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T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE II - Sentenza 22 ottobre 2004 n. 5051
G. Petruzzelli Pres. - S. Toschei Est.
N. Ariganello ed altri (Avv.ti D. Iaria, F. Mugnai ed A. Pisaneschi) contro il Comune di Follonica (Avv. N. Tamburo)

Attività commerciale – Art. 11, comma 1, della L.R. Toscana n. 9/99 – Termine biennale per il trasferimento dei posteggi per l’esercizio di attività commerciale a posto fisso a carattere stagionale – Natura non perentoria – Ordine di trasferimento di alcuni posteggi emanato prima dello spirare del biennio - Legittimità

Nel dettare le prescrizioni in materia di soppressione e di qualificazione dei mercati, l’art. 11, comma 1, della L.R. Toscana n. 9/99, sancisce che: “Per lo spostamento o la soppressione di un mercato ai fini della valorizzazione del patrimonio ambientale e culturale il Comune, sentite le organizzazioni di categoria e le associazioni dei consumatori iscritte nell'elenco di cui all'articolo 5 della legge 30 luglio 1998 n. 281 'Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti' e riconosciute dalla Regione, e individuate le nuove aree e i relativi posteggi, assegna agli operatori interessati un termine di almeno due anni per il definitivo trasferimento, fatta salva la possibilità, a seguito di specifici accordi sottoscritti tra l'amministrazione comunale e gli operatori interessati, di prevedere termini diversi per il trasferimento”. Tale disposizione, in mancanza di una prescrizione a pena di inefficacia degli atti adottati prima della scadenza del biennio, deve essere interpretata come indicativa di un termine non perentorio, dovendosi ricondurre nell’ambito delle norme sollecitatrici l’attività dell’Amministrazione. Ne consegue che è legittimo il comportamento del Comune che, in attuazione del Piano di Commercio e prima dello scadere del biennio dall’approvazione del Piano stesso, ha ordinato lo spostamento di alcuni posteggi assegnati in altra area.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana
Sezione Seconda

composto dai Signori: Giuseppe PETRUZZELLI, Presidente; Raffaele POTENZA, Componente; Stefano TOSCHEI, Estensore; ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi:

*n. R.g 322 del 2001 proposto da

ARIGANELLO Natale, BERTACCHI Giovanni, BIANCHI Silvia, CHELI Giuseppe, LENTINO Armando e MORRONE Rita, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Domenico Iaria, Franco Mugnai e Andrea Pisaneschi ed elettivamente domiciliati presso lo studio del primo difensore in Firenze, Via de’ Rondinelli n. 2;

contro

il COMUNE DI FOLLONICA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Tamburo, domiciliato ai fini del presente giudizio, in assenza di elezione nel Comune di Firenze, presso l’Ufficio di Segreteria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

per l’annullamento
- della delibera del Consiglio comunale del Comune di Follonica 24 novembre 2000 n. 118, avente ad oggetto “approvazione del piano comunale per l’esercizio del commercio su aree pubbliche e relativo regolamento per la disciplina dello svolgimento dell’attività commerciale sulle aree pubbliche”, nella parte in cui prevede la soppressione dei posteggi fissi per mercato stagionale dei ricorrenti e il relativo spostamento nella Z.T.L. di Pratoranieri;
- di tutti gli atti presupposti e conseguenti ancorché sconosciuti; nonché per l’annullamento (in virtù di motivi aggiunti)
- della determinazione dirigenziale dell’unità organizzativa n. 5 della Polizia municipale del Comune di Follonica del 10 maggio 2001 avente ad oggetto “Mercato estivo di Pratoranieri. Avvio delle procedure per la individuazione dei posteggi in conformità alle previsioni del Piano comunale”;
- di tutti gli atti presupposti e conseguenti ancorché sconosciuti.

*n. R.g 1636 del 2002 proposto da

BIANCHI Silvia, rappresentata e difesa dagli avv.ti Domenico Iaria, Franco Mugnai e Andrea Pisaneschi ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo difensore in Firenze, Via de’ Rondinelli n. 2;

contro

il COMUNE DI FOLLONICA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Tamburo, domiciliato ai fini del presente giudizio, in assenza di elezione nel Comune di Firenze, presso l’Ufficio di Segreteria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia
dell’ordinanza n. 163 del 29 maggio 2002, emessa dal dirigente della Polizia municipale di Follonica nonché dell’elenco facente parte integrante e sostanziale della ordinanza stessa, denominato “mercato sparso estivo mercato n. 1 Pratoranieri – elenco posteggi assegnati”;
di tutti gli atti presupposti e conseguenti ancorché sconosciuti.

*n. R.g 1637 del 2002 proposto da

MORRONE Rita, rappresentata e difesa dagli avv.ti Domenico Iaria, Franco Mugnai e Andrea Pisaneschi ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo difensore in Firenze, Via de’ Rondinelli n. 2;

contro

il COMUNE DI FOLLONICA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Tamburo, domiciliato ai fini del presente giudizio, in assenza di elezione nel Comune di Firenze, presso l’Ufficio di Segreteria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia
dell’ordinanza n. 163 del 29 maggio 2002, emessa dal dirigente della Polizia municipale di Follonica nonché dell’elenco facente parte integrante e sostanziale della ordinanza stessa, denominato “mercato sparso estivo mercato n. 1 Pratoranieri – elenco posteggi assegnati”;
di tutti gli atti presupposti e conseguenti ancorché sconosciuti.

*n. R.g 1638 del 2002 proposto da

LENTINO Armando, rappresentato e difeso dagli avv.ti Domenico Iaria, Franco Mugnai e Andrea Pisaneschi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo difensore in Firenze, Via de’ Rondinelli n. 2;

contro

il COMUNE DI FOLLONICA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Tamburo, domiciliato ai fini del presente giudizio, in assenza di elezione nel Comune di Firenze, presso l’Ufficio di Segreteria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia
dell’ordinanza n. 163 del 29 maggio 2002, emessa dal dirigente della Polizia municipale di Follonica nonché dell’elenco facente parte integrante e sostanziale della ordinanza stessa, denominato “mercato sparso estivo mercato n. 1 Pratoranieri – elenco posteggi assegnati”;
di tutti gli atti presupposti e conseguenti ancorché sconosciuti.

*n. R.g 1639 del 2002 proposto da

LIU WANHONG, rappresentato e difeso dagli avv.ti Domenico Iaria, Franco Mugnai e Andrea Pisaneschi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo difensore in Firenze, Via de’ Rondinelli n. 2;

contro

il COMUNE DI FOLLONICA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Tamburo, domiciliato ai fini del presente giudizio, in assenza di elezione nel Comune di Firenze, presso l’Ufficio di Segreteria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia
dell’ordinanza n. 163 del 29 maggio 2002, emessa dal dirigente della Polizia municipale di Follonica nonché dell’elenco facente parte integrante e sostanziale della ordinanza stessa, denominato “mercato sparso estivo mercato n. 1 Pratoranieri – elenco posteggi assegnati”;
di tutti gli atti presupposti e conseguenti ancorché sconosciuti.

*n. R.g 1640 del 2002 proposto da

BERTACCHI Giovanni, rappresentato e difeso dagli avv.ti Domenico Iaria, Franco Mugnai e Andrea Pisaneschi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo difensore in Firenze, Via de’ Rondinelli n. 2;

contro

il COMUNE DI FOLLONICA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Tamburo, domiciliato ai fini del presente giudizio, in assenza di elezione nel Comune di Firenze, presso l’Ufficio di Segreteria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia
dell’ordinanza n. 163 del 29 maggio 2002, emessa dal dirigente della Polizia municipale di Follonica nonché dell’elenco facente parte integrante e sostanziale della ordinanza stessa, denominato “mercato sparso estivo mercato n. 1 Pratoranieri – elenco posteggi assegnati”;
di tutti gli atti presupposti e conseguenti ancorché sconosciuti.

