T.A.R. SICILIA - PALERMO - SEZIONE II - Sentenza 22 settembre 2004 n. 2079 Pres. Adamo, Est. Tulumello Ric. M.V. ed altri, contro Comune di Trapani

1. Espropriazione per pubblica utilità – Occupazione acquisitiva – presupposti – irreversibile trasformazione del bene – necessità di un accertamento di fatto – insufficienza di una mera valutazione giuridica – fattispecie.

2. Espropriazione per pubblica utilità – occupazione acquisitiva – presupposti – mancanza di un provvedimento amministrativo valido ed efficace legittimante l’occupazione – riapprovazione del progetto dell’opera a seguito della scadenza dei termini di efficacia della dichiarazione di p.u. – mancata impugnazione - impossibilità di accedere alla tutela risarcitoria in caso di irreversibile trasformazione del bene occupato.

1. L’acquisto della proprietà di un fondo a seguito della c.d. occupazione acquisitiva da parte della pubblica amministrazione, presuppone l’avvenuta. irreversibile trasformazione del fondo medesimo, che va accertata in fatto, non essendo idonea a tal fine una – peraltro non condivisibile - valutazione giuridica contenuta in una sentenza civile passata in giudicato (nella fattispecie, una sentenza dell’a.g.o. relativa ad altra porzione dello stesso immobile, aveva ritenuto sussistente il requisito dell’irreversibile trasformazione dell’intero immobile non già all’esito di un accertamento concreto, bensì per il solo fatto dell’avvenuta scadenza del periodo di occupazione legittima, indipendentemente da qualsivoglia attività materiale posta in esser dalla pubblica amministrazione).

2. L’azione di risarcimento del danno per occupazione acquisitiva, presuppone l’illegittimità dell’occupazione e della successiva trasformazione del bene: conseguentemente, una trasformazione irreversibile del bene occupato intervenuta successivamente alla scadenza del termine di efficacia dell’originaria dichiarazione di pubblica utilità, ma a seguito di una riapprovazione del progetto (non tempestivamente impugnata dai proprietari), deve ritenersi legittima, in quanto assistita da un valido titolo provvedimentale, non potendo la parte privata accedere alla tutela per equivalente senza aver previamente contestato la legittimità del provvedimento che assume essere il veicolo di lesione della propria situazione giuridica soggettiva, e senza avere pertanto richiesto, nel termine di decadenza, la tutela restitutoria (piena) conseguente all’effetto demolitorio e conformativo del giudicato di annullamento degli atti della serie ablatoria.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia Sezione seconda

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Sul ricorso n. 5680/2003, proposto da

MAURO Vincenza, GILIBERTI Giuseppina, GILIBERTI Rosa Anna, in qualità di eredi di Giliberti Salvatore, e da GILIBERTI Caterina, tutti rappresentati e difesi dall'avv. Antonio D'Alì, presso il cui studio in Palermo, Via Isidoro La Lumia n. 7, sono elettivamente domiciliati

CONTRO

il Comune di Trapani, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Salvatore Parisi, elettivamente domiciliato presso lo studio della seconda, in Palermo, via M. Toselli n. 2, presso lo studio dell'avv. Tullio Fortuna.

PER IL RISARCIMENTO del danno cagionato dal comportamento del Comune di Trapani a seguito della irreversibile trasformazione di un fabbricato sito in Trapani, via Porta Galli ang. via XXX Gennaio, per effetto di occupazione protrattasi oltre il termine quinquennale, con conseguente occupazione acquisitiva del medesimo fabbricato in favore della P.A. occupante.

Visto il ricorso, con i relativi allegati; letta la memoria di costituzione in giudizio del Comune di Trapani; vista l’ordinanza collegiale istruttoria n. 154/2004, eseguita il 28 maggio 2004; visti gli atti tutti della causa; relatore il Referendario Giovanni Tulumello; udito, alla pubblica udienza del 13 luglio 2004 l’avv. Salvatore Parisi per il Comune di Trapani; ritenuto in fatto e considerato in diritto:

FATTO

Con ricorso, notificato il 7 ottobre 2003, e depositato il successivo 22 ottobre, i signori Vincenza Mauro, Giuseppina Giliberti, Rosa Anna Giliberti e Caterina Giliberti, hanno chiesto la condanna del Comune di Trapani alla corresponsione del risarcimento del danno subìto in conseguenza dell’occupazione appropriativa dell’immobile di loro proprietà ad opera della predetta amministrazione. Con ordinanza collegiale istruttoria n. 154 del 23 aprile 2004, il collegio ha richiesto all’amministrazione intimata documentati chiarimenti in relazione alla allegata trasformazione irreversibile del bene oggetto dell’occupazione temporanea e d’urgenza. L’amministrazione ha eseguito l’ordinanza in data 28 maggio 2004. In data 24 giugno 2004 si è costituito in giudizio il Comune di Gela, eccependo l’intervenuta prescrizione del diritto al risarcimento del danno, e contestando comunque, nel merito, la fondatezza della domanda. In vista dell’udienza di discussione, la parte ricorrente ha depositato memoria. Il ricorso è stato trattenuto in decisione all’udienza del 17 luglio 2004.

DIRITTO

Preliminarmente deve essere esaminata l’eccezione di prescrizione sollevata dal Comune di Trapani nella memoria di costituzione. Ai fini di un corretto scrutinio dell’eccezione in esame, occorre ripercorrere i tratti fondamentali della fattispecie procedimentale dedotta, nonché della complessa vicenda processuale relativa all’immobile per cui è causa: avuto riguardo, in particolare, al momento in cui si sarebbe prodotta l’irreversibile trasformazione dell’immobile di proprietà degli odierni ricorrenti che costituisce, ad un tempo, elemento perfezionativo della fattispecie d’illecito dedotta, e momento determinante la decorrenza del termine prescrizionale in esame. Gli odierni ricorrenti agiscono quali comproprietari dei 2/3 dell’immobile appreso dall’amministrazione. Per 1/3, infatti, l’immobile suddetto risulta essere di proprietà della signora Giliberti Caterina fu Antonino, nata il 16 febbraio 1922, la quale, come si legge nella narrativa del ricorso, ha proposto nel 1997 analoga domanda, accolta dal Tribunale di Trapani con la sentenza n. 57 del 7 febbraio 2000. Gli odierni ricorrenti (la signora Caterina Giliberti fu Alberto, e gli eredi di Salvatore Giliberti, vale a dire i signori Vincenza Mauro, Giuseppina Giliberti e Rosa Anna Giliberti), proprietari dei rimanenti 2/3 dello stesso immobile, hanno invece notificato al Comune di Trapani, il 17 maggio 2000, un atto di citazione, relativo alla domanda risarcitoria per cui è causa (successivamente dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione dell’a.g.o.); quindi hanno proposto il ricorso in esame. In giurisprudenza si ritiene che la domanda in esame, avendo per oggetto un illecito della pubblica amministrazione, sia soggetta alla prescrizione quinquennale prevista in materia aquiliana dall’art. 2947 cod. civ. (Cass., SS.UU., sentenza 25 novembre 1992, n. 12546; Cass., SS.UU., sentenza 6 maggio 2003, n.6853; Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 10 novembre 2003 n. 7135). La giurisprudenza (Consiglio di Stato, sez. IV, decisione 10 novembre 2003 n. 7135, cit.) ha, peraltro, ulteriormente chiarito che “Per quanto concerne la decorrenza del termine prescrizionale dell’azione risarcitoria, la prescrizione decorre sempre dalla scadenza del periodo di occupazione legittima. Occorre, tuttavia, distinguere; nel caso in cui l’opera venga realizzata nel periodo di occupazione legittima, si deve attendere, per l’inizio della prescrizione, la scadenza del términe di occupazione d’urgenza, perché è solo in questo momento (laddove non sia stato nel frattempo emanato un decreto di espropriazione) che si consuma l’illecito, fonte del diritto al risarcimento del danno. In ipotesi, invece, di occupazione illegittima per totale mancanza di provvedimento autorizzativo o per decorso dei términi del precedente provvedimento, è la radicale trasformazione del fondo che, determinando la perdita della proprietà del bene da parte del privato, costituisce illecito istantaneo ad effetti permanenti; tale illecito abilita il privato stesso a richiedere, nel términe prescrizionale di cinque anni dalla data della trasformazione, il risarcimento del danno”. Nel caso in esame, secondo la stessa prospettazione della parte ricorrente, l’accertamento dell’intervenuta trasformazione irreversibile del bene occupato è stato compiuto, con efficacia di giudicato, dalla citata sentenza