REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 4884/1996 proposto dal

Ministero dell’interno, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato ed ex lege domiciliato in Roma Via dei Portoghesi n. 12;

contro

Aiosa Giovan Battista, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Salce ed elettivamente domiciliato in Roma Via della Balduina n. 59 presso Carlo Falzetti;

per l’annullamento della sentenza del T.A.R. Abruzzo – Sez. di Pescara 19.12.1995 n. 498;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Vista la memoria di costituzione dell’appellato; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica Udienza dell’8 luglio 2004 il Consigliere Antonino Anastasi; uditi gli avv.ti Paolo Salce e l'Avvocato dello Stato Fiorentino; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO e DIRITTO

Il segretario comunale dr. Aiosa Giovanni Battista ha richiesto la concessione dell’equo indennizzo in relazione ad infermità cardiaca riconosciuta dipendente da causa di servizio dalla C.M.O. di Chieti. L’Amministrazione ha però respinto l’istanza, adeguandosi al parere negativo del C.P.P.O., il quale ha ritenuto che l’infermità stessa fosse la conseguenza della patologia diabetica (a sua volta non dipendente) dalla quale è affetto l’interessato. Con la sentenza in epigrafe indicata il Tribunale ha accolto il ricorso proposto dal dr. Aiosa ed ha annullato il provvedimento di diniego, ritenendolo viziato per travisamento dei presupposti e difetto di motivazione. La sentenza stessa è impugnata dall’Amministrazione, che ne chiede l’integrale riforma deducendo l’insussistenza del vizio motivazionale nonché l’insindacabilità del giudizio conclusivo formulato dal Comitato. Si è costituito l’appellato, insistendo per il rigetto dell’appello. I motivi di impugnazione proposti dal Ministero – che possono essere unitariamente scrutinati – non sono fondati e l’appello va perciò respinto. In tal senso, è innanzi tutto da rilevare che il parere formulato dal C.P.P.O. - le cui risultanze sono invocate dalla appellante Amministrazione – costituisce evidente espressione di attività tecnico discrezionale. Come è noto, per lungo tempo la giurisprudenza ha ritenuto che la c.d. " discrezionalità tecnica " - e cioè l’attività che ricorre quando l'Amministrazione, per provvedere su un determinato oggetto, deve applicare una norma tecnica alla quale una norma giuridica conferisce rilevanza diretta o indiretta – avesse contenuto analogo alla discrezionalità pura, con la conseguenza che le valutazioni tecniche, confluendo nel merito amministrativo, venivano ritenute intrinsecamente insindacabili in sede di legittimità, salvo la ricorrenza di ipotesi liminari di abnormità percepibili anche in sede di riscontro estrinseco. Più di recente, è però prevalsa una diversa e più aperta impostazione giurisprudenziale, alla stregua della quale il sindacato giurisdizionale sugli apprezzamenti tecnici dell'Amministrazione può svolgersi in base non al mero controllo formale ed estrinseco dell'iter logico seguito dall'Autorità amministrativa, bensì in base alla verifica diretta dell'attendibilità delle operazioni tecniche sotto il profilo della loro correttezza quanto a criterio tecnico ed a procedimento applicativo. ( cfr. IV Sez. 9.4.1999 n. 601). Lo strumento istruttorio mediante il quale detta verifica di attendibilità può essere espletata in sede giurisdizionale è naturalmente, oltre alla verificazione, la C.T.U., introdotta nel processo amministrativo di legittimità dalla legge n. 205 del 2000. Nel caso in esame non è però necessario ricorrere ad alcun ausilio tecnico in quanto le risultanze desumibili dalla sentenza della Corte dei Conti – Sez. giurisdizionale per l’Abruzzo n. 21 del 2003 - pronunciata su ricorso dell’odierno appellato e successiva alla pubblicazione della sentenza qui impugnata - rendono evidente che il giudizio di esclusione della dipendenza da causa di servizio dell'infermità cardiaca patita dall’Aiosa, fondando sull’asserzione secondo cui il servizio da questi espletato non poteva in alcun modo aver influito sull’insorgere della patologia, costituisce affermazione di criterio tecnico inadeguato a rendere legittimo il relativo provvedimento negativo. Come chiarito avanti al Giudice contabile dal Collegio medico legale del Ministero della sanità, infatti, le mansioni lavorative espletate dall’interessato in condizioni di “stress” particolarmente intenso rendono ben possibile ipotizzare un nesso concausale tra l’episodio infartuale ed il servizio prestato. Quanto sopra è sufficiente ad evidenziare l’illegittimità del provvedimento che recepisce il parere tecnico sopra richiamato, essendo palese – come del resto già evidenziato dal Tribunale - che l’apodittica esclusione della rilevanza concausale dei fattori di rischio costituisce affermazione di criterio tecnico del tutto inadeguato alla complessità della fattispecie. Sulla base delle considerazioni che precedono l’appello va perciò respinto, con integrale conferma della sentenza impugnata. Si ravvisano peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di questo grado de fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello. Compensa fra le parti le spese di questo grado del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma l’8 luglio 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:

PATRONI GRIFFI - Presidente f.f. Antonino ANASTASI - est. Consigliere Anna LEONI - Consigliere Carlo SALTELLI - Consigliere Carlo DEODATO - Consigliere

CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 2 novembre 2004 n. 7073 Pres. f.f. Patroni Griffi – Est. Anastasi Dainelli (avv. Battaglia) c/ Ministero della Difesa (Avvocatura generale dello Stato)

Atto amministrativo – discrezionalità tecnica – sindacabilità – limiti – giudizio medico legale su dipendenza di infermità da cause di servizio – insindacabilità salvo che per irragionevolezza manifesta o travisamento dei fatti

Il giudizio medico legale circa la dipendenza di infermità da cause o concause di servizio si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico discrezionale che, in quanto tali, sono sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo, salvi i casi in cui si ravvisi irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 913/1996 proposto da

Dainelli Corrado, rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Battaglia ed elettivamente domiciliato in Roma Via Arturo Graf n. 69 presso Francesco Battaglia;

contro

il Ministero della Difesa, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato ed ex lege domiciliato in Roma Via dei Portoghesi n. 12;

per l’annullamento della sentenza del T.A.R. Piemonte 22.12.1994 n. 708, resa inter partes;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione della Amministrazione appellata; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica Udienza dell’8 luglio 2004 il Consigliere Antonino Anastasi; udito l'Avvocato dello Stato Canzoneri; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 18 novembre 1991 il dr. Dainelli Corrado, colonnello medico della riserva, ha impugnato avanti al TAR Piemonte il provvedimento ministeriale col quale è stata respinta la sua istanza di riconoscimento della dipendenza da causa di servizio per l’infermità “spondilolistesi L5-S1 Spondilolisi istmica completa di LS” dalla quale egli è affetto. Insieme alla determinazione negativa l’interessato ha impugnato gli atti presupposti ed in particolare i pareri sfavorevoli formulati dalle Commissioni mediche di I e II istanza. A sostegno del gravame il ricorrente deduceva in primo luogo la violazione di legge ed il difetto di istruttoria, rilevando da un lato che l’Amministrazione e gli Organi tecnici consultivi intervenuti nel procedimento non avevano fatto buon governo della normativa che presiede al riconoscimento delle infermità contratte dai dipendenti pubblici ed in particolare dal personale militare; dall’altro che, in ogni caso, era mancato nella fattispecie un adeguato approfondimento istruttorio in ordine alla possibile incidenza sull’insorgere dell’infermità delle concrete modalità di espletamento del servizio da parte dell’istante. In secondo luogo il ricorrente deduceva il difetto di motivazione, osservando che il provvedimento impugnato – emesso sulla scorta di pareri medici del tutto contrastanti ed antiteticamente orientati – non dava conto delle ragioni in base alle quali l’Amministrazione aveva ritenuto di determinarsi in senso negativo sull’istanza. La sentenza in epigrafe indicata, con la quale il Tribunale ha respinto il ricorso, è qui appellata dal dr. Dainelli che ne chiede l’integrale riforma, tornando a riproporre le censure già versate nel giudizio di primo grado, previa opportuna rimodulazione in relazione al decisum. Si è costituita l’Amministrazione, insistendo per il rigetto del gravame. All’Udienza dell’8 luglio 2004 il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

