CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 14 ottobre 2004 n. 6670 Pres. Trotta – Est. Russo Regione Autonoma Trentino-Alto Adige (Avvocatura Generale dello Stato) c/ CONFIDI S.c. a r.l. in proprio e n.q. di successore, per incorporazione, della COPINVEST S.c. a r.l. (avv.ti Uckmar, Bormioli e P. Vaiano)

Giurisdizione e competenza - atti di controllo adottati nell’esercizio della funzione regionale di vigilanza sulla gestione delle cooperative - esercizio di autorità pubblica – giurisdizione amministrativa – sussistenza

Le controversie sulla legittimità degli atti di vigilanza sulle società cooperative di competenza regionale (nella specie trattavasi della Regione Trentino-Alto Adige), così come quelle relative alla vigilanza su soggetti che svolgono determinate attività, per ragioni attinenti al rilievo pubblicistico di tali attività, attengono al corretto esercizio di una funzione, caratterizzata da poteri di ingerenza, costituiti in particolare dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro (distinguendosi in ciò dalla tutela, che attiene ai controlli di merito), ma che non si esauriscono nel mero controllo, in quanto si estrinsecano anche nell’adozione di una serie di atti di amministrazione attiva, quali, ad esempio, la nomina di commissari straordinari, lo scioglimento degli organi dell’ente, l’irrogazione di sanzioni. Ne consegue che tali controversie appartengono alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, riguardando il concreto esercizio di una autorità pubblica, nella specie volto al fine, costituzionalmente garantito (art. 45, primo comma, Cost.), di assicurare che le cooperative promosse e favorite mantengano inalterato il proprio carattere di mutualità e l’assenza di fini di speculazione privata, in sintonia con quanto statuito dalla Corte Costituzionale, la quale, con sentenza “manipolativa” (del tipo c.d. “sostitutiva o modificativa”) n. 204 del 6 luglio 2004, nel ripudiare la tecnica della determinazione della giurisdizione per blocchi di materie, ha, appunto, indicato, quale limite in positivo all’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo in materia di pubblici servizi (nella specie, come si è detto, si è in presenza di una pubblica funzione), l’esistenza di profili riconducibili alla “pubblica amministrazione-autorità”.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.6670/2004 Reg. Dec. N. 191 Reg. Ric. Anno 2002

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello iscritto al N.R.G. 191/2002, proposto dalla Regione Autonoma Trentino-Alto Adige, in persona del Presidente pro tempore della Giunta Regionale, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui Uffici, ope legis, domicilia, in Roma, via dei Portoghesi n. 12;

contro

la CONFIDI S.c. a r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, in proprio e n.q. di successore, per incorporazione, della COPINVEST S.c. a r.l., rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Victor Uckmar, Giovanni Bormioli e Paolo Vaiano ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo, in Roma, via Lungotevere Marzio n. 3;

per la riforma della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino-Alto Adige, sede di Trento, n.445/2000 del 15 novembre 2000, resa inter partes e non notificata;

Visto il ricorso in appello con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio della società appellata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 22 giugno 2004 il Consigliere Nicola Russo; Uditi l’avv. dello Stato M. Giannuzzi e l’avv. G. Bormioli; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

