CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE VI - Sentenza 14 ottobre 2004 n. 6669 Pres. Marrone – Est. Salemi Cooperativa edilizia a r.l. Fapos (avv. Pignatelli) c/ Regione Lazio Avvocatura Generale dello Stato) - Istituto autonomo per le case popolari per la Provincia di Roma, ora Azienda Territoriale Edilizia Residenziale Pubblica del Comune di Roma (avv. Vassallo)

1. Edilizia ed urbanistica - Edilizia residenziale pubblica – Competenze amministrative – Competenze sui rimborsi delle spese sostenute dagli Istituti per le case popolari del Lazio – Fattispecie – Competenza regionale – Sussiste

2. Edilizia ed urbanistica – Edilizia residenziale pubblica – Nozione di alloggio di servizio – Rapporto stabile tra assegnatario ed alloggio pure in virtù di una condizione personale del primo (militare od appartenente alla polizia di Stato) – Conseguenze

1. Appartiene alle regioni – nella fattispecie, alla Regione Lazio – la competenza relativa alla determinazione della percentuale spettante agli istituti autonomi per le case popolari e agli altri enti esecutori, quale rimborso di spese incontrate per le funzioni da esse esercitate, poiché, ai sensi del primo comma dell’art. 93 del d.P.R. 616 del 1977, sono state trasferite alle regioni le funzioni amministrative statali concernenti la programmazione regionale, la localizzazione, le attività di costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale e abitativa pubblica, di edilizia convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia sociale, nonché le funzioni connesse alla relative procedure di finanziamento, ai sensi del secondo comma, le funzioni statali relative agli I.A.C.P. e, ai sensi del terzo comma, tutte le funzioni esercitate da amministrazioni, aziende o enti pubblici statali relativi alla realizzazione di alloggi, salvo quelle relative ad alloggi da destinare a dipendenti civili o militari dello Stato per esigenze di servizio.

2. L’elemento distintivo per la qualificazione di un alloggio come alloggio di servizio è quello funzionale, dovendosi comprendere in tale definizione gli alloggi destinati in concreto a far fronte alle esigenze abitative di personale (civile o militare) connesse con la prestazione del servizio e in sedi diverse dal luogo di abituale residenza.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello proposto dalla

società cooperativa edilizia a r.l. Fapos, in persona del Presidente del Consiglio di Amministrazione sig. Giuseppe La Rosa, rappresentata e difesa dall’avv. Antonio Pignatelli presso il cui studio è elettivamente domiciliata in Roma, Via del Corso, n. 504.

contro

- la Regione Lazio, rappresentata e difesa dall’Avvocatura Generale dello Stato presso i cui Uffici è domiciliata in Roma, Via dei Portoghesi, n. 12;

- l’Istituto autonomo per le case popolari per la Provincia di Roma (ora Azienda Territoriale Edilizia Residenziale Pubblica del Comune di Roma), rappresentato e difeso dall’avv. Michelina Vassallo presso la quale è elettivamente domiciliato in Roma, Via Ruggero di Lauria, n. 28.

