T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE III - Sentenza 12 ottobre 2004 n. 4475 E. Lazzeri Pres. S. Romano Est. AGIP Petroli s.p.a. (Avv.ti prof. S. Grassi e G. Calugi) contro il Comune di San Giuliano Terme (Avv. prof. A. Graziano), il Responsabile pro-tempore del settore governo del territorio della Provincia di Pisa (non costituito) e nei confronti della Provincia di Pisa (Avv.ti M.A. Antoniani e S. Salvini), del Responsabile pro-tempore del settore lavori pubblici della Provincia di Pisa (non costituito), di P. Boscia (Avv. J. Sanalitro) della Casteldea – Società Petrolifera s.r.l. (Avv. G. de Scisciolo)

1. Autorizzazione e concessione – Impianti di distribuzione di carburanti - Artt. 60 e 61 del D.P.R. 495/92 - Le caratteristiche tecniche degli impianti sono stabilite dal Ministro dei lavori pubblici - Requisiti degli accessi - Art. 46 del D.P.R. 495/92 - Distanza minima di almeno 12 metri dalle intersezioni – Diniego all’autorizzazione fondato su norma regolamentare che prescrive una maggiore distanza di 15 metri - Illegittimità

2. Autonomia e decentramento – Impianti di distribuzione di carburanti - Art. 98, comma 1, lett. g D.Lvo 112/98 - Prevede la competenza statale in tema di definizione di standards e prescrizioni tecniche in materia di sicurezza stradale e norme tecniche relative alle strade e alle loro pertinenze - Competenza regolamentare dell’ente locale – Non sussiste

3. Circolazione stradale – Strade e autostrade - Natura provinciale o comunale della strada - Art. 2, comma 7, D.L.vo. 285/92 –– Modalità di computo della popolazione - Deve farsi riferimento alla popolazione del “centro abitato” e non a quella del comune

1. Gli artt. 60 e 61 del D.P.R. 495/92, pur prevedendo il parere tecnico dell’ente proprietario della strada quanto all’installazione all’esercizio degli impianti di distribuzione di carburante, ribadiscono che le caratteristiche tecniche che devono essere imposte con l’autorizzazione dell’impianto sono stabilite dal Ministro dei lavori pubblici ed in particolare che, per quanto riguarda gli accessi, i requisiti previsti per i passi carrabili sono quelli di cui all’art. 46 del D.P.R. 495/92 il quale prescrive che il passo carrabile debba essere distante almeno 12 metri dalle intersezioni. Ne consegue che il provvedimento comunale di revoca della concessione di esercizio dell’impianto ed il presupposto parere della provincia sono illegittimi nella parte in cui denegano il nulla osta per la realizzazione delle opere di adeguamento degli accessi al distributore, sul solo presupposto del contrasto con il regolamento provinciale (anch’esso illegittimo in parte qua), il quale richiederebbe una maggiore distanza di 15 metri

2. Il D.L.vo 112/98 recante conferimento di funzioni e compiti amministrativi allo Stato, alle regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59, tra le funzioni mantenute allo Stato prevede la definizione di standards e prescrizioni tecniche in materia di sicurezza stradale e norme tecniche relative alle strade e alle loro pertinenze (art. 98, comma 1, lett. g). Pertanto in tema di autorizzazione all’installazione ed all’esercizio degli impianti di distribuzione di carburante, in assenza di specifica norma di delega, non è sostenibile alcuna competenza regolamentare dell’ente locale.

3. Ai sensi dell’art. 2, comma 7, D.L.vo 285/92, “le strade urbane di cui al comma 2, lettere D, E e F, sono sempre comunali quando siano situate nell’interno di centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati, con popolazione non superiore a diecimila abitanti”. Ne consegue che per stabilire se un tratto di strada provinciale sia comunale o meno deve farsi riferimento alla popolazione del “centro abitato” e non a quella del comune. Nella specie, la frazione di Pontasserchio, in cui è ubicato l’impianto, ha un numero di abitanti inferiore a diecimila e, di conseguenza, il tratto di strada sul quale esso insiste deve considerarsi provinciale

REPUBBLICA ITALIANA In nome del Popolo Italiano

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA - III SEZIONE-

N. 4475 REG. SENT. ANNO 2004 N. 2291 REG. RIC. ANNO 2000

ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 2291/2000 proposto da AGIP PETROLI S.P.A., in persona del legale rappresentante pro-tempore, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Stefano Grassi e Giovanni Calugi ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Firenze, via Gino Capponi n. 26;

contro

COMUNE DI SAN GIULIANO TERME, in persona del sindaco pro-tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’avv. prof. Alfonso Graziano ed elettivamente domiciliato presso la segreteria del Tribunale in Firenze, via Ricasoli n. 40;

RESPONSABILE pro-tempore del settore GOVERNO DEL TERRITORIO del comune di San Giuliano, non costituito in giudizio;

e nei confronti di PROVINCIA DI PISA, in persona del Dirigente del servizio Viabilità e Trasporti, costituita in giudizio, rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Antonietta Antoniani e Silvia Salvini ed elettivamente domiciliata nello studio dell’avv. Raffaella Poggianti in Firenze, via degli Artisti n. 8/b; RESPONSABILE pro-tempore del settore LAVORI PUBBLICI della provincia di Pisa, non costituito in giudizio; BOSCIA PASQUALE, in proprio e in qualità di titolare della ditta individuale “Boscia Pasquale”, rappresentato e difeso dall’avv. Jacopo Sanalitro ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Firenze, Corso Italia n. 2; CASTELDEA – Società Petrolifera s.r.l., in persona del legale rappresentante pro-tempore, costituita in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Graziana de Scisciolo del foro di Livorno ed elettivamente domiciliata presso la segreteria del Tribunale in Firenze, via Ricasoli n. 40;