La S.c.a r.l. Copinvest, che ai sensi del proprio statuto poteva svolgere una serie di attività finanziarie a favore dei propri soci, a seguito delle riforme della legislazione bancaria si vedeva precludere l’attività di raccolta del risparmio tra i soci e quella di finanziamento dei soci stessi. Poiché tali attività precluse costituivano parte importante della attività della S.c.a r.l., dopo aver vagliato altre ipotesi, con deliberazione assembleare del 24.4.97 sceglieva di fondersi per incorporazione nella S.c.a r.l. Confidi (altra cooperativa avente scopo sociale analogo al suo), previa alienazione del ramo d’azienda relativo all’attività finanziaria e previo acquisto delle quote Copinvest da parte di Confidi. La cessione del ramo d’azienda dell’attività finanziaria alla Caritro veniva in effetti eseguita (con la garanzia di Confidi), ottenendo poi l’uscita dalla Copinvest dei soci che non avrebbero potuto entrare nella S.c.a r.l. Confidi (in particolare le persone giuridiche). L’acquisto delle altre quote Copinvest compatibili da parte della S.c.a r.l. Confidi veniva invece finanziato dalla S.c.a r.l. Copinvest, con un mutuo di 5 miliardi di lire al 5,25%, del quale era prevista la restituzione, poi invece prorogato, cosicché al momento dell’incorporazione il mutuo si sarebbe estinto per fusione. Veniva, però, disposta revisione ordinaria per la S.c.a r.l. Copinvest per il periodo 1.12.97 - 1.10.98 (la relazione del revisore dott. Alessandro Tonina porta la data del 9.12.1998). Contemporaneamente veniva esperita la revisione ordinaria della S.c.a r.l. Confidi per il periodo 1.8.1997 – 31.10.1998 a mezzo del revisore dott. Mariano Zanolli. La Commissione provinciale per le Cooperative prendeva, quindi, in esame le due relazioni nella riunione del 21 dicembre 1998 e deliberava di diffidare la S.c.a r.l. Copinvest Trento: a) a non procedere alla fusione per incorporazione con la Confidi S.c.a r.l.; b) di provvedere sollecitamente al recupero del finanziamento concesso alla Confidi; c) di procedere allo scioglimento della Società ai sensi dell’art. 2448 del codice civile; d) di sanare altre irregolarità evidenziate nella relazione revisionale conclusa il 23.11.1998 (relazione 9.12.1998); e) a dare comunicazione scritta dell’avvenuto adempimento. La Commissione assegnava il termine perentorio del 28.2.1999 per adempiere alla diffida. Contemporaneamente, con nota inviata alla Confidi, si ordinava alla detta Cooperativa di non procedere alla incorporazione della S.c.a r.l. Copinvest Trento. La S.c.a r.l. Copinvest (con ricorso n. 111/99) e la S.c.a r.l. Confidi (con ricorso n. 108/99) adivano il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa (TRGA), chiedendo l’annullamento del provvedimento. A sostegno del ricorso Confidi (n. 108/99) venivano formulati i seguenti motivi: 1) Violazione dell’art. 16 L.R. 29.1.1954, n. 7 - Carenza di potere o, in subordine, eccesso di potere per difetto del presupposto e per contraddittorietà;

2) Violazione dell’art. 23 L.R. 29.1.1954, n. 7 e del sottostante principio del contraddittorio, nonché della collaborazione dell’autorità pubblica con i privati nel procedimento amministrativo;

3) Violazione dell’art. 16 L.R. 29.1.1954, n. 7 in relazione all’art. 11 della stessa legge, all’art. 2557 ss. cod. civ. ed all’art. 2248 cod. civ.; all’art. 11 L. 31 gennaio 1992, n. 59 ed all’art. 31 – quater L.R. n. 7/1954 - Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza del presupposto;

4) In subordine: Violazione sotto diverso profilo dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 11 L. 31 gennaio 1992, n. 59 ed all’art. 31 – quater L.R. 29.1.1954, n. 7; all’art. 2501, co. 2, cod. civ. ed all’art. 2538 cod. civ.; all’art. 11 L. n. 7/1954 ed al principio di autonomia privata.

A sostegno del ricorso Copinvest (n. 111/99) venivano, invece, addotti i seguenti motivi: 1) Violazione dell’art. 16 L.R. 29.1.1954, n. 7 - Carenza di potere o, in subordine, eccesso di potere per difetto del presupposto e per contraddittorietà; 2) Violazione dell’art. 23 L.R. 29.1.1954, n. 7 e del sottostante principio del contraddittorio, nonché della collaborazione dell’autorità pubblica con i privati nel procedimento amministrativo; 3) Violazione dell’art. 16 L.R. 29.1.1954, n. 7, in relazione all’art. 11 della stessa legge; all’art. 2557 ss. cod. civ. ed all’art. 2248 cod. civ.; all’art. 11 L. 31 gennaio 1992, n. 59 ed all’art. 31 – quater L.R. n. 7/1954 - Eccesso di potere per travisamento dei fatti, difetto di istruttoria e carenza del presupposto; 4) In subordine: Violazione sotto diverso profilo dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 11 L. 31 gennaio 1992, n. 59 ed all’art. 31 – quater L.R. 29.1.1954, n. 7; all’art. 2501, co. 2, cod. civ. ed all’art. 2538 cod. civ.; all’art. 11 L. n. 7/1954 ed al principio di autonomia privata; 5) Insussistenza delle irregolarità indicate nella relazione del dott. Tonina e conseguente illegittimità dell’invito, da parte dell’autorità di controllo, alla relativa sanatoria; 6) Violazione dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 2522 c.c.; 7) Violazione dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 2526 c.c.; 8) Violazione dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 2437 c.c.; 9) Violazione dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 2426, n. 8 c.c.; 10) Violazione dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 1936 c.c.; 11) Violazione dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 1321 c.c.; 12) Violazione dell’art. 16 L.R. n. 7/1954 in relazione all’art. 75, D.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917. La Regione Trentino – Alto Adige si costituiva in giudizio in entrambi i giudizi a mezzo del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, chiedendo la reiezione dei ricorsi, siccome infondati nel merito. Il TRGA di Trento, riuniti i ricorsi ed espletata istruttoria, con sentenza n. 445 del 15 novembre 2000, riconosciuta la fondatezza dei primi quattro motivi dei ricorsi riuniti, li accoglieva, con conseguente annullamento degli atti impugnati ed assorbimento delle rimanenti censure. Con ricorso notificato il 19 dicembre 2001 la Regione Autonoma Trentino-Alto Adige ha impugnato la predetta sentenza, non notificata, deducendone l’erroneità e l’ingiustizia e chiedendone la riforma, con conseguente rigetto dei ricorsi riuniti in primo grado. Resiste all’appello la S.c. a r.l. Confidi, in proprio e quale successore, per incorporazione, della S.c. a r.l. Copinvest, chiedendo il rigetto dell’appello, in quanto inammissibile, improcedibile e, comunque, infondato nel merito, con vittoria di spese, diritti ed onorari. Con memoria depositata prima dell’udienza di discussione la Confidi, ha ulteriormente ribadito e meglio precisato il contenuto delle proprie eccezioni e deduzioni difensive, in particolare eccependo l’inammissibilità/improcedibilità dell’appello avversario a seguito dell’avvenuta fusione per incorporazione ed in mancanza di opposizione da parte della Regione o dei Fondi Mutualistici; in subordine, la società cooperativa appellata ha espressamente riproposto i motivi di ricorso rimasti assorbiti in primo grado. Alla pubblica udienza del 22 giugno 2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

