| CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 19 ottobre 2004 n.
6692
Pres. Trotta – Est. Saltelli
REGIONE LIGURIA (avv.ti Benghi e Pedemonte) c/ PAVAN (avv.
Quaglia) |
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Finanziamenti comunitari – Programma Integrato
Mediterraneo – individuazione dell’ambito territoriale di
applicazione – è espressione di potere discrezionale – sindacabilità
- limiti
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L’individuazione da parte di una Regione
dell’ambito territoriale in cui può trovare applicazione
il Programma Integrato Mediterraneo di cui al regolamento
CEE 2088/85 (per quanto non completamente libera, atteso
che lo stesso regolamento indica in misura sufficientemente
puntuale gli ambiti territoriali beneficiari di tali programmi,
così che esso in definitiva si concretizza nelle scelte
di dettaglio, pur sempre necessarie) è frutto dell’esercizio
di un potere discrezionale che impinge nel merito dell’azione
amministrativa e sfugge pertanto al sindaco di legittimità
del giudice amministrativo, salvo che non sia manifestamente
irrazionale, irragionevole ed arbitrario.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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N. 6692/2004 Reg. Dec.
N. 11011 Reg. Ric.
Anno 1998
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Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sezione Quarta)
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ha pronunciato la seguente
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DECISIONE
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sul ricorso in appello iscritto al NRG 11011
dell’anno 1998 proposto
dalla REGIONE LIGURIA, in persona del presidente
della giunta regionale in carica, rappresentata e difesa
dagli avvocati Gigliola Benghi e Carlo A. Pedemonte, con
i quali è elettivamente domiciliata in Roma, Piazza Madama
n. 9;
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contro
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PAVAN GABRIELLA, rappresentata e difesa
dall’avv. prof. M. Alberto Quaglia, con il quale è elettivamente
domiciliata in Roma, via Carducci n. 4;
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per l’annullamento
della sentenza del Tribunale amministrativo regionale della
Liguria, sez. II, n. 379 del 27 novembre 1997;
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Visto il ricorso in appello con i relativi
allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Pavan Gabriella;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive
tesi difensive;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 27 aprile 2004 il consigliere
Carlo Saltelli;
Uditi l’avvocato Benghi per l’appellante Regione Liguria
e l’avvocato Quaglia per l’appellata;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.
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FATTO
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Il Tribunale amministrativo regionale della
Liguria, sezione II, con la sentenza n. 379 del 27 novembre
1997, accogliendo il ricorso proposto dalla signora Gabriella
Pavan, quale titolare della azienda agricola “La Chioccia”,
ha annullato la nota dell’assessore regionale all’urbanistica
e programmazione, n. 114 del 27 gennaio 1993, con cui le
era stato negato l’accesso al contributo richiesto nell’ambito
del Programma Integrato Mediterraneo – Liguria, per essere
la sua azienda agricola localizzata in zona esclusa dal
richiesto finanziamento, nonché la delibera del Consiglio
regionale della Liguria n. 87 del 15 luglio 1992, avente
ad oggetto “Approvazione del documento programmatico per
la 2° fase del PI.M. Liguria”.
Ad avviso del Tribunale, infatti, la Regione Liguria aveva
illegittimamente, senza alcuna ragionevole giustificazione
e in contrasto col trattamento riservato al territorio del
Comune di Sanremo e di altri comuni capoluoghi, inserito
l’intero territorio del Comune di Savona (in cui ricadeva
l’azienda della ricorrente), al pari di quello degli altri
capoluoghi di provincia, nelle aree escluse dai contributi
comunitari connessi agli aiuti finanziari previsti nei fondi
dei cosiddetti “programmi integrati mediterranei”, laddove
nel regolamento CEE n. 2088/85, fonte principale di disciplina
di tale tipo di contributi, per quanto riguarda la Regione
Liguria e la Toscana, era stato esclusa la concessione degli
aiuti per i soli agglomerati di Genova e Firenze e delle
zone costiere ininterrottamente urbanizzate e con attività
turistica permanente.
Avverso tale statuizione ha proposto appello la Regione
Liguria che, con atto notificato il 2 dicembre 1998, dopo
aver ripercorso le articolate fasi di approvazione del Programma
Integrato Mediterraneo, ha rivendicato la legittimità degli
impugnati in primo grado, erroneamente ed inopinatamente
annullati dai primi giudici.
Il gravame è affidato a due articolati motivi di censura.