*n. R.g 1641 del 2002 proposto da

CHELI Giuseppe, rappresentato e difeso dagli avv.ti Domenico Iaria, Franco Mugnai e Andrea Pisaneschi ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo difensore in Firenze, Via de’ Rondinelli n. 2;

contro

il COMUNE DI FOLLONICA, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Nicola Tamburo, domiciliato ai fini del presente giudizio, in assenza di elezione nel Comune di Firenze, presso l’Ufficio di Segreteria del Tribunale amministrativo regionale per la Toscana in Firenze, Via Ricasoli n. 40;

per l’annullamento, previa sospensione dell’efficacia
dell’ordinanza n. 163 del 29 maggio 2002, emessa dal dirigente della Polizia municipale di Follonica nonché dell’elenco facente parte integrante e sostanziale della ordinanza stessa, denominato “mercato sparso estivo mercato n. 1 Pratoranieri – elenco posteggi assegnati”;
di tutti gli atti presupposti e conseguenti ancorché sconosciuti.

Visti tutti i ricorsi con i documenti allegati;
Viste le costituzioni in giudizio dell’Amministrazione intimata ed i documenti prodotti;
Visto il ricorso con motivi aggiunti proposto dai ricorrenti nel giudizio n. R.g. 322 del 2001;
Viste le ordinanze nn. 859 (per il ricorso n. R.g. 1636 del 2002), 860 (per il ricorso n. R.g. 1637 del 2002), 861 (per il ricorso n. R.g. 1638 del 2002), 862 (per il ricorso n. R.g. 1639 del 2002), 863 (per il ricorso n. 1640 del 2002) e 864 (per il ricorso n. 1641 del 2002), tutte adottate nella camera di consiglio del 24 luglio 2002, con le quali questo Tribunale ha respinto le istanze cautelari avanzate dai ricorrenti con riferimento alla determinazione dirigenziale n. 163 del 29 maggio 2002;
Esaminate le memorie integrative depositate;
Visti gli atti tutti delle cause;
Relatore alla pubblica udienza del 29 giugno 2004 il dott. Stefano Toschei; presente per le parti ricorrenti l’avv. Tullio D’Amora, in sostituzione dell’avv. Domenico Iaria;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

I – Con un primo ricorso, rubricato al n. R.g. 322 del 2001, i Signori Natale Ariganello, Giovanni Bertacchi, Silvia Bianchi, Giuseppe Cheli, Armando Lentino e Rita Morrone, tutti titolari di concessioni decennali di posteggio per l’esercizio di attività a posto fisso, a carattere stagionale, rilasciate dal Comune di Follonica (ved. la produzione in copia fotostatica delle autorizzazioni versata nel fascicolo di parte ricorrente), si lamentavano di quanto stabilito dal predetto Comune nel Piano per l’esercizio del commercio su aree pubbliche nonché del relativo regolamento, approvato con delibera del Consiglio comunale n. 118 del 24 novembre 2000.
I ricorrenti premettevano che l’attività commerciale da loro svolta, in virtù delle surriferite autorizzazioni, avveniva solo durante il periodo estivo ed attraverso l’utilizzo, ormai da molto tempo, di alcune superfici di suolo pubblico site nelle vie del centro urbano di Follonica ed in particolare in Viale Italia, Largo Carducci e Viale Matteotti.
Riferivano che in altra zona della città, sempre nei pressi del lungomare ma a circa 2 Km dalle strade suindicate, esiste un altro piccolo mercato, in località Pratoranieri, composto da 9 bancarelle.
Soggiungevano che il Piano di commercio ed il regolamento attuativo - approvati con la delibera qui impugnata nella sola parte in cui pregiudica la posizione dei ricorrenti – avevano previsto lo spostamento degli esercizi commerciali che normalmente operavano nei posteggi fissi siti in Viale Italia, Largo Carducci e Viale Matteotti presso il mercato della località Pratoranieri, accorpando quindi, fisicamente, i 9 posteggi fissi dei ricorrenti con quelli (anch’essi in numero di 9) che già erano presenti in detta zona.
Si dolevano i ricorrenti delle pregiudizievoli ricadute di una siffatta decisione sullo svolgimento dell’attività commerciale da loro esercitata in una ben precisa zona della città da molti anni e che, dunque, era al servizio di una ormai conosciuta clientela di residenti, oltre che di turisti, di talché sostenendo la illegittimità del provvedimento impugnato, sotto diversi e numerosi profili, ne chiedevano il giudiziale annullamento.

II – Nelle more della decisione sul ricorso proposto, il Comune di Follonica emanava, in data 10 maggio 2001, una determinazione dirigenziale dell’unità organizzativa n. 5 della Polizia municipale con la quale si comunicava ai ricorrenti l’avvio delle procedure per la individuazione dei posteggi in conformità con le previsioni del Piano comunale.
Tale secondo provvedimento, ritenuto anch’esso lesivo della posizione giuridica dei ricorrenti, in quanto attuativo del contenuto dei provvedimenti impugnati con il ricorso originale, era sotto posto a gravame con motivi aggiunti, dedotti sia con riferimento ai vizi riflessi e conseguenti dalla prospettata illegittimità del Piano sia con riguardo ai vizi propri delle determina dirigenziale impugnata.

III – Si costituiva in giudizio il Comune di Follonica contestando analiticamente le avverse deduzioni e ritenendole prive di fondamento. Conseguentemente chiedeva la reiezione delle domande giudiziali avanzate dai ricorrenti.

IV – Successivamente il Comune di Follonica, proseguendo nello svolgimento del procedura di attuazione delle prescrizioni del Piano di commercio, emanava l’ordinanza dirigenziale n. 163 del 29 maggio 2002 che, a completamento della complessa operazione di attuazione del suddetto Piano e con riferimento allo spostamento dei posteggi occupati dai ricorrenti, notificava a costoro l’elenco dei nuovi posti assegnati a ciascuno.
Con separati gravami, i ricorrenti come indicati in epigrafe (con la sola differenza, rispetto al ricorso principale, del Signor Liu Wanhong, succeduto al Signor Natale Ariganello nella titolarità dell’autorizzazione commerciale da quest’ultimo posseduta), impugnavano l’ordinanza dirigenziale suddetta ed il relativo elenco, in quanto ne contestavano la legittimità sia per vizi riflessi ed originati dalle patologie che, asseritamente, avevano colpito gli atti presupposti dell’intera procedura sia per vizi propri, di talché ne chiedevano il giudiziale annullamento.
Si costituiva in giudizio, anche con riferimento a tali ulteriori gravami, l’Amministrazione comunale intimata, ribadendo analiticamente l’infondatezza delle avverse prospettazioni e chiedendo la reiezione di tutti i ricorsi proposti.

V – I ricorrenti proponevano anche separate istanze cautelari per ottenere la sospensione dell’efficacia dell’ordinanza dirigenziale n. 163 del 2002, tutte respinte da questo Tribunale con le ordinanze nn. 859 (per il ricorso n. R.g. 1636 del 2002), 860 (per il ricorso n. R.g. 1637 del 2002), 861 (per il ricorso n. R.g. 1638 del 2002), 862 (per il ricorso n. R.g. 1639 del 2002), 863 (per il ricorso n. 1640 del 2002) e 864 (per il ricorso n. 1641 del 2002), adottate nella camera di consiglio del 24 luglio 2002.
Alla pubblica udienza del 29 giugno 2004 i ricorsi sono stati trattenuti per la decisione.

DIRITTO

1 – In via preliminare il Collegio osserva come il primo gravame proposto dai ricorrenti si ponga in una relazione strettissima con gli altri ricorsi enumerati in epigrafe, in quanto stesse sono le parti – pur se l’ultimo provvedimento impugnato, quello di assegnazione definitiva del posto fisso, è stato impugnato da tutti i ricorrenti ma singolarmente – ed identici sono i provvedimenti di cui si chiede il giudiziale annullamento, tutti riferibili ad una identica procedura che trova il suo punto di inizio e la sua ragione giuridica nelle prescrizioni contenute nel Piano di commercio, oggetto del ricorso recante il n. R.g. 322 del 2001.
Stante, dunque, una evidente connessione oggettiva e soggettiva tra tutti i giudizi per come indicati in epigrafe, è opportuno disporne la riunione per evidenti ragioni di economia dei mezzi processuali e per consentirne la decisione in un unico contesto.
Conseguentemente si dispone la riunione dei ricorsi nn. R.g. 1636 del 2002, 1637 del 2002, 1638 del 2002, 1639 del 2002, 1640 del 2002, n. 1641 del 2002 al ricorso n. R.g. 322 del 2001.