Prima di passare ad analizzare il merito del presente giudizio, occorre esaminare e decidere, secondo un ordine logico, le questioni pregiudiziali, rilevabili di ufficio o sollevate dalle parti. Ha la precedenza, naturalmente, la questione relativa alla giurisdizione del giudice amministrativo in materia, questione nella specie non sollevata dalle parti, ma, comunque, rilevabile anche d’ufficio (cfr. art. 30, primo comma, L. 6 dicembre 1971, n. 1034). Ad avviso del Collegio sussiste nella fattispecie in esame la giurisdizione del giudice amministrativo a conoscere della presente controversia. L’oggetto del presente giudizio, infatti, concerne la legittimità di due atti di controllo adottati dall’apposita Commissione della Provincia di Trento nell’esercizio della sua funzione di vigilanza sulla gestione delle cooperative. La vigilanza sulle società cooperative consiste in una serie di attività amministrative previste da leggi regionali e nazionali in attuazione dell’art. 45 della Costituzione, secondo il quale "La Repubblica riconosce la funzione sociale della cooperazione a carattere di mutualità e senza fini di speculazione privata. La legge ne promuove e ne favorisce l’incremento con i mezzi più idonei e ne assicura, con gli opportuni controlli, il carattere e le finalità". Nella Regione Trentino-Alto Adige la potestà legislativa in materia di cooperazione e di vigilanza sulle cooperative spetta alla Regione stessa in base allo Statuto (art. 4, n. 15, St. Reg. Trentino-Alto Adige). La legge regionale che nel Trentino-Alto Adige disciplina la materia è la L.R. 29 gennaio 1954, n. 7 e successive modifiche ed integrazioni. Organi di vigilanza sono: 1) la Giunta regionale; 2) la Commissione regionale per la cooperazione (organo prevalentemente consultivo della G.R.); 3) le Commissioni provinciali per le cooperative; 4) il Segretario e il Direttore del Settore vigilanza.