L’appello non è fondato e non può perciò trovare accoglimento. Con il primo motivo l’appellante deduce la violazione di legge ed il difetto di istruttoria che viziano i pareri emessi dalle Commissioni mediche di I e II istanza, le quali si sono pronunciate negativamente sulla dipendenza da causa di servizio dell’infermità per cui è controversia, senza in realtà darsi cura di verificare in concreto la possibile incidenza delle materiali condizioni di servizio sull’insorgere della patologia stessa. Il mezzo è infondato, in quanto risulta dagli atti versati dall’Amministrazione in prime cure che l’Organo medico (di prima e seconda istanza) è stato concretamente posto in condizione di esprimere il proprio giudizio sull’eventuale nesso eziologico avendo ben presenti le caratteristiche dell'attività svolta dall'interessato e le condizioni di gravosità e particolare disagio in cui essa episodicamente era stata prestata. A giudizio del Collegio, pertanto, nella fattispecie all’esame non può seguirsi l’appellante quando sostiene che i giudizi medesimi sia sono stati in definitiva formulati in termini apodittici e senza adeguato riferimento alla realtà sottostante o al decorso concreto della malattia. Tanto premesso, va poi ribadito che, come evidenziato dal Tribunale, il giudizio formulato dagli Organo sanitari consultivi – i quali, come detto, fanno dipendere l’infermità in questione esclusivamente da fattori di natura genetica o costituzionale – non può essere sindacato in questa sede. Costituisce infatti principio consolidato in giurisprudenza quello secondo cui il giudizio medico legale circa la dipendenza di infermità da cause o concause di servizio si fonda su nozioni scientifiche e su dati di esperienza di carattere tecnico discrezionale che, in quanto tali, sono sottratti al sindacato di legittimità del giudice amministrativo salvi i casi in cui si ravvisi irragionevolezza manifesta o palese travisamento dei fatti (fra le tante VI Sez. 10.7.2001 n. 3822). Tali profili di abnormità – suscettibili di innescare un sindacato ab externo in ordine alla coerenza del giudizio tecnico discrezionale – non ricorrono però ad avviso del Collegio nella fattispecie, poichè le contestazioni dell’appellante, nella misura in cui investono il mancato riconoscimento dell’incidenza delle condizioni di lavoro sull’insorgere della malattia, da un lato impingono pur sempre nel merito intrinseco della valutazione e dall’altro, comunque, non risultano atte ad evidenziare alcun profilo non solo di abnormità ma nemmeno di inattendibilità nel giudizio causale formulato dal competente Organo sanitario. Con ulteriore motivo l’appellante deduce la carenza di motivazione che vizierebbe il provvedimento ministeriale, non avendo l’Amministrazione chiarito, in presenza di pareri tecnici contrastanti, le ragioni della adesione al giudizio negativo formulato in sede istruttoria da un ufficiale medico superiore gerarchico dell’interessato. Il mezzo è infondato in quanto, come già evidenziato dal Tribunale, i pareri contrastanti ai quali l’appellante si riferisce sono in realtà le c.d. relazioni di servizio formulate dai superiori gerarchici pro tempore dell’istante, come richiesto dalla normativa di settore. Si tratta quindi di atti istruttori aventi valenza meramente interna, ancorchè doverosamente trasmessi alla Commissione Medica la quale si configura – nel procedimento de quo – come l’unico Organo consultivo titolato ad esprimere il giudizio tecnico sanitario sulla dipendenza, in vista della eventuale pronuncia definitiva del CPPO. Nel caso di specie, in sostanza, l’unico parere tecnico in senso proprio è quello della Commissione, la quale per due volte si è pronunciata in senso negativo: di talchè all’Amministrazione non restava dunque che adeguarsi al giudizio dell’Organo consultivo, le cui risultanze motivano per relationem il provvedimento formale di diniego. Sulla base delle considerazioni che precedono l’appello va perciò respinto. Si ravvisano peraltro giusti motivi per disporre l’integrale compensazione delle spese di questo grado del giudizio fra le parti.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, definitivamente pronunciando, respinge l’appello. Compensa fra le parti le spese di questo grado del giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma l’8 luglio 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:

Filippo PATRONI GRIFFI - Presidente f.f. Antonino ANASTASI - estensore Consigliere Anna LEONI - Consigliere Carlo SALTELLI - Consigliere Carlo DEODATO - Consigliere

NINO PAOLANTONIO

Ancora sul sindacato di legittimità sulla c.d. discrezionalità tecnica Due decisioni del Consiglio di Stato pubblicate lo stesso giorno, sottoscritte dai medesimi presidente ed estensore, su questioni di diritto identiche – i limiti del sindacato di legittimità sui pareri medici resi in materia di dipendenza di infermità da cause di servizio – ma che rispecchiano tuttavia orientamenti diametralmente opposti. La n. 7076, riprendendo la via segnata dalla nota decisione n. 601 del 1999, riafferma la sindacabilità diretta del giudizio tecnico sotto il profilo della censurabilità, da parte del Giudice, del giudizio tecnico inadeguato: nella specie, è lo stesso Giudice amministrativo ad osservare che le condizioni di particolare stress lavorativo cui il ricorrente era stato sottoposto rendevano verosimile la connessione causale dell’evento patologico – un infarto – con la causa di servizio, evidenziando così l’inattendibilità del contrario giudizio reso dalla commissione medica: questo giudizio, quindi, viene ritenuto “falso” – nel significato reso esplicito dal linguaggio popperiano – e come tale falsificato poiché reso sulla base di un criterio scientifico non adeguato alla formulazione del parere. Tutt’all’opposto, la decisione n. 7073 afferma che un parere medico, secondo cui l’infermità viene fatta dipendere esclusivamente da fattori di natura genetica o costituzionale, non può essere sindacato in sede di legittimità, se non in presenza di manifesta irragionevolezza o di palese travisamento dei fatti. Fa specie in primo luogo che due avvisi tanto contrastanti, su un tema tanto delicato, siano stati formalizzati in decisa dal medesimo Giudice estensore: il che contribuisce ad aumentare il disorientamento dei cittadini che domandano Giustizia e chiedono alla Magistratura garanzie nomofilattiche affidabili e ragionevolmente uniformi. In secondo luogo, sgomenta che la decisione n. 7073 applichi ancora la tecnica di sindacato indiretta fondata sull’utilizzo di quelle macro-aggettivazioni esaltanti stati vizianti dell’atto amministrativo che, lungi dal garantire una sufficiente tutela giudiziaria, garantiscono ad un’Amministrazione maliziosa ed accorta nel celare gli illeciti un’assoluta franchigia. Infatti – a tacere che un giudizio tecnico non può essere ragionevole o irragionevole, ma solo corretto o non corretto – il provvedimento affetto da irragionevolezza non manifesta è, per la sentenza 7073, insindacabile: esso, ovviamente, è e rimane sempre irragionevole, ma il Giudice amministrativo (chissà perché) non può annullarlo. Lo stesso si dica per il travisamento dei fatti, che secondo la decisione in esame deve essere ‘palese’: se quindi l’amministrazione ha occultato i fatti per bene, il giudice deve arrestarsi alla superficie, deve astenersi dall’indagare, dall’effettuare il dovuto accertamento, poiché l’unico vizio sindacabile nei pareri medici è il travisamento dei fatti, appunto, ‘palese’. Su tutte queste assurde limitazioni non è possibile neppure aprire un dibattito scientifico, tanto esse sono prive di fondamento giuridico e palesemente in contrasto con i valori irrinunciabili che presidiano la legalità ed il diritto fondamentale del cittadino a controllare l’azione amministrativa in sede giurisdizionale senza limitazione alcuna (art. 113, comma 2°, Cost.). Esse vanno semplicemente abiurate, respinte e presto dimenticate.