Con il primo, deducendo “Erroneità della sentenza per il
rigetto delle eccezioni di irricevibilità, improcedibilità
e/o inammissibilità”, la Regione Liguria ha sostenuto, sotto
vari profili, l’inammissibilità del ricorso di primo grado,
erroneamente non rilevata dai primi giudici, innanzitutto
per la mancata impugnazione degli atti con i quali era stata
effettuata la zonizzazione del Programma Integrato Mediterraneo,
non potendo in alcun modo convenire con la sua ritenuta
natura di atto generale (con la conseguenza che solo la
sua applicazione avrebbe concretizzato l’interesse ad agire
per ottenerne l’annullamento), laddove, invece, esso era
atto dotato di completa autonomia funzionale rispetto agli
altri atti della relativa serie procedimentale e pertanto
autonomamente lesivo delle posizioni giuridiche dei terzi
(per l’immediato effetto che generava di preclusione delle
domande di finanziamento relative ad aree non inserite nel
programma stesso); era stata poi omessa l’impugnazione del
bando di gara che espressamente escludeva dall’ammissione
ai contributi le aree indicate nella allegata cartografia
(eccezione sulla quale i primi giudici non si erano neppure
pronunciati); in ogni caso, ad avviso della Regione appellante,
i primi giudici non avevano rilevato la carenza d’interesse
a ricorrere della signora Gabriella Pavan, atteso che, anche
a voler ammetter l’impugnabilità e il successivo annullamento
della delibera del consiglio regionale n. 87 del 15 luglio
1992 (di approvazione del documento programmatico della
2^ fase del P.I.M. Liguria) rimaneva pur sempre valida ed
efficace la precedente delibera n. 80 del 1988, con cui
era stato concretamente approvato Programma Integrato Mediterraneo
che comunque escludeva il territorio in cui ricadeva l’azienda
agricola dell’interessata dalle misure comunitarie in questione;
ciò senza contare che, avendo partecipato alla formazione
del Programma Immediato Mediterraneo anche lo Stato e la
Comunità Europea, il ricorso di primo grado doveva essere
dichiarato inammissibile per la loro mancata evocazione
in giudizio.
Con il secondo motivo di appello, lamentando “Erroneità
dell’appellata sentenza per violazione dell’art. 7 l. 1034/1971
e per errata e falsa applicazione del regolamento CEE n.
2088/85”, la Regione Liguria ha sostenuto che, diversamente
da quanto erroneamente ritenuto dai primi giudici, le scelte
operate con la impugnata delibera n. 87 del 1992 costituivano
puntuale applicazione della normativa comunitaria, confermate
dalle decisioni della Commissione delle Comunità Europee
di approvazione del P.I.M. Liguria, così che non sussisteva
alcuna illogicità o irragionevolezza nella scelta di escludere
il territorio del Comune di Savona dall’applicazione delle
misure comunitarie, ciò corrispondendo alle stesse previsioni
del ricordato regolamento comunitario, ai sensi del quale
per le regioni Liguria, Toscana, Umbria e Marche andavano
esclusi gli agglomerati di Firenze e Genova e le zone costiere
ininterrottamente urbanizzate e con attività turistica permanente,
nelle quali erano possibili solo interventi in materia di
pesca e acquicoltura: era, infatti, del tutto congruo e
logico ritenere che i quattro capoluoghi, tutti sulla costa,
fossero interessati da una continuità urbanizzativa.
La signora Gabriella Pavan si è costituita in giudizio deducendo
l’inammissibilità e l’infondatezza dell’avverso gravame,
di cui ha chiesto il rigetto, riproponendo espressamente
i motivi di censura sollevati in primo grado e non esaminati,
in quanto assorbiti.
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DIRITTO
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I. L’appello è fondato e deve essere accolto.
I.1. Il regolamento CEE n. 2088/85 del Consiglio del 23
luglio 1985 prevedeva all’articolo 1, un’azione comunitaria
specifica a beneficio delle regioni meridionali della Comunità,
con l’obiettivo di migliorare le loro strutture socio-economiche
al fine di meglio adattarsi in relazione alla nuova situazione
creata con l’allargamento (del numero degli Stati membri):
tale azione era esercitata attraverso la partecipazione
della Comunità alla realizzazione di Programmi integrati
mediterranei (P.I.M.), di durata massima di sette anni,
presentati alla Commissione.