PER L‘ANNULLAMENTO del provvedimento del 19 maggio 2000, con il quale il comune ha annullato l’autorizzazione edilizia A99/0100, rilasciata in data 22 maggio 1999, per la realizzazione di interventi di modifica degli accessi veicolari all’impianto di distribuzione carburanti posto in Pontasserchio, via Che Guevara, ed ha ordinato la rimessione in pristino delle opere eventualmente realizzate, comprese la deliberazione del consiglio provinciale di Pisa n. 378 del 18 dicembre 1998, di approvazione del regolamento di attuazione degli spazi ed aree pubbliche e canoni e la nota 3 febbraio 2000 con cui la provincia di Pisa ha espresso parere negativo in merito al rilascio di possibile autorizzazione per l’apertura di passi carrabili realizzati dalla ricorrente; Visto il ricorso e la relativa documentazione; Visti gli atti di costituzione in giudizio del comune di San Giuliano Terme e della provincia di Pisa; Visti gli atti di intervento in giudizio, rispettivamente ad adjuvandum e ad opponendum, di Boscia Pasquale e di Casteldea s.r.l.; Visti i motivi aggiunti proposti da ENI S.P.A. (succeduta per incorporazione alla società AGIP PETROLI S.P.A.), rappresentata e difesa dall’avv. prof. S. Grassi e domiciliata in Firenze, Corso Italia n. 2, e depositati il 29 novembre 2003,

PER L‘ ANNULLAMENTO dell’ordinanza n. 12 del 28 ottobre 2003 con cui il Dirigente comunale ha revocato la concessione n. 35 del 10 gennaio 1990 rilasciata alla Italiana Petroli s.p.a. ed ha ordinato alla ENI s.p.a. la cessazione dell’attività del predetto distributore di carburanti; comprese la nota n. 39541 del 28 ottobre 2003 con cui il Sindaco ha trasmesso l’ordinanza citata e la nota n. 140961 del 23 ottobre 2003 del Dirigente provinciale con cui la provincia di Pisa ha espresso parere negativo sul nulla osta per la realizzazione delle opere di adeguamento accessi al distributore di carburanti; nonché per il risarcimento di tutti i danni subiti e subendi per effetto dei provvedimenti impugnati, con condanna delle amministrazioni resistenti, anche in solido tra loro, alla refusione alla società ricorrente;

Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Uditi, alla pubblica udienza del 18 giugno 2004 - relatore il Consigliere dott. Saverio Romano - gli avv.ti J. Sanalitro anche per delega dell'avv. S. Grassi e R. Poggianti, delegata dall'avv. M. A. Antoniani; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

