REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO - SEZIONE I^ -

composto dai Signori: CORRADO CALABRÒ, PRESIDENTE; NICOLA GAVIANO, CONSIGLIERE; CARLO MODICA DE MOHAC, RELATORE;

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. reg. gen. 5018-2003, proposto dalla società TERMOIL S.A.S. DI BANCHELLI LORENZO & C. GIÀ TERMOIL S.A.S. DI BANCHELLI MARIA PIERA in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dagli Avvocati Rossella Banchelli, Deborah Giudici, Giulia Franceschetto e Francesco Crisci, ed elettivamente domiciliato presso lo studio di quest’ultimo, in Roma, Via degli Scipioni n.8;

contro

l’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO, in persona del Presidente e legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato presso la cui sede, in Roma, Via dei Portoghesi n.12, è ex lege domiciliato;

per l’annullamento - del provvedimento n.11726 (I-474) adottato dall'AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO il 20.2.2003, notificato in data 4.3.2003, nella parte in cui: - ha ritenuto che la ricorrente abbia partecipato a pratiche concordate vietate dall’art.2 della L. n.287/1990; - ed ha condannato la ricorrente al pagamento di una sanzione amministrativa pecuniaria pari a euro 15.157,00; - nonché di ogni atto presupposto, consequenziale o comunque connesso.

Visti gli atti depositati dalla società ricorrente; visti gli atti di costituzione in giudizio e la memoria dell’Amministrazione resistente; visti gli atti tutti della causa; designato relatore il Consigliere Avv. Carlo Modica de Mohac; uditi, alla pubblica udienza del 12.5.2004 gli avv.ti F. Crisci e l’Avvocato dello Stato D. Del Gaizo; ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

