T.A.R. CAMPANIA - NAPOLI - SEZIONE I - Sentenza 27 settembre 2004 n. 12591 Pres. G. Coraggio – Rel. P. Corciulo Romagnoli Pier Giuseppe Maria (Bartolomeo Della Morte) c/ Ministero per i Beni e le Attività Culturali ed Ambientali (Avvocatura Distrettuale dello Stato), Regione Campania (non costituita) e Comune di Piedimonte Matese (non costituito).

Atto amministrativo – Procedimento – Comunicazione di avvio - Piano Territoriale paesistico – Non occorre.

Il Piano Territoriale Paesistico costituisce uno strumento di pianificazione; pertanto non s’impone all’Amministrazione l’obbligo di dare avviso di avvio del procedimento in favore dei proprietari di un’area posta all’interno del Piano.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

SENT. N. 12591/04 R.G. N. 659/01

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania 1^ Sezione

ha pronunciato la seguente

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 659/01 R.G. proposto da

Romagnoli Pier Giuseppe Maria rappresentato e difeso dall’Avvocato Bartolomeo Della Morte ed elettivamente domiciliato in Napoli, piazza Bovio n. 8, presso lo studio dell’Avvocato Bartolomeo Della Morte ;

c o n t r o

Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro p.t. rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli presso cui domicilia in Napoli, via A. Diaz n. 11;

nonché contro

Ministero dell’Ambiente in persona del Ministro p.t rappresentato e difeso ex lege dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Napoli, presso cui domicilia in Napoli, via A. Diaz n. 11 ;

nonché contro

Regione Campania in persona del Presidente p.t., non costituita in giudizio;

nonché contro

Comune di Piedimonte Matese in persona del Sindaco p.t., non costituito in giudizio;

per l’annullamento, previa sospensione - del decreto del 4.9.2000 reso dal Ministero dei Beni e delle Attività Culturali, di concerto con il Ministero dell’Ambiente, di approvazione del “Piano Territoriale Paesistico del Matese”, pubblicato sulla G.U. n. 254, parte prima del 30.10.2000, in parte qua, laddove viene sottoposta al vincolo del detto Piano la proprietà del ricorrente, sita nel Comune di Piedimonte Matese e riportata in Catasto Terreni al Folio 10, particelle nn. 103-104-105-106-107 e 108; - di tutti gli atti nello stesso decreto richiamati, il cui contenuto si ignora e con particolare riferimento al verbale del 21.12.1999, relativo alla fase partecipativa in contraddittorio con le Amministrazioni locali; al parere del Comitato di Settore per i Beni Archeologici, reso nella seduta del 26.1.2000; al parere del Comitato del Settore per i Beni Ambientali ed Architettonici reso nella seduta del 7.3.2000; al parere del Consiglio Nazionale per i Beni Culturali ed Ambientali reso nella seduta del 7.3.2000 che si impugnano anche autonomamente con riserva di motivi aggiunti. Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio del Ministero dei Beni e le Attività Culturali e del Ministero dell’Ambiente; Visti tutti gli atti di causa; Relatore il Dott. Paolo Corciulo; Uditi all’udienza del 26.5.2004 gli Avvocati di cui al relativo verbale;