n. 57/2000 del Tribunale di Trapani, relativa al medesimo immobile. Detta sentenza, prodotta in copia in allegato al ricorso introduttivo, ha accolto le risultanze della consulenza tecnica d'ufficio (la cui relazione è stata integralmente prodotta nel presente giudizio, dalla difesa della parte ricorrente, in allegato alla memoria depositata il 22 giugno 2004), secondo le quali il momento perfezionativo della fattispecie di occupazione appropriativa, inteso come irreversibile trasformazione del bene, va collocato al 7 febbraio 1996. Risulta altresì, tanto dal ricorso introduttivo che dalla documentazione acquisita a seguito di ordinanza collegiale istruttoria n. 154/2004, che il provvedimento di occupazione temporanea e d’urgenza, emanato l’8 febbraio 1991, è stato eseguito il 4 aprile 1991, per la realizzazione della seguente opera pubblica: “parcheggio a raso nella via XXX gennaio – Trapani”. Dunque, la circostanza di fatto costituente il momento di perfezionamento della fattispecie, accertata con efficacia di giudicato dalla sentenza invocata dalla parte ricorrente, è anteriore alla scadenza del periodo di occupazione legittima (da individuare nel quinquennio successivo all’inizio dell’occupazione), sicché il termine di prescrizione per la proposizione dell’azione risarcitoria va fatto decorrere dal 4 aprile 1996, data di scadenza del “periodo di occupazione legittima” (Consiglio di Stato, 7135/2003, cit). Nel caso in esame, dunque, i proprietari dell’immobile avrebbero dovuto chiedere il diritto al risarcimento nei cinque anni successivi alla irreversibile trasformazione del bene (vale a dire entro il 4 aprile 2001). Il ricorso in esame è stato notificato il 7 ottobre 2003: ma gli odierni ricorrenti avevano interrotto la prescrizione con la richiamata proposizione della medesima domanda davanti all’a.g.o., avvenuta – come detto - con citazione del 17 maggio 2000, anteriore al maturare della prescrizione. Il successivo ricorso giurisdizionale amministrativo è stato notificato e depositato nei successivi cinque anni dal citato atto interruttivo, sicché l’eccezione in esame risulta infondata. L’esame degli atti processuali e procedimentali afferenti la complessa vicenda relativa all’immobile dedotto in giudizio, fin qui condotta ai fini dello scrutinio dell’eccezione di prescrizione, evidenzia tuttavia un più radicale profilo di infondatezza nel merito della domanda. La citata sentenza n. 57/2000 del Tribunale di Trapani, che secondo la stessa difesa della parte ricorrente avrebbe accertato con efficacia di giudicato (anche) l’irreversibile trasformazione dell’ (intero) immobile per cui è causa, presupposto indefettibile della fattispecie risarcitoria azionata, ha ritenuto sussistente tale elemento in base ad una valutazione in diritto e non in fatto. Il giudicato, in disparte il problema dei suoi limiti soggettivi ed oggettivi, si è formato dunque non su di un accertamento, ma su di una valutazione. Il giudice civile aveva infatti devoluto al consulente tecnico d’ufficio anche un quesito relativo all’intervenuta, irreversibile trasformazione dell’immobile, in conseguenza dell’occupazione illegittima. Il consulente ha accertato, in fatto, all’esito di due sopralluoghi, che “i lavori da parte del Comune di Trapani non sono mai iniziati e quindi nessuna trasformazione è iniziata per l’immobile in questione” (pag. 20 della relazione di consulenza tecnica d'ufficio dell’ing. Dal Canton). Lo stesso consulente, tuttavia, ha ritenuto di individuare, come data di irreversibile trasformazione del bene, ai soli “fini della individuazione del momento in cui valutare l’immobile”, quella della scadenza del periodo di occupazione legittima. La valutazione del consulente, chiaramente limitata alla fissazione di un punto di riferimento cronologico ai soli fini estimativi, è stata sostanzialmente recepita nelle argomentazioni che sostengono la motivazione della citata sentenza del giudice civile, la quale ha surrogato un elemento strutturale della fattispecie di natura fattuale (l’accertamento della irreversibile trasformazione del bene), con la qualificazione giuridica (come illegittima) della condotta dell’amministrazione conseguente alla scadenza del termine di efficacia del provvedimento legittimante l’occupazione. Un simile passaggio argomentativo, oltre a non vincolare – in quanto attività puramente interpretativa - i successivi giudici, pur a seguito della formazione del giudicato sulla domanda risarcitoria