La legge prevede, inoltre, un ruolo fondamentale per le Associazioni di rappresentanza, tutela e promozione della cooperazione, quali enti privati (partecipati dalle stesse cooperative) ai quali sono demandate alcune funzioni pubbliche in materia di vigilanza (in particolare, l’esecuzione delle revisioni per le cooperative ad esse aderenti). L’esercizio di quasi tutte le funzioni amministrative in materia di vigilanza è pressoché esercitato da strutture incardinate nelle due Province autonome di Trento e di Bolzano (le Commissioni provinciali per le cooperative ed il relativo Segretario). Compito istituzionale della funzione di vigilanza è quello di assicurare che le società e gli enti che si dicono mutualistici perseguano effettivamente tali finalità. In tal modo si tende ad evitare che i benefici (agevolazioni fiscali e di altra natura) previsti dall’ordinamento per gli enti a carattere mutualistico, possano favorire soggetti privi di tali requisiti. L’attività di vigilanza riguarda le società cooperative, i consorzi di cooperative, le società di mutuo soccorso, le banche popolari e gli enti mutualistici. L’attività di vigilanza si articola essenzialmente su tre filoni: a) l’iscrizione delle cooperative e degli altri enti mutualistici nel “Registro delle cooperative” (che è una specie di anagrafe delle cooperative), con cui si acquisisce il titolo per poter fruire dei benefici e delle agevolazioni a carattere fiscale e che è sottoposta al possesso di alcuni requisiti che dimostrino la natura mutualistica della cooperativa; b) l’esecuzione delle revisioni periodiche o straordinarie, che sono dei controlli periodici (revisioni ordinarie biennali) o non periodici (revisioni straordinarie); c) l’esecuzione delle procedure di liquidazione coatta amministrativa (che sono delle procedure parafallimentari), nei casi in cui la cooperativa sia sciolta d’autorità o messa in liquidazione, casi nei quali gli organi di vigilanza assumono le vesti che nei fallimenti sono propri del Tribunale (la Commissione provinciale per le cooperative) e dei curatori (i commissari liquidatori designati dalla Commissione) e in cui la procedura segue i principi e le fasi in cui si svolge un fallimento. Qualora a seguito dei controlli revisionali sub b) vengano riscontrate delle gravi irregolarità nella gestione della cooperativa, la Commissione per le cooperative può assumere dei provvedimenti sanzionatori mirati a rimuovere le irregolarità accertate. I provvedimenti sanzionatori possono essere: - la diffida, che è assunta dalla Commissione sulla base delle risultanze revisionali e che consiste nell’ordine di fare o di non fare qualcosa entro un dato termine; la Commissione può disporre, dopo la scadenza del termine, una revisione straordinaria per verificare l’effettiva rimozione delle irregolarità oggetto della diffida; - il commissariamento, che è la rimozione d’autorità dell’organo amministrativo della cooperativa e la sostituzione del medesimo con un commissario nominato dalla Commissione, il quale, dopo un periodo di tre mesi, prorogabile per altri tre mesi, redige una relazione, proponendo il ripristino della amministrazione ordinaria ovvero ulteriori provvedimenti sanzionatori (liquidazione coatta); - la sostituzione del liquidatore, quando la cooperativa in liquidazione presenti dei ritardi ingiustificati o delle irregolarità imputabili al liquidatore e questi non sia sostituito dall’assemblea dei soci; - la cancellazione dal Registro, che colpisce alcune ipotesi di scorretto comportamento della cooperativa, provvedimento con il quale la cooperativa decade dai benefici e avverso il quale è proponibile un ricorso gerarchico improprio avanti la Commissione regionale; - lo scioglimento coatto ex art. 2544 del codice civile, per le cooperative che si trovino impossibilitate a raggiungere gli scopi per i quali sono state costituite o comunque presentino delle irregolarità gravi, atto d’autorità di competenza della Giunta regionale (ora del Dirigente regionale) su proposta motivata della Commissione provinciale; - la liquidazione coatta amministrativa, ipotesi di liquidazione d’autorità di una cooperativa per insolvenza, cioè quando le risorse della società non sono sufficienti a far fronte ai debiti sociali. Quanto finora detto costituisce, a ben vedere, un sommario excursus sulla materia, abbastanza complessa, della vigilanza sulle società cooperative, con particolare riferimento alla Regione Trentino-Alto Adige, dal quale possono evincersi indicazioni utili a risolvere la questione pregiudiziale attinente al profilo della giurisdizione. E’ chiaro che le controversie in esame, così come, più in generale, quelle relative alla vigilanza su soggetti che svolgono determinate attività, per ragioni attinenti al rilievo pubblicistico di tali attività, attengono al corretto esercizio di una funzione. Tale funzione di vigilanza, come si è visto, è caratterizzata da poteri di ingerenza, costituiti in particolare dal controllo di legittimità di un soggetto sugli atti di un altro (distinguendosi in