T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I QUATER - Sentenza 11 ottobre 2004 n. 10667 Pres. Guerrieri, Est. Mangia Cavallari N. (Avv.ti P. Quarto e G.L. Nibali) c. Comune di Roma.

Procedimento amministrativo – Accesso ai documenti – Ordinanza di demolizione di opere abusive – Differimento dell’accesso sino alla notifica dell’ordinanza –E’ Illegittimo

E’ illegittimo il differimento all’accesso di un’ordinanza di demolizione sino alla notifica della medesima basato sulla necessità, anche di ordine pubblico, di reprimere gli abusi edilizi di particolare gravità con procedura accelerata (tenuto conto del rischio che il proprietario possa ostacolare l’attività repressiva una volta conosciuto il contenuto del provvedimento). Infatti il proprietario persegue pur sempre un interesse specifico attinente all’esercizio del proprio ius aedificandi, non rilevando in senso contrario il mancato rispetto delle regole edilizie-urbanistiche che ben possono essere recuperate anche in via successiva sotto forma di sanatoria.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo regionale per il Lazio Sez.I Quater

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 4814/04, proposto dalla signora CAVALLARI NADIA, rappresentata e difesa dagli Avv.ti P. Quarto e G.L. Nibali ed elettivamente domiciliato presso gli stessi in Roma, via F. Cavallotti, 35;

contro

il COMUNE DI ROMA – MUNICIPIO XVIII - costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Comunale e presso gli Uffici della medesima domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove, 21;

per l’accesso agli atti del procedimento di demolizione d’ufficio, in conformità alle istanze n. prot. 5894 del 4.2.2004 e n. 13455 del 12.3.2004, previo annullamento della determinazione dirigenziale n. 790 (n. prot. 15522) del 24.3.2004, con cui si statuisce il differimento di detto accesso;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune intimato; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, nella Camera di Consiglio del 28 giugno 2004, il Consigliere G. De Michele, uditi gli Avvocati delle parti, come da verbale di udienza in data odierna; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

