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CORTE DI GIUSTIZIA DELLE COMUNITA' EUROPEE - Sentenza 12 ottobre 2004
Pres. V. SKOURIS, Rel. C. Gulmann, avv.generale C. Stix-Hackl
Paul e altri c. Bundesrepublik Deutschland

Responsabilità delle autorità di vigilanza per le perdite causate da una vigilanza carente - Enti creditizi – Sistema di garanzia dei depositi – Direttiva 94/19/CE – Direttive 77/780/CEE, 89/299/CEE e 89/646/CEE – Misure di controllo da parte dell'autorità competente ai fini della tutela del depositante – Omissione – Responsabilità – Non sussiste.

Responsabilità dello Stato per violazione del diritto comunitario - Enti creditizi – Sistema di garanzia dei depositi – Direttiva 94/19/CE – Direttive 77/780/CEE, 89/299/CEE e 89/646/CEE – Obbligo di provvedere un indennizzo - inadempimento – Omissione di vigilanza - Responsabilità dello Stato– Non sussiste.

La prima direttiva del Consiglio 12 dicembre 1977 relativa al coordinamento delle disposizioni legislative regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso alle attività degli enti creditizi ed il suo esercizio, la direttiva del Consiglio 17 aprile 1989, 89/299/CEE concernente i fondi propri degli enti creditizi, nonché la direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780 non si oppongono ad una norma nazionale secondo la quale i compiti dell'autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell'interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.

Se ed in quanto è assicurato l'indennizzo dei depositanti previsto dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 1994, 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, l'art. 3, nn. 2-5, di quest'ultima non può essere interpretato nel senso che si oppone ad una norma nazionale secondo cui i compiti dell'autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell'interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.

(Omissis)
Nel procedimento C-222/02,
avente ad oggetto una domanda di pronuncia pregiudiziale sottoposta alla Corte ai sensi dell'art. 234 CE,
dal Bundesgerichtshof (Germania), con decisione 16 maggio 2002, pervenuta in cancelleria il 17 giugno 2002, nella causa
Peter Paul,
Cornelia Sonnen-Lütte,
Christel Mörkens

contro

Bundesrepublik Deutschland,

LA CORTE (seduta plenaria),

composta dai sigg. V. Skouris, presidente, dai sigg. P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, presidenti di sezione, sigg. C. Gulmann (relatore), J.-P. Puissochet, R. Schintgen, sig.re F. Macken e N. Colneric, e dai sigg. S. von Bahr e N. Cunha Rodrigues, giudici,
avvocato generale: sig.ra C. Stix-Hackl
cancelliere: sig.ra M.-F. Contet, amministratore principale
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all'udienza del 30 settembre 2003, sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 25 novembre 2003,

ha pronunciato la seguente

Sentenza

1
La domanda di pronuncia pregiudiziale riguarda l'interpretazione degli artt. 3 e 7 della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 1994, 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (GU L 135, pag. 5), nonché di diverse disposizioni della prima direttiva del Consiglio 12 dicembre 1977, 77/80/CEE relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio (GU L 322, pag. 30), della direttiva del Consiglio 17 aprile 1989, 89/299/CEE concernente i fondi propri degli enti creditizi (GU L 124, pag. 16), nonché della seconda direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780 (GU L 386, pag. 1).

2
La presente domanda è stata presentata nell'ambito di controversie che oppongono il sig. Paul, nonché le sig.re Sonnen-Lütte e Mörkens (in prosieguo: «Paul e a.») alla Bundesrepublik Deutschland, alla quale essi chiedono un risarcimento per il tardivo recepimento della direttiva 94/19 e per carente vigilanza su una banca da parte del Bundesaufsichtsamt für das Kreditwesen (ufficio federale di vigilanza sugli enti creditizi, in prosieguo: il «Bundesaufsichtsamt»).

Ambito normativo
La normativa comunitaria

3
In base al ventiquattresimo ‘considerando’ della direttiva 94/19:
«(…) la presente direttiva non può comportare la responsabilità degli Stati membri o delle loro autorità competenti nei confronti dei depositanti, dato che essi hanno vigilato affinché fosse istituito o riconosciuto ufficialmente uno o più sistemi di garanzia dei depositi o degli stessi enti creditizi, capace di assicurare l'indennizzo o la tutela dei depositanti alle condizioni definite dalla presente direttiva».

4
L'art. 3 della direttiva 94/19 prevede:
«1. Ogni Stato membro provvede affinché sul suo territorio vengano istituiti e ufficialmente riconosciuti uno o più sistemi di garanzia dei depositi.
(…)
2. Se un ente creditizio non adempie agli obblighi derivanti dall'adesione ad un sistema di garanzia dei depositi, l'inottemperanza è notificata alle autorità competenti che hanno rilasciato [l']autorizzazione le quali, in cooperazione con il sistema di garanzia, adottano le misure appropriate, comprese eventuali sanzioni, al fine di garantire che l'ente creditizio adempia ai suddetti obblighi.
3. Qualora dette misure non siano tali da garantire il rispetto degli obblighi da parte dell'ente creditizio, ove l'ordinamento nazionale consenta l'esclusione di un membro, il sistema può, con l'espresso consenso delle autorità competenti, notificare con non meno di dodici mesi di anticipo la propria intenzione di escludere l'ente creditizio dal sistema. I depositi effettuati prima dello scadere di tale periodo di notifica restano interamente coperti dal sistema. Qualora, alla scadenza del periodo di notifica, l'ente creditizio non abbia adempiuto agli obblighi ad esso incombenti, il sistema di garanzia può, previo espresso consenso delle autorità competenti, procedere all'esclusione.
4. Laddove l'ordinamento nazionale lo permetta e con l'espresso consenso delle autorità competenti che hanno rilasciato l'autorizzazione, un ente creditizio escluso da un sistema di garanzia dei depositi può continuare ad accettare depositi se, prima dell'esclusione, ha concluso accordi alternativi di garanzia che assicurino ai depositanti un livello e una portata di protezione per lo meno equivalenti a quelli offerti dal sistema di garanzia ufficialmente riconosciuto.
5. Qualora un ente creditizio di cui si propone l'esclusione ai sensi del paragrafo 3 non sia in grado di concludere accordi alternativi che soddisfino le condizioni di cui al paragrafo 4, le autorità competenti che hanno rilasciato l'autorizzazione procedono immediatamente alla revoca di quest'ultima».

5
Ai sensi dell'art. 7 della direttiva 94/19:
«1. I sistemi di garanzia dei depositi prevedono che il totale dei depositi del medesimo depositante sia coperto fino ad un importo di 20 000 ECU, in caso di indisponibilità di depositi.
(…)
3. Il presente articolo non osta al mantenimento in vigore o all'adozione di disposizioni che aumentino la copertura dei depositi o la estendano. I sistemi di garanzia dei depositi possono in particolare coprire completamente taluni tipi di depositi per ragioni di carattere sociale.
(…)
6. Gli Stati membri provvedono affinché il depositante possa difendere il proprio diritto all'indennizzo proponendo ricorso contro il sistema di garanzia dei depositi».