ciò dalla tutela, che attiene ai controlli di merito), ma che non si esauriscono nel mero controllo, in quanto si estrinsecano anche nell’adozione di una serie di atti di amministrazione attiva, quali, ad esempio, la nomina di commissari straordinari, lo scioglimento degli organi dell’ente, l’irrogazione di sanzioni. La descritta controversia, inerente all’esercizio della funzione di vigilanza, appartiene, dunque, all’alveo naturale della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, riguardando il concreto esercizio di una autorità pubblica, nella specie volto al fine, costituzionalmente garantito (art. 45, primo comma, Cost.), di assicurare che le cooperative promosse e favorite mantengano inalterato il proprio carattere di mutualità e l’assenza di fini di speculazione privata. Ciò, del resto, appare in sintonia con quanto statuito di recente dalla Corte Costituzionale, la quale, con sentenza “manipolativa” (del tipo c.d. “sostitutiva o modificativa”) n. 204 del 6 luglio 2004, nel ripudiare la tecnica della determinazione della giurisdizione per blocchi di materie, ha, appunto, indicato, quale limite in positivo all’attribuzione della giurisdizione al giudice amministrativo in materia di pubblici servizi (nella specie, come si è detto, si è in presenza di una pubblica funzione), l’esistenza di profili riconducibili alla “pubblica amministrazione-autorità”. La normativa del codice civile resta, dunque, operativa soltanto fino a quando il potere spettante all’autorità amministrativa non venga esercitato e solo in mancanza di tale intervento, la cognizione della controversia (avente ad oggetto, ad es. l’impugnazione di una delibera assembleare), appartiene alla giurisdizione dell’A.G.O. Risolta positivamente la questione relativa alla giurisdizione del giudice amministrativo in subiecta materia, occorre ora passare ad esaminare l’altra questione, sollevata questa volta mediante apposita eccezione di parte, relativa alla inammissibilità/improcedibilità dell’appello. Sostiene l’appellata che, in seguito all’accoglimento dei ricorsi proposti in primo grado innanzi al T.R.G.A. di Trento, gli atti impugnati, con cui è stata vietata la fusione per incorporazione della società cooperativa Copinvest in quella Confidi, sono stati annullati e che, stante il carattere notoriamente esecutivo delle sentenze di primo grado, la fusione è stata effettuata e ne è stata data la pubblicità di cui all’art. 2503 cod. civ., senza che alcuno, ed in particolare la Regione odierna appellante o i Fondi mutualistici di cui alla L. n. 59/1992, abbiano presentato opposizione. Pertanto, a detta dell’appellata, sarebbe venuto meno l’interesse al ricorso in appello, con conseguente inammissibilità, o, comunque, il gravame sarebbe diventato improcedibile, non potendo la fusione stessa ormai più essere attaccata o resa reversibile. L’eccezione sollevata dall’appellata non può essere accolta. E’ ben vero, infatti, che il diritto societario prevede l’opposizione di cui sopra, proprio per concentrare le eventuali contestazioni in una fase anteriore all’efficacia dell’atto, in modo tale da consentire a quest’ultimo di acquisire, in assenza di opposizioni, la stabilità-inattaccabilità che è necessaria per la certezza giuridica e la tutela dei terzi (l’art. 2504 quater cod. civ. - richiamato in materia di cooperative dall’art. 2538 cod. civ. - dispone, al primo comma, che: «Eseguite le iscrizioni dell’atto di fusione a norma del secondo comma dell’articolo 2504, l’invalidità dell’atto di fusione non può essere pronunciata»). In proposito occorre osservare che, secondo l’interpretazione corrente data dalla dottrina - che trova anche un fondamento nella Relazione allo schema di legge delegata per l’attuazione della III direttiva relativa alle fusioni - la disposizione citata comporta che l’adempimento delle formalità pubblicitarie cui l’atto di fusione è soggetto assuma non solo valore costitutivo ma anche efficacia sanante rispetto a tutti i vizi da cui l’atto medesimo sia eventualmente affetto - nel solco già tracciato dalla disposizione dell’art. 2332 cod. civ., in tema di nullità della società - mirando in tal modo il legislatore ad evitare che l’invalidità di atti, destinati per loro stessa natura a riflettersi su una molteplicità di soggetti, possa pregiudicare l’affidamento incolpevole ed i legittimi interessi di terzi, donde la sostituzione delle tradizionale tutela reale normalmente attribuita dalla legge alle parti dell’atto negoziale invalido con forme di tutela obbligatoria, imperniate sul mero risarcimento del danno (cfr. art. 2504 quater, secondo comma, cod. civ.), ferma restando la capacità dell’atto medesimo, ancorché invalido, di produrre i propri effetti in ogni direzione. La sanatoria in questione, si aggiunge, pur essendo riferita unicamente all’invalidità dell’atto di fusione, non può di fatto non riflettersi anche sul regime dell’invalidità delle deliberazioni di fusione assunte dalle assemblee delle diverse società interessate all’operazione, nel senso che una volta divenuto