relativa al medesimo immobile, dimostra per tabulas l’inaccoglibilità della domanda in esame. Il risarcimento del danno per occupazione illegittima di un immobile è dato, infatti, solo quale azione succedanea, giacché il proprietario può, anzitutto, rivendicare il possesso del bene detenuto sine titulo dall’amministrazione: è solo l’irreversibile trasformazione di tale bene come opera al servizio della collettività che, in ragione della prevalenza dell’interesse pubblico alla fruizione dell’opera sull’interesse privato dei proprietari dell’immobile, determina l’impossibilità della restituzione ed apre la via al risarcimento del danno per equivalente monetario. E’ proprio la riscontrata impossibilità di coniugare l’interesse pubblico con l’interesse afferente la posizione soggettiva del privato a giustificare la – eccezionale – divaricazione fra la tutela del primo e quella, a quel punto solo risarcitoria, del secondo. Nel caso in esame, come rilevato, vi è in atti la dimostrazione della mancanza di un elemento essenziale della fattispecie dedotta. Del resto la stessa parte ricorrente, nella memoria depositata il 22 giugno 2004, non adduce elementi tali da superare il rilevato ostacolo. In tale memoria si afferma che l’immobile occupato avrebbe subìto una radicale ed irreversibile trasformazione in quanto sarebbe stato demolito, e sull’area di sedime sarebbe stata realizzata una pubblica strada. Tale affermazione è priva di un pur minimo supporto probatorio. Essa, inoltre, è in aperto contrasto con la documentazione prodotta dalla parte ricorrente in allegato al ricorso introduttivo (sentenza n. 57/2000 del Tribunale di Trapani) ed in allegato alla stessa memoria (relazione di consulenza tecnica d'ufficio dell’ing. Dal Canton), dalla quale si evince invece che nessuna opera pubblica, tale da alterare la destinazione funzionale e da produrre il fenomeno accessivo legittimante l’azione risarcitoria conseguente alla definitiva perdita del titolo dominicale, è stata realizzata sull’immobile di proprietà dei ricorrenti. Né vale, in contrario, invocare – come pure ha fatto la difesa della parte ricorrente nell’ultima memoria - l’ultimo periodo della nota del Comune di Trapani in data 24 maggio 2004, con la quale è stata data esecuzione all’ordinanza istruttoria n. 154/2004 di questo Tribunale amministrativo regionale (“Si precisa, infine, che nessun legame esiste fra la prima e la seconda fase e che il suolo e l’immobile si sono trasformati irreversibilmente in data 24-07-2001 (ultimazione dei lavori) e cioè nella seconda fase, in occupazione sostanziale e formale legittima”). La lettura dell’intera nota evidenzia, infatti, una diversa realtà dei fatti, rispetto a quella prospettata dalla parte ricorrente, e risulta documentalmente comprovata dagli atti allegati alla nota medesima. Il procedimento espropriativo in questione, iniziato – come detto – nel 1991, ha visto un’occupazione dell’immobile per cui è causa protrattasi dapprima legittimamente, quindi (dall’aprile1996) sine titulo (a seguito della scadenza dell’efficacia temporale del provvedimento di occupazione). In tale periodo, sia durante la fase di occupazione legittima che durante la fase di occupazione illegittima, nessuna trasformazione irreversibile del bene si è avuta: tanto che il consulente tecnico d'ufficio nominato dal Tribunale di Trapani, recatosi in loco nel 1998, constatava l’assenza di qualsivoglia alterazione dello stato dei luoghi: sicché, in riferimento a tale prima fase della vicenda, la domanda in esame è infondata per le ragioni fin qui esposte. Quindi, con delibera del Consiglio Comunale n. 140 del 28 dicembre 2000, è stata disposta la riapprovazione del progetto dell’opera pubblica de qua, e con determinazione dirigenziale n. 14 del 26 gennaio 2001 è stata disposta, in relazione all’indicata riapprovazione del progetto, l’occupazione temporanea e d’urgenza degl’immobili interessati, finalizzata all’esecuzione dei lavori ultimati, come detto, il 24 luglio 2001. Non risulta che gli odierni ricorrenti abbiano contestato la legittimità di tali atti della procedura espropriativi, costituenti il titolo in forza del quale è stata realizzata l’opera di che trattasi. La trasformazione del bene si è avuta sulla base non dell’originaria occupazione divenuta illegittima, ma a seguito di una riapprovazione del progetto e di un nuovo provvedimento di occupazione, la cui legittimità, che qui non viene in discussione, preclude ogni valutazione