6
L'art. 14, n. 1, della direttiva 94/19 prevede che gli «Stati membri mettono in vigore le disposizioni legislative regolamentari ed amministrative necessarie per conformarsi alla presente direttiva entro il 1° luglio 1995». La normativa nazionale

7
L'art. 6, nn. 3 e 4, del Gesetz über das Kreditwesen (legge sul credito; in prosieguo: il «KWG»), nella versione rilevante per la causa principale (risultante dall'emendamento del 9 settembre 1998, BGBl. 1998 I, pag. 2776), prevede:
«3. Il Bundesaufsichtsamt, nell'ambito dei compiti affidatigli, può impartire, nei confronti dell'ente e dei suoi dirigenti, le disposizioni opportune e necessarie per prevenire o eliminare nell'ente abusi che possano mettere in pericolo la sicurezza dei valori patrimoniali affidati all'ente o che intralcino l'ordinato svolgimento delle attività bancarie o dei servizi finanziari.
4. Il Bundesaufsichtsamt svolge i compiti attribuitigli dalla presente e da altre leggi esclusivamente nell'interesse pubblico».

8
A quest'ultima disposizione corrisponde attualmente l'art. 4, n. 4, del Gesetz über die Bundesanstalt für Finanzdienstleitungsauficht (legge relativa alla vigilanza integrata sui servizi finanziari) del 22 aprile 2002 (BGBl. 2002 I, pag. 1310).

9
L'art. 839, n. 1, prima frase, del Bürgerliches Gesetzbuch (codice civile tedesco; in prosieguo: il «BGBl.») stabilisce: «Il pubblico funzionario che, con dolo o con colpa, violi gli obblighi imposti nel proprio ufficio nei confronti di un terzo, è tenuto a risarcire al terzo il danno che ne deriva».

10
IL Grundgesetz (legge fondamentale; in prosieguo: il «GG») prevede, all'art. 34, prima frase: «Se un pubblico ufficiale, nell'esercizio delle sue funzioni, viola gli obblighi impostigli dal proprio ufficio nei confronti di un terzo, la responsabilità ricade in via di principio sullo Stato o sull'ente presso il quale egli presta servizio».

La causa principale e le questioni pregiudiziali

11
Paul e a. erano clienti della BVH Bank für Vermögensanlagen und Handel AG (in prosieguo: la «BVH Bank»). Questa banca aveva ottenuto nel 1987 l'autorizzazione da parte del Bundesaufsichtsamt, ma non faceva parte di un sistema di garanzia dei depositi. Tra il 1987 ed il 1992 essa ha inutilmente cercato di essere ammessa nell'ambito dei fondi di garanzia dei depositi del Bundesverband deutscher Bnaken eV, ma non ha più attivato la procedura di ammissione, in quanto non soddisfaceva i requisiti richiesti.

12
Nel 1991, 1995 e 1997, la critica situazione finanziaria della BVH Bank ha indotto il Bundesaufsichtsamt ad effettuare ispezioni sulla sua attività. In seguito alla terza di queste ispezioni, il Bundesaufsichtsamt, in data 14 novembre 1997, ha chiesto l'avvio di una procedura fallimentare e ha revocato alla BVH Bank l'autorizzazione allo svolgimento di attività bancarie.

13
Paul e a. avevano aperto conti di deposito a termine presso la BVH Bank, rispettivamente, il 7 giugno 1995, il 28 febbraio 1994 e il 17 giugno 1993. Nell'ambito della procedura fallimentare avviata nel dicembre 1997, essi hanno vantato crediti per un importo rispettivo di DEM 131 455,80, DEM 101 662,51, e DEM 66 976,20.

14
Paul e a. hanno presentato, dinanzi al Landgericht Bonn (Germania), ricorsi contro la Bundesrepublik Deutschland intesi ad ottenere il risarcimento delle perdite dei loro depositi. Essi hanno fatto valere che non avrebbero perduto questi depositi se la direttiva 94/19 fosse stata recepita entro il termine stabilito all'art. 14, n. 1, della stessa, ossia entro il 1° luglio 1995. Infatti, il Bundesaufsichtsamt avrebbe allora adottato misure di controllo nei confronti della BVH Bank ancor prima che gli attori effettuassero versamenti presso quest'ultima.

15
Ora, la direttiva 94/19 è stata recepita nel diritto tedesco solo con la legge di recepimento della direttiva CE sulla garanzia dei depositi e della direttiva CE relativa all'indennizzo degli investitori, del 16 luglio 1998 (BGBl. 1998 I, pag. 1842), entrata in vigore il 1° agosto 1998.

16
In primo grado il Landgericht Bonn ha dichiarato che il tardivo recepimento della direttiva 94/19 costituiva una violazione grave del diritto comunitario da parte della Bundesrepublik Deutschland ed ha condannato quest'ultima a versare a ciascuno degli attori un importo di DEM 39 450, che rappresenta il controvalore di EUR 20 000, ossia l'importo previsto all'art. 7, n. 1, della direttiva 94/19, oltre agli interessi.

17
Per quanto riguarda il danno finanziario superiore a questo importo, le richieste di Paul e a. sono state respinte dal Landgericht Bonn, nonché dall'Oberlandesgericht Köln (Germania). Secondo questi due giudici, perché sussista una responsabilità amministrativa ai sensi dell'art. 839 del BGB, in combinato disposto con l'art. 34 del GG, occorre una violazione di «obblighi impostigli dal proprio ufficio nei confronti di un terzo», ossia un obbligo esistente in ogni caso verso la parte che ha subito il danno. Essi hanno dichiarato che tale non era il caso per quanto riguarda il Bundesaufsichtsamt, il quale svolge i compiti ad esso affidati solo nell'interesse pubblico, in applicazione dell'art. 6, n. 4, del KWG.

18
Paul e a. hanno proposto allora ricorso per cassazione («Revision») dinanzi al Bundesgerichthof ed hanno chiesto che la Bundesrepublik Deutschland fosse condannata al risarcimento dei danni per violazione del diritto comunitario.ù

19
Il Bundesgerichthof osserva, da un lato, che Paul e a. non hanno indicato con precisione le misure di controllo che sarebbero state necessarie ma che non sono state adottate da parte del Bundesaufsichtsamt. D'altro canto, esso sottolinea che la Bundesrepublik Deutschland non ha contestato esplicitamente l'addebito di un inadempimento del Bundesaufsichtsamt, ma ha soltanto negato una responsabilità dito che questa autorità esercita i suoi compiti solo nell'interesse pubblico. In tale contesto, il Bundesgerichtshof ritiene che, ai fini dell'esame del ricorso per cassazione, occorra basarsi sulla premessa secondo cui il Bundesaufsichtsamt non ha attuato le necessarie misure di controllo o lo ha fatto troppo tardi e Paul e a. hanno quindi subito un danno che supera l'importo che è stato loro già concesso in primo grado.