efficace l’atto di fusione neppure l‘eventuale declaratoria di invalidità delle pregresse deliberazioni assembleari potrebbe più inficiare la fusione ormai divenuta irreversibile e inattaccabile (e anche la giurisprudenza civile di merito è giunta in proposito alla conclusione che, una volta intervenuta l’iscrizione dell’atto di fusione nel registro delle imprese, l’impugnativa — sia essa di nullità o di annullamento — della deliberazione di fusione non può essere accolta: cfr. (Trib. Roma, 23 settembre 1998; in termini analoghi cfr. Trib. Milano, 16 settembre 1999; Trib. Milano, 13 maggio 1999). Il Collegio, tuttavia, ritiene in proposito non accoglibile l’interpretazione letterale della norma e, quindi, la tesi favorevole a vedervi la previsione di una sanatoria radicale, non essendo possibile ritenere che tutte le cause di nullità siano sanate con l’iscrizione (e, infatti, la III direttiva prevede non un divieto di dichiarare invalida la fusione divenuta efficace, ma soltanto un regime speciale di nullità che possa garantire la sicurezza giuridica nelle relazioni sia fra le società interessate che fra queste e i terzi nonché gli azionisti); l’efficacia sanante può ritenersi operante, ad avviso del Collegio, soltanto con riferimento alle cause che attengano al procedimento o a requisiti particolari dell’operazione negoziale, e non anche con riferimento a quelle che contrastino con norme o principi di ordine pubblico (ad. es., nessuna efficacia sanante può aversi con riguardo ad una fusione in contrasto con le normative antitrust o con il divieto di trasformare una società cooperativa in lucrativa ex art. 14 L. 17 febbraio 1971, n. 127). Fermo restando ciò, non appare, poi, nemmeno altrettanto sicuro che nella descritta situazione l’eventuale accoglimento dell’appello non porterebbe alcuna utilità alla Regione o a tali altri soggetti, dal momento che, come si è detto, l’inammissibilità della pronuncia di invalidità non preclude il diritto al risarcimento eventualmente spettante ai soci o ai terzi danneggiati dalla fusione, potendo l’accoglimento dell’impugnazione valere come presupposto per l’azione di danni prevista dal 2° comma dell’art. 2504 quater. E, invero, la dichiarazione di improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse presuppone non soltanto il verificarsi di una situazione, in fatto o in diritto, del tutto nuova rispetto a quella esistente al momento della proposizione del ricorso, ma anche di una situazione tale da rendere certa e definitiva l’inutilità della decisione, circostanza questa che va accertata con il massimo rigore (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28 gennaio 2000, n. 442; id., 30 giugno 2004, n. 4803). Nel caso di specie, la dedotta iscrizione dell’atto di fusione, anche a voler ammettere che abbia efficacia sanante rispetto a tutti i vizi da cui l’atto sia eventualmente affetto, non è idonea, ad avviso del Collegio, a far venire del tutto meno l’interesse all’accoglimento dell’appello dell’Amministrazione, in considerazione della rilevanza dell’interesse pubblicistico ad ottenere una pronuncia di legittimità degli atti impugnati in primo grado, con cui tale fusione era stata vietata (ad esempio, al fine di poter meglio attivare le revisioni o i controlli successivi sulla società cooperativa risultante dall’incorporazione), nonché al fine - di stampo più marcatamente civilistico - di consentire o rendere più agevole l’attivazione da parte degli interessati (fondi mutualistici, soci o terzi), eventualmente danneggiati dal negozio di fusione, di quelle forme di tutela obbligatoria (id est, risarcimento dei danni) di cui si è detto sopra. Tanto premesso in rito, occorre ora passare ad esaminare il merito della presente controversia. L’appello è infondato e la sentenza impugnata merita conferma, essendo corretta sul piano logico-giuridico ed immune dalle censure proposte dall’appellante. In entrambi i provvedimenti della Commissione per le cooperative della Provincia di Trento impugnati in primo grado è, invero, sovrastante il concetto secondo il quale la fusione tra la S.c. a r.l. Copinvest e la S.c. a r.l. Confidi sarebbe elusiva dell’obbligo della Copinvest nella futura liquidazione di versare l’intero patrimonio residuo ai Fondi mutualistici di cui all’art. 11, comma 5, della legge 31 gennaio 1992, n. 59 ed all’art. 31 bis e quater della L.R. 29 gennaio 1954, n. 7, aggiunto dall’art. 14 della L.R. per il Trentino-Alto Adige n. 15 del 1993. Ora, esaminando congiuntamente i motivi 3) e 4) dei due ricorsi di primo grado il T.R.G.A. ha osservato quanto segue: 1) la fusione tra cooperative è sempre stata prevista dall’art. 2538 del cod. civ. ed è stata confermata dal nuovo testo sostituito dall’art. 22 del D. L.vo n. 22 del 1991 che, attuando direttive comunitarie, ha aggiunto anche la possibilità della scissione societaria delle cooperative; 2) il divieto di fusione rivolto alla Confidi ed alla Copinvest dalla Commissione non aveva, pertanto, alcun fondamento giuridico; 3) la motivazione di tale divieto con