CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 2 novembre 2004 n. 7088 Pres. Venturini – Est. Rulli Piacente (avv. Gallo) c/ Ministero dell’Interno (Avvocatura Generale dello Stato)

Competenza e giurisdizione – ricorso avverso silenzio rifiuto – ex art. 21 bis l. 1034/71 – rapporto sostanziale involgente diritti soggettivi – inammissibilità del ricorso

Il rimedio del silenzio-rifiuto, regolato da ultimo, per gli aspetti processuali, dall’art. 21-bis della legge T.A.R., non è esperibile nel caso in cui il giudice amministrativo sia privo di giurisdizione in ordine al rapporto cui inerisce la richiesta rimasta inevasa, poiché non è ipotizzabile una sorta di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sul silenzio, istituto che va letto in continuità con la consolidata tradizione giurisprudenziale che lo ha configurato come strumento diretto a superare l’inerzia della P.A. nell’emanazione di un provvedimento amministrativo, a fronte di una posizione di mero interesse legittimo in capo al cittadino; con la conseguenza che, in presenza di una posizione di diritto soggettivo correlata ad un rapporto di pubblico impiego, la tutela giurisdizionale è ammissibile recta via in sede esclusiva attraverso una pronuncia di accertamento.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 3999 del 2004 proposto dal

sig. Emanuele Piacente, rappresentato e difeso dall’avv. G. Gallo e con lo stesso elettivamente domiciliato in Roma, Via L. Mantegazza, n. 24 (c/o cav. L. Gardin);

contro

- il Ministero dell’Interno, in persona del Ministro in carica,

- il Dipartimento dei Vigili del Fuoco, del Soccorso Pubblico e della Difesa Civile del Ministero dell’Interno, in persona dei rispettivi rappresentanti in carica, rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici sono ex lege domiciliati, in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

per l'annullamento della sentenza n. 1415 del 18 marzo 2004, resa inter partes dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, sul ricorso n. 112 del 2004 del registro generale di quel Tribunale, proposto ex art. 21 bis della L. 6 dicembre 1971, n. 1034;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Amministrazione dell’Interno; Relatore alla pubblica udienza del 6 luglio 2004 il Consigliere Dedi Rulli; udito l'avv. G. Gallo per l’appellante. Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso proposto innanzi al Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia, il dr. Emanuele Piacente chiedeva una pronuncia dichiarativa della illegittimità del silenzio-rifiuto opposto dall’Amministrazione sulla sua istanza di riammissione in servizio ex art.110, comma 5, del D.Lgs. n. 267 del 18agosto 2000, inoltrata in data 23 luglio 2003, seguita da atto di diffida e messa in mora notificato il successivo 4 ottobre dello stesso anno. Il Tribunale adito ha dichiarato il gravame inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo che è sprovvisto di poteri di cognizione in ordine alla pretesa sostanziale invocata della quale può conoscere solo il giudice ordinario. Con atto notificato in data 23 aprile 2004, il dr. Piacente ha impugnato la predetta decisione ritenendola erronea e lesiva dei propri interessi. Afferma, in particolare, che il rimedio giurisdizionale istituito dalla L. n. 205 del 27 luglio 2000 con l’art. 21 bis introdotto nella L. n. 1034 del 6 dicembre 1971, sarebbe rimedio di carattere generale avverso il silenzio dell’Amministrazione, valevole erga omnes, che prescinde, come tale, dal preventivo accertamento della giurisdizione cui è sottoposta la pretesa sostanziale. Una sua diversa interpretazione condurrebbe ad una evidente ipotesi di illegittimità costituzionale della norma per contrasto con i principi generali di cui agli artt. 3 e 113 dell Costituzione. Nel merito parte appellante sostiene la piena fondatezza della pretesa avanzata basata su una corretta lettura della disposizione invocata (art. 110, comma 5, del D.Lgs. n. 267 del 2000) che consente la riammissione in servizio di quei dipendenti che abbiano sottoscritto un rapporto di lavoro a tempo determinato, alla scadenza del contratto e con il solo limite della disponibilità del posto in organico. L’interessato conclude chiedendo l’accoglimento dell’appello, la riforma della decisione impugnata con l’accoglimento del ricorso proposto in primo grado. Si è costituita l’Amministrazione intimata. Nella camera di consiglio del 6 luglio 2004, su richiesta del difensore di parte appellante, la controversia è stata spedita in decisione.