2. – La presente decisione deve muovere, necessariamente, dall’esame del primo gravame proposto, avente ad oggetto la denuncia di illegittimità in parte qua del Piano di commercio redatto dal Comune di Follonica nonché del suo regolamento di attuazione, entrambi approvati con delibera del Consiglio comunale n. 118 del 24 novembre 2000.
In particolare, i ricorrenti affidano l’impugnazione ai seguenti motivi di doglianza:
1) Violazione di legge – Violazione dell’art. 28 del D.L.vo 31 marzo 1998 n. 114 e dell’art. 11, comma 1, della legge della Regione Toscana 3 marzo 1999 n. 9 – Eccesso di potere per difetto di istruttoria, manifesta illegittimità ed irragionevolezza, contraddittorietà, carenza di motivazione, in quanto le prescrizioni contenute nel Piano e relative allo spostamento dei posti per lo svolgimento delle attività commerciali da parte dei ricorrenti, in altra zona distante circa 2 Km dall’area che da molti anni gli stessi utilizzano per l’esercizio del commercio, non possono ritenersi compatibili con le disposizioni del D.L.vo n. 114 del 1998 il quale, all’art. 28, stabilisce che, se è vero che le Regioni possono prevedere lo spostamento o la soppressione dei mercati, è anche vero che ciò deve avvenire assicurando il servizio più idoneo a soddisfare gli interessi dei consumatori e l’adeguato equilibrio con le altre forme di distribuzione. Nella realtà, invece, con il deciso spostamento, si avrebbe la conseguente perdita rilevante di clientela per gli operatori commerciali che subiscono tale provvedimento, tenuto anche conto del fatto che costoro, anche al momento della richiesta di rilascio del titolo abilitativo all’esercizio del commercio, avevano intenzione di svolgere l’attività soltanto nell’area che oggi dovrebbero lasciare, oltre al fatto che tutti i loro sforzi sono stati volti ad incrementare il volume di affari con i residenti e, comunque, a sviluppare la clientela di detta zona. Peraltro, il Piano, per come è stato adottato, contrasta con la previsione contenuta nell’art. 11 della legge regionale n. 9 del 1999 che impone la necessità, per l’Amministrazione che intende procedere allo spostamento ovvero alla soppressione di un mercato, di sentire preventivamente le organizzazioni di categoria e le associazioni di consumatori, adempimenti che nella specie non risultano essere stati rispettati dal Comune di Follonica durante il percorso di adozione degli atti impugnati. Inoltre nel Piano si manifesta una contraddittorietà evidente tra le finalità perseguite - indicate nel regolamento con i riferimenti alla “riqualificazione”, alla “tutela del consumatore” alla “valorizzazione e salvaguardia del servizio” - e le conseguenze dell’attuazione del Piano per come si sono sopra indicate, tenuto anche conto della circostanza che sia l’area dove fino ad oggi i ricorrenti hanno svolto la loro attività sia l’area della località Pratoranieri, dove saranno sistemati i posti fissi, sono entrambe qualificate come “strade del centro urbano” e, dunque, sono sostanzialmente identiche: di talché non è dato di comprendere la ragione del prescritto spostamento anche e con riferimento alle finalità perseguite dallo stesso Piano;
2) Violazione di legge – Violazione dell’art. 9 e dell’art. 11, comma 1, della legge della Regione Toscana n. 9 del 1999, perché il Comune, nel disporre lo spostamento del mercato non ha provveduto, come invece prescrive l’art. 11 comma 1 della legge regionale n. 9 del 1999, a sentire le organizzazioni di categoria e le associazioni dei consumatori iscritte nell’elenco di cui all’art. 5 della legge 30 luglio 1998 n. 281;
3) Eccesso di potere per carenza di motivazione e disparità di trattamento, visto che né il Piano di commercio né il relativo regolamento danno in alcun modo conto delle ragioni che hanno indotto il Comune a disporre lo spostamento del mercato.

3. – Sempre con riferimento al primo dei gravami indicati in epigrafe, i ricorrenti hanno proposto doglianze, con motivi aggiunti, nei confronti dell’atto successivo al Piano di commercio ed al suo regolamento, consistente nella comunicazione di avvio del procedimento di spostamento e di assegnazione dei nuovi posti, adottato dal Comune di Follonica mentre pendeva il giudizio.
In tale occasione i ricorrenti hanno dedotto gli stessi motivi di ricorso già rivolti nei confronti della delibera consiliare n. 118 del 2000, in quanto al nuovo atto (notificato a ciascun ricorrente) riferibili perché viziato di riflesso rispetto all’illegittimo provvedimento presupposto.
In aggiunta hanno sostenuto, con specifico e diretto riferimento al contenuto della determinazione dirigenziale impugnata con motivi aggiunti, la sussistenza del vizio di eccesso di potere, sotto i profili della carenza di motivazione e della disparità di trattamento, attesa l’inesistenza di alcuna ragione che sorregga la scelta di spostare il mercato né di una esternazione in proposito nel provvedimento dirigenziale.

4. – In detto primo giudizio si è costituita l’Amministrazione intimata che ha sostenuto la correttezza della procedura seguita dal Comune e la legittimità dei provvedimenti emanati, stante l’infondatezza delle prospettate censure e tenuto conto che l’Ente ha agito entro i confini segnati dalla discrezionalità attribuitagli dalla legge in materia di organizzazione e pianificazione del commercio.