20
Il Bundesgerichthof ritiene decisivo, per la valutazione giuridica nel procedimento dinanzi ad esso pendente, accertare se una norma quale quella che figura nell'art. 6, n. 4, del KWG possa, in maniera non criticabile, limitare il coinvolgimento della responsabilità amministrativa del Bundesaufsichtsamt riconoscendogli obblighi amministrativi solo nell'interesse pubblico – nel qual caso i giudici precedentemente intervenuti avrebbero giustamente respinto una responsabilità della Bundesrepublik Deutschland ai sensi dell'art. 839 del BGB in combinato disposto con l'art. 34 del GG –, o se questa disposizione debba essere disapplicata a causa del primato del diritto comunitario.

21
Il Bundesgerichtshof chiarisce che, se la Corte dovesse dichiarare che la direttiva 94/19 o altre direttive nel settore degli enti creditizi concedono ai depositanti il diritto a che le autorità competenti assicurino nel loro interesse misure di controllo, l'art. 6, n. 4, del KWG sarebbe incompatibile con il diritto comunitario.

22
Il Bundesgerichtshof, per quanto riguarda le varie direttive di coordinamento in materia bancaria alle quali fa riferimento, fa presente che, nell'ambito del loro ricorso per cassazione, Paul e a. hanno sostenuto che dall'insieme delle dette direttive derivava che le misure di vigilanza bancaria avevano come obiettivo la tutela dei depositanti. Queste direttive, pertinenti dal punto di vista del diritto della vigilanza bancaria, anche se non contengono alcuna indicazione esplicita circa la tutela dei depositanti, farebbero parte di un sistema regolamentare globale di vigilanza sulle banche la cui applicazione pratica, secondo Paul e a., verrebbe esclusa se il Bundesaufsichtsamt, in forza dell'art. 6, n. 4, della KWG esercitasse la sua attività solo nell'interesse pubblico.

23
In tale contesto, il Bundesgerichtshof ha deciso di sospendere il procedimento e di sottoporre alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali:

«1. a)Se le disposizioni di cui agli artt. 3 e 7 della direttiva […] 94/19, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (...), conferiscano al depositante:

– oltre al diritto di essere indennizzato in caso di indisponibilità del suo deposito fino a concorrenza dell'importo menzionato all'art. 7, n. 1, attraverso un sistema di garanzia dei depositi; – anche l'ulteriore diritto a che le autorità competenti attuino le misure previste dall'art. 3, nn. 2-5, compresa, se necessaria, la revoca dell'autorizzazione rilasciata all'ente creditizio.

b) Qualora si accerti che al depositante spetti siffatto diritto, se esso comprenda anche il diritto al risarcimento del danno dovuto all'inadempimento delle autorità competenti in misura superiore all'importo menzionato all'art. 7, n. 1, della direttiva [94/19].

2) a) Se le disposizioni qui di seguito specificate delle direttive sull'armonizzazione della normativa in materia di vigilanza creditizia – da sole o congiuntamente, ed eventualmente da quale data – conferiscano ai risparmiatori e agli investitori diritti tali per cui le autorità competenti degli Stati membri abbiano il dovere di attuare nell'interesse dei predetti soggetti le misure di vigilanza loro attribuite dalle summenzionate direttive, e siano tenute a rispondere in caso di loro inadempimento;

ovvero se la direttiva [94/19] contenga una disciplina speciale che regola in via tassativa tutte le ipotesi di indisponibilità dei depositi:

– prima direttiva 77/780, (…) art. 6, n. 1; quarto e dodicesimo ‘considerando’;

– seconda direttiva 89/646, artt. 3, 4-7, 10-17 e undicesimo ‘considerando’;

– direttiva 89/299, art. 7 in combinato disposto con gli artt. 2-6;

– direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 29 giugno 1995, 95/26/CE [che modifica le direttive 77/780/CEE e 89/646/CEE relative agli enti creditizi, le direttive 73/239/CEE e 92/49/CEE relative alle assicurazioni sulla vita, la direttiva 93/22/CEE relativa ai servizi di investimento e la direttiva 85/611/CEE in materia di taluni organismi di investimento collettivo in valori mobiliari (OICVM) al fine di rafforzare la vigilanza prudenziale] (GU L 168, pag. 7), quindicesimo ‘considerando’.

b) Se le direttive

– del Consiglio 6 aprile 1992, 92/30/CEE, relativa alla vigilanza su base consolidata degli enti creditizi (GU L 110, pag. 52): undicesimo ‘considerando’;

–del Consiglio 15 marzo 1993, 93/6/CEE, relativa all'adeguatezza patrimoniale delle imprese di investimento e degli enti creditizi (GU L 141, pag. 1): ottavo ‘considerando’;

– del Consiglio 10 maggio 1993, 93/22/CEE, relativa ai servizi di investimento nel settore dei valori mobiliari (GU L 140, pag. 27): secondo, quinto, ventinovesimo, trentaduesimo, quarantunesimo e quarantaduesimo ‘considerando’,

– offrano un ausilio interpretativo per risolvere la questione sopra esposta, prescindendo dal problema se per il resto esse contengano norme applicabili al caso in esame.

3) Nel caso in cui la Corte dovesse riconoscere che dalle direttive sopra richiamate o da alcune di esse venga conferito ai risparmiatori o agli investitori il diritto a che le autorità competenti abbiano il dovere di attuare misure di vigilanza nel loro interesse, si pongono anche le seguenti questioni:

a)se, nell'ambito di un procedimento a carico dello Stato membro, il diritto dei risparmiatori o degli investitori all'attuazione nel loro interesse di misure di vigilanza sia direttamente produttivo di effetti, motivo per cui le disposizioni nazionali contrarie debbano essere disapplicate; o
b)se lo Stato membro, che non abbia rispettato tale diritto dei risparmiatori o degli investitori in occasione dell'attuazione di direttive, risponda solo secondo i principi dell'ordinamento comunitario relativi alla responsabilità degli Stati;

c) se, in quest'ultimo caso, lo Stato membro, non avendo riconosciuto il conferimento del diritto all'attuazione delle misure di vigilanza, abbia violato in modo sufficientemente grave e manifesto il diritto comunitario».

Sulle questioni pregiudiziali

24
Benché in talune osservazioni presentate alla Corte siano stati sollevati dubbi circa la ricevibilità delle questioni pregiudiziali, occorre constatare che, con la sua motivazione approfondita richiamata ai punti 19-22 della presente sentenza, il Bundesgerichtshof ha dimostrato perché l'interpretazione delle norme comunitarie cui fa riferimento gli sembri necessaria per la decisione nella causa principale. Inoltre, il giudice nazionale ha sufficientemente esposto il contesto di fatto e di diritto per consentire alla Corte di fornirgli una soluzione utile e per conferire alle parti nella causa principale, agli Stati membri e alla Commissione, in particolare, la possibilità di presentare osservazioni ai sensi dell'art. 23 dello Statuto della Corte di giustizia.

Sulla prima questione

25
Con la prima questione, il Bundesgerichtshof chiede in sostanza se la direttiva 94/19, in quanto si riferisce, nell'art. 3, nn. 2-5, all'adozione di misure di vigilanza e ad un obbligo di revoca dell'autorizzazione concessa ad un ente creditizio, si opponga ad una norma nazionale secondo cui i compiti dell'autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell'interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.