Le regioni e le aree beneficiare dei PIM (art. 1, comma
1) erano indicate nell’allegato I, ove, per quanto riguarda
l’Italia, era espressamente contemplate tutte le regioni
del Mezzogiorno (esclusi gli agglomerati di Roma, Napoli
e Palermo, con la precisazione che nel Mezzogiorno era ricompreso
l’intero Lazio e che, per quanto riguardava le infrastrutture,
si prendevano in considerazione le zone della cassa del
mezzogiorno, di cui al D.P.R. 30 giugno 1967, n. 1523),
le regioni Liguria, Toscana, Umbria e Marche (esclusi gli
agglomerati di Firenze e Genova e le zone costiere ininterrottamente
urbanizzate e con attività turistica permanente, nelle quali
sono possibili solo interventi in materia di pesca e acquicoltura),
nonché il versante appenninico amministrato dall’Emilia
– Romagna, le zone lagunari dell’Adriatico settentrionale
tra la zona valliva di Comacchio e quella di Marano Lagunare.
Dopo aver evidenziato (articolo 2) che i P.I.M. consistevano
in azioni pluriennali, coerenti tra di loro e coerenti con
le politiche comuni, finalizzate al perseguimento degli
obiettivi indicati nell’articolo 1 e che riguardavano taluni
investimenti nel settore produttivo, la realizzazione di
infrastrutture, nonché la valorizzazione delle risorse umane
(comma 2) ed inerivano a diversi settori dell’attività economica,
quali l’agricoltura, la pesca e le attività collegate, comprese
le industrie agroalimentari; l’energia; l’artigianato e
l’industria, compresi l’edilizia e i lavori pubblici, e
i servizi, compreso il turismo (comma 3), il successivo
articolo 5 del regolamento (collocato nel titolo II, rubricato
“Adozione e realizzazione dei P.I.M.”) prevedeva che gli
stati interessati, tra cui l’Italia, avrebbero dovuto presentare
alla Commissione i P.I.M., ai fini del loro cofinanziamento
da parte della Comunità, con la precisazione, per quanto
qui interessa, che i P.I.M. dovevano essere “elaborati all’opportuno
livello geografico dalle autorità regionali o dalle altre
autorità designate da ciascuno stato membro interessato”
e che il loro contenuto era precisato nell’allegato III:
spettava alla Commissione, ai sensi dell’articolo 6, esaminare
i P.I.M., per determinare la loro conformità al regolamento
e le azioni oggetto di contributo finanziario da parte della
Comunità.
Era a tal fine previsto che, attraverso un’articolata fase
istruttoria (cui prendeva parte un apposito comitato consultivo,
composto dai rappresentati degli stati membri, presieduto
dalla Commissione ed in cui era rappresentata anche la BEI),
la Commissione stessa approvasse i P.I.M. e che le relative
decisioni fossero pubblicate sulla Gazzetta Ufficiale delle
Comunità Europee (articolo 7); l’applicazione (rectius,
l’attuazione) del P.I.M. era poi affidata ad appositi contratti
di programma fra le parti interessate (Commissione, stati
membri, autorità regionali o qualsiasi altra autorità designata
dallo stato membro), che definivano i loro rispettivi impegni
(articolo 9): anche dell’accordo di programma era prevista
la pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale delle Comunità
Europee.
I.2. Per quanto attiene al P.I.M. della Liguria, come risulta
dalla documentazione in atti, con decisione del 13 giugno
1988 la Commissione approvava il Progetto Integrato Mediterraneo
di cui alla delibera del consiglio regionale n. 36 del 25
giugno 1986, relativo al periodo 1° gennaio 1988 – 31 dicembre
1992, concedendo i contributi finanziari specificati, a
condizione che gli interventi fossero effettuati conformemente
allo stesso rimanendo nei limiti delle stime di spesa complessiva
e che fossero rispettate le norme e le procedure delle singole
fonti di finanziamento comunitario.
La Regione Liguria di conseguenza, con delibera consiliare
n. 80 del 22 giugno 1988 approvava il Programma Integrato
Mediterraneo nel testo trasmesso dalla Commissione delle
Comunità Europee, dando mandato al presidente della giunta
regionale di sottoscrivere il contratto di programma per
la relativa attuazione (sottoscrizione avvenuta il successivo
13 luglio 1988).
L’ambito territoriale di attuazione di detto programma,
come si evince dalla cartina di zonizzazione e come si ricava
anche dalla lettura della Relazione Introduttiva alla Fase
I di attuazione del predetto P.I.M., riguardava l’intero
territorio regionale ad eccezione dell’agglomerato di Genova
e dei comuni costieri con urbanizzazione continua o a forte
attività turistica: nell’area esclusa, per quanto qui interessa,
era ricompreso anche il territorio in cui ricadeva l’azienda
agricola della signora Gabriella Pavan che aveva chiesto
di accedere ai finanziamenti del predetto P.I.M.