5. – Da un punto di vista normativo va rammentato che, nel regolare l’esercizio dell’attività di “commercio al dettaglio su aree pubbliche”, l’art. 28 del D.L.vo 31 marzo 1998 n. 114 (recante la “Riforma della disciplina relativa al settore del commercio”), dopo avere precisato che il commercio può essere svolto su “posteggi dati in concessione per dieci anni” [comma 1, lett. a)] o su “qualsiasi area purché in forma itinerante” [comma 1, lett. b)], conferisce alle Regioni il potere di emanare norme attuative della medesima disciplina (comma 12) e di stabilire i criteri generali cui devono attenersi i Comuni sia per la determinazione delle aree e del numero dei posteggi da destinare allo svolgimento dell’attività di commercio, sia per l’istituzione, la soppressione o lo spostamento dei mercati che si svolgono quotidianamente o a cadenza diversa, sia per l’istituzione di mercati destinati a merceologie esclusive (comma 13); i Comuni, poi, sulla base delle disposizioni regionali, sono chiamati – tra l’altro – a determinare l’ampiezza complessiva delle aree interessate all’attività commerciale, nonché le modalità di assegnazione dei posteggi e la loro superficie (comma 15), e sono altresì chiamati ad individuare le aree che, per il loro valore archeologico, storico, artistico e ambientale, ma anche per altre ragioni di pubblico interesse, sono sottratte all’esercizio del commercio ambulante o sono assistite da specifici vincoli di salvaguardia, dovendo essere inoltre fissate norme procedurali per la presentazione e l’istruttoria delle istanze di rilascio delle autorizzazioni (comma 16). Prevede, infine, l’art. 30, comma 2, del D.L.vo n. 114 del 1998 che “fino all’emanazione delle disposizioni attuative di cui all’articolo 28 continuano ad applicarsi le norme previgenti”.
Va ulteriormente riferito che la Regione Toscana ha dato attuazione alle suindicate prescrizioni della fonte legislativa statale con l’emanazione della legge regionale 3 marzo 1999 n. 9 (recante “Norme in materia di commercio su aree pubbliche”) che, per quanto è qui di interesse, all’art. 9 definisce i criteri per la formazione del Piano comunale per l'esercizio del commercio su aree pubbliche, a cura dei Comuni interessati, stabilendo che: “1. Entro 180 giorni dall'entrata in vigore della presente legge i Comuni, sentite le associazioni di categoria a livello regionale e quelle dei consumatori iscritte nell'elenco di cui all'articolo 5 della legge 30 luglio 1998 n. 281 "Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti" e riconosciute dalla Regione, approvano il Piano per il commercio sulle aree pubbliche. Il Piano ha validità triennale e può essere aggiornato nelle sue parti, di norma entro il 31 gennaio di ogni anno, con le stesse modalità previste per la prima adozione. 2. Il Piano di cui al comma 1 contiene:
a) la ricognizione delle aree destinate al commercio su posteggi in concessione con l'indicazione delle differenti tipologie merceologiche riferite ai mercati e alle fiere esistenti, con i necessari riferimenti alle rispettive date e periodicità di svolgimento e con l'individuazione delle specifiche aree e dei posteggi su cartografia in scala adeguata;
b) l'individuazione di nuovi mercati e nuove fiere;
c) l'individuazione di mercati e fiere da spostare, ridurre, sopprimere e l'individuazione dei posteggi nei quali trasferire gli ambulanti;
d) l'analisi delle caratteristiche commerciali di ciascun mercato in termini di fatturato medio annuale stimato e del relativo bacino di utenza, nonchè la superficie media dei posteggi;
e) l'individuazione dei posteggi fuori mercato;
f) l'individuazione delle aree che presentano le necessarie compatibilità per il futuro eventuale utilizzo ai fini del commercio su aree pubbliche su posteggio;
g) l'analisi finalizzata all'individuazione delle interrelazioni tra la popolazione residente e turistica, le differenti tipologie di strutture di vendita, con particolare riferimento agli esercizi di vicinato, le medie strutture di vendita e le autorizzazioni all'esercizio del commercio sulle aree pubbliche;
h) l'individuazione dell'eventuale incremento del rapporto tra posteggi/giorno e le unità commerciali, da prevedere nel triennio di validità del Piano;
i) l'individuazione delle aree su cui è vietato l'esercizio dell'attività di commercio itinerante.
j) il regolamento per la disciplina dello svolgimento dell'attività commerciale sulle aree pubbliche.
3. I Piani comunali individuano espressamente, per ogni mercato e fiera, un numero di posteggi riservati a soggetti portatori di handicap. Il numero di tali posteggi non può essere inferiore al due percento del totale delle autorizzazioni complessive riferite al mercato o alla fiera, con un minimo di uno. Tali posteggi non sono considerati nel calcolo del rapporto di cui al comma 2 lettera h). Nel caso in cui sussistono oggettivi impedimenti per la localizzazione di tali posteggi in un mercato o fiera esistenti, il Comune può localizzarli nelle immediate vicinanze o in altri mercati o fiere in ulteriori aree caratterizzate dalla compatibilità di cui al comma 2 lettera f). 4. Il regolamento di cui al comma 2 lettera l) dispone, per ciascun mercato o fiera, in ordine a:
a) la tipologia del mercato o della fiera;
b) i giorni e l'orario di svolgimento;
c) la localizzazione e l'articolazione del mercato, compresa l'eventuale suddivisione del mercato in zone distinte riservate al commercio di generi relativi al settore alimentare e a quello non alimentare;
d) le modalità di accesso degli operatori e la sistemazione delle attrezzature di vendita;
e) la regolazione della circolazione pedonale e veicolare;
f) le modalità di assegnazione dei posteggi occasionalmente liberi o comunque non assegnati, nel rispetto di quanto disposto dall'articolo 12; le modalità di assegnazione dei posteggi fuori mercato;
g) le modalità di trasferimento in altro posteggio dell'operatore già titolare di concessione nell'ambito dello stesso mercato;
h) le modalità di registrazione delle presenze
i) le modalità di riassegnazione dei posteggi a seguito di soppressione, riduzione o spostamento del mercato;
j) le modalità e i criteri per l'assegnazione dei posteggi delle fiere promozionali riservati ai soggetti iscritti nel registro delle imprese, nella misura massima del cinquanta percento dei posteggi da assegnare;
k) le modalità e i divieti da osservarsi nell'esercizio dell'attività di vendita.
5. Per la definizione delle aree dove è vietato l'esercizio del commercio itinerante i Comuni tengono conto dei seguenti criteri:
a) tutela del patrimonio storico, artistico e ambientale;
b) sicurezza pubblica in rapporto alla circolazione stradale dei veicoli e dei pedoni;
c) incompatibilità funzionale o estetica all'arredo urbano;
d) incompatibilità di carattere igienico-sanitario;
e) incompatibilità rispetto all'erogazione di servizi di interesse pubblico”.
Come si può notare, già ad una prima lettura delle disposizioni sopra riportate, le prescrizioni normative dettate per la formazione dei Piani di commercio, se da un lato sono particolarmente minuziose circa l’indicazione degli aspetti della pianificazione che debbono essere tenuti presenti dai Comuni, non solo per la redazione dell’atto, ma soprattutto con riferimento allo studio che deve necessariamente precedere l’approvazione consiliare, per altro verso esse lasciano agli Enti locali una notevole discrezionalità nella scelta delle migliori opzioni adottabili al fine di pianificare la distribuzione sul territorio di loro competenza delle realtà commerciali, sia attraverso nuove allocazioni sia attraverso riordino e spostamento delle sistemazioni precedentemente accordate agli operatori commerciali.
A tale proposito l’art. 10 della legge Regione Toscana n. 9 del 1999, nel fissare i criteri per l'individuazione di nuovi mercati e fiere, ha previsto che “1. Ai fini dell'individuazione di nuovi mercati e fiere e di nuovi posteggi, anche a seguito di soppressione, i Piani comunali possono prevedere un incremento dei posteggi tale da non superare il limite del venti percento del rapporto tra posteggi giorno e unità commerciali, rilevato e analizzato nella parte del Piano di cui all'articolo 9 comma 2 lettera h). 2. Prioritariamente all'incremento del numero dei posteggi, il Comune deve garantire che in ogni mercato o fiera la dimensione media dei posteggi già istituiti sia di mq. 25. Nel calcolo della dimensione media non sono considerati i posteggi fuori mercato. 3. Ai fini dell'individuazione delle aree destinate a nuovi mercati o nuove fiere e dei posteggi per l'esercizio del commercio sulle aree pubbliche su posteggio, i Comuni tengono conto:
a) delle esigenze di tutela e valorizzazione del patrimonio archeologico, storico, artistico e ambientale, con particolare riferimento alle disposizioni statali in materia;
b) delle compatibilità rispetto alle esigenze di carattere igienico-sanitario;
c) delle dotazioni di opere di urbanizzazione primaria e dei necessari servizi pubblici”.
Ed ancora, nel dettare le prescrizioni in materia di soppressione e di qualificazione dei mercati, l’art. 11, comma 1, della suindicata legge regionale, sancisce che: “Per lo spostamento o la soppressione di un mercato ai fini della valorizzazione del patrimonio ambientale e culturale il Comune, sentite le organizzazioni di categoria e le associazioni dei consumatori iscritte nell'elenco di cui all'articolo 5 della legge 30 luglio 1998 n. 281 "Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti" e riconosciute dalla Regione, e individuate le nuove aree e i relativi posteggi, assegna agli operatori interessati un termine di almeno due anni per il definitivo trasferimento, fatta salva la possibilità, a seguito di specifici accordi sottoscritti tra l'amministrazione comunale e gli operatori interessati, di prevedere termini diversi per il trasferimento”.