L'impianto di distribuzione di carburanti IP situato nel Comune di San Giuliano Terme, in località Pontasserchio, Via Ermesto Che Guevara, regolarmente autorizzato fin dal 1975 ed oggetto del provvedimento impugnato, a seguito dell'entrata in vigore del d.lgs. 11 febbraio 1998, n. 32, fu dichiarato incompatibile perchè non rispondente a quanto previsto dall'art. 46, comma 2, d.p.r. n. 495 del 1992, che disciplina gli "accessi alle strade urbane - passo carrabile". In data 22 luglio 1998, Agip presentava, un programma di adeguamento consistente nella chiusura dell'accesso all'impianto sulla strada secondaria Via Buozzi e presentava, inoltre, una contestuale richiesta di deroga ai parametri dettati dall'art. 46, comma 6, d.p.r. n. 495 del 1992, "essendo i passi carrabili preesistenti alla data di entrata in vigore del suddetto Regolamento e debitamente autorizzati (...)". L'Amministrazione comunale chiedeva alla ricorrente di integrare la documentazione già presentata con il nulla osta della Provincia per la modifica degli accessi. La ricorrente depositava il nulla osta dell'Amministrazione provinciale n. 2869 del 1975. L'Amministrazione comunale rilasciava alla Italiana Petroli S.p.A. l'autorizzazione edilizia n. A/99/0100, per interventi consistenti nella modifica degli accessi veicolari all'impianto. L'Agip Petroli, realizzava l'ampliamento delle distanze degli accessi al distributore dalle intersezioni e la chiusura dell'accesso sul lato di via Buozzi. Con nota prot. n. 10289 del 3 febbraio 2000, la Provincia di Pisa, affermava che "la nota n. 2869 di questa Provincia ... non può in alcun modo essere considerata quale nulla osta per la modifica degli accessi veicolari. In ogni caso, sempre secondo l'Amministrazione provinciale, le opere di cui in oggetto non avrebbe potuto essere realizzare in quanto difformi all'art. 29 del regolamento provinciale di attuazione delle occupazioni spazi ed aree pubbliche e canoni, approvato dal Consiglio provinciale con deliberazione n. 378 del 18 dicembre 1998. Con ordinanza del 19 maggio 2000, l'Amministrazione comunale ha annullato, l'autorizzazione edilizia n. A99/0100. Con ricorso notificato il 19.9.2000, AGIP Petroli ha impugnato i provvedimenti in epigrafe indicati. Con nota prot. n. 20353 dell'11 giugno 2003, il Dirigente del Settore Governo del Territorio e Attività Produttive, del Comune di San Giuliano Terme, comunicava alla società esponente l'avvio del procedimento preordinato alla emissione dell'ordine di chiusura dell'impianto di distribuzione carburanti "IP" posto in località Pontasserchio, via Che Guevara. La ricorrente presentava le proprie osservazioni nel termine fissato e chiedeva al Comune di non adottare l'ordine di chiusura dell'impianto e comunque di sospendere il procedimento fino alla definizione del ricorso pendente innanzi al TAR. Con nota prot. n. 39541 del 28 ottobre 2003, il Comune ha comunicato l'ordinanza n. 12 del 28 ottobre 2003, con cui il Dirigente del Settore Governo del Territorio e sviluppo economico del Comune ha "revocato la concessione n. 35 del 10 gennaio 1990 rilasciata alla società Italiana Petroli S.p.A:, fusa successivamente per incorporazione in AGIP Petroli s.p.a. e di seguito ENI S.p.A. per l'impianto in Fraz. di Pontasserchio Via Che Guevara per mancata attuazione del programma di adeguamento presentato in data 28.07.1998 nei termini previsti e ha ordinato alla Società Eni S.p.A. "la cessazione dell'attività del distributore stradale di carburanti posto in questo Comune, Via Che Guevara Loc. Pontasserchio per accertata incompatibilità con il sito e mancato adeguamento nei termini di legge". Nell'ordinanza si richiama e si allega la nota prot. 140961 del 23 ottobre 2003 del dirigente Area Governo del Territorio Servizio viabilità e Trasporti della Provincia di Pisa con cui la Provincia di Pisa ha espresso parere negativo sul nulla osta per la realizzazione delle opere di adeguamento accessi ai distributori di carburanti. Con memoria di motivi aggiunti notificata e depositata il 29 novembre 2003, la società ENI S.p.A. (succeduta per incorporazione alla società Agip petroli S.p.A.) ha impugnato provvedimenti indicati in epigrafe in quanto illegittimi e gravementi lesivi dei suoi interessi chiedendo il risarcimento di tutti i danni subiti e subenti Avverso i provvedimenti impugnato con il ricorso introduttivo, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi: 1) Violazione dell'art. 3 legge 7 agosto 1990, n. 241. Difetto di motivazione. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo della irragionevolezza e della contraddittorietà manifesta. Violazione del principio generale di affidamento; in particolare l'annullamento sarebbe illegittimo perchè non considera che il provvedimento annullato aveva ad oggetto una richiesta di deroga e non indica le ragioni che dimostrano la illegittimità di tale deroga nonchè l'interesse pubblico a rimuoverla.

2) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 22 e 24 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Violazione e falsa applicazione dell'art. 60, d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495. Eccesso di potere, particolarmente sotto il profilo della irragionevolezza e della contraddittorietà manifesta. Incompetenza. Difetto di motivazione. La competenza a rilasciare l'autorizzazione per modificare gli accessi all'impianto di distribuzione di carburanti di proprietà della ricorrente sulla Via Che Guevara sarebbe del Comune di San Giuliano Terme; di conseguenza, è illegittima la nota della Provincia del 3 febbraio 2000, prot. 10289, perchè viziata da incompetenza.

3) Violazione falsa applicazione dell'art. 13 d.lgs 30 aprile 1992, n. 285. Violazione e falsa applicazione dell'art. 24 d.lgs 30 aprile 1992, n. 285 e dell'art. 60, d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto dei presupposti. Incompetenza. Il procedimento seguito dall'Amministrazione comunale sarebbe illegittimo anche perchè illegittimi sono gli atti su cui esso si fonda e che sono impugnati come atti presupposti: sia la nota della Provincia, sia il regolamento che essa prende di applicare; la Provincia, infatti, non è competente, secondo le disposizioni richiamate, a dettare criteri in materia di accessi diversi da quelli previsti dalla normativa statale. Avverso i provvedimenti impugnati con i motivi aggiunti, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi:

1) Illegittimità in via derivata dai provvedimenti presupposti impugnati con il ricorso n. 2291/00 r.g.

2) Violazione falsa applicazione dell'art. 22 d.lgs 30 aprile 1992, n. 285. Violazione e falsa applicazione dell'art. 46 d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo della irrazionalità manifesta, contraddittorietà fra atti del procedimento, articolo 97 Cost. Il provvedimento di revoca della concessione e di chiusura dell'impianto è motivato con riferimento al parere reso dalla Provincia di Pisa il 23 ottobre 2003. ll parere richiama l'incompatibilità delle opere con l'articolo 29 del regolamento provinciale di attuazione degli spazi ed aree pubbliche e canoni. Il parere della Provincia e il provvedimento dell'Amministrazione comunale, ripresentano dunque le stesse illegittimità evidenziate nei confronti degli atti presupposti.

3) Violazione falsa applicazione dell'art. 22 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Violazione e falsa applicazione dell'art. 46, d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495. Difetto di motivazione. E' evidente il vizio di incompetenza che inficia il parere reso dalla Provincia, nella parte in cui nega la possibilità della deroga, e comunque l'asenza di qualunque motivazione a riguardo.