I. Il 26 giugno ed il 28 settembre 1999 pervenivano all’AUTORITÀ GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO (d’ora innanzi denominata semplicemente AUTORITÀ) due segnalazioni da parte, rispettivamente, dell’AZIENDA NAPOLETANA MOBILITÀ S.P.A. di Napoli (di seguito denominata semplicemente ANM di Napoli) e dall’AZIENDA TORINESE MOBILITÀ S.P.A. di Torino (di seguito ATM di Torino), entrambe Aziende pubbliche di trasporti, concernenti presunti comportamenti anticoncorrenziali posti in essere dalle imprese partecipanti alla gare di appalto per la c.d. “fornitura extrarete” di carburante per autotrazione indette dalle predette aziende. Il 23.11.1999 ed il 3.4.2000 l’AUTORITÀ acquisiva dall’AZIENDA TRASPORTI MILANESI S.P.A. di Milano (di seguito ATM di Milano), altra Azienda pubblica di trasporti, informazioni che la inducevano a prendere in considerazione anche le condotte delle imprese partecipanti alle gare bandite da essa. Sulla base di tali riscontri, con delibera del 30.5.2001, l’AUTORITÀ avviava, ai sensi dell’art.14 della L. n.287/1990, un’indagine volta ad accertare se, nel contesto delle procedure di fornitura di gasolio per autotrazione a favore dell’AZIENDA TRASPORTI MILANESI S.P.A. di Milano, dell’AZIENDA NAPOLETANA MOBILITÀ S.P.A. di Napoli e dell’AZIENDA TORINESE MOBILITÀ S.P.A. di Torino, una serie di i mprese avessero concordato fra loro intese volte ad impedire la concorrenza. Il 15.11.2001 l’AUTORITÀ deliberava di ampliare il procedimento estendendolo nei confronti di ASSOPETROLI – FEDERAZIONE NAZIONALE COMMERCIO PETROLI, nonché dei SINDACATI PROVINCIALI ASSOPETROLI di Milano e Torino, essendo emerso che ASSOPETROLI: - aveva organizzato un regolare e penetrante sistema di scambi di informazioni fra gli associati, in materia di margini e condizioni commerciali praticate dalle imprese operanti nel complessivo settore della c.d. fornitura extra-rete dei prodotti petroliferi; - ed aveva realizzato, unitamente ai suddetti SINDACATI PROVINCIALI, un’attività di monitoraggio delle offerte presentate dalle imprese nelle gare per la fornitura di gasolio alle predette Aziende di trasporto pubblico. Infine, il 6.6.2002, l’AUTORITÀ: - estendeva ulteriormente il procedimento nei confronti della società Q8 QUASER S.R.L quale società “incorporante” la società BIELLA COMMERCIALE S.P.A., a cagione di presunti comportamenti tenuti da quest’ultima in relazione alle forniture rese alla A.T.M. di Milano nel periodo corrente dal 1996 al 2000; - e contestualmente prorogava fino al 19.12.2002 il termine per la conclusione del procedimento. La contestazione mossa dall’AUTORITÀ nell’atto di avvio ha riguardato il coordinamento anticoncorrenziale dei comportamenti tenuti: a) dalle società AGIP PETROLI S.P.A., ATRIPLEX S.R.L., Q8 QUASER S.R.L., D.A.R.M. PETROLI S.R.L., ELYO ITALIA S.R.L., FOCALIA S.P.A., LA 91 PETROLI S.R.L., L.M. PETROLI S.R.L., e NATALIZIA PETROLI S.R.L. e dall’impresa individuale PASSATELLI RAFFAELA, in occasione della partecipazione alle gare per le forniture del gasolio per autotrazione extra-rete bandite, nel periodo corrente dal 1996 al 2000, dall’A.N.M. di Napoli; b) dalle società A.C.L.A. – AZIENDA CARBURANTI LUBRIFICANTI ED AFFINI S.P.A., ARCOTRADING S.P.A., ATRIPLEX S.R.L., CAM PETROLI S.R.L., CERNUSCO S.P.A., D.A.R.M. PETROLI S.R.L., ELYO ITALIA S.R.L., EREDI CAMPIDONICO S.P.A., EUROPETROL S.P.A., IVREA PETROLI AFFINI GAS – I.P.A. GAS S.R.L., OLICAR S.P.A., OPAM OILS S.P.A., PETROLTERMICA COMAC – OLCEA S.P.A., RESTIANI S.P.A. e S.I.C.L.A. – SOCIETÀ ITALIANA CARBURANTI LUBRIFICANTI ED AFFINI S.P.A., nell’ambito delle gare per le forniture del gasolio per autotrazione extra-rete bandite, nel periodo corrente dal 1996 al 2000, dall’A.T.M. di Torino; c) dalle società AGIP PETROLI S.P.A., AMBROGIO MORO S.P.A., ATRIPLEX S.R.L., BETA IMPORT S.P.A., CAM PETROLI S.R.L., D.A.R.M. PETROLI S.R.L., ELIOLUB DI SILVANO BANCHELLI S.A.S., ELYO ITALIA S.R.L., EREDI CAMPIDONICO S.P.A., EUROPETROL S.P.A., GORLA S.P.A., IPLOM S.P.A., L.M. PETROLI S.R.L., MAXCOM PETROLI S.R.L., NELSA S.R.L., OLICAR S.P.A., OPAM OILS S.P.A., TAMOIL PETROLI S.P.A., TERMOIL S.A.S. DI BANCHELLI MARIA PIERA & C. e TOTAL FINA ELF ITALIA S.P.A., nell’ambito delle gare per le forniture del gasolio per autotrazione extra-rete bandite, nel periodo corrente dal 1996 al 2000, dall’A.T.M. di Milano. A seguito