6. – Orbene, in punto di fatto, dall’esame della documentazione versata in atti emerge che:
a) il Comune di Follonica ha previsto la realizzazione di uno studio approfondito sulla realtà commerciale del territorio di competenza, compendiatosi nella ricognizione dei mercati e delle fiere esistenti, nell’analisi delle caratteristiche commerciali della zona e nella individuazione dei cambiamenti revisionali anche in virtù delle esigenze, per quel che qui è di interesse, di recupero e di risistemazione del patrimonio urbanistico del centro cittadino, affidandone la predisposizione alla “SIMURG RICERCHE Onlus” (d’ora in poi, SIMURG);
b) l’analisi svolta dalla SIMURG, che ha tenuto conto delle caratteristiche del territorio, dell’evoluzione demografica della zona e di un completo quadro di riferimento dei flussi commerciali dell’area in questione, ha evidenziato, in sede ricognitiva, la presenza di un “mercato sparso estivo”, cioè di un gruppo di operatori autorizzati ad esercitare l’attività stagionale del commercio ambulante utilizzando posti fissi che effettuano lo stesso orario degli esercizi di vendita al dettaglio;
c) i posteggi fissi, nella analisi ricognitiva della SIMURG, erano collocati, tra l’altro (e per quel che è strettamente attinente al presente giudizio) in numero di nove in Viale Italia loc. Pratoranieri, in numero di tre in Viale Matteotti c/o Pineta di Ponente, in numero di quattro in largo Carducci inizio di Viale Italia ed in numero di 2 in Viale Matteotti angolo Viale Italia. Fatta esclusione dei primi 9 posteggi, già presenti in Viale Italia loc. Pratoranieri, gli altri 9, complessivamente indicati, corrispondevano ai posteggi fissi assegnati agli odierni ricorrenti prima dell’approvazione del Piano e del regolamento applicativo;
d) nella sezione degli elaborati redatti dalla SIMURG dedicata ai “Cambiamenti previsti nel triennio 2000-2002”, è indicata la previsione di una nuova localizzazione dei posteggi fissi estivi occupati dagli odierni ricorrenti e per come sopra meglio descritti, con dislocazione prevista in Viale Italia loc. Pratoranieri zona ZTL;
e) nella medesima sezione è chiarito che la nuova localizzazione dei posteggi suindicati si rende necessaria in quanto l’area precedentemente occupata dagli operatori commerciali con posti fissi deve essere oggetto di lavori di sistemazione che coinvolgono, più precisamente la Piazza a mare ed il Viale Italia e che si inseriscono in un “quadro di generale arredo urbano (rinnovato) e (di conseguente e connessa) riqualificazione del lungomare” (così testualmente, tranne i riferimenti tra parentesi, l’elaborato redatto dalla SIMURG, divenuto poi parte integrante del Piano di commercio, alla pag. 19).
Da quanto sopra si è rilevato discende che il Comune di Follonica, all’esito di un approfondito studio appositamente affidato ad un istituto di ricerche (la SIMURG), è giunto alla conclusione di dover dislocare in altra area alcuni dei posteggi fissi, dedicati all’attività di commercio stagionale (estivo), in quanto la zona precedentemente occupata dai 9 posteggi in questione avrebbe dovuto essere inserita in un più ampio progetto di risistemazione dell’arredo urbano e del lungomare.

7. - Occorre precisare, in proposito, che dall’esame del Piano nonché degli elaborati redatti dalla SIMURG, ivi compresi i rilievi planovolumetrici, si evince che lo spostamento dei posti fissi in questione interessa due aree dislocate entrambe nel centro urbano del Comune ed a ridosso del lungomare nonché l’ulteriore elemento legato alla circostanza che l’area di nuova dislocazione è interdetta al traffico veicolare, se non autorizzato (si tratta, infatti, di una c.d. Z.T.L.).
Tutti questi elementi, ad avviso del Collegio, contribuiscono a considerare adeguatamente motivato il Piano stesso nonché il regolamento attuativo (nella parte in cui lo richiama), mentre non appaiono decisive le prospettazioni dei ricorrenti, al fine di diminuirne (o escluderne, addirittura) la validità nei contenuti chiarificatori delle ragioni che hanno indotto l’Amministrazione a disporre lo spostamento dei posteggi fissi dei ricorrenti in loc. Pratoranieri. In particolare:
A) la circostanza che la nuova area è distante circa due chilometri da quella (genericamente intesa, dal momento che i posteggi fissi occupati dai ricorrenti non erano collocati tutti insieme e nello stesso tratto di strada) utilizzata dai ricorrenti per l’esercizio dell’attività commerciale, nel periodo estivo, non è ragione idonea in senso assoluto a ritenere che lo spostamento comporti necessariamente una riduzione della clientela, in quanto quest’ultima, per le caratteristiche e i tempi (esclusivamente nel periodo estivo) di esercizio, è facilmente acquisibile anche nella nuova area che, peraltro e alla stessa stregua di quella precedentemente occupata dai ricorrenti, si trova a ridosso del lungomare;
B) tale circostanza, inoltre, potrebbe contribuire a fondare l’assunto (opposto, rispetto a quanto prospettato dai ricorrenti) che l’attività commerciale in loc. Pratoranieri possa svolgersi con piena soddisfazione degli operatori del commercio lì dislocati, in quanto detta attività si realizzerebbe in un ambiente dove già sono presenti altre realtà della distribuzione commerciale stagionale (infatti, in quella località già sono collocati nove posteggi fissi), elemento non indifferente nell’ottica della realizzazione di una congiuntura potenzialmente adeguata alla implementazione degli affari proprio in quell’area nella quale, peraltro, è interdetto il traffico veicolare non autorizzato, sicché si manifestano tutti gli elementi per favorire un adeguato sviluppo del commercio estivo nella ridetta località, anch’essa individuata come strada del centro urbano;
C) d’altronde non può neppure fondatamente sostenersi, come invece hanno inteso fare i ricorrenti nell’atto introduttivo del presente giudizio, che essi “erano intenzionati a lavorare in quell’area soltanto in considerazione dei calcoli e dei programmi che ogni buon operatore commerciale tende a fare prima di iniziare la propria attività “ (pag. 6 del ricorso introduttivo), atteso che tale aspettativa dei ricorrenti, peraltro giuridicamente non qualificabile alla stregua di un interesse legittimamente opponibile all’Amministrazione quanto, piuttosto, riferibile ad un interesse semplice e non specificamente tutelato dall’ordinamento, deve coordinarsi con l’esigenza dell’Amministrazione a perseguire obiettivi di soddisfazione superindividuale, quali per l’appunto la riqualificazione del centro della città ed il rinnovamento dell’arredo urbano che, peraltro, costituiscono espressione attuativa dei parametri di formazione dei piani di commercio per come indicati ed elencati nell’art. 9 della legge regionale n. 9 del 1999;
D) sicché nella ponderazione degli opposti interessi, pubblico e privato, il punto di collegamento e di mediazione per raggiungere un equilibrio nel rapporto tra aspettative dei singoli ed esigenza di perseguimento dei fini di interesse pubblico, ben possono recedere le istanze particolari dei ricorrenti, atteso che queste non sono (quanto meno non è assolutamente dimostrato che lo siano) vulnerate dalle scelte circa la nuova collocazione degli esercizi commerciali stagionali a posto fisso operate dal Comune che appaiono essere effettuate, in virtù dell’esame della documentazione depositata in atti, all’esito di una adeguata istruttoria ed accompagnate da una idonea e congrua motivazione.

8. – Nondimeno occorre tenere presente che la giurisprudenza, in materia di formazione e contenuto dei Piani commerciali redatti ai sensi del D.L.vo n. 114 del 1998 e della relativa normazione regionale, ha sempre chiarito - con argomentazioni che il Collegio ritiene di poter pienamente condividere anche in ragione di quanto si è sopra osservato - che rientra nella discrezionalità dell’Amministrazione individuare, anche in considerazione di altre esigenze, le zone ove collocare le attività di commercio. Il che è tanto più vero quando difetti una previa pianificazione in materia e le scelte da operare di volta in volta debbano quindi tener conto di una pluralità di interessi pubblici, anche di natura diversa da quelli propriamente demaniali, in esito ad un apprezzamento in larga misura discrezionale, così come avviene, in generale, per le concessioni di beni pubblici (v., ex multis, Cons. Stato, Sez. VI, 22 marzo 2002 n. 1662).
Nel caso in esame, con riferimento al Comune di Follonica non risulta che il Piano approvato con la delibera consiliare n. 118 del 24 novembre 2000 sia stato emanato in sostituzione di un precedente atto di pianificazione relativo all’assetto commerciale dell’area comunale, pertanto l’ambito di discrezionalità esercitabile dal Comune in attuazione delle prescrizioni di cui al D.L.vo n. 114 del 1998 nonché della legge regionale n. 9 del 1999 è da considerarsi molto ampio nel disporre le dislocazioni degli esercizi commerciali, in particolare nel settore del commercio ambulante con l’utilizzo di posteggi fissi, settore che richiede una attenta valutazione circa le ricadute delle attività autorizzate sull’assetto dell’area urbana interessata, specialmente se collocata nel centro della città, sia dal punto di vista dell’arredo urbano sia da quello del corretto flusso del traffico veicolare sia, ancora, dalle esigenze di una ordinata affluenza della clientela ai punti vendita.
In un siffatto contesto, del resto, ogni sindacato circa la scelta in tal modo operata dal Comune inciderebbe indebitamente su valutazioni di merito e, comunque, sarebbe esercitabile solo nei limiti della manifesta illogicità e dello sviamento, profili che nella circostanza però non si ravvisano, per tutte le ragioni che si sono più sopra esposte, così sottraendosi, gli atti impugnati con il ricorso principale, a tutte le censure dedotte con il primo e con il terzo motivo di ricorso sia sotto il profilo del contestato vizio di difetto di motivazione sia con riguardo ai rilevati profili sintomatici di eccesso di potere.
Infatti, può confermarsi che la scelta operata dal Comune, di dislocare nell’area di Pratoranieri i posteggi, grazie ai quali i ricorrenti possono svolgere la loro attività commerciale nel periodo estivo, per come emerge dalla redazione del Piano, rappresenta il risultato di un concorso valutazioni che, seppur riassunte nella sintetica formula secondo la quale “Tale nuova localizzazione è resa necessaria a causa dei lavori di sistemazione di Piazza a mare e Viale Italia, previsti nel quadro più generale di arredo urbano e di riqualificazione del lungomare” (comunque significativa degli obiettivi perseguiti), costituiscono ulteriore espressione dell’ampio potere discrezionale dell’Amministrazione comunale, a salvaguardia di interessi pubblici rispetto ai quali recedono le aspettative del privato.