4) Violazione falsa applicazione dell'art. 13 d.lgs. 30 aprile 1992, n. 285. Violazione e falsa applicazione dell'art. 24 d.lgs 30 aprile 1992, n. 285 e dell'art. 60 d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495. Eccesso di potere particolarmente sotto il profilo del difetto dei presupposti. Incompetenza. Va qui confermata la illegittimità dell'articolo 29 del regolamento provinciale di attuazione delle occupazioni spazi ed aree pubbliche in quanto adottato in assenza di una delega a favore dell'ente locale: La Provincia, non era competente, secondo le disposizioni richiamate, a dettare criteri in materia di accessi diversi da quelli previsti dalla normativa statale.

5) Violazione e falsa applicazione degli artt. 2, 22 e 24 d.lgs 30 aprile 1992, n. 285. Violazione e falsa applicazione dell'art. 60, d.p.r. 16 dicembre 1992, n. 495. Eccesso di potere, particolarmente sotto il profilo della irragionevolezza e della contraddittorietà manifesta. Incompetenza. Difetto di motivazione. Il nuovo parere della Provincia qui impugnato è inoltre viziato da incompetenza in quanto riguarda un impianto che si trova su una strda da considerarsi comunale.

6) Violazione degli artt. 7 ss. legge 241 del 1990; violazione del principio di partecipazione al procedimento; eccesso di potere in particolare sotto i profili della irragionevolezza, di proporzionalità, dell'affidamento, della insufficiente motivazione. Violazione dell'articolo 3 della legge 241 del 1990; difetto di motivazione. Violazione del principio di buon andamento della P.A. articolo 97 Cost. In particolare non si è in alcun modo considerato che le difformità dell'impianto, rispetto alle norme del regolamento provinciale non sussistevano o erano comunque di modestissima rilevanza, tale comunque da non giustificare la chiusura dell'impianto. Sussisterebbe la violazione dei principi di proporzionalità, di affidamento e del buon andamento dell'Amministrazione nell'imporre la chiusura di un impianto per tali limitate e irrilevanti difformità. In ordine alla domanda risarcitoria i danni che derivano dall'esecuzione dei provvedimenti impugnati sono evidenti e connaturati alla chiusura e allo smantellamento dell'impianto e la cessazione di un'attività produttiva, Nè potrebbe essere negata la responsabilità colpevole dell'Amministrazione che insiste nel negare alla società ricorrente qualunque possibilità di adeguamento del suo impianto, richiamandosi a norme illegittime. Costituitisi in giudizio, il Comune e la provincia intimati hanno sostenuto la legittimità degli atti impugnati e chiesto la reiezione del ricorso e dei motivi aggiunti siccome infondati. E' intervenuto ad adjuvandum il sig. Boscia Pasquale, in qualità di gestore dell'impianto di carburanti, che ha chiesto l'annullamento dei provvedimenti impugnati, riservandosi di richiedere il ristoro dei danni subiti per effetto dell'esecuzione del provvedimento di chiusura dell'impianto da parte dell'amministrazione comunale. E' intervenuto ad opponendum la società Casteldea, in qualità di proprietaria di un impianto carburanti, ubicato nella medesima via Che Guevara, asseritamente titolare di un interesse sostanziale al mantenimento degli atti impugnati, che ha chiesto la reiezione del ricorso e dei relativi motivi aggiunti. Con distinte memorie, le parti hanno insistito nelle rispettive tesi sostenute. All'udienza sopraindicata,la causa è passata in decisione.