per l'annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio – Sezione Prima Ter - n. 859 dell’11 febbraio 2003.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Lazio e dell’Azienda Territoriale Edilizia Residenziale del Comune di Roma; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Alla pubblica udienza del 15 giugno 2004 relatore il Consigliere Guido Salemi. Uditi gli avv.ti Pignatelli e Vassallo. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La società cooperativa edilizia indicata in epigrafe, unitamente ad altre cooperative, impugnava dinanzi al T.A.R. del Lazio, sede di Roma, la deliberazione n. 9493 del 10 novembre 1992 con cui la Giunta della Regione Lazio aveva determinato il rimborso delle spese sostenute dagli Istituti per le case popolari del Lazio per le funzioni svolte ai sensi dell’art. 11 del d.p.r. 30 dicembre 1072 n. 1036, relativamente alla realizzazione degli edifici sociali da parte delle cooperative ammesse a contributo erariale, fissandolo nella misura del 3% del costo di costruzione, come emerso dopo l’approvazione delle risultanze di collaudo, e stabilendo che fosse effettuato dalle cooperative nella misura del 50% al momento dell’approvazione del progetto e nella restante misura in sede di approvazione del certificato di collaudo. Con sentenza n. 859 dell’11 febbraio 2003, il giudice adito respingeva il ricorso. Il T.A.R. premetteva che il trasferimento alla competenza delle Regioni della materia dell’edilizia residenziale pubblica, attuato con il D.P.R. n. 616/1977, era stato pressoché integrale; che, in particolare, l’art. 94 del citato D.P.R. aveva stabilito, al primo comma, che erano trasferite alle Regioni tutte le funzioni amministrative statali concernenti la programmazione regionale, la localizzazione, le attività di costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale ed abitativa pubblica, di edilizia convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia sociale nonché le funzioni connesse alle relative procedure di finanziamento e, al terzo comma, che erano, altresì, trasferite alle Regioni tutte le funzioni precedentemente esercitate da Amministrazioni, aziende, o Enti pubblici statali relativi alla realizzazione di alloggi, fatta eccezione soltanto per le ipotesi di alloggi da destinare a dipendenti civili o militari dello Stato per materie. Ciò posto, osservava che la nozione giuridica di alloggio di servizio doveva essere ricostruita alla stregua di un criterio esclusivamente di tipo teleologico e funzionale, dovendosi avere riguardo alla concreta utilizzazione dell’alloggio, quale risultava dagli atti che ne disponevano e regolamentavano l’uso e che non era possibile collegare simile qualificazione semplicemente alla tipologia del personale assegnatario, prescindendo dalla considerazione delle finalità dell’assegnazione e dalla concreta funzionalizzazione dell’alloggio stesso. Ne conseguiva che gli alloggi in questione, realizzati in proprietà indivisa fra appartenenti alle forze armate e di polizia ammesse a finanziamento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 492 del 16 ottobre 1975, non erano qualificabili come alloggi di servizio; che, contrariamente a quanto sostenuto nel primo motivo di ricorso, correttamente la deliberazione impugnata era stata adottata dalla Regione Lazio nell’esercizio delle competenze in materia di edilizia residenziale pubblica ad essa trasferite ai sensi dell’art. 93 del citato D.P.R. n. 616/1977 e che, in siffatta materia, per espressa disposizione dell’art. 5 del D.P.R. n. 1036 del 1972, competeva alle Regioni fissare le percentuali spettanti agli Istituti autonomi per le case popolari quale rimborso delle spese incontrate per le funzioni di vigilanza dagli stessi espletate. Il T.A.R. respingeva pure il secondo motivo di censura, incentrato sul rilievo che l’obbligo di rimborso delle spese degli IACP era stato introdotto con la delibera impugnata solo ex post, quando l’intero importo del contributo era stato sostanzialmente assorbito da altre spese. Ad avviso del giudice, tale obbligo trovava fondamento nelle disposizioni legislative sopra richiamate, sicché non era possibile ipotizzare in alcun modo la violazione né della riserva di legge di cui all’art. 23 della Costituzione, né del principio di irretroattività. La delibera oggetto di gravame aveva soltanto provveduto alla quantificazione della percentuale del rimborso, da rapportare al costo di costruzione, come determinato dopo l’approvazione delle risultanze di collaudo. Il T.A.R., respingeva, infine, il terzo motivo di censura, osservando che la delibera impugnata recava puntuale esplicitazione dei criteri di quantificazione assunti e correlava direttamente la determinazione dell’aliquota alle concrete funzioni di vigilanza svolte dagli Istituti autonomi case popolari. La società cooperativa indicata in epigrafe ha proposto appello contro la summenzionata sentenza. Resistono al ricorso le Amministrazioni appellate. Alla pubblica udienza del 15 giugno 2004, il ricorso è stato trattenuto in decisione.

DIRITTO

1. - Forma oggetto di ricorso in appello la sentenza n. 859 dell’11 febbraio 2003 con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione I Ter, ha respinto il ricorso proposto dalla società cooperativa indicata in epigrafe avverso la deliberazione della Giunta Regionale del Lazio n. 9493 del 10 novembre 1992 che riconosceva in favore dell’Istituto autonomo per le case popolari ed a carico delle cooperative stesse i rimborso delle spese per le funzioni svolte in favore delle coooperative edilizie ammesse a contributo dello Stato, fissandolo nella misura del 3% del costo della costruzione.