26
A tal riguardo, occorre ricordare che la direttiva 94/19 mira a istituire, indipendentemente dalla localizzazione dei depositi all'interno della Comunità, una tutela dei depositanti in caso di indisponibilità dei depositi costituiti presso un ente creditizio che fa parte di un sistema di garanzia dei depositi.

27
Il diritto all'indennizzo dei depositanti in una tale situazione è disciplinato dalle disposizioni dell'art. 7, nn. 1 e 6, di questa direttiva. Tale articolo stabilisce, al n. 1, l'importo massimo dell'indennizzo a cui un depositante può aver diritto sulla base della direttiva, precisando, al n. 3 dello stesso articolo, che gli Stati membri possono prevedere, nel loro diritto nazionale, una disciplina che offre ai depositanti una tutela più elevata o più completa dei depositi. L'art. 7, n. 6, della direttiva 94/19 obbliga gli Stati membri a provvedere affinché il diritto all'indennizzo del depositante, quale definito in particolare ai nn. 1 e 3, possa costituire oggetto di un ricorso del depositante contro il sistema di garanzia dei depositi.

28
L'art. 3, nn. 2-5, della stessa direttiva prevede l'obbligo per le autorità competenti, che hanno rilasciato l'autorizzazione agli enti creditizi, di vigilare, in collaborazione con il sistema di garanzia dei depositi, affinché i detti enti creditizi adempiano ai loro obblighi in quanto membri del sistema di garanzia dei depositi e di adottare, eventualmente, alle condizioni precisate al n. 5, una decisione di revoca dell'autorizzazione dell'ente creditizio di cui trattasi.

29
L'art. 3, nn. 2-5, della direttiva 94/19 ha come obiettivo di garantire ai depositanti che l'ente creditizio presso il quale essi effettuano il loro deposito fa parte di un sistema di garanzie dei depositi, di modo che sia salvaguardato il loro diritto ad essere indennizzati in caso di indisponibilità del loro deposito conformemente alle norme previste dalla detta direttiva e più in particolare all'art. 7. Queste disposizioni servono pertanto solo all'istituzione e al buon funzionamento del sistema di garanzia dei depositi quali previsto dalla direttiva 94/19.

30
Stando così le cose, e come hanno rilevato i governi che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte nonché la Commissione, in quanto è garantito l'indennizzo dei depositanti in caso di indisponibilità dei loro depositi come previsto dalla direttiva 94/19, l'art. 3, nn. 2-5 di quest'ultima non attribuisce ai depositanti un diritto a che le autorità competenti assicurino nel loro interesse le misure di vigilanza.

31
Questa interpretazione della direttiva 94/19 è corroborata dal suo ventiquattresimo ‘considerando’, il quale esclude che questa possa avere per effetto di comportare la responsabilità degli Stati membri o delle loro autorità competenti nei confronti dei depositanti, in quanto essi hanno assicurato l'indennizzo o la tutela dei depositanti alle condizioni da essa definite.

32
Occorre quindi risolvere la prima questione nel senso che, se ed in quanto è assicurato l'indennizzo dei depositanti previsto dalla direttiva 94/19, l'art. 3, nn. 2-5, di quest'ultima non può essere interpretato nel senso che si oppone ad una norma nazionale secondo cui i compiti dell'autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell'interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.

Sulla seconda questione

33
Con la seconda questione, il Bundesgerichtshof intende in sostanza accertare se le direttive 77/780, 89/299 e 89/646, in quanto contengono norme relative alla vigilanza sugli enti creditizi si oppongano ad una norma nazionale secondo cui i compiti dell'autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell'interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.

34
A tal riguardo occorre innanzi tutto rilevare che le direttive 77/780, 89/299 e 89/646 sono state raggruppate nell'ambito della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 20 marzo 2000, 2000/12/CE, relativa all'accesso all'attività degli enti creditizi ed al suo esercizio (GU L 126, pag. 1), avendo il legislatore comunitario proceduto alla loro codificazione, tenuto conto del fatto che esse sono state modificate più volte e in maniera sostanziale.

35
Queste tre direttive sono state adottate in forza dell'art. 57, n. 2, del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 47, n. 2, CE) in base al quale, al fine di agevolare l'accesso alle attività non salariate e l'esercizio di queste, il Consiglio stabilisce le direttive intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri relative all'accesso e all'esercizio suddetti.

36
Dal primo ‘considerando’ della direttiva 89/246, come riportato al quarto ‘considerando’ della direttiva 2000/12, risulta che l'armonizzazione che essa introduce costituisce lo strumento essenziale per la realizzazione per il mercato interno sotto il duplice profilo della libertà di stabilimento e della libera prestazione dei servizi nel settore degli enti creditizi.

37
Dal quarto ‘considerando’ della direttiva 89/646, come riportato al settimo ‘considerando’ della direttiva 2000/12, risulta che l'impostazione adottata dal legislatore nel settore degli enti creditizi consiste nella realizzazione dell'armonizzazione essenziale, necessaria e sufficiente per pervenire ad un reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo prudenziale che consenta il rilascio di un'unica autorizzazione valida in tutta la Comunità e l'applicazione del principio del controllo da parte dello Stato membro di origine.

38
In alcuni ‘considerando’ delle direttive cui si fa riferimento nella seconda questione, sub a) e sub b), si afferma in generale che l'armonizzazione prevista ha tra gli altri obiettivi quello della tutela dei depositanti.

39
Inoltre, le direttive 77/780, 89/229 e 89/646 impongono alle autorità nazionali taluni obblighi di vigilanza nei confronti degli enti creditizi.

40
Ora, contrariamente a quanto fanno valere Paul e a., né dall'esistenza di tali obblighi né dal fatto che tra gli obiettivi delle dette direttive figura anche quello della tutela dei depositanti deriva necessariamente che queste direttive mirano a creare diritti a favore dei depositanti in caso di indisponibilità dei loro depositi causata da una vigilanza carente da parte delle autorità nazionali competenti.

41
A tal riguardo, occorre innanzi tutto rilevare che le direttive 77/780, 89/299 e 89/646, non contengono alcuna norma esplicita che conceda tali diritti ai depositanti.

42
Inoltre, l'armonizzazione prevista dalle direttive 77/780, 89/299 e 89/646, che si basa sull'art. 57, n. 2 del Trattato, si limita a quanto è essenziale, necessario e sufficiente per pervenire al reciproco riconoscimento delle autorizzazioni e dei sistemi di controllo prudenziale il quale consente il rilascio di un'unica autorizzazione valida in tutta la Comunità e l'applicazione del principio del controllo da parte dello Stato membro di origine.

43
Ora, il coordinamento delle norme nazionali relative alle responsabilità delle autorità nazionali nei confronti dei depositanti in caso di vigilanza carente non sembra necessario per pervenire ai risultati descritti al punto precedente.

44
Per il resto, analogamente al diritto tedesco, in un certo numero di Stati membri è escluso che le autorità nazionali di vigilanza sugli enti creditizi possano, in caso di vigilanza carente, essere responsabili nei confronti dei singoli. Si è sostenuto in particolare che questa normativa è basata su considerazioni relative alla complessità della vigilanza bancaria, nell'ambito della quale le autorità hanno l'obbligo di tutelare una pluralità di interessi, tra i quali più in particolare quello della stabilità del sistema finanziario.