la disposizione del 5° comma dell’art. 11 della L. n. 59 del 1992 (o meglio delle norme corrispondenti della L.R. n. 7 del 191954) si basa su di una interpretazione ed una conseguente collocazione della norma del tutto erronea. Trattasi, infatti, di una norma residuale di chiusura del sistema, che regola la devoluzione del patrimonio residuo delle cooperative liquidate e non di una finalità che debba essere perseguita dall’Amministrazione anche contro la volontà dei soci e delle cooperative, vietando tutto quello che non porta alla liquidazione della cooperativa; 4) la S.c. a r.l. Copinvest non era in liquidazione; la circostanza della cessione alla CARITRO delle attività finanziarie, a lei vietate dalla nuova legge bancaria, non aveva cancellato tutti gli scopi sociali elencati a pag. 4 e 5 della stessa relazione del dott. Tonina, ma solo alcuni di essi, anche se i più importanti. Le cooperative avrebbero potuto, dunque, perseguire gli scopi sociali residui od anche apportare all’atto costitutivo, con il consenso unanime dei soci, modificazioni per estendere gli scopi sociali, e, quindi, l’attività della società cooperativa, che presentava una situazione economica attiva. I soci hanno, invece, perseguito la linea della fusione con altre entità, dopo aver vagliato e scartato l’ipotesi di una fusione con una banca locale, scegliendo, invece, di incorporare la cooperativa nella S.c. a r.l. Confidi, attuando in tal modo la fusione delle due cooperative, avendo i soci della Copinvest accettato gli scopi sociali della incorporante, che sono del resto affini a quelli della incorporata. Il patrimonio della Copinvest, secondo i primi giudici, è rimasto in tal modo nel circuito della cooperazione e non si è concretizzata quindi (a causa della fusione) la vietata distribuzione del patrimonio della cooperativa. Secondo la Regione appellante, invece, Copinvest si sarebbe trovata in uno stato che ne imponeva la liquidazione ed era ostativo della fusione. Il nucleo di partenza di tale posizione è che Copinvest non potesse più conseguire il proprio oggetto sociale a causa dell’intervenuta riforma della disciplina del credito e, quindi, dovesse essere posta in liquidazione. Secondo l’Avvocatura, infatti, poiché la Copinvest aveva da sempre svolto solo attività finanziaria e non poteva più farlo, si sarebbe verificata una causa di liquidazione e la prospettata (e poi attuata) fusione non sarebbe uno scopo sociale, bensì una mera facoltà della cooperativa, nella specie preclusa dalla disciplina dei fondi mutualistici di cui all’art. 11 della L. n. 59/1992. L’assunto è infondato. Si deve, infatti, considerare che l’oggetto sociale statutario della Copinvest non era assolutamente limitato alle attività creditizie, rese più difficili dalla riforma della normativa bancaria, come chiaramente risulta dalla relazione Tonina che lo riporta per esteso a pagg. 4-5 (vi figurano anche la costituzione di cooperative tra i soci, con relativa assistenza di carattere burocratico, amministrativo e finanziario; la stipula di contratti di assicurazione e riassicurazione per conto e nell’interesse dei soci; l’istituzione di uffici di assistenza legale, fiscale, amministrativa, tecnica e consultiva a favore dei soci). Quindi, non solo Copinvest avrebbe potuto proseguire le proprie attività finanziarie regolarizzando la propria posizione entro il 31.12.1997 (come afferma il revisore Tonina a pag. 8 della relazione), ma essa avrebbe anche potuto dedicarsi ad un altro filone di attività compreso nel proprio (riportato) scopo sociale e/o proseguire l’attività “in Confidi”, come ha poi fatto in seguito all’incorporazione. E’ chiaro, allora, che lo scopo sociale non era assolutamente divenuto impossibile o inattuabile. Neppure è vero che, a fronte del nuovo scenario, la cooperativa sia rimasta inerte, come affermato dall’appellante. E, d’altra parte, l’eventuale inattività della società non sarebbe di per sé una causa di scioglimento, in quanto l’art. 2448 cod. civ. (applicabile alle cooperative per effetto dell’art. 2539 cod. civ.) prevede lo scioglimento solo in caso di continuata inattività dell’assemblea e non, invece, della società. Nella specie, come controdedotto dall’appellata, non vi è dubbio che l’assemblea fosse attiva, nella ricerca e nella valutazione delle varie prospettive di riassetto, individuate dapprima nella trasformazione in una vera e propria banca, quindi nelle fusioni con la Popolare del Trentino e con CA.RI.TRO. ed infine nell’incorporazione in Confidi. È evidente che, trattandosi di operazioni assai delicate, la valutazione di ciascuna abbia richiesto tempi non brevi ed è altrettanto innegabile che l’assemblea non abbia mai cessato di funzionare e di svolgere il proprio ruolo. Può quindi ben affermarsi sia che non era intervenuta una causa di scioglimento per impossibilità dell’oggetto sociale, che era in realtà divenuto inattuabile solo in parte, sia che non era intervenuta una causa di scioglimento per prolungata inerzia dell’assemblea. La semplice inoperatività materiale della