2. - L’appellante sostiene, in primo luogo, che è frutto di errore la valutazione con cui il T.A.R. Lazio ha disatteso la censura di illegittimità della deliberazione impugnata per incompetenza della Regione. A suo avviso, sono le disposizioni del D.P.R. 30 dicembre 1972 n. 1036 ad avere previsto il trasferimento alle Regioni di parte delle prerogative in tema di edilizia residenziale pubblica con onere e facoltà per le stesse di seguire e regolare le procedure di finanziamento e fissare (per quelle di competenza regionale) le percentuali in favore degli IACP locali per le attività ad essi delegati. Sarebbero perciò le citate disposizioni legislative ad avere in tesi proceduto ad una ripartizione della materia, attribuendone una gran parte alle Regioni (almeno sino all’1/1/02, data in cui è entrato in vigore il D. Leg.vo 8/6/2001, n. 325, che ha espressamente abrogato il D.P.R. n. 1036/1972. Senonché, è del 1975 (L. n. 492 del 16 ottobre 1975), la legge che disciplina le cooperative tra appartenenti alle Forze Armate e Corpo di polizia, assegnando allo Stato la vigilanza ed ogni compito connesso e, in particolare, ogni attività inerente al finanziamento dei programmi attraverso l’erogazione dei contributi. In tale prospettiva, la legge del 1975 non può non prevalere per ragioni temporale su quella del 1972. Non sembra, invece, che le disposizioni dettate dal D.P.R. n. 616/1977 siano abrogative della legge 492/1975: esse, in realtà, si limitano a dare un assetto generale alla materia e palesemente tentano di far salvi gli alloggi in cooperativa destinati a militari anche se adoperano una formula idonea a generare equivoci (“alloggi di servizio). Del resto, il D.P.R. n. 616/1977 neanche avrebbe potuto derogare dalle (e tanto meno abrogarle) disposizioni dettate dalla L. n. 492/1975, dal momento che la legge che delegava il Governo (L. 27///75, n. 381) alla emissione dei decreti delegati (D.P.R. n. 616/77, per l’appunto), è addirittura precedente a quella in forza della quale sono disciplinati e finanziati i programmi delle cooperative (la L. n. 492/75 è del 16 ottobre), sicché è evidente che si è inteso riservare allo Stato i programmi da quella legge previsti. In ogni caso, dal momento che i programmi relativi alle cooperative in questione sono stati finanziati dallo Stato (attraverso il Ministero dei Lavori Pubblici che ha erogato i relativi contributi) non potrebbe giammai sovrapporsi un regime ad un altro. Il motivo di appello è infondato. Dopo il d.p.r. 30 dicembre 1972 n. 1035 (norme per l’assegnazione e la revoca, nonché per la determinazione e la revisione dei canoni di locazione degli alloggi di edilizia residenziale pubblica) che menzionava le regioni, ma solo per prevedere alcuni loro marginali compiti di tipo esecutivo nelle scelte del legislatore nazionale, il d.p.r. 24 luglio 1977 n. 616, nell’ambito della determinazione delle funzioni regionali “per settori organici” di materie (art. 3) ha conferito alle regioni molteplici e importanti funzioni amministrative in materia di edilizia residenziale pubblica (art. 87, 93 e 94). In particolare, ai sensi del primo comma dell’art. 93, sono state trasferite alle regioni le funzioni amministrative statali concernenti la programmazione regionale, la localizzazione, le attività di costruzione e la gestione di interventi di edilizia residenziale e abitativa pubblica, di edilizia convenzionata, di edilizia agevolata, di edilizia sociale, nonché le funzioni connesse alla relative procedure di finanziamento; ai sensi del secondo comma, le funzioni statali relative agli I.A.C.P. e, ai sensi del terzo comma, a 1), ed inoltre tutte le funzioni esercitate da amministrazioni, aziende o enti pubblici statali relativi alla realizzazione di alloggi, salvo quelle relative ad alloggi da destinare a dipendenti civili o militari dello Stato per esigenze di servizio. Nelle more di adozione del citato decreto delegato è intervenuto il D.L. 13 agosto 1975 n. 376, convertito dalla legge 16 ottobre 1975, n. 492, che, all’art. 7, ultimo comma, ha autorizzato “il limite di impegno di lire 3 miliardi per l’anno finanziario 1976 per la concessione di contributi, ai sensi della legge 2 luglio 1949 n. 408. e successive modificazioni ed integrazioni, a cooperative edilizie a proprietà indivisa, costituite esclusivamente fra appartenenti a forze armate e di polizia, che abbiano i requisiti statutari previsti dall’art. 72 della legge 22 ottobre 1971, n. 865, e successive modificazioni”. Contrariamente a quanto sostenuto dalla cooperativa appellante, deve escludersi che nella legge in questione vi sia una riserva di funzione amministrativa in favore dell’Amministrazione statale: ciò deve negarsi sia sotto l’aspetto dell’interpretazione letterale che di quella logico-sistematica, non sembrando dubbio che una volontà del genere avrebbe dovuto essere manifestata in forma espressa, stante l’intervenuta approvazione della legge 22 luglio 1975, n. 382, con cui il Governo era delegato a realizzare un ampio trasferimento di funzioni amministrative dallo Stato alle Regioni anche nella materia in questione. Deve, altresì, escludersi che la legge del 1975 abbia comportato l’abrogazione o, comunque, l’inapplicabilità dell’art. 5 del D.P.R. 30 dicembre 1972, n. 1036, nella parte (lett. c) in cui ha attribuito alle Regione la competenza relativa alla determinazione della “percentuale spettante agli istituti autonomi per le case popolari e agli altri enti esecutori, quale rimborso di spese incontrate per le funzioni da esse esercitate, giacché, come si è testè esposto, la legge del 1975 ha ad oggetto esclusivo l’erogazione di un contributo a carico dello Stato, sicché le funzioni di vigilanza tecnica, già attribuite allo Stato sugli IACP e su tutti gli atti posti in essere dalle cooperative in questione (dall’approvazione dei progetti all’approvazione della gara e del contratto di appalto, delle perizie suppletive e di variante e degli atti di collaudo) devono ritenersi trasferite, per effetto dell’art. 93 del d.p.r. n. 616/1977, alle Regioni alle quali sono riconosciuti ampi poteri di organizzazione e di autonomia amministrativo-contabile, come successivamente puntualizzato dall’art. 4 della legge 5 agosto 1978, n. 457. Nella vicenda in esame non vi è, quindi, sovrapposizione, bensì trasferimento di competenze dallo Stato alle Regioni con ampliamento dei poteri di queste ultime, tant’è che si è parlato di una “plena cognitio” delle Regioni, sia amministrativa sia (per il parallelismo delle funzioni) legislativa in materia di edilizia residenziale pubblica (cfr. Corte Costituzionale, 12 febbraio 1996, n. 27).