DIRITTO

1 – Il ricorso introduttivo in esame è proposto avverso il provvedimento di annullamento dell’autorizzazione edilizia rilasciata dal comune per la realizzazione di interventi consistenti nella modifica degli accessi veicolari all’impianto di distribuzione di carburanti, di proprietà della ricorrente, già ritenuto dal comune incompatibile per contrasto con l’art. 46, comma 2, del d.p.r. 495 del 1992, che disciplina gli “accessi alle strade urbane – passo carrabile”. Lo stesso provvedimento ordina alla ricorrente la rimessa in pristino delle opere eventualmente realizzate in base all’autorizzazione annullata. Oggetto di impugnativa sono anche la deliberazione di approvazione del regolamento provinciale di attuazione delle occupazioni di spazi ed aree pubbliche e canoni ed il parere negativo espresso dalla provincia sul rilascio di una possibile autorizzazione all’apertura di passi carrabili. Con i motivi aggiunti, depositati il 29 novembre 2003, sono stati impugnati la successiva ordinanza comunale di revoca della concessione a suo tempo rilasciata per l’esercizio dell’impianto di cui trattasi e di cessazione dell’attività del medesimo, la nota di trasmissione del provvedimento, nonché la nota contenente il parere negativo espresso dalla provincia sulla richiesta di nulla osta per la realizzazione delle opere di adeguamento degli accessi al distributore di carburanti. Tanto premesso, va, preliminarmente, osservato che, a seguito del provvedimento recante la revoca dell’originaria concessione ad esercitare l’impianto e l’ordine di cessazione della relativa attività di distribuzione di carburanti, impugnato con gli indicati motivi aggiunti, in uno con il parere negativo ivi richiamato espresso dalla provincia, è avverso tali provvedimenti che si appunta l’interesse sostanziale della ricorrente, il quale non sarebbe soddisfatto dall’eventuale annullamento dei provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo del giudizio. Pertanto, il Collegio ritiene di esaminare, in primo luogo, i richiamati motivi aggiunti. Il provvedimento comunale impugnato ha disposto la revoca della concessione di esercizio dell’impianto, rilasciata nel 1990, per mancata attuazione del programma di adeguamento presentato in data 28.7.1998 ed ha ordinato la cessazione dell’attività del distributore per accertata incompatibilità con il sito e mancato adeguamento nei termini di legge; il provvedimento fa riferimento alla nota del dirigente provinciale recante il parere negativo sulla richiesta di nulla osta per la realizzazione delle opere di adeguamento degli accessi al distributore. Tale parere, facendo riferimento alla nota in data 10 luglio (rectius 1° luglio) 2003, con la quale era stata richiesto il necessario nulla osta, e confermando il parere già espresso in data 3 febbraio 2000, registra il permanere del contrasto con l’art. 29 del regolamento provinciale di attuazione delle occupazioni spazi ed aree pubbliche e canoni in quanto “la distanza dell’accesso dall’intersezione più vicina, pur se proposta di m. 12,00 risulta inferiore a quella prescritta di m. 15,00 né, per i motivi a suo tempo espressi nella citata nota n. 10289/2000, è consentibile deroga alcuna; la lunghezza dell’aiuola spartitraffico, proposta in m. 9,25, risulta inferiore a quella prescritta dal comma 1 del punto 3 del richiamato art. 29 che richiede una misura di m. 10,00”. Dalla combinazione dei due provvedimenti impugnati, si evince che, pur essendo stato ritenuto incompatibile con il sito in quanto contrastante con l’art. 46, comma 2, del d.p.r. n. 495 del 1992 (in particolare, perché le distanze degli accessi all’impianto dalle intersezioni sulla strada erano inferiori a quella minima di metri dodici prescritta dalla norma), l’impianto è stato definitivamente chiuso, essendone stata ordinata la cessazione dell’attività, in quanto contrastante con il regolamento provinciale, che prescrive, tra gli accessi e le intersezioni, la distanza minima di quindici metri. Alla luce di tale precisazione, va esaminato il terzo motivo del ricorso introduttivo (originariamente proposto avverso la deliberazione provinciale di approvazione del regolamento ed il parere espresso dalla provincia in data 3 febbraio 2000), e riproposto (come quarto motivo aggiunto) avverso il nuovo parere del 23 ottobre 2003, con il quale la provincia ha fatto applicazione del citato regolamento (nuovamente censurato).