9 - Per completezza va poi precisato che, il vizio di disparità di trattamento e, nella sostanza delle prospettazioni dei ricorrenti, il collegato vizio di sviamento (contestato, in particolare, con il terzo motivo di censura nell’atto introduttivo), è configurabile solo quando emergono circostanze ed elementi univoci e concordanti che rivelino in modo indubbio il diverso scopo che si è inteso effettivamente perseguire in luogo di quello dichiarato, con la conseguenza che esso deve essere dedotto mediante l’allegazione di precisi elementi di prova, anziché di semplici supposizioni, non potendo venire in considerazione l’animus, o l’intento persecutorio dell’Amministrazione, che non trovino riscontro nella concreta struttura del provvedimento (v. TAR Friuli – Venezia Giulia 23 aprile 2001 n. 180).
Nondimeno, anche la motivazione, quantunque succinta, evidenzia però sufficientemente come il Comune di Follonica abbia dovuto tener conto dell’esigenza di provvedere alla riqualificazione del lungomare ed alla risistemazione dell’arredo urbano del centro della città, conciliando tale necessità con un sacrificio contenuto degli interessi commerciali dell’operatore privato; il che esclude il vizio di manifesta irragionevolezza, in quanto simili valutazioni risentono, nella situazione di provvisorietà che è tipica dei ricorrenti, della tendenziale prevalenza degli interessi pubblici tutelati, da un lato e dell’insussistenza di una pretesa giuridicamente protetta alla conservazione della precedente ubicazione dell’attività commerciale, dall’altro, senza perciò concretare neppure un’indebita lesione dell’affidamento dell’operatore privato alla permanenza nella medesima zona del territorio comunale.

10 – Resta da scrutinare il secondo motivo di ricorso, con il quale si contesta il mancato rispetto, da parte del Comune di Follonica nella formazione del Piano di commercio qui impugnato, della prescrizione contenuta nell’art. 9, comma 1, della legge regionale n. 9 del 1999, secondo la quale gli Enti, ai fini della predisposizione del Piano, debbono sentire “(…) le associazioni di categoria a livello regionale e quelle dei consumatori iscritte nell'elenco di cui all'articolo 5 della legge 30 luglio 1998 n. 281 (…)” nonché dell’ulteriore disposizione contenuta nell’art. 11, comma 1, della suindicata legge regionale, nella parte in cui sancisce che anche “Per lo spostamento o la soppressione di un mercato (…)” il Comune deve sentire “(…) le organizzazioni di categoria e le associazioni dei consumatori iscritte nell'elenco di cui all'articolo 5 della legge 30 luglio 1998 n. 281 (…)”.
Dalla documentazione presente in atti si evince che:
 nelle premesse della delibera consiliare n. 118 del 24 novembre 2000 si dà atto della circostanza che sono state “Sentite le Associazioni di categoria e le Associazioni dei consumatori, così come previsto dall’art. 9 comma 1 L.R. 9/99”;
 nell’art. 1, comma 1, del regolamento che fa parte integrante del Piano di commercio, si afferma che esso “(…) viene approvato sentite le associazioni di categoria rappresentative a livello regionale e quelle dei consumatori iscritte nell'elenco di cui all'articolo 5 della Legge (…) 30 luglio 1998 n. 281 "Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti", e riconosciute dalla Regione.
Conseguentemente, dalla lettura degli atti impugnati emerge che sono state rispettate le prescrizioni procedurali così come previste dalla legge regionale n. 9 del 1999, sicché, in assenza di elementi documentali utili a ritenere non veritieri i riferimenti alle incombenze procedurali che il Comune dà atto di avere svolto, in occasione dell’approvazione del Piano di commercio e del regolamento attuativo ed in mancanza dell’allegazione di precisi elementi di prova, da parte dei ricorrenti circa il non coinvolgimento delle associazioni di categoria rappresentative a livello regionale e di quelle dei consumatori nel corso del procedimento che ha preceduto il perfezionamento degli atti qui impugnati, la contestata violazione delle prescrizioni contenute nell’art. 9 della legge regionale n. 9 del 1999 resta confinata nell’alveo delle semplici supposizioni.
Ne deriva l’infondatezza del secondo motivo di ricorso.

11. - A non diversa conclusione conduce lo scrutinio dei motivi aggiunti al ricorso principale.
Con essi i ricorrenti impugnano la determinazione dirigenziale della Unità organizzativa n. 5 della Polizia municipale del Comune di Follonica del 10 maggio 2001, avente ad oggetto “Mercato estivo di Pratoranieri. Avvio delle procedure per la individuazione dei posteggi in conformità alle previsioni del Piano Comunale”.
Il gravame è affidato a due motivi di doglianza che sostanzialmente richiamano, nei contenuti, le censure già svolte nell’atto introduttivo del giudizio nei confronti del Piano di commercio e del regolamento attuativo.

12. - In via preliminare il Collegio rileva come l’atto impugnato con i motivi aggiunti, seppure esso si inserisca in un complesso quadro di riordino della distribuzione commerciale, attivato dal Comune di Follonica e consistente nel dare attuazione alle prescrizioni contenute nel Piano di commercio e nel relativo regolamento di attuazione, in particolare, per quanto è qui di interesse, al fine di perfezionare lo spostamento dei posteggi per commercio stagionale occupati dai ricorrenti, dislocandoli in loc. Pratoranieri, non è tuttavia idoneo a pregiudicare di per sé la posizione soggettiva vantata dai ricorrenti, acquisendo valore e forza esclusivamente di portata endoprocedimentale.
Infatti, con il provvedimento impugnato, il dirigente dell’Unità organizzativa n. 5 della Polizia municipale del Comune di Follonica ha soltanto dato l’avvio alle procedure preliminari volte a completare l’operazione di spostamento dei posteggi occupati dai ricorrenti, che si verificherà allorquando l’intera procedura sarà conclusa con l’assegnazione dei nuovi posti.
Conseguentemente, nei confronti del ridetto atto, non si manifesta, nell’attualità e concretezza dovuti dal rispetto delle regole sulla proposizione delle azioni in sede giurisdizionale (artt. 100 c.p.c. e 21 legge T.A.R.), alcun interesse all’impugnazione, dal momento che l’eventuale pregiudizio subito dai ricorrenti ed effettivamente tutelabile in sede giudiziale, è semmai provocato dall’atto conclusivo del procedimento e non da quello di avvio delle relative procedure.
Sotto tale profilo il gravame proposto con i motivi aggiunti deve essere dichiarato inammissibile per difetto di interesse all’impugnazione di un atto endoprocedimentale, quale è la determinazione dirigenziale impugnata.
Del resto, nel merito, le censure appaiono infondate per le stesse osservazioni svolte con riferimento al gravame principale.