della notifica dell’avvio del procedimento alla parti interessate, l’AUTORITÀ ha svolto l’istruttoria, nel corso della quale sono stati utilizzati tutti gli strumenti di indagine a disposizione (ispezioni, richieste di informazioni, audizioni); ed è stato garantito alle imprese l’esercizio dei diritti di difesa consentendo loro di accedere agli atti del procedimento, di depositare memorie e di interloquire nel corso delle audizioni. In particolare, nel corso dell’indagine l’AUTORITÀ ha acquisito numerosi documenti presso la KUWAIT PETROLEUM ITALIA S.P.A. Con provvedimento del 16.9.2002 l’AUTORITÀ ha deliberato di trasmettere agli interessati la comunicazione delle risultanze istruttorie. Dagli elementi istruttori l’AUTORITÀ ha ritenuto di accertare e di poter affermare: - che ASSOPETROLI, mediante i propri organismi associativi e con il concorso del Sindacato Provinciale di Milano, ha tenuto una serie di comportamenti complementari volti a favorire un’artificiale uniformazione delle condizioni concorrenziali esistenti nell’intero settore della distribuzione di carburante per autotrazione extra-rete; il che è avvenuto mediante l’adozione di delibere e di direttive alle imprese associate; - che nell’ambito delle gare indette dall’ATM di Milano, alcune imprese (fra quelle sottoposte a procedimento) hanno posto in essere pratiche concordate volte a ripartirsi le aggiudicazioni delle forniture. Ciò è avvenuto nel 1999 mediante il ricorso ad un sistema di turnazione nella partecipazione alle gare mensili che consentiva a ciascuna di aggiudicarsi almeno un lotto; e nel 2000, avendo l’azienda appaltante bandito solamente due gare semestrali, mediante il ricorso allo strumento del raggruppamento delle aggiudicatarie in Associazioni Temporanee d’Impresa (d’ora innanzi: ATI) che consentissero il mantenimento della ripartizione storica; - che nell’ambito delle gare indette dall’ATM di Torino, alcune imprese hanno raggiunto un accordo al fine di aggiudicarsi il lotto unico delle forniture annuali dal 1996 al 1999 mediante la utilizzazione dello strumento dell’Associazione Temporanea d’Imprese (d’ora in poi ATI) e la conseguente costituzione della società consortile SERIT (che ha consentito di evitare sia la effettiva presenza in gara di più offerte concorrenti, sia pure ogni forma di concorrenza potenziale). Relativamente alle gare indette dalla municipalizzata ANM di Napoli, invece, gli elementi agli atti non sono risultati univoci, sicchè l’AUTORITÀ ha ritenuto che le riscontrate anomalie nello svolgimento delle gare potessero non avere quale unica spiegazione la realizzazione di intese fra le società partecipanti. Su istanza di una delle imprese (e precisamente di ARCOTRADING S.P.A.), con provvedimento del 10.10.2002 l’Autorità ha prorogato al 24.2.2003 il termine per la conclusione del procedimento. Nel corso dell’istruttoria la ricorrente ha presentato una memoria ed ha partecipato all’audizione finale, tenutasi il 10.12.2002. Ancora successivamente l’ufficio ha chiesto alla ASSOPETROLI alcune informazioni relative al suo fatturato negli anni 2000-2002. Infine, con la definitiva deliberazione decisoria assunta nell’adunanza del 20.2.2003, l’AUTORITÀ: a) ha affermato “che l’intesa posta in essere da ASSOPETROLI – Associazione Nazionale Commercio Prodotti e Servizi Energetici (già Federazione Nazionale Commercio Petroli), nell’ambito dei propri organi associativi e con il concorso del Sindacato provinciale Aziende di Riscaldamento e Prodotti petroliferi Assopetroli di Milano, relativamente al monitoraggio delle gare aventi ad oggetto il gasolio extra-rete volto alla fissazione di parametri di costo uniformi per la definizione delle offerte, al raffronto delle condizioni dei mercati locali in termini di margini, sconti e condizioni commerciali applicate al fine di individuare ed eliminare eventuali differenziazioni, alle direttive impartite alle imprese sulle loro politiche commerciali nei confronti dei clienti morosi, alla elaborazione delle rilevazioni fornite alla camera di Commercio di Milano, ha avuto per oggetto di impedire in maniera consistente la concorrenza, in violazione del divieto di cui all’art.2, comma 2, della legge n.287/1990”; b) ha ordinato “che ASSOPETROLI - Associazione Nazionale Commercio Prodotti e Servizi Energetici (già Federazione Nazionale Commercio Petroli) ed il Sindacato