Attraverso il ricorso in esame, notificato il 26.4.2004, si impugnava per violazione di legge ed eccesso di potere sotto vari profili la determinazione dirigenziale n. 790 (n. prot. 15522) del 24.3.2004, con cui era disposto “il differimento dell’accesso formale ed informale” ad un provvedimento di demolizione d’ufficio per abuso edilizio a carico della signora Nadia Cavallari, attuale ricorrente. Quanto sopra, a seguito della enunciata “incongruenza tra il diritto di accesso ai documenti ed il diritto di informazione da parte del cittadino e la normativa che disciplina gli abusi edilizi”, con esplicito riferimento ad una direttiva del Segretariato Generale del Comune di Roma (nota n. prot. 4076 del 18.2.2004), secondo cui – per gli abusi sanzionati ai sensi dell’art. 4 L. n. 47/85 (ora art. 27, comma 2, D.P.R. n. 380/01) – la notifica dell’ordine di demolizione dovrebbe avvenire contestualmente alla materiale esecuzione dell’atto. In tale situazione, restavano prive di concreto riscontro due istanze di accesso ai documenti, in data 4.2.2004 e 12.3.2004, alla prima delle quali l’Amministrazione aveva risposto confermando l’avvenuta emanazione di ordinanza ex art. 27 D.P.R. n. 380/01, ma escludendone l’esibizione prima della “contestuale notifica…in fase di demolizione”, mentre in via successiva veniva emesso l’atto in questa sede impugnato, nel quale si esprimevano, come sopra ricordato, dubbi interpretativi e si rinviava l’accesso per un periodo non superiore a 180 giorni, in attesa dei chiarimenti, richiesti al già citato Segretariato Generale del Comune. Lo stesso Comune resistente, d’altra parte, confermava la determinazione di procedere alla demolizione in questione, riferita ad un avvio di costruzione senza titolo (“livellamento terreno, gettata in c.a. dei cordoli di fondazione e parziale posa in opera della carpenteria del piano terra”) in zona H2 di PRG. Detta demolizione – già commissionata alla Divisione Abusivismo Edilizio dell’AMA, a tale scopo convenzionata con l’Amministrazione comunale – non sarebbe stata ancora eseguita in corrispondenza dei tempi necessari per ottenere il dissequestro del manufatto da parte della competente Procura della Repubblica, nonché per predisporre un piano operativo, con correlate misure di sicurezza, e per ottenere sia l’ausilio della Forza Pubblica, sia il pure indispensabile finanziamento dell’operazione. Sempre secondo l’Amministrazione resistente, la prassi di notificare il provvedimento di cui trattasi contestualmente alla relativa esecuzione si sarebbe rivelata opportuna anche per ragioni di ordine pubblico, in previsione della possibile resistenza – ben maggiore in caso di preavviso – dei soggetti interessati; nel caso di specie, inoltre, la parte ricorrente avrebbe ormai avuto “percezione sostanziale e completa della D.D. di demolizione”, che sarebbe persino diventata inoppugnabile per omesso tempestivo ricorso; in ogni caso, poi, in una situazione come quella in esame sarebbe venuto meno “il rapporto dialettico e collaborativo fra cittadino e P.A.”, con possibilità per quest’ultima di esercitare “un potere autoreferenziale, autodeterminato ed eseguito in solitudine”. Premesso qunto sopra, il Collegio rileva preliminarmente che il ricorso in esame risulta iscritto a ruolo in data odierna come procedimento avviato, con rito camerale, ex art. 25 L. n. 241/90 e che detta iscrizione corrisponde al “petitum” sostanziale del ricorso stesso, mirante – attraverso la formale impugnazione di un atto, ritenuto meramente dilatorio – a consentire la piena esplicazione del diritto di difesa del soggetto interessato, avverso una procedura sanzionatoria in corso. L’impostazione appare corretta, sotto il profilo della tutela dell’interesse sostanziale dedotto in giudizio, non potendo discendere dall’annullamento della determinazione dirigenziale impugnata altro risultato che quello, appunto, di ritenere applicabile nel caso di specie la normativa sulla trasparenza delle procedure amministrative, con riconosciuta possibilità per la ricorrente di prendere visione degli atti che la riguardino, senza ingiustificati temporeggiamenti da parte degli organi, chiamati a concludere il procedimento. Sotto il profilo da ultimo indicato, in particolare, appare difficile negare che l’atto formalmente impugnato sia privo di carattere provvedimentale, non contenendo alcuna statuizione ulteriore, rispetto ad una mera dilazione dei termini per fornire risposta alle istanze di accesso di cui si discute. Le ragioni di tale dilazione, così come enunciate nell’atto, possono anche ritenersi corrispondenti a ragionevoli preoccupazioni dell’ente pubblico, chiamato a reprimere gli abusi edilizi di particolare gravità, ovvero quelli realizzati in aree inedificabili o di