d’illiceità della condotta di trasformazione della res. Quel che è certo è che l’amministrazione non ha proceduto ad alcuna attività materiale sul bene dei ricorrenti né durante il periodo di occupazione legittima iniziato nel 1991, né dopo la scadenza di tale periodo (dal 1996 e fino al 2001). Solo quando si è dotata di un nuovo titolo legittimante l’occupazione, non impugnato, l’amministrazione ha eseguito i lavori, ultimandoli. Perché possa correlarsi la perdita definitiva della proprietà del bene ad una condotta illecita dell’amministrazione, occorre che i due presupposti (l’illegittimità – originaria o sopravvenuta – dell’occupazione, e l’irreversibile trasformazione della res) siano legati da un nesso di consequenzialità e di contestualità procedimentale (nel senso che la condotta di alterazione dello stato dei luoghi è resa possibile da una occupazione eseguita in assenza di un titolo legittimante, oppure in forza di un provvedimento illegittimo). Nel caso in esame, invece, la parte ricorrente ha dapprima ancorato la propria domanda all’occupazione disposta nel 1991 e ad una pretesa trasformazione irreversibile, avvenuta a seguito di tale occupazione, che secondo la stessa documentazione prodotta risultava non essere avvenuta; quindi, all’esito dell’esecuzione dell’attività istruttoria disposta da questo Tribunale, ha invocato l’ultimazione dei lavori conseguenti ad un provvedimento di occupazione intervenuto nel 2001, pienamente legittimo anche perché non impugnato. Non si può, pertanto, correlare una ultimazione dei lavori legittima, in quanto assistita da un valido titolo provvedimentale, alla lamentata illegittimità della precedente occupazione, collegando, in corso di causa, due elementi strutturali della fattispecie maturati in due distinte vicende procedimentali, ancorché relative al medesimo bene immobile, e reciprocamente non condizionanti. Del resto, che la parte ricorrente fosse a conoscenza degli atti della procedura ablatoria in base ai quali è stata infine realizzata l’opera, lo si ricava per tabulas dallo stesso ricorso introduttivo, nel quale si afferma che effettivamente il Comune di Trapani ebbe as comunicare in data 12 aprile 2000 il deposito presso la Segreteria Generale degli atti afferenti la seconda fase del procedimento ablatoria, circostanza confermata a seguito della documentazione prodotta a seguito dell’ordinanza collegiale istruttoria. A quella data, impregiudicata ogni valutazione di legittimità dei precedenti provvedimenti e di quelli adottati a seguito della riapprovazione del progetto dell’opera, l’immobile di proprietà degli odierni ricorrenti non aveva ancora subito alcuna alterazione fisica o funzionale, sicché poteva essere senz’altro rivendicato, fatto salvo l’onere di contestare la validità dei nuovi titoli provvedimentali in base ai quali il Comune di Trapani si apprestava a realizzare il parcheggio. Gli odierni impugnanti, in altre parole, si dolgono dell’effetto (l’esecuzione di un’opera pubblica), ritenuto addirittura illecito e produttivo di un’obbligazione risarcitoria, di provvedimenti (aventi ad oggetto la riapprovazione del progetto dell’opera e l’occupazione d’urgenza dell’area), la cui legittimità non hanno tempestivamente e ritualmente contestato. Mette conto, infine, rilevare che, poiché la procedura espropriativa, siccome in atto regolata dai richiamati provvedimenti, non si è ancora conclusa, né risultano ancora scaduti i relativi termini, non ha senso invocare il mancato intervento, a tutt’oggi, del provvedimento formalmente espropriativo, né la mancata corresponsione della relativa indennità, atteso che per tali attività l’amministrazione conserva ancora il potere di provvedere (fatte salve eventuali, ulteriori pretese). Il ricorso dev’essere pertanto rigettato. Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come in dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale amministrativo regionale della Sicilia, Sezione seconda, definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe. Condanna i ricorrenti alla rifusione delle spese processuali in favore del Comune di Trapani, liquidati in complessivi € 1.500 (diconsi euro millecinquecento), oltre I.V.A. e C.P.A. come per legge. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Palermo, nella camera di consiglio del 13 luglio 2004, con l’intervento dei signori magistrati:

- Calogero Adamo, Presidente - Calogero Ferlisi, Consigliere - Giovanni Tulumello, Referendario, estensore.