Provinciale Aziende di Riscaldamento e Prodotti Petroliferi Assopetroli di Milano pongano fine all’infrazione contestata, cessando le condotte sopra indicate al punto a) e depositino, entro 60 giorni della notifica del presente provvedimento, una relazione dettagliata sulle misure concretamente adottate per la eliminazione delle infrazioni accertate”; c) ha sancito “che in ragione della gravità e durata dell’infrazione di cui al punto a), ad ASSOPETROLI - Associazione Nazionale Commercio Prodotti e Servizi Energetici (già Federazione Nazionale Commercio Petroli) ed il Sindacato Provinciale Aziende di Riscaldamento e Prodotti Petroliferi Assopetroli di Milano, vengano applicate le sanzioni amministrative pecuniarie rispettivamente nella misura di 10.000 euro e di 1.000 euro”; d) ha affermato che “l’intesa intervenuta fra le società Agip Petroli s.p.a., Atriplex s.r.l., Beta Import s.p.a., Cam Petroli s.r.l., Eredi Campidonico s.p.a., Eliolub di Silvano Banchelli s.a.s., Elyo Italia s.r.l., Europetrol s.p.a., Gorla s.p.a., Iplom s.p.a., Maxcom Petroli s.r.l., Ambrogio Moro s.p.a., Nelsa s.r.l., Olicar s.p.a., Opam Oils s.p.a., Tamoil Petroli s.p.a., Termoil s.a.s. di Banchelli Lorenzo & C. (già Termoil s.a.s. di Banchelli Maria Piera & C.), Total Fina Elf Italia s.p.a., Q8 Quaser s.r.l. (incorporante Biella Commerciale s.p.a.), relativamente alle gare bandite dall’ATM di Milano negli anni 1999 e 2000 ha avuto per oggetto e per effetto di impedire in maniera consistente la concorrenza, in violazione del divieto di cui all’art.2, comma 2, della legge n.287/90”; e) ha statuito che “che in ragione della gravità e durata dell’infrazione di cui al punto a), ad Agip Petroli s.p.a., Atriplex s.r.l., Beta Import s.p.a., Cam Petroli s.r.l., Eredi Campidonico s.p.a., Eliolub di Silvano Banchelli s.a.s., Elyo Italia s.r.l., Europetrol s.p.a., Gorla s.p.a., Iplom s.p.a., Maxcom Petroli s.r.l., Ambrogio Moro s.p.a., Nelsa s.r.l., Olicar s.p.a., Opam Oils s.p.a., Tamoil Petroli s.p.a., Termoil s.a.s. di Banchelli Lorenzo & C., Total Fina Elf Italia s.p.a., Q8 Quaser s.r.l. vengano applicate le sanzioni amministrative pecuniarie rispettivamente nella misura …” indicata nell’allegata tabella; f) ha affermato che “l’intesa intervenuta fra le società Arcoservizi s.p.a. (già Arcotrading s.p.a.) , Atriplex s.r.l., Elyo Italia s.r.l., Eredi Campidonico s.p.a., e Sicla s.p.a., relativamente alle gare bandite dall’ATM di Torino per le forniture degli anni 1996, 1997, 1998 e 1999 ha avuto per oggetto e per effetto di impedire in maniera consistente la concorrenza, in violazione del divieto di cui all’art.2, comma 2, della legge n.287/90”; g) ha statuito che “che in ragione della gravità e durata dell’infrazione di cui al punto f), alle società Arcoservizi s.p.a. (già Arcotrading s.p.a.) , Atriplex s.r.l., Elyo Italia s.r.l., Eredi Campidonico s.p.a., e Sicla s.p.a., vengano applicate le sanzioni amministrative pecuniarie rispettivamente nella misura …” indicata nell’allegata tabella; h) ha precisato che “gli elementi istruttori raccolti non consentono di concludere che le condotte delle società Agip Petroli s.p.a., Atriplex s.r.l., Q8 Quaser s.r.l., D.A.R.M. Petroli s.r.l., Elyo Italia s.r.l., Focalia s.p.a., La 91 Petroli s.r.l., L.M. Petroli s.r.l. e Natalizia Petroli s.r.l. e dall’impresa individuale Passatelli Raffaela nell’ambito delle gare indette dall’ANM di Napoli negli anni 1996-2000 integrino una violazione dell’art.2 della legge n.287/90”. Con il ricorso in epigrafe la ricorrente ha impugnato la predetta decisione dell’AUTORITÀ per la parte che la concerne, e ne chiede l’annullamento, vinte le spese, per i motivi che verranno successivamente indicati. Ritualmente costituitasi, con memoria depositata il 29.1.2004, l’Amministrazione resistente ha eccepito l’inammissibilità (per tardivo deposito) ed in subordine l’infondatezza del ricorso chiedendone il rigetto con vittoria di spese. Con memoria del 27.4.2004 la ricorrente ha controdedotto ed insistito nelle richieste di cui al ricorso introduttivo; e con memoria del 6.5.2004 l’Amministrazione ha continuato ad eccepirne l’inammissibilità e la infondatezza. Infine, all’udienza del 12.5.2004, uditi i Difensori delle parti, i quali hanno insistito nelle rispettive richieste, deduzioni ed eccezioni, la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