45
Infine, con l'adozione della direttiva 94/19, il legislatore comunitario ha istituito una tutela minima dei depositanti in caso di indisponibilità dei loro depositi, che è garantita anche nei casi in cui l'indisponibilità dei depositi potrebbe essere causata da una vigilanza carente da parte delle autorità competenti.

46
In tale situazione, si deve constatare, come hanno rilevato gli Stati membri e la Commissione che hanno presentato osservazioni dinanzi alla Corte, che le direttive 77/780, 89/299 e 89/646 non possono essere interpretate nel senso che esse attribuiscono ai depositanti diritti in caso di indisponibilità dei loro deposti causata da una vigilanza carente da parte delle autorità nazionali competenti.

47
In considerazione di quanto precede, occorre risolvere la seconda questione nel senso che le direttive 77/780, 89/299 e 89/646 non si oppongono ad una norma nazionale secondo la quale i compiti dell'autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell'interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.

Sulla terza questione

48
La terza questione, che è stata posta solo nel caso in cui fosse data una soluzione positiva, o parzialmente positiva, alle prime due questioni, riguarda un'eventuale sussistenza della responsabilità dello Stato in forza dei principi del diritto comunitario in caso di vigilanza carente da parte delle autorità nazionali competenti.

49
Dalla giurisprudenza deriva che la responsabilità dello Stato per violazione di una norma di un diritto comunitario sussiste solo quando, in particolare, la norma giuridica violata sia preordinata a conferire diritti ai singoli (v. sentenze 5 marzo 1996, cause riunite C-46/93 e C 48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, Racc. pag. I-1029, punto 51; 8 ottobre 1996, cause riunite C-178/94, C-179/94 e C 188/94 – C 190/94, Dillenkofer e a., Racc. pag. I-4845, punto 21 e 4 dicembre 2003, causa C-63/01, Evans, Racc. pag. I-0000, punto 83).

50
Ora, dalle soluzioni date alle prime due questioni risulta che le direttive 94/19, 77/80, 89/229 e 89/646 non attribuiscono diritti ai depositanti in caso di indisponibilità dei loro depositi causata da una vigilanza carente da parte delle autorità nazionali competenti, se ed in quanto è assicurato l'indennizzo dei depositanti previsto dalla direttiva 94/19.

51
Stando così le cose, e per gli stessi motivi che sono alla base delle dette soluzioni, non si può ritenere che le direttive soprammenzionate conferiscano ai singoli, in caso di indisponibilità dei loro depositi causata da una vigilanza carente da parte delle autorità nazionali competenti, diritti che possano far sussistere la responsabilità dello Stato in base al diritto comunitario.

Sulle spese

52
Nei confronti delle parti nella causa principale il presente procedimento costituisce un incidente sollevato dinanzi al giudice nazionale, cui spetta quindi statuire sulle spese. Le spese sostenute per presentare osservazioni alla Corte, diverse da quelle delle dette parti, non possono dar luogo alla rifusione.

Per questi motivi, la Corte (Seduta plenaria) dichiara:

1) Se ed in quanto è assicurato l'indennizzo dei depositanti previsto dalla direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 30 maggio 1994, 94/19/CE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, l'art. 3, nn. 2-5, di quest'ultima non può essere interpretato nel senso che si oppone ad una norma nazionale secondo cui i compiti dell'autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell'interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.

2) La prima direttiva del Consiglio 12 dicembre 1977 relativa al coordinamento delle disposizioni legislative regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso alle attività degli enti creditizi ed il suo esercizio, la direttiva del Consiglio 17 aprile 1989, 89/299/CEE concernente i fondi propri degli enti creditizi, nonché la direttiva del Consiglio 15 dicembre 1989, 89/646/CEE relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative riguardanti l'accesso all'attività degli enti creditizi e il suo esercizio e recante modifica della direttiva 77/780 non si oppongono ad una norma nazionale secondo la quale i compiti dell'autorità nazionale di vigilanza sugli enti creditizi sono svolti solo nell'interesse pubblico, cosa che esclude secondo il diritto nazionale che i singoli possano chiedere il risarcimento dei danni causati da una vigilanza carente da parte di tale autorità.

ANTONIO BARTOLINI

Norme di protezione, diritti dell’individuo e responsabilità per violazione del diritto comunitario (il caso della tutela dei risparmiatori).

1. La sentenza in commento (Paul ed altri) pone all’attenzione due questioni rilevanti in materia di responsabilità derivante dall’aver omesso di predisporre i mezzi atti a garantire i depositanti bancari.
La Corte di giustizia, chiamata a risolvere un caso proveniente dall’ordinamento tedesco, ha dovuto valutare se, da un lato, sia legittimo che un ordinamento nazionale escluda la responsabilità degli organi di vigilanza bancaria, in quanto la normativa cui sono chiamati a far rispettare è dettata nell’esclusivo interesse pubblico e non nell’interesse degli individui (come prevede la Schutznormtheorie); dall’altro, se il mancato tempestivo adeguamento del legislatore nazionale alle direttive comunitaria in materia creditizia, possa configurare un’ipotesi di responsabilità per violazione del diritto comunitario (conformemente alla giurisprudenza post Francovich). Anche per detta questione si trattava di stabilire se ai fini dell’Eurotort si debba applicare la Schutznormtheorie, che, per l’appunto subordina la responsabilità dello stato alla violazione delle norme protettive e non di quelle dettate nell’esclusivo interesse pubblico.

2. Il carattere comune ad entrambe le questioni è, dunque, quello di vedere se la Schutznormtheorie, che condiziona ed informa il sistema di tutela giurisdizionale tedesco, sia compatibile col diritto comunitario.
A tal fine bisogna rammentare che l’ordinamento tedesco ritiene che siano tutelabili giurisdizionalmente solo quegli interessi che abbiano il rango di diritti. In questo ambito al fine di saggiare se un interesse giuridicamente rilevante abbia questo rango si è enucleata, per l’appunto la Schutznormtheorie, per cui sono considerati come tali solo quegli interessi che sono oggetto di una norma dettata nell’interesse dell’individuo, cioè dalle c.d. norme di protezione (Schutznorm). Se, invece, la norma tutela esclusivamente interessi pubblici, la medesima non ha carattere protettiva, e come tale non è considerata atta a conferire diritti. La distinzione tra diritti ed interessi (non tutelabili) si basa, dunque, sullo scopo della norma: se è preordinata a tutelare il singolo, si ha un diritto; se, invece, garantisce solo ed esclusivamente l’interesse pubblico, la medesima disposizione non è giuridicamente azionabile.
Detta teorica è stata fatta propria dalla Corte di giustizia nei primi anni ’70 con lo Schöppenstedt test, avente lo scopo precipuo di filtrare le situazioni risarcibili: si è, infatti, stabilito che la responsabilità delle istituzioni comunitarie può insorgere solamente laddove sia stato leso un diritto dell’individuo protetto da una norma giuridica di carattere superiore (Corte giust. CEE, 2 dicembre 1971, C-5/71, Aktien-Zuckerfabrik Schöppenstedt, in Raccolta, 1971, 975). Sulla base di detto orientamento si è ritenuto che le norme sulla divisione dei poteri delle istituzioni comunitarie, avendo carattere organizzativo, sono dettate nell’esclusivo interesse pubblico, non avendo, dunque, carattere protettivo: con la conseguenza che in siffatto caso non è stata riconosciuta la presenza di un diritto in capo al soggetto leso (Corte giust. CE, 13 marzo 1992, C-282/90, Vreughdenhil, in Raccolta, 1992, 1937).