F A T T O E M O T I V I D E L L A D E C I S I O N E

Il signor Pier Giuseppe Maria Romagnoli è proprietario di un vasto appezzamento di terreno ubicato nel territorio del Comune di Piedimonte Matese e che è stato inserito nell’ambito del Piano Territoriale Paesistico del Matese, approvato con decreto del Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali del 4.9.2000, nella zona destinata a conservazione integrata del paesaggio di pendice montana e collinare. Avverso il decreto di approvazione del Piano nella parte in cui includeva la sua proprietà nella zona in questione, proponeva ricorso a questo Tribunale Amministrativo Regionale il signor Pier Giuseppe Maria Romagnoli chiedendone l’annullamento. Si costituivano in giudizio sia il Ministero dei Beni Culturali ed Ambientali che il Ministero dell’Ambiente concludendo per il rigetto del ricorso, il primo depositando anche una nota difensiva. All’udienza di discussione del 26.5.2004, in vista della quale parte ricorrente depositava una memoria conclusionale ed ulteriore documentazione, la causa veniva trattenuta per la decisione. Con il primo motivo di censura è stata dedotta l’omessa comunicazione di avvio del procedimento, essendo il vincolo derivante dall’approvazione di un piano un’imposizione diretta sulla proprietà e come tale necessitante della previa osservanza della garanzia partecipativa di cui all’art. 7 della legge 7.8.1990 n. 241. Il motivo è infondato. E’ noto che l’art. 13 della L. 7.8.1990 n. 241 pone una deroga all’applicazione delle disposizioni di cui al capo III della medesima legge - riguardante la partecipazione al procedimento amministrativo – con riferimento all’emanazione di atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione, per i quali restano ferme le norme che ne regolano la formazione. In tal senso, costituendo senz’altro il Piano Territoriale Paesistico uno strumento di pianificazione, ne discende che non s’imponeva affatto all’Amministrazione l’obbligo di dare avviso di avvio del procedimento in favore del ricorrente, proprietario di un’area posta all’interno del Piano: deve essere inoltre sul punto precisato che la natura pianificatoria dell’atto impugnato non viene meno a causa della sua immediata attitudine conformativa delle ragioni proprietarie, atteso che ciò che conta è unicamente la sua funzione di disciplina generale del territorio, funzione a cui si riconnette, del resto, anche la sua naturale destinazione alla tutela immediata dei valori ambienti e paesaggistici presenti. Ritiene il Collegio che, oltre al suo chiaro dettato tenore letterale, anche la stessa ratio della norma derogatoria in questione induce a ritenere non indefettibile la salvaguardia delle garanzie partecipative di cui alla legge generale sul procedimento, tra cui l’obbligo di comunicazione di cui all’art. 7. Non ignora questo Tribunale l’orientamento secondo il quale la deroga di cui all’art. 13 opererebbe unicamente in presenza di specifiche tipologie procedimentali in cui la partecipazione sarebbe comunque assicurata da altre norme particolari di settore, mostrando in tal modo di ritenere tale momento comunque imprescindibile per la formazione della volontà amministrativa, con la conseguenza per cui l’imposizione dell’ulteriore formalità di comunicazione di cui all’art. 7 finirebbe per ridursi ad una sostanziale causa di aggravamento del procedimento. Ritiene invece il Collegio che diversa sia la ratio della disposizione derogatoria in questione e ciò muovendo dal rapporto sussistente tra partecipazione al procedimento ed esigenze di celerità e concentrazione dell’azione amministrativa. La questione è stata sin dalle origini complessa controversa, sia in dottrina che in giurisprudenza, consistendo il suo aspetto sostanziale nella ricerca del difficile equilibrio tra accesso del privato alla funzione amministrativa e speditezza della fase di formazione della volontà procedimentalizzata. Va evidenziato come la partecipazione, proprio perché è la stessa legge generale a porvi delle deroghe, non è elevato a valore assoluto ed indefettibile da salvaguardare, sussistendo, a livello costituzionale, anche altri principi che informano l’azione amministrativa e che ne impongono una celere ed elastica formazione, in presenza, di esigenze che ben si possono presentare come prevalenti rispetto all’applicazione imprescindibile di garanzie partecipative in favore del privato: basti pensare al limite generale interno imposto dallo stesso art. 7 della legge 7.8.1990 n. 241 alla comunicazione di avvio del procedimento in presenza di particolari esigenze di celerità. Quanto alle tipologie di atti di cui al primo comma dell’art. 13, queste hanno in comune il fatto di essere rivolti ad una pluralità (più o meno indifferenziata) di destinatari, caratteristica che induce a ritenere, a livello di principio generale, che il legislatore abbia inteso prescindere da eventuali apporti collaborativi dei privati, e ciò al fine pervenire ad una più rapida formazione della volontà dell’Amministrazione; non va, infatti, dimenticato che l’art. 13 non si limita a prevedere solo una deroga all’obbligo di comunicazione di avvio del procedimento, avendo ritenuto invece non applicabili le norme dell’intero Capo III e pertanto tutti gli istituti partecipativi, tra cui sia quelli meramente collaborativi di cui agli artt. 9 e 10, sia quelli più propriamente provvedimentali di cui all’art 11. In ogni caso, un temperamento al sacrificio imposto al principio di partecipazione in siffatte tipologie procedimentali sussiste e deve essere individuato nella circostanza per cui i provvedimenti in questione, seppur implicanti delle valutazioni in termini di discrezionalità tecnica, sono adottati da organi che costituiscono espressione diretta della collettività (locale e non), e sono quindi portatori di istanze politiche e di indirizzo