particolare pregio, con procedura accelerata, ovvero con demolizione d’ufficio anche non preceduta da ordine di sospensione dei lavori (cfr. in tal senso art. 27 D.P.R. n. 380/01, commi 2 e 3, in correlazione al precedente art. 4 L. n. 47/85); la situazione sopra descritta non implica anche, tuttavia, che debbano addirittura ritenersi inoperanti principi di garanzia, come quelli che ispirano gli istituti partecipativi e di accesso, posti a cardine del “giusto procedimento” disciplinato con legge n. 241/90. La scelta del Comune di operare, nei più gravi casi di abusivismo, senza lasciare alcun margine agli interessati per eventuali osservazioni ed esercizio del diritto di difesa, pertanto, non può che essere valutata caso per caso, fermo restando che il provvedimento demolitorio è comunque impugnabile, anche se già eseguito, in funzione dell’interesse residuale al risarcimento dei danni (configurabile, quest’ultimo, solo ove l’atto sia in effetti impugnato e risulti illegittimo, ovvero emesso in carenza dei relativi presupposti ed in violazione dei canoni di buona amministrazione, nei termini enunciati dalla nota sentenza della Corte di Cassazione a sezioni Unite n. 500/1999, seguita sul punto dalla giurisprudenza anche amministrativa in via di consolidazione). Quanto alla legittimità della procedura, nella fattispecie adottata dall’Amministrazione (circa la necessità, o meno, di previa comunicazione di avvio del procedimento, nonché in ordine all’esperibilità o meno della particolare procedura, di cui al citato art. 27 D.P.R. n. 380/01, per abusi edilizi realizzati in un’in area classificata H2), poi, le contestazioni prospettate nell’odierno ricorso non possono che trovare spazio nel giudizio di merito, che venisse successivamente instaurato avverso il provvedimento demolitorio (giudizio che non può ritenersi tardivo, prima che siano decorsi i prescritti termini decadenziali, decorrenti dalla notifica o dalla piena conoscenza dell’atto: una conoscenza, quella richiesta ai fini in questione, che non può farsi coincidere – come rappresentato dall’Amministrazione – con la mera notizia della avvenuta formazione dell’atto stesso, quando il testo e la motivazione del provvedimento restino, come nel caso di specie, ignoti al destinatario). Nei termini sopra specificati, il Collegio ritiene che il ricorso debba essere accolto, in presenza dei presupposti sia soggettivi che oggettivi per il richiesto accesso ai documenti. Circa l’oggetto della richiesta, infatti, va sottolineato che l’art. 22 della legge n. 241/90 definisce “documento amministrativo” – ai fini del diritto di accesso –“ogni rappresentazione... del contenuto di atti, anche interni, formati dalle pubbliche amministrazioni, o comunque utilizzati ai fini dell’attività amministrativa”. La ricorrente, inoltre, persegue un interesse specifico attinente all’esercizio del proprio ius aedificandi, benché esercitato senza il rispetto delle regole al riguardo dettate, essendo il rispetto di tali regole, in linea di principio, recuperabile anche in via successiva, sotto forma di sanatoria (sanatoria che può risultare, conclusivamente, anche negata, ma sempre con atto motivato e suscettibile di impugnazione); detto interesse non può dunque non essere ritenuto meritevole di protezione, in quanto “personale e concreto”, ai sensi dell’art. 1 D.P.R. 27.6.92, n. 352 (regolamento attuativo della legge n. 241/90), senza che risulti ostativa – ai fini della tutela richiesta - la possibilità di ottenere anche in sede giurisdizionale ordinaria i documenti, ritenuti utili per documentare il fondamento di pretese deducibili in giudizio (cfr. in tal senso Cons. St. ,Sez. VI, 16.6.1994, n. 1015 e 10.8.1994, n. 1299; IV, 11.1.1994, n. 21). Per le ragioni esposte, in conclusione, si ritiene che il ricorso possa essere accolto, con conseguente riconoscimento del diritto di accesso di cui trattasi; quanto alle spese giudiziali, tuttavia, si ritiene equo disporne la compensazione, tenuto conto della complessità, anche in via di fatto, della situazione affrontata dal Comune, in un quadro normativo costantemente in evoluzione ed in presenza di un rilevante interesse pubblico alla tutela del territorio, compromesso dagli interventi edilizi abusivi, con particolare riguardo alle aree vincolate.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, (Sez. II Quater) ACCOGLIE il ricorso n. 4814/04, indicato in epigrafe e, per l’effetto, ORDINA al Comune di Roma l’esibizione dei documenti di cui in narrativa, nei modi di cui all’art. 25 L. 7 agosto 1990, n. 241; COMPENSA le spese. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 28 giugno 2004 con l’intervento dei magistrati:

Presidente Pio Guerrieri Consigliere est. Gabriella De Michele Referendario Antonella Mangia