DIRITTO

1. L’appello è infondato. Preliminare rispetto ad ogni altra questione è stabilire la sussistenza o meno della giurisdizione del giudice amministrativo circa la pretesa oggetto del giudizio proposto innanzi al Tribunale territoriale. Sul punto il Collegio ritiene che l’impianto decisorio sviluppato nella decisione in esame sia da condividere e comunque non viene scalfito in maniera decisiva dalle deduzioni di parte appellante. In primo luogo, come correttamente affermato da quel giudice, la vicenda relativa alla mancata riassunzione del dr. Piacente, come da lui richiesto, non è conoscibile dal giudice amministrativo, trattandosi di materia oggi attribuita alla cognizione del giudice ordinario ai sensi dell’art. 69, comma 7, del D.Lgs. 30 manzo 2001 n. 165 in base al quale “….sono attribuite al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie di cui all'articolo 63 del presente decreto, relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro successivo al 30 giugno 1998. Le controversie relative a questioni attinenti al periodo del rapporto di lavoro anteriore a tale data restano attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo solo qualora siano state proposte, a pena di decadenza, entro il 15 settembre 2000.” Né il dichiarato difetto di giurisdizione può essere aggirato azionando il meccanismo del silenzio-rifiuto. Merita adesione, al riguardo, l’impostazione seguitata dal Tribunale pugliese, secondo cui il rimedio del silenzio-rifiuto, regolato da ultimo, per gli aspetti processuali, dall’art. 21-bis della legge T.A.R., non è esperibile nel caso in cui il giudice amministrativo sia privo di giurisdizione in ordine al rapporto cui inerisce la richiesta rimasta inevasa. Se è vero, infatti, che per certi versi è riscontrabile la tentazione di configurare l’istituto in questione come rimedio “di chiusura”, azionabile in qualunque caso di comportamento inerte della P.A. in seguito alla proposizione di un’istanza da parte di un privato, non è d’altra parte ipotizzabile una sorta di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sul silenzio: in mancanza di univoche indicazioni testuali in senso contrario, l’istituto del silenzio va letto in continuità con la consolidata tradizione giurisprudenziale, che lo ha configurato come strumento diretto a superare l’inerzia della P.A. nell’emanazione di un provvedimento amministrativo, a fronte di una posizione di mero interesse legittimo in capo al cittadino. Con la conseguenza che in presenza di una posizione di diritto soggettivo correlata ad un rapporto di pubblico impiego la tutela giurisdizionale è ammissibile recta via in sede esclusiva attraverso una pronuncia di accertamento. Conclusione, questa, che rimane indubbiamente valida anche a seguito della devoluzione della materia al giudice ordinario (con l’attribuzione al medesimo dei necessari poteri di adottare “tutti i provvedimenti, di accertamento, costitutivi o di condanna, richiesti dalla natura dei diritti tutelati” (art. 63, comma 2, del D. Lgs. n. 165/2001). E non possono condividersi quelle deduzioni svolte nell’atto di appello circa la possibile configurabilità di un vuoto di tutela censurabile sotto il profilo costituzionale; la soluzione accolta si rivela pienamente coerente sotto il profilo sistematico, anche perché impedisce di configurare un’indebita commistione di giurisdizioni diverse sullo stesso rapporto; commistione che contrasterebbe con l’intento delle recenti riforme volte a privatizzare il rapporto di lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche ed a disciplinare di conseguenza, razionalizzandolo, il relativo sistema di tutela giurisdizionale e, d’altra parte, non può seriamente affermarsi che il ricorso al giudice ordinario sia strumento privo di garanzie e di adeguate tutele. Ed infine giova precisare che detta chiave di lettura della disposizione invocata non si pone nemmeno in contrasto con la recente sentenza dell’Adunanza Plenaria di questo Consiglio del 9 gennaio 2002, n. 1, la quale, nel circoscrivere la portata dei poteri del giudice amministrativo al mero accertamento dell’illegittimità del silenzio, ha ritenuto, tra l’altro, “determinante che il silenzio riguardi l’esercizio di una potestà amministrativa e che la posizione del privato si configuri come un interesse legittimo”. E non vi è dubbio che la pretesa sostanziale sottesa all’odierno giudizio non si delinea come una posizione di interesse legittimo.

2. Per le ragioni svolte il ricorso in appello così come proposto non può trovare accoglimento e la sentenza impugnata va confermata. Sussistono motivi per compensare, tra le parti, le spese e gli onorari del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe e, per l’effetto, conferma la decisione impugnata. Compensa, tra le parti, le spese e gli onorari del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 6 luglio 2004, in camera di consiglio, con l'intervento dei seguenti magistrati:

Lucio Venturini - Presidente Costantino Salvatore - Consigliere Dedi Rulli - Consigliere, est. Aldo Scola - Consigliere Carlo Deodato - Consigliere