ma unicamente in una successiva memoria non notificata alle controparti, non si sottrarrebbe comunque a declaratoria di inammissibilità. Con il secondo motivo, l’istante sostiene l’illegittimità della deliberazione n. 171 del 16/5/1994 per violazione della Legge della Regione Emilia Romagna n. 8 del 11/3/1987. Secondo il ricorrente, l’interpretazione c.d. “autentica” delle disposizioni del bando qualificanti le tipologie di interventi da effettuarsi da parte dei candidati al fine di un utile collocazione nella graduatoria concorsuale ed operata dalla Comunità Montana nel senso di includere tra gli interventi ammessi non solo quelli relativi a progetti di recupero e di sistemazione delle strutture agrituristiche esistenti (come era stato ritenuto in un primo tempo dallo stesso ente locale), ma anche quelli riguardanti strutture ancora da realizzare ed aree in precedenza non asservite all’esercizio di detta attività, si porrebbe in evidente contrasto sia con la suddetta normativa regionale che disciplina le attività agrituristiche sia con il significato letterale delle stesse disposizioni del bando di concorso, nella parte in cui esse attribuiscono rilevanza, al fine dell’attribuzione del punteggio, a tipologie di interventi quali il recupero edilizio, l’arredo stanze e la sistemazione di spazi destinati ai campeggiatori che, a dire del ricorrente, presuppongono tutte necessariamente l’effettiva esistenza delle strutture sulle quali l’imprenditore agrituristico intende intervenire per usufruire dei contributi pubblici. Il Collegio deve rilevare, al riguardo, che la legge regionale n. 8 del 1987 – Interventi a favore dell’Agriturismo – normativa avente quale obiettivo la promozione, l’incentivazione e lo sviluppo dell’imprenditoria agrituristica, non sembra in alcun modo privilegiare gli interventi diretti a migliorare le strutture esistenti rispetto a quelli volti a realizzarne delle nuove. E’ ben vero che l’art. 14 della legge, concernente gli incentivi agli imprenditori agricoli e alle iniziative collegate con l’agriturismo, al primo comma conferisce particolare importanza (e consistenti incentivi in termini di contributi in denaro) agli interventi di recupero edilizio di cui al programma agrituristico regionale, ma è altrettanto indubitabile che i successivi interventi previsti al secondo e al terzo comma (anch’essi ritenuti meritevoli degli aiuti regionali), vale a dire l’arredo dei locali destinati all’attività agrituristica e la sistemazione delle aree destinate alla sosta dei campeggiatori, possono riguardare sia strutture ed aree sulle quali già si svolge l’attività che si intende incentivare, sia progetti destinati ad ampliare l’azienda agrituristica mediante la realizzazione di nuove costruzioni e/o la conversione ad area per i campeggiatori di superfici in precedenza non utilizzate per l’agriturismo. D’altra parte, la normativa in questione si pone anche degli obiettivi – tra quelli espressamente indicati nell’art. 1 – diretti a favorire la permanenza dei produttori agricoli nelle zone rurali attraverso l’integrazione dei redditi aziendali nonché a promuovere ed incentivare lo sviluppo del turismo sociale e giovanile in tali zone. Ritiene il Tribunale che tali finalità difficilmente potrebbero essere perseguite con successo, ove gli aiuti pubblici fossero destinati esclusivamente agli interventi di recupero e di sistemazione delle strutture già esistenti, trascurando così di incentivare proprio quegli interventi maggiormente rilevanti in proiezione futura per un effettivo dinamico sviluppo dell’attività agrituristica che si ponga anche quale non trascurabile strumento per contenere il fenomeno dello spopolamento delle campagne e per valorizzare, anche sotto il profilo turistico oltre che ambientale, determinate zone rurali aventi tale vocazione. Né a diverse conclusioni si perviene esaminando le disposizioni contenute nel bando del concorso pubblico in questione, dato che gli interventi ritenuti rilevanti al fine dell’attribuzione dei contributi regionali nella procedura de qua sono gli stessi indicati nei primi tre commi del già citato art. 14 della L.R. n. 8 del 1987, cosicché, in forza di detta identità, deve logicamente ritenersi esclusa l’ipotesi di una diversità di ratio tra le disposizioni concorsuali e quelle della legge regionale. Deve anche escludersi, infine, che la tesi esposta dal ricorrente trovi conferma nella circolare regionale n. 8545 del 1993, dal momento che il passo di questa estrapolato e riportato in ricorso, concerne una situazione del tutto diversa ed estranea alla fattispecie in esame, poiché è del tutto evidente che la situazione patrimoniale che l’imprenditore agricolo deve riportare nella scheda da allegare alla richiesta di autorizzazione allo svolgimento di attività di agriturismo non può che riguardare l’esistente, ovverosia “…l’indicazione delle caratteristiche dell’azienda, degli edifici e delle aree da adibire ad uso agrituristico, delle capacità ricettive…” al fine di consentire all’ente preposto al rilascio del titolo autorizzatorio la verifica della sussistenza dei requisiti fondiari e di ricettività richiesti per iniziare ad esercitare l’attività agrituristica. Su altro piano si pone, invece, l’incentivazione allo sviluppo dell’attività agrituristica promosso con la citata L.R. n. 8 del 1987. Tale finalità, come si è visto, certamente non esclude la possibilità di attribuire aiuti e contributi in denaro ad interventi già progettati ma non ancora realizzati. Con il terzo motivo il ricorrente lamenta che, al momento della compilazione e della presentazione della nuova scheda, l’Amministrazione, oltre a tacergli l’introduzione di nuovi criteri di valutazione delle domande, lo avrebbe espressamente invitato ad attenersi alle dichiarazioni già rese nella precedente scheda. Il Collegio deve rilevare che non essendo stato fornito alcun elemento probatorio a sostegno di quanto lamentato, la suddetta censura si risolve in una mera affermazione e, come tale, essa non è suscettibile di favorevole esame. Infine, si rivela infondato anche l’ultimo motivo di ricorso, dal momento che l’Amministrazione resistente ha depositato in atti pertinente documentazione (v. doc. 6) dalla quale si evince – a seguito dei punteggi attribuiti a ciascuna impresa concorrente relativamente ai requisiti e agli elementi valutabili secondo il bando, che la seconda graduatoria di priorità per l’attribuzione dei contributi regionali è stata redatta, contrariamente a quanto assume il ricorrente, a seguito di rinnovata attività istruttoria compiuta dai tecnici del Servizio Provinciale Agricoltura. Non può infine essere riservato esito migliore, in quanto del tutto generica ed in quanto espressa in formula dubitativa, alla censura con cui si afferma che uno dei concorrenti utilmente collocato nella graduatoria impugnata sarebbe privo del requisito di imprenditore agricolo a titolo principale. Per le ragioni suesposte, il ricorso deve essere respinto. Il Collegio ritiene, tuttavia, che sussistano giusti motivi per compensare integralmente, tra le parti, le spese del presente giudizio;

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per l'Emilia-Romagna, Sezione di Parma, definitivamente pronunziando sul ricorso n. 558 del 1994 di cui in epigrafe, lo respinge. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Parma, nella camera di consiglio del 5 ottobre 2004.