Con la successiva delibera del consiglio regionale n. 87
del 15 luglio 1992, la Regione Liguria si limitava, poi,
ad approvare il documento programmatico relativo alla seconda
fase di attuazione del predetto P.I.M.: giova evidenziare
che tale documento, dopo aver ricordato il contesto storico
del Programma Integrato Mediterraneo della Liguria, la sua
articolazione e dopo aver svolto osservazioni e commenti
sull’attuazione del programma stesso (individuandone i limiti
e delineando le possibilità di ulteriore utilizzazione),
indicava il livello (finanziario) di attuazione del programma
al 31 dicembre 1991, al sostanziale fine di monitorare le
spese già sostenute e di utilizzare in modo proficuo le
risorse finanziarie ancora disponibili, tutto ciò in attuazione
della decisione delle Comunità Europee del 16 dicembre 1991,
trasmesso alla Regione Liguria con nota del 5 febbraio 1992,
che modificava il Programma Integrato Mediterraneo della
Regione Liguria unicamente per quanto riguarda l’aspetto
del finanziamento.
Con delibera n. 3397 del 16 luglio 1992 la Giunta regionale
della Liguria determinava la disciplina delle modalità operative
per l’attuazione della seconda fase del P.I.M. Liguria,
approvando i relativi bandi con l’allegata modulistica.
I.3. Ciò precisato in punto di fatto, la Sezione osserva
che il ricorso di primo grado era infondato nel merito e
andava pertanto respinto, cui consegue la fondatezza nel
merito dell’appello della Regione Liguria, circostanza che
esime la Sezione dall’esaminare le eccezioni di irricevibilità
ed inammissibilità del ricorso di primo grado, espressamente
riproposte nel presente giudizio di appello proprio dalla
Regione Liguria.
I.3.1. E’ pacifico, invero, che la richiesta in data 30
novembre 1992 della signora Gabriella Pavan di accedere
ai finanziamenti previsti dal P.I.M. della Liguria (2^ fase,
Sottoprogramma n. 1, misura n. 5, Agriturismo e capacità
ricettiva) per la ristrutturazione edilizia di fabbricati
rurali e sistemazione di aree esterne per renderle idonee
all’esercizio dell’attività turistica, fu respinta perché
l’azienda agricola era localizzata in zona esclusa dai finanziamenti:
che tale situazione di fatto corrispondesse, poi, alla zonizzazione
del P.I.M. risulta poi dal fatto stesso che quest’ultima
è stata concretamente oggetto di censura in relazione alla
delibera consiliare n. 87 del 15 luglio 1992 e che sulla
scelta di escludere quella zona, rientrante nel territorio
del Comune di Savona, dall’area P.I.M. sia stato oggetto
di annullamento da parte dei primi giudici.
Sennonché, diversamente da quanto ritenuto da questi ultimi,
la scelta della concreta individuazione degli ambiti territoriali
da includere nei Programmi Integrati Mediterranei (che,
come accennato, rappresenta in definitivo il vero punctum
dolens della controversia) era effettivamente affidata,
secondo le puntuali previsioni del ricordato regolamento
CEE 2088/85, esclusivamente alla Regione, atteso che il
relativo articolo 5, comma 2, espressamente disponeva che
“I PIM sono elaborati all’opportuno livello geografico dalle
autorità regionali o dalle altre autorità designate da ciascun
stato membro interessato”. L’esercizio di tale scelta (peraltro
neppure completamente libera, atteso che lo stesso regolamento,
come sopra ricordato, indicava in misura sufficientemente
puntuale gli ambiti territoriali beneficiari di tali programmi,
così che esso in definitiva si concretizzava nelle scelte
di dettaglio, pur sempre necessarie) è frutto di un potere
discrezionale che impinge nel merito dell’azione amministrativa
e sfugge pertanto al sindaco di legittimità del giudice
amministrativo, salvo che non sia manifestamente irrazionale,
irragionevole ed arbitrario, estremi, questi, che nel caso
di specie non ricorrono: infatti, come emerge dalla documentazione
in atti, con la ricordata delibera n. 87 del 15 luglio 1992
il Consiglio regionale della Liguria, accogliendo la proposta
di emendamento al documento programmatico per l’attuazione
della seconda fase del P.I.M. (proposta di emendamento formulata
dalla Giunta regionale nella seduta del 10 luglio 1992,
relazione 83104) ebbe ad apportare una variazione alla originaria
zonizzazione del P.IM. per renderlo esattamente rispondente
alle previsione del ricordato regolamento CEE, escludendo
dalla zona destinataria dei finanziamenti l’intero territorio
dei comuni capoluogo, nonché la fascia costiera per la profondità
di un chilometro in ragione della continuità urbanistica
che la connota, eccezion fatta per l’area protetta delle
Cinque Terre e per i centri storici individuati nel Piano
Territoriale di Coordinamento Paesaggistico.