2 - L’art. 29 del regolamento provinciale, recante norme generali su occupazione spazi ed aree pubbliche e fasce di rispetto (cfr. doc. 5 della ricorrente), dispone che, nelle more della redazione da parte del Ministero dei Lavori Pubblici delle norme funzionali e geometriche per la costruzione ed il controllo, tra l’altro, dei servizi relativi alle strade, per il rilascio delle concessioni di accesso ai distributori di carburanti, valgono le prescrizioni ivi indicate: tra le altre, quella in base alla quale in corrispondenza di incroci posti a distanza inferiore a 15 metri nei centri abitati è vietata l’istituzione di accessi ai distributori; inoltre, la stazione di rifornimento deve essere dotata sul fronte strada di aiuola spartitraffico non inferiore a metri 10. Oltre che sul parere negativo espresso dalla provincia, determinato dal contrasto tra la richiesta di nulla osta e l’art. 29 del regolamento provinciale, il provvedimento comunale di revoca della concessione si basa anche sulla constatata impossibilità di adeguamento dell’impianto per l’avvenuto annullamento dell’autorizzazione edilizia, già rilasciata per la modifica degli accessi dell’impianto, impugnato con il ricorso introduttivo e sottoposto, in via derivata, alla medesima censura (terzo motivo di ricorso). Pertanto, il motivo di che trattasi incide sulla legittimità di tutti i provvedimenti impugnati, essendo idoneo a determinare l’eventuale annullamento sia del provvedimento di revoca della concessione e del presupposto parere negativo sia del provvedimento di annullamento dell’autorizzazione edilizia per la realizzazione dell’intervento di modifica degli accessi e del presupposto (e diverso) parere negativo. Deduce la ricorrente che la provincia non è competente a dettare criteri in materia di accessi, diversi da quelli previsti dalla normativa statale. In particolare, deduce violazione degli artt. 13 e 24 d lgs. 285/92 e dell’art. 60 d.p.r. 495/92 nonché incompetenza della provincia, atteso che l’art. 29 del regolamento provinciale di attuazione delle occupazioni di spazi ed aree pubbliche sarebbe stato adottato senza una delega a favore dell’ente locale. Deduce inoltre la ricorrente che, proprio in relazione a tali diversi criteri, dettati dalla provincia, il comune ha prima annullato l’autorizzazione edilizia rilasciata e poi negato l’approvazione del piano di adeguamento proposto dalla ricorrente medesima, ordinando la chiusura definitiva dell’impianto, previa revoca della concessione di esercizio, nonostante, da parte dell’amministrazione provinciale, sia stato riconosciuto che il piano di adeguamento rispettava i criteri dettati dal regolamento attuativo del codice della strada, (avendo la provincia ribadito la necessità, ai fini del rilascio del proprio nulla osta, di rispettare i 15 metri tra accesso ed intersezioni ed i 10 metri per l’aiuola spartitraffico, entrambi previsti dal citato regolamento provinciale). In merito alla censura proposta, il Collegio osserva quanto segue. In tema di accessi e diramazioni, nell’ambito del capo I del titolo II del codice della strada dedicato, tra l’altro, alla tutela delle strade e delle aree pubbliche, l’art. 22 del d. lgs. 30 aprile 1992 n. 285 (nuovo codice della strada) prevede la seguente disciplina: senza la preventiva autorizzazione dell’ente proprietario della strada, non possono essere stabiliti nuovi accessi; gli accessi già esistenti devono essere regolarizzati; i passi carrabili sono individuati previa autorizzazione dell’ente proprietario; sono vietate trasformazioni di accessi o diramazioni, salva preventiva autorizzazione; il regolamento determina i casi in cui l’ente proprietario può negare l’autorizzazione; il medesimo regolamento indica le modalità di costruzione di manutenzione degli accessi e delle diramazioni; il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti stabilisce con proprio decreto, per ogni strada, le caratteristiche tecniche da adottare nella realizzazione degli accessi e delle diramazioni (cfr. commi da 1 a 10). L’art. 46 del d.p.r. 16 dicembre 1992 n. 495 (recante il regolamento di attuazione del codice della strada) - richiamando l’art. 22 citato – titolato come “Accessi nelle strade urbane. Passo carrabile”, dispone che il passo carrabile, la cui costruzione é autorizzata dall’ente proprietario della strada, deve essere distante almeno 12 metri dalle intersezioni (commi 1 e 2 lett. a). “I comuni hanno la facoltà di autorizzare distanze inferiori a quelle fissate al comma 2, lettera a), per i passi carrabili già esistenti alla data di entrata in vigore del presente regolamento, nel caso in cui sia tecnicamente impossibile procedere all’adeguamento di cui all’art. 22, comma 2, del codice“ (comma 6 dell’art. 46 in esame). Sulla base del quadro normativo sopra richiamato, appare evidente che l’ente proprietario della strada (nella fattispecie, la provincia intimata, per le ragioni in seguito indicate, e non il comune, come erroneamente sostenuto dalla ricorrente), non ha competenza a dettare, in tema di accessi e passi carrabili, criteri diversi da quelli stabiliti dalla disposizioni statali sopra citate. Ferma restando la competenza della provincia (che, nella fattispecie, agisce come ente proprietario della strada) ad emettere l’autorizzazione per i passi carrabili e quella del comune a concedere la deroga alla distanza minima fissata dalla legge, la determinazione dei criteri ai quali gli atti autorizzativi devono rapportarsi spetta all’ autorità statale, in mancanza di espressa attribuzione o di delega di competenza a quella locale. Ciò è confermato dal comma 10 del citato art. 22, secondo il quale con decreto ministeriale sono stabilite, per ogni tipo di strada ed in relazione al traffico interessante le due arterie intersecatisi, le caratteristiche tecniche da adottare nella realizzazione degli accessi e delle diramazioni nonché le condizioni tecniche e amministrative che dovranno dall’ente proprietario essere tenute a base dell’eventuale rilascio dell’autorizzazione (art. 22 d. lgs. 285/92). In particolare, le pertinenze stradali definite come pertinenze di servizio, comprese quelle che costituiscono aree di servizio destinate al rifornimento e al ristoro, le quali sono ubicate