1. Il ricorso è inammissibile. L’art.23 bis della L. 6.12.1971 n.1034, stabilisce che per i ricorsi contro i provvedimenti delle Autorità amministrative indipendenti “i termini processuali previsti sono ridotti alla metà, salvo quelli per la proposizione del ricorso”, sicchè il termine per il deposito del ricorso è di quindici giorni. 1.1. Nella fattispecie dedotta in giudizio il ricorso è stato notificato il 24.4.2003 ed è stato depositato il 21.5.2003. E’ pertanto evidente che il deposito è avvenuto allorquando il termine era inesorabilmente scaduto. 1.2. Il rilievo secondo cui “il deposito del ricorso” costituirebbe una fase della “proposizione del ricorso”, e che pertanto resterebbe regolato dal termine ordinario (di trenta giorni), non può essere condivisa. Nel processo amministrativo la proposizione del ricorso assolve alla medesima funzione introduttiva del giudizio che nel processo civile è assegnata alla citazione, essendo entrambi atti con i quali si determina la c.d. “provocatio ad litem”; con i quali - cioè - si partecipa alla controparte la domanda giudiziale mediante la notifica dell’atto attraverso cui essa si spiega. Il deposito del ricorso svolge, invece, la stessa funzione che nel processo civile è assegnata alla iscrizione a ruolo: entrambe le operazioni, infatti, sono volte a far conoscere la (sussistenza della) lite all’Organo giurisdizionale al fine di attivarne la potestà giurisdizionale; o, ciò che esprime il medesimo concetto, di instaurare il c.d. “rapporto processuale” (inteso come “actum triarum personarum”). E’ pertanto evidente che riferendosi alla “proposizione del ricorso” il Legislatore ha inteso indicare esclusivamente la fase concernente la “provocatio ad litem” che si risolve (e si esaurisce) nella notifica del ricorso. Ne consegue che mentre la notifica del ricorso resta assoggettata al termine decadenziale ordinario di sessanta giorni; il deposito soggiace alla regola del dimezzamento dei termini. Il sopra riferito ordine concettuale si conforma, peraltro, alla consolidato orientamento della Giustizia amministrativa, la quale afferma costantemente che la “regola del dimezzamento dei termini” si applica anche al termine per il deposito del ricorso. Ed invero al riguardo è stato affermato (con riferimento sia alla proposizione dell’appello che alla proposizione del ricorso introduttivo del giudizio di primo grado): - che “l’art 23 bis inserito nella L. n.1034 del 1971 in base all’art.4 della L. n.205 del 2000, introduce una speciale disciplina processuale allo scopo di accelerare la definizione delle controversie in determinate materie considerate di particolare interesse pubblico, ponendo la regola generale secondo la quale nei giudizi davanti agli organi di giustizia amministrativa i termini processuali previsti sono ridotti alla metà salvo quelli per la proposizione del ricorso”; e che pertanto “nell’ambito di tale disciplina processuale la regola generale del dimidiamento dei termini può essere esclusa solo dalla presenza di una norma specifica derogatoria … e non può riguardare il termine del deposito dell’appello notificato in quanto il termine «proposizione» … vuole indicare la fase relativa alla manifestazione della volontà di impugnare la sentenza e cioè la notifica dell’atto …” (C.S. AD. PL., 31.5.2002 n.5; C.S., 25.2.2004 n.768); - che “l’esclusione del dimezzamento dei termini processuali previsto dal comma 2 dell’art.23 bis della legge TAR, introdotto dalla L. n.205 del 2000, riguarda solamente la notifica del ricorso introduttivo del giudizio e non anche il suo deposito, che deve avvenire nei quindici giorni successivi alla sua notifica, a pena di inammissibilità” (C.S., IV^, 7.6.2004 n.3541); - che “il dimezzamento dei termini processuali previsto dall’art. 23 bis della legge TAR, si applica anche al termine stabilito per il deposito del ricorso” (C.S., V^, 6.10.2003 n.5897; Id., 18.9.2003 n.5326); - che “poiché l’espressione legislativa «proposizione del ricorso» che compare nell’art.23 bis, comma 2, della L. n.1034 del 1971, deve intendersi riferita solo alla notificazione dell’atto introduttivo del giudizio, e non anche al suo successivo deposito, questa seconda operazione … soggiace al dimezzamento ivi previsto … e va compiuta a pena di inammissibilità entro quindici giorni dall’avvenuta notifica” TAR Lazio, I^, 28.1.2004 n.823; conformi: TAR Lazio, III^, 3.2.2004 n.983; TAR Sicilia, Catania, I^, 27.4.2004 n.1230; TAR Calabria, Catanzaro, I^, 3.5.2004 n.1003; TAR Toscana, III^, 19.5.2004 n.1452; TAR Puglia, Bari, I^, 9.6.2004 n.2480).

2. In considerazione delle superiori osservazioni il ricorso va dichiarato inammissibile. Si ravvisano giuste ragioni per compensare le spese fra le parti costituite.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione I, dichiara il ricorso inammissibile. Compensa le spese tra le parti. La decisione sarà eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio del 12.05.2004.

CORRADO CALABRÒ, Presidente; CARLO MODICA DE MOHAC, Consigliere – estensore.