La nuova zonizzazione del P.I.M. risulta, in definitiva,
sufficientemente ed adeguatamente motivata in ragione della
finalità che persegue il programma stesso, come sopra ricordata,
e che evidentemente mal si concilia con l’area individuata
dalla Regione, che ragionevolmente non si presta alla proficua
attuazione delle iniziative per le quali è prevista l’utilizzazione
di fondi europei; è appena il caso di rilevare, sotto altro
convergente profilo, che la correttezza, ragionevolezza
e non arbitrarietà della scelta operata dall’amministrazione
regionale trova conferma nella sua approvazione da parte
della Commissione Europea, cui spettava il relativo controllo
anche ai fini della concreta erogazione dei contributi,
risultano così effettivamente conforme alle finalità del
regolamento (e agli interessi comunitari).
I.3.2. Sono da respingere gli ulteriori motivi del ricorso
di primo grado, non esaminati in primo grado in quanto assorbiti,
ma espressamente riproposti dall’appellata.
Quanto alla censura con cui l’appellata aveva lamentato
che nel respingere la domanda di finanziamento l’amministrazione
regionale non aveva tenuto conto che una parte dell’azienda
agricola in questione non rientrava nell’area esclusa dal
P.I.M. della Liguria, la Sezione rileva che, anche a prescindere
dal fatto che tale circostanza non è stata oggetto di prova
certa e incontrovertibile, appare decisiva a confortare
la legittimità del provvedimento impugnato la considerazione
che la maggior parte dell’azienda agricola, e comunque la
parte più rilevante di essa, vale a dire gli edifici rurali
da risistemare per attività agrituristica, com’è pacifico,
ricadeva nel territorio del Comune di Savona e non rientrava
pertanto nell’ambito territoriale per il quale erano stati
previsti gli interventi del P.I.M.: diversamente opinando,
e cioè ammettendo che il contributo potesse essere erogato
anche in presenza di un’iniziativa riguardante un’area non
frazionabile, per una minima parte soltanto rientrante nella
zonizzazione del P.I.M., si sarebbe consentita la sostanziale
elusione della normativa comunitaria e della sua ratio,
con evidente e macroscopico contraddittorietà dell’operata
della pubblica amministrazione, non potendo essere ragionevolmente
contestato che in tal modo il finanziamento avrebbe riguardato
in sostanza anche aree che ne erano state espressamente
escluse.
Del tutto inammissibile, sotto il profilo dell’interesse,
oltre che irrilevante ed ininfluente è la censura appuntata
nei confronti dell’impugnato atto di diniego per la mancata
individuazione dei criteri per la concreta erogazione del
finanziamento richiesto, atteso che evidentemente anche
il suo eventuale accoglimento non arrecherebbe alcuna utilità
all’appellata.
II. Alla stregua delle suesposte osservazioni l’appello
deve essere accolto e, per l’effetto, in riforma della impugnata
sentenza, deve essere respinto il ricorso proposto in primo
grado dalla signora Gabriella Pavan .
La peculiarità della controversa induce la Sezione ha dichiarare
interamente compensate tra le parte le spese del doppio
grado di giudizio.
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P.Q.M.
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Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
sezione Quarta, definitivamente pronunciando sull’appello
proposto dalla Regione Liguria avverso la sentenza n. 379
del 27 novembre 1997 del Tribunale amministrativo regionale
per la Liguria, sez. II, lo accoglie e, per l’effetto, in
riforma della impugnata sentenza, respinge il ricorso proposto
in primo grado dalla signora Gabriella Pavan.
Dichiara interamente compensate le spese del doppio grado
di giudizio.
Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’autorità
amministrativa.
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Così deciso in Roma, nella camera di consiglio
del 27 aprile 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
– Sezione Quarta - con la partecipazione dei signori:
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TROTTA GAETANO - Presidente
POLI VITO - Consigliere
LEONI ANNA - Consigliere
SALTELLI CARLO - Consigliere est.
DE FELICE SERGIO - Consigliere
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IL PRESIDENTE
Gaetano Trotta
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L’ESTENSORE
Carlo Saltelli
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 19/10/2004
(art. 55, L. 27.4.1982, 186)
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