provenienti dalla stessa, che in tal modo recupera parzialmente un proprio ruolo partecipativo nel procedimento di formazione dell’atto. Va evidenziato ancora come tale ratio costituisca comunque solo espressione di un principio di carattere generale, avendo il legislatore infatti conservato le disposizioni regolanti gli specifici procedimenti e così eventuali istituti partecipativi in queste contemplati. Con riferimento al caso di specie, pertanto sarà necessario verificare se la normativa di settore imponeva all’Amministrazione di inviare ai proprietari delle aree interessate dal Piano, e, quindi, anche al ricorrente, la comunicazione di avvio del procedimento. Al quesito si deve rendere una risposta negativa, atteso che la normativa di settore disciplinante la formazione dei Piano Territoriale Paesistico non prevede nessuna forma di partecipazione del privato e, comunque, alcun obbligo di preventiva informazione nei suoi confronti in merito alle varie fasi procedimentali del predetto strumento di pianificazione. Con il secondo motivo di ricorso il ricorrente ha lamentato l’irragionevolezza e l’erroneità della scelta compiuta in sede di redazione del Piano, essendo tutte le particelle di sua proprietà state inserite nella zona C.I.P. (conservazione integrale paesaggio di pendice montana e collinare), laddove la loro quasi totalità non presenterebbe affatto tale configurazione morfologica, ma, anzi un andamento pianeggiante, con caratteristiche specifiche di destinazione agricola, analoga a quelle di altre zone confinanti inserite dal Piano in zona R.U.A. Il motivo non può essere accolto. L’art. 14 delle N.T.A., nel descrivere i caratteri paesaggistici della zona C.I.P., fa riferimento ad aree agricole con presenza di boschi cespugliati ed incolti che presentano rilevante interesse paesaggistico. Osserva il Collegio che in sede di redazione di un P.T.P., la descrizione dei caratteri paesaggistici relativi alle singole zonizzazioni non deve essere intesa come elemento rigido e limitante della concreta definizione territoriale della zona medesima, dovendo farsi riferimento, a tal fine, non solo alle caratteristiche morfologiche e naturali delle singole aree, ma anche ad una visione complessiva della zona ed alla sua specificità d’insieme, elementi che possono quindi senz’altro giustificare la sottoposizione a vincolo paesaggistico di ulteriori fondi quand’anche questi non presentino le medesime caratteristiche di zona. Ne consegue che del tutto legittimamente la normativa di Piano può comprendere in una determinata zona alcune aree che non presentino propriamente le caratteristiche strutturali e morfologiche tipiche della zona medesima, purchè il predetto inserimento trovi comunque la propria giustificazione nella tutela di valori paesaggistici ed ambientali sotto un profilo più propriamente funzionale, quale, ad esempio, la salvaguardia di una visione d’insieme. Nel caso di specie, non era quindi indispensabile che, per il suo inserimento nella zona C.I.P., la proprietà del ricorrente presentasse necessariamente più o meno accentuati e diffusi elementi boschivi, essendo sufficiente a tal fine, la descritta continuità di carattere naturalistico e morfologico, oppure la sua collocazione geografica tale da giustificarne una classificazione in termini di omogeneità con le aree C.I.P. e di conseguenza la sottoposizione alla medesima disciplina vincolistica. Con la terza censura parte ricorrente ha dedotto che il decreto impugnato si presentava come una mera riproduzione di quello precedente, risalente al 13.11.1996 ed annullato da questo Tribunale, essendo mancata qualsiasi attività istruttoria, seppure questa fosse necessaria, atteso l’ampio intervallo di tempo intercorso tra l’adozione dei due rispettivi atti di approvazione. Si evidenziava altresì che il decreto gravato era stato motivato per relationem e ciò del tutto illegittimamente, attesa l’importanza e l’incidenza che lo stesso strumento di pianificazione era destinato ad esercitare sulle ragioni proprietarie dei soggetti interessati. Il motivo deve essere respinto. In primo luogo, va osservato come l’Amministrazione abbia correttamente dato esecuzione alla sentenza di questo Tribunale con cui era stato caducato il precedente P.T.P., attraverso la rinnovazione del relativo procedimento di formazione: ciò è del tutto legittimamente avvenuto attraverso il recupero del contenuto sostanziale degli originari atti istruttori che non erano inficiati da vizi di sorta, attività a cui aveva fatto seguito l’integrazione di quella fase di consultazione ritenuta mancante in sede giurisdizionale e che consisteva nell’apporto collaborativi da parte degli enti locali, poi sottoposto al parere del Comitato di Settore dei Beni Ambientali e del Consiglio Nazionale per i Beni Culturali, atti che a loro volta non appaiono affatto privi di motivazione, essendo il primo analiticamente argomentato, il secondo giustificato con espresso rinvio al primo. Quanto alla contestazione relativa alla motivazione del decreto impugnato resa per relationem, si evidenzia che il piano paesistico, in quanto provvedimento di natura pianificatoria, si sottrae ad un puntuale obbligo motivazionale ai sensi dell’art. 3 della legge 7.8.1990 n. 241, non essendo, comunque, in linea di principio esso insuscettibile di una motivazione in base ad un meccanismo di rinvio operato a singoli atti del procedimento. In conclusione, il ricorso deve essere respinto, con compensazione tra le parti delle spese processuali sussistendone giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Campania – Prima Sezione - respinge ricorso; - spese compensate; Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Napoli nella Camera di Consiglio del 24.6.2004 dai Magistrati Giancarlo Coraggio Presidente Luigi Domenico Nappi Consigliere Paolo Corciulo Primo Referendario, estensore