su aree predisposte dall’ente proprietario della strada, “non possono essere ubicate in prossimità di intersezioni, e comunque la loro ubicazione dev’essere tale da consentire un reciproco avvistamento tra i conducenti che percorrono la strada e i conducenti in entrata e in uscita dalla pertinenza medesima”; “ulteriori indicazioni per la localizzazione e gli standards dimensionali e qualitativi delle pertinenze di servizio sono fissati dalle norme che il Ministro dei lavori pubblici emana ai sensi dell’art. 13 del codice” (art. 60 del d.p.r. 495/92). Infine, l’ installazione e l’esercizio, lungo le strade, degli impianti di distribuzione di carburante, che sono da considerare parte delle aree di servizio, è subordinata al parere tecnico favorevole dell’ente proprietario della strada, nel rispetto delle norme vigenti. Con le norme di cui all’art. 13 il Ministro stabilisce le caratteristiche tecniche che devono essere imposte con l’autorizzazione dell’impianto, in relazione alla tipologia delle strade. Sulle strade di tipo E ed F in ambito urbano gli impianti di distribuzione devono rispondere, per quanto riguarda gli accessi, ai requisiti previsti per i passi carrabili, di cui all’art. 46 (art. 61 d.p.r. 495/92). Le due norme da ultimo richiamate, pur prevedendo il parere tecnico dell’ente proprietario della strada quanto all’installazione all’esercizio degli impianti di distribuzione di carburante, ribadiscono che le caratteristiche tecniche che devono essere imposte con l’autorizzazione dell’impianto sono stabilite dal Ministro dei lavori pubblici e in particolare, che quanto qui interessa, che, per quanto riguarda gli accessi, i requisiti previsti per i passi carrabili sono quelli di cui all’art. 46, citato, (che prescrive che il passo carrabile debba essere distante almeno 12 metri dalle intersezioni). Resta, pertanto, confermato che la competenza a determinare i requisiti tecnici del passo carrabile appartiene all’autorità statale e non a quella provinciale. Il provvedimento comunale di revoca della concessione di esercizio dell’impianto ed il presupposto parere della provincia sono , pertanto, illegittimi nella parte in cui denegano il nulla osta per la realizzazione delle opere di adeguamento degli accessi al distributore, sul presupposto del contrasto con il regolamento provinciale che impone che la distanza dell’accesso dall’intersezione più vicina non possa essere inferiore a metri 15. Anche il provvedimento di annullamento dell’autorizzazione edilizia già rilasciata alla ricorrente, ed il presupposto parere negativo, sono illegittimi per le medesime ragioni suesposte. L’annullamento degli atti richiamati presuppone, altresì, quello della deliberazione del consiglio provinciale di approvazione del proprio regolamento, ovviamente nella sola parte in cui impone, per quanto riguarda la distanza degli accessi dalle intersezioni, una distanza diversa da quella prescritta dall’art. 46 del regolamento di attuazione del codice della strada. Né vale il richiamo, contenuto nel regolamento provinciale, all’art. 13 del codice della strada, che giustificherebbe una sorta di competenza “provvisoria” dell’ente provinciale a determinare requisiti, in materia di accessi, diversi da quelli individuati dall’autorità statale. Tanto meno vale, ai medesimi effetti, il richiamo, operato dalla difesa delle amministrazioni resistenti, al decreto legislativo n. 446 del 1997. Sotto il primo profilo, vero è che l’art 13 del d.p.r. n. 285/92 prevedeva, da parte del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, l’emanazione di norme per la costruzione, il controllo ed il collaudo delle strade e dei relativi impianti e servizi. Peraltro, in primo luogo, ciò non si traduce in una delega implicita all’amministrazione locale; in secondo luogo, il d.m. 5 novembre 2001, appositamente emanato, per quanto riguarda le distanze minime a protezione della piattaforma e delle pertinenze, fa riferimento al regolamento di esecuzione e di attuazione del codice, e cioè al d.p.r. n. 495 del 1992. Del tutto infondata appare, infine, l’individuazione del d. lgs. 15 dicembre 1997 n. 446, quale presunta fonte del potere regolamentare della provincia in materia. Il decreto ha ad oggetto l’istituzione dell’imposta regionale sulle attività produttive e gli artt. 52 e 63, che sono stati richiamati, attribuiscono agli enti locali una competenza di natura esclusivamente tributaria, prevedendo che essi, in sostituzione della tassa per l’occupazione di spazi pubblici, possano esigere, in base a tariffe periodicamente approvate, il pagamento di un canone di concessione per le occupazioni di suolo pubblico. Ad ulteriore conferma della tesi sostenuta dalla ricorrente, anche il d. lgs. 31 marzo 1998 n. 112, recante conferimento di funzioni e compiti amministrativi allo Stato, alle regioni e agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997 n. 59, tra le funzioni mantenute allo Stato, prevede la definizione di standards e prescrizioni tecniche in materia di sicurezza stradale e norme tecniche relative alle strade e alle loro pertinenze (art. 98, comma 1, lett. g). Alcuna competenza regolamentare dell’ente locale in materia è dunque sostenibile, in assenza di specifica norma di delega. Resta solo da precisare che – contrariamente a quanto sostenuto dalla ricorrente nel secondo motivo di ricorso – la via Che Guevara, sulla quale si affaccia l’impianto di che trattasi, non è una strada comunale, pur trattandosi di una strada provinciale che attraverso il centro abitato di un comune con popolazione superiore a ventimila abitanti. Infatti, ai sensi dell’art. 2, comma 7, d. lgs. 285/92, “le strade urbani di cui al comma 2, lettere D, E e F, sono sempre comunali quando siano situate nell’interno di centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati, con popolazione non superiore a diecimila abitanti”. Pertanto, per stabilire se un tratto di strada provinciale sia comunale o meno deve farsi riferimento alla popolazione del “centro abitato” e non a quella del comune. Nella specie, la frazione di Pontasserchio, in cui è ubicato l’impianto, ha un numero di abitanti inferiore a diecimila e, di conseguenza, il tatto di strada sul quale esso insiste deve considerarsi provinciale.