13. – In ragione delle suesposte osservazioni il ricorso principale proposto dai ricorrenti e rubricato al n. R.g. n. 322 del 2001, deve essere in parte respinto, non potendosi condividere le prospettazioni svolte nei motivi di censura in esso dedotti ed in parte deve essere dichiarato inammissibile.

14. – Successivamente, con distinti ricorsi, i Signori Silvia Bianchi (con ricorso n. R.g. 1636 del 2002), Rita Morrone (con ricorso n. R.g. 1637 del 2002), Armando Lentino (con ricorso n. R.g. 1638 del 2002), Giovanni Bertacchi (con ricorso n. 1640 del 2002) Giuseppe Cheli (con ricorso n. R.g. 1641 del 2002) nonché il Signor Liu Wanhong con ricorso n. 1639 del 2002), quest’ultimo nella qualità di attuale titolare dell’autorizzazione commerciale già detenuta dal Signor Natale Ariganello (co-ricorrente nel gravame principale), impugnavano l’ordinanza n. 163 del 29 maggio 2002, emessa dal dirigente della Polizia municipale di Follonica nonché l’elenco facente parte integrante e sostanziale della ordinanza stessa, denominato “mercato sparso estivo mercato n. 1 Pratoranieri – elenco posteggi assegnati”, quali atti conclusivi della complessa operazione avviata dal Comune di Follonica con l’approvazione del Piano di commercio e del relativo regolamento attuativo e compendiatasi nello spostamento dei posti assegnati ai ricorrenti per l’esercizio dell’attività commerciale nel periodo estivo, destinandoli in località Pratoranieri.
Ciascun ricorrente, con atti distinti ma identici nei contenuti, ha affidato il proprio gravame alle seguenti nuove censure indirizzate ad affermare la illegittimità del nuovo provvedimento adottato dal Comune di Follonica e ad esso esclusivamente riferibili:
1) Violazione dell’art. 11 della legge regionale n. 9 del 1999 e dell’art. 97 Cost., in quanto il Comune ha disatteso la prescrizione contenuta nella surrichiamata disposizione non attendendo lo spirare del termine di almeno due anni per il definitivo trasferimento degli operatori commerciali interessati alla nuova dislocazione per come prevista dal Piano, creando ai ricorrenti immaginabili disagi dovuti alla circostanza che il provvedimento è stato emanato quando la stagione estiva era già cominciata, oltre al fatto che il Comune non ha tentato di concludere alcun accordo con gli operatori per ridurre le complicanze collegate all’esecuzione di una così grave decisione;
2) Violazione dell’art. 5, comma 8, della legge regionale n. 9 del 1999 – Eccesso di potere sotto il profilo della manifesta illogicità, dal momento che l’autorizzazione in possesso dei ricorrenti li abilita all’esercizio dell’attività di commercio su una superficie di complessivi 32 mq, mentre il provvedimento con il quale sono stati individuati i nuovi posteggi limita ciascuna area di commercio a soli 25 mq, creando gravi problemi per l’allocazione (cioè il parcheggio nella stessa area) dei mezzi di trasporto che vengono, anche utilizzati, come esercizio commerciale;
3) Violazione di legge e del Piano commerciale adottato con delibera consiliare n. 118 del 2000 – Eccesso di potere per contraddittorietà e illogicità manifesta, atteso che il posteggio attuale assegnato a ciascuno dei ricorrenti si trova al di fuori del nuovo arredo urbano, con la conseguenza che risultano ancor più ingiustificati, da un lato la soppressione del posteggio un tempo assegnato ai ricorrenti e, dall’altro, lo spostamento delle singole attività commerciali in una diversa area;
4) Eccesso di potere per contraddittorietà, disparità di trattamento e illogicità manifesta, visto che il Comune, dopo aver disposto lo spostamento dei posteggi utilizzati dai ricorrenti, ha poi rilasciato per le medesime aree almeno 17 concessioni per l’occupazione del suolo pubblico e l’esercizio di vendita ambulante;
5) Eccesso di potere per contraddittorietà, illogicità manifesta e sviamento, perché la concessione rilasciata ai ricorrenti non consente di fare un numero di assenze superiori ad un terzo del periodo di mercato, pena l’applicazione di misure sanzionatorie da parte del Comune e, dunque, costituendo una variazione che incide sugli elementi essenziali della concessione, avrebbe potuto essere disposta solo in seguito ad un preventivo accordo, sul punto, con l’operatore interessato.
A tali censure seguiva la riproposizione delle doglianze già dedotte nell’atto introduttivo.

15. – I motivi di doglianza dedotti nei ricorsi, separatamente proposti, nei confronti dell’ordinanza n. 163 del 2002, coincidente con la decisione definitiva assunta dal Comune per il trasferimento e la nuova allocazione dei posteggi assegnati ai ricorrenti, non possono essere condivisi in ragione delle osservazioni che qui di seguito verranno svolte, di talché detti gravami debbono tutti essere respinti.

16. – Con il primo motivo si lamenta la Violazione dell’art. 11 della legge regionale n. 9 del 1999 nella parte in cui sancisce che: “Per lo spostamento o la soppressione di un mercato ai fini della valorizzazione del patrimonio ambientale e culturale il Comune, sentite le organizzazioni di categoria e le associazioni dei consumatori iscritte nell'elenco di cui all'articolo 5 della legge 30 luglio 1998 n. 281 "Disciplina dei diritti dei consumatori e degli utenti" e riconosciute dalla Regione, e individuate le nuove aree e i relativi posteggi, assegna agli operatori interessati un termine di almeno due anni per il definitivo trasferimento, fatta salva la possibilità, a seguito di specifici accordi sottoscritti tra l'amministrazione comunale e gli operatori interessati, di prevedere termini diversi per il trasferimento”.
In forza di tale previsione, sostengono i ricorrenti, il Comune avrebbe dovuto attendere almeno due anni prima di poter porre in esecuzione il contenuto dell’ordinanza n. 163 del 2002 e, dunque, procedere all’effettivo trasferimento dei posteggi. Nella realtà, invece, lo stesso provvedimento impugnato rende indisponibili le precedenti dislocazioni occupate dagli operatori dal settimo giorno successivo alla notifica dell’ordinanza stessa, rendendo nel contempo disponibili le nuove aree assegnate.
In altri termini, i ricorrenti lamentano, con il primo motivo di gravame surriportato, che il Comune di Follonica, in luogo dei due anni previsti dalla legge regionale per il definitivo trasferimento delle attività commerciali, secondo le nuove prescrizioni del Piano di commercio e antecedentemente dislocate in altra area del territorio comunale, ha concretamente lasciato solo sette giorni agli interessati per effettuare lo spostamento.

17. - Va rilevato, però, che la previsione contenuta nell’art. 11, comma 1, della legge regionale n. 9 del 1999 deve essere interpretata come indicativa di un termine, non perentorio in mancanza di sanzione per l’ipotesi di un comportamento contrastante dell’Amministrazione (ad esempio, inefficacia del provvedimento che dispone lo spostamento in epoca antecedente ai due anni), assegnato a quest’ultima per completare le operazioni di adeguamento della realtà territoriale alle previsione del Piano di commercio, sicché il biennio non può che essere considerato con avvio dalla data di approvazione del Piano di commercio.
Nella fattispecie in esame, il Piano è stato approvato con la deliberazione consiliare n. 118 del 24 novembre 2000, mentre il provvedimento di assegnazione dei nuovi posteggi è del 29 maggio 2002 sicché il rilievo mosso dai ricorrenti non può essere condiviso, tenuto conto delle seguenti circostanze:
a) che al momento dell’emanazione dell’ordinanza dirigenziale, di comunicazione dell’elenco dei nuovi posteggi assegnati, mancavano meno di quattro mesi al completamento del biennio;
b) che l’ordinanza dava la possibilità agli interessati di proporre opposizione all’assegnazione (facoltà peraltro esercitata dagli odierni ricorrenti), determinandosi in tal modo un ulteriore ritardo per il definitivo spostamento;
c) che i ricorrenti e, per loro, le associazioni di categoria sono state sempre coinvolte nelle scelte assunte dall’Amministrazione, per quel che si è più sopra detto e che i ricorrenti, avendo impugnato tutti gli atti della complessa procedura, fin dalla deliberazione consiliare di approvazione del Piano di commercio, hanno potuto seguire compiutamente l’intera operazione di riordino attivata dal Comune di Follonica, essendo in tal modo posti nella condizione di approntare gli strumenti necessari per fare fronte all’esecuzione della decisione comunale;
d) che, come si è già accennato, la norma invocata dai ricorrenti non contiene una prescrizione a pena di inefficacia degli atti adottati prima della scadenza del biennio, dovendosi ricondurre la disposizione contenuta nell’art. 11, comma 1, delle legge regionale n. 9 del 1999, nell’ambito delle norme sollecitatrici l’attività dell’Amministrazione, senza che in essa possano riconoscersi i caratteri propri della previsione di un termine perentorio per il compimento del procedimento a cura dell’Amministrazione in attuazione del Piano di commercio predisposto.
Ne deriva l’infondatezza del primo motivo di censura dedotto in ciascuno dei ricorsi proposti nei confronti dell’ordinanza dirigenziale n. 163 del 2002.