3. Il criterio della norma protettiva è, in verità, debordato dalla materia della responsabilità delle istituzioni comunitarie ed è diventato un criterio guida, assieme a quello dell’efficacia diretta, per saggiare se l’ordinamento comunitario attribuisca diritti agli individui.
A tal proposito va rammentato il caso Enichem Base (sulla disciplina dei rifiuti), dove si trattava di stabilire se l’inadempimento, da parte del nostro ordinamento, di un obbligo procedurale di comunicazione, posto in capo agli stati membri, del tutto preciso ed incondizionato comportasse, come conseguenza, la violazione di un diritto dell’individuo. La Corte, dopo aver compiuto una disamina basata sullo scopo della norma, ha ritenuto che l’obbligo procedurale d’informazione, in materia di rifiuti, attenendo esclusivamente al campo delle relazioni tra stati membri e commissione e, quindi, avendo lo scopo esclusivo di tutelare un interesse pubblicistico di carattere organizzativo, non era atto a conferire diritti ai singoli (Corte giust. CE, 13 luglio 1989, C-380/87, Enichem Base, in Raccolta, 1989, 2491).
Sempre a tal proposito va, inoltre, richiamato il caso Comitato coordinamento per la difesa della cava, dove il Tar della Lombardia aveva chiesto se una direttiva in materia ambientale fosse atta ad attribuire diritti agli individui (in particolare “il diritto a far rispettare l’ambiente”): in altre parole, si doveva stabilire se gli interessi diffusi potessero avere il rango di diritti soggettivi comunitari. La Corte rispose, peraltro, che la direttiva richiamata non ha carattere preciso ed incondizionato, contenendo, invece, norme programmatiche dirette solamente agli stati membri, enunciando, in tal guisa, gli obiettivi che le autorità nazionali devono rispettare in materia di programmazione, di sorveglianza, di controllo delle operazioni di smaltimento dei rifiuti: di conseguenza, la medesima normativa non è stata ritenuta idonea a conferire diritti (Corte giust. CE, 23 febbraio 1994, C-236/92, Comitato di coordinamento per la difesa della cava, in Raccolta, 1994, I, 483).

4. Il problema della norma protettiva si è amplificato con la giurisprudenza post Francovich, dove tra le condizioni per far valere la responsabilità delle autorità nazionali per violazione del diritto comunitario vi è quella per cui il singolo deve essere destinatario di un “diritto comunitario” (Corte giust. CE, 19 novembre 1991, C-6/90 e C-9/90, Francovich e Bonifaci, in Raccolta, 1991, I, 5357; Corte giust. CE, 5 marzo 1996, C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, ivi, I, 1029).
Uno degli interrogativi che si è posto, alla luce della predetta condizione di risarcibilità (contra ius), è se le direttive comunitarie volte a tutelare “interessi semplici”, come quelle ambientali o quelle dirette a tutelare i consumatori, siano preordinate a conferire diritti agli individui.
Una parte della dottrina ha risposto in termini negativi, ritenendo che la possibilità di ammettere il risarcimento in siffatta materia equivarrebbe a riconoscere la responsabilità delle autorità nazionali pure per la lesione di interessi adespoti.
In realtà questa posizione è eccessivamente estremistica, poiché non sempre le direttive ambientali, e, comunque, quelle coinvolgenti anche interessi diffusi, conferiscono solo situazioni metaindividuali, potendo anche tutelare interessi al c.d. bene della vita imputabili ad un singolo soggetto.

5. La problematica è stata chiarita soprattutto dalle Corti nazionali, le quali, chiamate ad applicare la giurisprudenza post Francovich a casi di inadempimento delle autorità nazionali a direttive ambientali, hanno risposto positivamente, riconoscendo la responsabilità degli ordinamenti interni per violazione del diritto comunitario.
Si è, così, ritenuto che un mitilicoltore britannico, il quale abbia subito una moria del proprio allevamento a causa dell’inadempimento alla direttiva in materia di tutela dei mitili, sia titolare di un diritto, come tale astrattamente risarcibile (Court of Appeal 15 december 1998, Bowden v. South West Water and Another, in CMLR, 1999, 180).
Oppure in Francia, è stato disposto il risarcimento del danno a favore di una società erogatrice dell’acqua, danneggiata nei propri “diritti comunitari”, a causa dell’inadempimento alle direttive comunitarie in materia di potabilità (Tribunal administratif de Rennes, 2 mai 2001, n. 97182, Société Lyonnaise des Eaux, in www.rajf.org).

6. In questo, ambito sono state sempre le Corti nazionali a chiarire quale sia il criterio per distinguere se una direttiva incidente su interessi diffusi sia atta a conferire o meno un diritto, come tale risarcibile.
La questione è stata messa in luce nel Regno Unito, per un caso simile a quello deciso in Paul.
A seguito del noto crack finanziario che investì la BCCI (Bank of Credit and Commerce International), i risparmiatori lesi, al fine di tutelare i propri interessi, hanno fatto valere nei confronti del Regno Unito la propria pretesa ad ottenere un risarcimento del danno derivante dalla mancata attuazione della prima direttiva comunitaria in materia bancaria (77/780/CEE).
La questione è stata sottoposta alla House of Lords, dove Lord Hope of Craighead, con una diffusa ed approfondita ricostruzione, ha cercato di evidenziare se la predetta direttiva abbia o meno carattere protettivo (House of Lords, Three Rivers District Council and Others v. Governor and Company of Bank of England [2000] 3 All ER 1): dopo aver analizzato sia i contenuti che il preambolo della fonte comunitaria, il giudice Hope ha concluso che l’ordinamento europeo abbia voluto solamente armonizzare le varie misure di regolazione assunte dai vari ordinamenti nazionali, in modo da delineare un quadro armonizzato, volto ad evitare differenti regolazioni. La normativa comunitaria mira, sempre secondo Lord Hope, a garantire solo l’interesse pubblico all’armonizzazione dell’organizzazione creditizia, senza alcuna intenzione di proteggere i diritti dei depositanti.
Sulla base di tale premessa la domanda di risarcimento dei danni per violazione del diritto comunitario, proposta dai risparmiatori, è stata rigettata, in quanto i medesimi non sono stati considerati destinatari di diritti, atteso che l’ordinamento comunitario non ha posto alcuna Schutznorm in materia.