cooperativa, nonché la cessione del ramo di azienda, invece, non sono previste come cause di scioglimento. Donde, come fondatamente rilevato dal giudice di prime cure, l’assenza assoluta delle condizioni al ricorrere delle quali l’art. 11, co. 5, L. n. 59 del 1992 prevede la devoluzione del patrimonio delle cooperative ai fondi: non essendo intervenuta alcuna causa di scioglimento, non può parlarsi di liquidazione e, tantomeno, di patrimonio residuante dalla liquidazione. A ciò si aggiunga che, come correttamente eccepito dall’appellata, quand’anche si volesse ritenere che la Copinvest fosse incorsa in una causa di scioglimento, non le sarebbe stato comunque vietato di fondersi con un’altra società cooperativa. Nessun dubbio, infatti, può sussistere in astratto circa la possibilità, per le cooperative, di fondersi tra loro, in quanto ciò, come si è detto, è direttamente previsto dalla legge (art. 2538 cod. civ.). L’art. 2501, co. 2, cod. civ. (applicabile nella specie in virtù del rinvio contenuto nell’art. 2538 cod. civ.) chiarisce che la partecipazione alla fusione non è consentita alle società in liquidazione che abbiano iniziato la distribuzione dell’attivo; solo se ciò è accaduto, dunque, le società in liquidazione (ivi comprese quelle per le quali è intervenuta una causa di scioglimento che comporta la messa in liquidazione) non possono fondersi. Nel caso in esame, come si è visto, non sussisteva una causa di liquidazione, per cui la Copinvest non si è trovata con un proprio «patrimonio residuo», cui fa riferimento l’art. 11, co. 5, L. n. 59/1992 nel prescrivere l’obbligo di versamento ai fondi, sicché quest’ultima norma non avrebbe potuto venire in rilievo per il difetto del suo presupposto applicativo. Tale difetto del presupposto applicativo di cui all’art. 11, co. 5, L. cit., non appare derivare, poi, contrariamente all’assunto dell’appellante, dall’intento (comune e determinante) delle parti di eludere l’applicazione di una norma imperativa (negozio in frode alla legge: art. 1344 cod. civ.; Cass.. civ., n. 4333 del 1987), bensì da un atto negoziale, costituente legittimo esercizio di autonomia privata e del tutto ammissibile ai sensi degli artt. 2501, co. 2 e 2538 cod. civ.: non vi è, dunque, stato alcun abuso della funzione strumentale tipica del negozio prescelto e questo non è stato impiegato per un fine contrastante con la funzione sociale che gli è propria. Tale devoluzione, del resto, è ben lungi dall’essere inevitabile, come risulta dalla giurisprudenza civile, che ha ritenuto ammissibile la trasformazione delle società cooperative in associazioni (in tal senso, cfr. Corte d’Appello di Trieste, 20 ottobre 1995). Nell’appello si afferma, invece, che l’art. 11, co. 5, L. n. 59 del 1992 non avrebbe in realtà natura di norma residuale; sarebbe sì una norma di chiusura del sistema, ma non residuale. Per contrastare tale assunto è sufficiente leggere la norma: «Deve inoltre essere devoluto ai fondi di cui al comma 1 il patrimonio residuo delle cooperative in liquidazione». Evidente presupposto di applicazione — e quindi anche indice di effettiva residualità della norma stessa — è il fatto che la liquidazione vi sia; che cioè le cooperative siano davvero in stato di liquidazione. Se ciò non si verifica, quale che ne sia il motivo — ivi compresa l’eventuale trasformazione in associazioni, secondo la citata giurisprudenza — non sussiste alcun obbligo verso i fondi mutualistici: donde la piena ammissibilità della controversa fusione sotto questo profilo, l’assoluta correttezza della sentenza del T.R.G.A. impugnata e, per converso, l’infondatezza dell’appello sul punto. La conferma del riconoscimento della fondatezza dei motivi sostanziali (3° e 4°) del ricorso di primo grado relativi all’esercizio del potere di controllo, consente, a ben vedere, al Collegio di dispensarsi dall’esame dei motivi procedurali (1° e 2°) – “straripamento” della revisione in un arco temporale già coperto dalla precedente revisione e difetto di contraddittorio nella procedura di revisione - anch’essi accolti dal T.R.G.A. e delle censure in proposito sollevate dall’appellante, così come dei motivi di ricorso dichiarati assorbiti in primo grado e riproposti dall’appellata in sede di memoria. In conclusione l’appello in esame deve essere respinto in quanto infondato nel merito, con conseguente conferma della sentenza impugnata. Sussistono, tuttavia, giusti motivi per disporre l’integrale compensazione tra le parti delle spese del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunciando sul ricorso in appello n. 191/2002, in epigrafe meglio specificato, lo respinge e, per l’effetto, conferma l’impugnata sentenza. Spese del grado compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 22 giugno 2004, con l’intervento dei seguenti signori magistrati:

Gaetano TROTTA Presidente Filippo PATRONI GRIFFI Consigliere Aldo SCOLA Consigliere Carlo DEODATO Consigliere Nicola RUSSO Consigliere rel. est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 14/10/2004 (art. 55, L. 27.4.1982, 186)