18. – Con il secondo motivo di gravame i ricorrenti lamentano la violazione dell’art. 5, comma 8, della legge regionale n. 9 del 1999 nonché il vizio di eccesso di potere sotto il profilo della manifesta illogicità.
Costoro sostengono l’irragionevolezza della scelta operata dall’Amministrazione e la manifesta illegittimità della stessa in quanto, con l’ordinanza n. 163 del 2002 – in particolare con l’allegato elenco – viene attribuito a ciascuno degli operatori interessati un posteggio di ampiezza pari a 25 mq, mentre l’autorizzazione commerciale decennale rilasciatagli dal Comune a suo tempo era relativa ad una postazione di complessivi 32 mq. Tale scelta operata dal Comune di Follonica creerebbe gravi problemi, in particolare, per il parcheggio nella stessa area dei mezzi di trasporto che vengono, anche utilizzati, come esercizio commerciale.
In proposito va detto che:
 l’art. 9, comma 2, lett. d), della legge regionale n. 9 del 1999 prevede che il Piano di commercio debba contenere “(…) l'analisi delle caratteristiche commerciali di ciascun mercato in termini di fatturato medio annuale stimato e del relativo bacino di utenza, nonchè la superficie media dei posteggi”;
 il successivo art. 10 stabilisce che “ (…) il Comune deve garantire che in ogni mercato o fiera la dimensione media dei posteggi già istituiti sia di mq. 25”.
 il Piano di commercio, alla pagina 9, indica la situazione del mercato sparso estivo nella condizione in cui si trovava al momento della redazione del Piano medesimo, specificando il numero dei posteggi (31), la superficie complessiva di tutti i posteggi (pari a 618 mq) e quella media (pari a 20 mq). Lo stesso Piano, alla pag. 23, facendo riferimento alla situazione futura del mercato sparso estivo nella località di Pratoranieri, individua il numero dei posteggi (18, i nove preesistenti e gli altri nove dei ricorrenti), la superficie complessiva di tutti i posteggi (pari a 456 mq) e quella media (pari a 26,5 mq).
In disparte la circostanza che la superficie media dei posteggi era, dunque, già definita nel Piano e che, pertanto, la censura mossa nei confronti dell’ordinanza attuativa dello stesso andava rivolta al Piano, cosa che non è avvenuta con il ricorso principale, di talché la doglianza in questione dovrebbe considerarsi tardivamente proposta, sta di fatto che la scelta dell’Amministrazione rispecchia correttamente quanto previsto dall’art. 10 della legge regionale, provvedendo ad attribuire a ciascuna operatore l’ampiezza del posteggio che il legislatore regionale si è preoccupato di assicurare per ciascun commerciante, cioè 25 mq..
D’altronde non si può fondatamente sostenere che ciascun ricorrente, in quanto titolare di una autorizzazione commerciale rilasciata per un posteggio pari a 32 mq., possa pretendere che in sede di riassetto della dislocazione degli esercizi commerciali sia mantenuta la stessa superficie già utilizzata per il precedente posteggio: ciò che conta e che, obiettivamente, l’area utilizzabile sia compatibile con lo svolgimento dell’attività che deve esservi esercitata. Tale ultimo dato è acquisibile dalla previsione della legge regionale surricordata, in forza della quale è stimata, aprioristicamente, come superficie adeguata del posto fisso per lo svolgimento dell’attività commerciale, la misura pari a mq. 25.

19. – Il terzo motivo di doglianza, dedotto nei ricorsi avverso l’ordinanza dirigenziale n. 165 del 2002, è inammissibile in quanto rivolto a censurare la scelta operata dall’Amministrazione in merito alla nuova localizzazione dei posteggi, ritenuta al di fuori del centro urbano, questione che, in realtà, andava mossa, tempestivamente, nei confronti degli atti presupposti rispetto all’ordinanza dirigenziale impugnata, quali il Piano ed il regolamento attuativo e che, proposta solo ora, deve giudicarsi tardiva.

20. – Con il quarto motivo di ricorso i ricorrenti si dolgono della circostanza che il Comune di Follonica, dopo aver disposto lo spostamento dei posteggi utilizzati dai ricorrenti, ha poi rilasciato per le medesime aree almeno 17 concessioni per l’occupazione del suolo pubblico e l’esercizio di vendita ambulante.
Anche tale censura è priva di pregio, in quanto si riferisce ad autorizzazioni al commercio di natura diversa da quelle di cui sono titolari i ricorrenti e, soprattutto, perché si tratta di concessioni temporanee con riguardo alle quali l’attività commerciale non è esercitata in posteggi fissi: di talché non può dirsi dimostrato dai ricorrenti il reale nocumento che avrebbero ricevuto dal rilascio di titoli abilitativi al commercio in favore di ambulanti senza fissa collocazione sul territorio.

21. – Analogamente sono prive di adeguato corredo probatorio sia la censura con la quale si contesta la penalizzazione per i ricorrenti scaturente dall’obbligo, connesso al rilascio della nuova concessione, che impedisce al titolare di fare un numero di assenze superiore ad un terzo del periodo di mercato nonché il motivo di doglianza con il quale si denuncia l’assenza di un preventivo accordo tra i soggetti interessati e l’Amministrazione. Quanto a quest’ultimo profilo, in disparte la circostanza che la legge regionale attribuisce la facoltà e non l’obbligo all’Amministrazione di procedere ad accordi con gli operatori dei settori commerciali coinvolti nell’attuazione del nuovo Piano di commercio, sta di fatto che non sia ha notizia di alcuna proposta di accordo che sia provenuta da parte degli odierni ricorrenti (e, verosimilmente, non tenuta in considerazione dal Comune), nonostante costoro fossero nella piana consapevolezza dell’andamento della procedura e delle possibili risultanze determinate dal completamento dell’intera operazione.

22. – Residuano, infine, tutte le censure rivolte nei confronti dell’ordinanza n. 165 del 2002, mutuate dal ricorso principale, in ordine alle quali possono qui confermarsi le osservazioni più sopra analiticamente svolte con riguardo alle censure prospettate nell’ambito del suddetto ricorso principale.

23 – In ragione di tutte le suesposte valutazioni, i motivi di doglianza espressi nei ricorsi come qui riuniti non si manifestano fondati, di talché i relativi gravami debbono essere in parte dichiarati inammissibili ed in parte respinti.
Nondimeno, a cagione della complessità delle questioni sollevate con i ricorsi esaminati in questa sede, appare equo disporre l’integrale compensazione delle spese di lite tra le parti costituite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione Seconda, pronunciando in via definitiva sui ricorsi indicati in epigrafe:
1) dispone la riunione dei ricorsi nn. R.g. 1636 del 2002, 1637 del 2002, 1638 del 2002, 1639 del 2002, 1640 del 2002, n. 1641 del 2002 al ricorso n. R.g. 322 del 2001;
2) li dichiara, in parte, inammissibili ed in parte li respinge nei termini di cui in motivazione.
Spese compensate
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze nella Camera di consiglio del 29 giugno 2004.