7. Un problema di simile tenore è stato posto di fronte alla Corte di giustizia con il caso Paul in commento.
In particolare il signor Paul ed altri depositanti, a causa del fallimento della propria banca (BVH Bank), hanno lamentato un danno derivante dall’insolvenza dell’istituto creditizio, da un lato, per mancato adempimento dell’ordinamento tedesco alla direttiva comunitaria in materia di garanzia dei depositi (direttiva 94/19/CE) e, dall’altro, per omissione dell’organo di vigilanza creditizia (Bundesaufsichtsamt).
Come già narrato in premessa, il giudice a quo (il Bundesgerichthof), ha chiesto alla Corte del Lussemburgo se le direttive comunitarie in materia bancaria conferiscano dei diritti ai risparmiatori e se di conseguenza sia, da un lato, comunitariamente conforme il diritto tedesco laddove esclude la responsabilità omissiva degli organismi di vigilanza, in quanto svolgono attività nell’esclusivo interesse pubblico e, dall’altro, se l’inadempimento alle predette direttive possa configurare una responsabilità dello stato per violazione del diritto comunitario.
Il giudice comunitario rammenta che i risparmiatori vengono tutelati direttamente dalla direttiva 94/19/CE, relativa ai sistemi di garanzia dei depositi, mediante la previsione di un fondo di garanzia tenuto ad indennizzare i depositanti in caso d’insolvenza dell’istituto bancario. Ne deriva sempre secondo la Corte che, una volta assicurato il sistema di garanzia, gli organi di vigilanza non debbono essere chiamati a rispondere per un’eventuale loro attività omissiva: a tal fine si è, tra l’altro, specificato che siffatta interpretazione trova una conferma nel ventiquattresimo considerando della medesima direttiva, dove viene chiarito che deve essere esclusa la responsabilità degli Stati membri o delle loro autorità competenti nei confronti dei depositanti, laddove essi hanno assicurato l'indennizzo o la tutela dei depositanti alle condizioni definite dalla direttiva (v. punti 30-32).
Dopo di che il Lussemburgo ha dovuto rispondere alla questione successiva direta chiedere se esista una responsabilità degli stati o degli enti di vigilanza in caso di mancata attuazione o di inesatto adempimento della predetta direttiva. A tal fine viene ancora una volta compiuta una ricostruzione del sistema di vigilanza previsto dall’ordinamento comunitario, in modo da vedere se il medesimo contenga norme protettive o meno.
La conclusione è stata per molti versi simile a quella della House of Lords in Three Rivers: viene, infatti, ribadito che il fine precipuo dell’ordinamento comunitario, in detta materia, è quello di armonizzare, per la realizzazione del mercato interno, i vari sistemi di vigilanza bancaria (punti 36-39): da ciò la conclusione che in siffatto contesto le direttive in questione non intendono conferire diritti ai risparmiatori, neppure per il caso di omissione di vigilanza da parte degli organismi a ciò preposti (punti 40-41).
Anche se manca un diretto riferimento al criterio della norma protettiva, è abbastanza chiaro che secondo la Corte di giustizia le predette disposizioni sono dettate nell’esclusivo interesse pubblico, senza alcuna volontà di proteggere gli individui.
Del resto una conferma di siffatta impostazione è nei successivi passi della pronunzia.
Innanzitutto è stata esclusa l’illegittimità comunitaria dell’ordinamento tedesco, laddove non riconosce la responsabilità per omissione delle autorità di vigilanza, essendo una disciplina, quella della vigilanza bancaria, dettata, in Germania, nell’esclusivo interesse pubblico.
Viene, all’uopo specificato che in diversi ordinamenti nazionali è stata esclusa detta responsabilità, considerando, da un lato, la complessità della disciplina e, dall’altro, la prevalenza dell’interesse pubblico alla “stabilità del sistema finanziario” (punto 44); ed aggiungendo che è, invece, il sistema di garanzia dei depositi, mediante i meccanismi indennitari, a proteggere i risparmiatori(punto 45).
Da queste considerazioni è disceso, pure, che non è possibile configurare una responsabilità dello stato membro per inadempimento alle direttive in materia creditizie, atteso che le medesime non intendono conferire diritti ai risparmiatori, per le ragioni sopra evidenziate (punti 50-51).