3 – Per quanto riguarda la domanda di risarcimento del danno, si osserva quanto segue. Sia la ricorrente, sia l’interveniente ad adjuvandum in qualità di gestore dell’impianto di carburanti, hanno proposto domanda di risarcimento del danno; la prima, già con memoria di motivi aggiunti, chiedeva genericamente di essere risarcita dei danni connaturati alla chiusura ed allo smantellamento dell’impianto e alla cessazione dell’attività produttiva; l’interveniente, con memoria redatta per la l’udienza di discussione, si riservava di chiedere il ristoro dei danni subiti. Con memoria finale, la ricorrente, premesso di avere subito ingenti danni per il periodo di forzata chiusura dell’impianto come conseguenza dell’esecuzione dei provvedimenti impugnati, disposta dal comune senza attendere la pronuncia cautelare del Consiglio di Stato, ha quantificato le perdite nette relative al periodo di 40 giorni lavorativi in cui l’impianto è rimasto inattivo, con riferimento alla quantità di carburante erogato nel medesimo periodo dell’anno precedente. Quanto alla responsabilità dell’amministrazione, la ricorrente assume che essa sussiste, tenuto conto dell’esecuzione data ai provvedimenti nelle more della decisione del giudice di appello sulla domanda cautelare, respinta in primo grado, e che si tratti di responsabilità aggravata, ai sensi dell’art. 96 c.p.c., per la configurazione della quale, in materia di misure cautelari, rileverebbe anche la colpa lieve. Ritiene, peraltro, il Collegio che la domanda di risarcimento del danno non sia fondata, in mancanza del requisito della “colpa” della pubblica amministrazione. Invero, l’esecuzione del provvedimento di chiusura dell’impianto ha fatto seguito alla reiezione della domanda cautelare da parte di questo Tribunale, sul presupposto della prevalenza dell’interesse pubblico alla tutela della sicurezza della circolazione, in relazione all’accertata notevole intensità del traffico veicolare sulla strada interessata, a fronte dell’interesse di natura patrimoniale vantato dalla ricorrente. Infatti, in base al rapporto della Polizia municipale (cfr. doc. 12 del comune), trattasi di impianto di “estrema pericolosità” sotto il profilo della sicurezza della circolazione, essendo la strada provinciale S. Iacopo (Che Guevara, per il comune) percorsa giornalmente da migliaia di veicoli; in particolare, la nota della polizia rileva “la particolare pericolosità dell’intersezione tra la via Buozzi e la predetta via S. Iacopo, accentuata dall’adiacenza dell’accesso/uscita dal distributore che trovasi ad una distanza di soli ¾ metri dalla via Buozzi e quindi in palese contrasto con la distanza minima che il d.p.r. n. 485/92 prevede in mt. 12 dalle intersezioni” (cfr. nota P.M. del 27.12.2003). Pertanto, l’esecuzione del provvedimento lesivo per la ricorrente è avvenuta dopo la valutazione giurisdizionale di prevalenza della tutela dell’interesse pubblico, basata sull’accertata estrema pericolosità dell’impianto e sull’altrettanto sicuro contrasto del medesimo – almeno all’epoca di esecuzione del provvedimento – con il disposto del regolamento di attuazione del codice della strada che imponeva una distanza minima di metri 12 tra gli accessi e le intersezioni. Pertanto, a nulla vale opporre, a sostegno della richiesta di risarcimento del danno e a dimostrazione della “colpa” della pubblica amministrazione, che l’esecuzione sarebbe avvenuta dopo la notificazione dell’appello cautelare al Consiglio di Stato e in assenza di pregiudizio alla sicurezza della circolazione stradale quale risulterebbe dalla perizia giurata depositata innanzi al giudice di appello (ancora in sede cautelare). Resta fermo, ad avviso del Collegio, che nel contesto delineato non sembra potersi sostenere la sussistenza di una colpa grave del comune nell’esecuzione del provvedimento di chiusura dell’impianto avutasi nel limitato periodo intercorrente tra le pronunce cautelari sopra richiamate. Diversa e separata questione rimane quella del proposto adeguamento dell’impianto, ai sensi del regolamento del codice della strada, presentato dalla ricorrente alla provincia, ai fini del necessario parere, nell’aprile del 2003 (e partecipato al comune solo nel luglio del 2003: cfr. doc. 7 e 8 dep. il 28.5.2004), che tocca il merito della controversia, ma non incide sulla proposta domanda risarcitoria, essendo l’esecuzione del provvedimento lesivo intervenuta allorquando il predetto impianto si trovava certamente in contrasto, oltre che con la prescrizione (della quale è stata accertata l’illegittimità) del regolamento provinciale, anche con il disposto dell’art. 46 del d.p.r. 495/92. Quanto alla domanda di risarcimento del danno proposta dall’interveniente ad adjuvandum, se ne deve dichiarare l’inammissibilità. Infatti, trattandosi di domanda nuova, ancorché analoga a quella svolta dalla ricorrente, rispetto al thema decidendum come fissato nel ricorso introduttivo e nei motivi aggiunti ritualmente notificati, essa non può essere proposta dalla parte che interviene, non a tutela di un’autonoma posizione di interesse legittimo – la quale avrebbe comportato l’onere di introdurre distinta impugnazione nel termine di legge – bensì in virtù di un interesse, anche di mero fatto, dipendente da quello fatto valere dal ricorrente principale, che legittima il titolare ad intervenire nel giudizio instaurato, ma non gli consente di svolgere una distinta, autonoma domanda. 4 - Conclusivamente, per le ragioni sopra esposte, il ricorso è fondato e va accolto; conseguentemente vanno annullati gli atti impugnati con il ricorso introduttivo e con i motivi aggiunti, compreso l’art. 29 del regolamento provinciale, in parte qua; va invece respinta la domanda risarcitoria proposta dalla ricorrente, mentre va dichiarata inammissibile l’analoga domanda proposta dalla parte interveniente. Spese ed onorari di giudizio seguono la soccombenza e sono liquidati nella misura di cui in dispositivo.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e per l’effetto, annulla i provvedimenti impugnati con il ricorso introduttivo e con i successivi motivi aggiunti; respinge la domanda risarcitoria proposta dalla ricorrente; dichiara inammissibile la domanda risarcitoria proposta dall’interveniente; condanna il comune e la provincia resistenti, in solido, al pagamento delle spese e degli onorari di causa determinati complessivamente in Euro 5.000,00 (cinquemila), da liquidarsi, in favore della ricorrente, nella misura di Euro 3.000,00 (tremila), e a favore dell’interveniente Boscia, nella misura di Euro 2.000,00 (duemila); compensa le spese di giudizio tra le altre parti costituite. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 18 giugno 2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:

Dott. Eugenio LAZZERI - Presidente Dott. Marcella COLOMBATI - Consigliere Dott. Saverio ROMANO - Consigliere, rel.est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 12 OTTOBRE 2004

Firenze, lì 12 OTTOBRE 2004