8. La pronunzia indubbiamente importante, sembra fornire indicazioni che vanno al di là della responsabilità degli organi bancari di vigilanza. Costituisce, innanzitutto, un momento di saldatura tra la tradizione tedesca e l’esperienza comunitaria in materia di norma protettiva: difatti, con Schöppenstedt, in base alla regola dell’osservanza delle tradizioni giuridiche comuni, viene mutuata dal sistema tedesco la Schutznormtheorie, adattandola alle esigenze del diritto comunitario; con Paul, il cerchio viene chiuso, in quanto si stabilisce che il criterio, dell’ordinamento interno tedesco, fondato sulla Schutznorm è comunitariamente legittimo. In altre parole , prima si è mutuata la tradizione dell’ordinamento interno (nel suo formante dottrinale e giurisprudenziale) trapiantandola in quello comunitario; una volta che la Comunità ha fatto propria detta tradizione, metabolizzandola sotto l’egida dell’effet utile, si è creato un nuovo parametro comunitario con cui si è saggiata la legittimità della medesima tradizione, dalla quale si era partiti. Anche in questo caso si conferma, dunque, quel moto circolare che caratterizza il processo di integrazione europea.
Questa conclusione, peraltro, dovrebbe far riflettere sulla compatibilità comunitaria del nostro sistema risarcitorio derivante dalla c.d. responsabilità per lesione degli interessi legittimi. La riflessione, mi pare dovuta, tenendo conto che prima del crollo del muro dell’irrisarcibilità, avvenuto con la sentenza delle sezioni unite n. 500/99, un’autorevole dottrina aveva aperto una discussione sulla possibile “rete di contenimento” da frapporre ad un’eventuale tracimazione della responsabilità della pubblica amministrazione. In tale ambito si era proposto di porre una serie di filtri (per l’appunto la rete di contenimento) da mutuare in gran parte dalla giurisprudenza comunitaria in materia di responsabilità:
innanzitutto, il criterio dell’attenzione allo scopo della norma violata, come giudizio da condurre ex antea per valutare il carattere protettivo o meno degli interessi dell’individuo lesi dall’attività dannosa; dall’altro, un giudizio ex post, da condurre sull’oggettivo affidamento che ha l’amministrato al conseguimento del bene della vita.
Come noto, questa proposta ha sicuramente influenzato l’arresto regolamentare del 1999, dove, una volta abbattuto il muro dell’irrisarcibilità, si è frapposto come rete di contenimento il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita, “suggerendo” di disporre il risarcimento del danno solamente allorquando il giudice accerti che, in mancanza della condotta antigiuridica, all’amministrato sarebbe spettata l’utilità finale anelata (Cass., Sez. Un., 22 luglio 1999, n. 500).
La proposta della rete di contenimento è stata, dunque, accettata solo nella parte relativo al giudizio prognostico sulla spettanza, mentre è stata disattesa la richiesta di introdurre anche nel nostro ordinamento il principio di attenzione allo scopo della norma violata.
Probabilmente, dal punto di vista della legittimità comunitaria altra, semmai, era la strada da scendere.
Va, infatti, notato che anche recentemente sono stati sollevati dei dubbi di compatibilità comunitaria in ordine a quegli ordinamenti che subordinano il risarcimento alla dimostrazione della spettanza del bene della vita: a tal fine, vanno sopratutto ricordate le conclusioni dell’AG Geelhoed in GAT (Corte giust. CE, 9 giugno 2003, C-315/01, GAT, in Raccolta, 2003, I, 6351).
Quest’ultimo ha messo in evidenza che subordinare la responsabilità dell’amministrazione alla prova del conseguimento dell’appalto (cioè alla spettanza del bene della vita) rende eccessivamente difficile l’esercizio dei diritti comunitari: in particolare ha posto in luce che nella pratica è difficile dimostrare da parte del concorrente leso come si sarebbe collocato in graduatoria; per cui tale difficoltà di ordine probatorio si traduce in una lesione del principio di effettività, in quanto la tutela delle situazioni soggettive comunitarie risulta essere praticamente impossibile o quanto meno di difficile esercizio (v. punto 65 conclusioni AG Geelhoed). Inoltre vi sono una serie di pronunzie della Corte di Giustizia che tendono a svincolare il risarcimento dalla prova della spettanza: si pensi innanzitutto, alla stessa Brasserie du pêcheur, dove la responsabilità dell’autorità nazionale, come quella delle istituzioni comunitarie, può sorgere anche di fronte all’esercizio di potestà discrezionali (Corte giust. CE, 5 marzo 1996, C-46/93 e C-48/93, Brasserie du pêcheur e Factortame, cit.); oppure al recente caso Wells, in cui si è ritenuto che la responsabilità delle autorità nazionali possa venire in essere anche laddove vi sia stato inadempimento ad un obbligo di carattere endoprocedimentale (Corte giust. CE, 7 gennaio 2004, C-201/02, Wells, non ancora pubblicata).
Emerge, dunque, un atteggiamento del diritto comunitario sfavorevole e contrario alla logica della spettanza; di contro, con Paul si evidenzia un deciso favor del medesimo ordinamento a frapporre come rete di contenimento alla responsabilità delle autorità nazionali il principio di attenzione alla protezione della norma violata.
Verrebbe quasi da concludere che la nostra giurisprudenza, dal punto di vista del diritto comunitario, ha intrapreso la strada sbagliata e che dovrebbe tornare indietro sui suoi passi.
Si tratterebbe, peraltro, di una conclusione affrettata, poiché il principio dell’attenzione allo scopo della norma violata, pur essendo compatibile col diritto comunitario, presenta degli inconvenienti denunziati più di una volta dalla nostra dottrina: si tratta, infatti, di una Zwecknormtheorie, che comporta un atteggiamento soggettivistico e non oggettivo nell’individuazione dello scopo realmente seguito, con conseguente opinabilità delle conclusioni raggiunte da ogni singolo interprete. La norma di protezione potrebbe, dunque, portare più problemi di quanti ne ha comportati il nostro giudizio di spettanza. Né, d’altronde, bisogna nascondere che la strada italiana all’amministrazione responsabile, sotto il profilo dei danni cagionati per omissione di vigilanza degli organi a ciò preposti, è più effettiva di quella intrapresa da alcuni ordinamenti interni e dallo stesso diritto comunitario: non si deve dimenticare che la nostra giurisprudenza ammette, ormai, da diverso tempo la possibilità che i risparmiatori siano risarciti a causa delle predette omissioni (ex multis Cass., Sez. Un., 3 marzo 2001, n. 3132; Cass., Sez. un., 2 maggio 2003, n. 6719; App. Milano, 21 ottobre 2003). Anche se probabilmente, alla luce, di Paul vi potrebbe il tentativo di una reformatio in peius.
Resta, tuttavia, il dato inconfutabile che, per altro verso, la nostra Cassazione ed il nostro giudice amministrativo hanno intrapreso una strada, quella della spettanza, che, probabilmente, non è compatibile col diritto comunitario e che soprattutto non è seguita da altri ordinamenti, i quali, invece, seguono percorsi diversi e comunitariamente compatibili, come è dimostrato, per l’appunto, da Paul e altri.

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Nota bibliografica.

1-2. Sulla Schutznormtheorie così come elaborata nell’esperienza tedesca v. per tutti S. COGNETTI, La tutela delle situazioni soggettive tra procedimento e processo. Le esperienze di pianificazione in Italia e in Germania, Napoli-Perugia, 1987, 125 ss. e M. PROTTO, L’effettività della tutela giurisdizionale nelle procedure di aggiudicazione di pubblici appalti, Milano, 1997, 163 ss. Per la Schutznorm nell’ordinamento comunitario v.: A. ARNULL, Liability for Legislative Acts under Article 215(2) EC, in T. HEUKELS, A. MCDONNEL (ed. by), The Action for Damages in Community Law, The Hague-London-Boston, 1997, 129 ss. e in particolare 136 ss.; R. CARANTA, La responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione. Sistemi e tecniche, Milano, 1993, 322 ss. e 400 ss.; M. PROTTO, L’effettività della tutela giurisdizionale nelle procedure di aggiudicazione di pubblici appalti, cit., 500 e 502; M. RUFFERT, Rights and Remedies in European Community Law: A Comparative View, in Common Market Law Rev., 1997, 307 ss.; G. VENTURINI, La responsabilità extracontrattuale delle Comunità europee, Milano, 1980, 130 ss.

3. Sui casi Enichem Base e Comitato di coordinamento della cava v. R. CARANTA, Intorno al problema dell’individuazione delle posizioni giuridiche soggettive del cittadino comunitario, in Riv. it. dir. pubbl. com., 1994, 981 ss.

4. La dottrina che aveva escluso dal novero dei diritti gli interessi previsti dalle direttive in campo ambientale è ascrivibile a F. SCHOCKWEILER, La responsabilité de l’autorité nationale en cas de violation du droit communautaire, in Rev. trim. droit eur., 1992, 27 ss.

6. Per un commento a Three Rivers v. M. ANDENAS, D. FAIRGRIEVE, Misfeance in Public Office, Governmental Liability, and European Influences, in ICLQ, 2002, 757 ss., dove viene anche offerto un quadro di diritto comparato sullo stato della giurisprudenza in material di responsabilità delle autorità di vigilanza bancaria per omissione del loro controllo.

8. La teoria della rete di contenimento è naturalmente ascrivibile a F.D. BUSNELLI, Lesione di interessi legittimi: dal “muro di sbarramento” alla “rete di contenimento”, in Danno e resp., 1997, 269 ss. Per i problemi di comunitarietà posti dal c.d. giudizio di spettanza sia consentito rinviare ad A. BARTOLINI, Giudice amministrativo e standard comunitario di risarcibilità, in Il diritto amministrativo dei paesi europei tra omogeneizzazioni e diversità culturali (Atti del Convegno di Trento, 24-25 giugno 2004), in corso di stampa. Per le critiche alla Zwecknormtheorie v.: R. CARANTA, La responsabilità extracontrattuale della pubblica amministrazione, cit., 402 ss. e P. SCHLESINGER, Scopo della norma violata e responsabilità civile della pubblica amministrazione, in Riv. dir. civ., 1999, II, 505 ss.