3. - L’appellante sostiene, poi, che, anche a voler attribuire valore decisivo alla norma dettata dal D.P.R. n. 616/1977 (art. 93) ed all’esclusione dalla competenza regionale (generalizzata) dei soli “alloggi da destinare a dipendenti civili o militari dello Stato per esigenze di servizio” si deve assumere una diversa (rispetto a quella restrittiva adottata dal T.A.R.) interpretazione di tale definizione. Nella specie, come si assume, si verte in tema di programmi edilizi costruttivi da realizzarsi anche attraverso cooperative edilizie, avuto riguardo ai quali si instaura un rapporto stabile tra assegnatario ed alloggio, sia pure in virtù di una condizione personale del primo (militare od appartenente alla polizia di Stato) rispetto alla quale appare funzionale il riconoscimento di un diritto all’alloggio. E’ in virtù di quel rapporto e di quella funzionalità che la legge, in termini, molto generici, si riferisce alle esigenze di servizio, ed è in forza di quelle esigenze che l’assegnazione dell’alloggio avviene non in proprietà individuale, ma in proprietà indivisa, quasi a sottolineare un vincolo al privilegio accordato in relazione a quella posizione personale inerente al rapporto organico con lo Stato centrale per compiti istituzionali dello stesso. A sostegno di siffatta interpretazione soccorrerebbero un provvedimento adottato dalla Corte dei Conti (Sezione di Controllo) in data 6 ottobre 1989 e pareri resi dal Ministero dei Lavori pubblici su richiesta di alcuni I.A.C.P. Il motivo di appello è infondato. Come rettamente rilevato dal giudice di prime cure e come osservato nella richiamata sentenza della Sezione IV del Consiglio di Stato 28 maggio 1999 n. 883, l’elemento distintivo per la qualificazione di un alloggio come alloggio di servizio è quello funzionale, dovendosi comprendere in tale definizione gli alloggi destinati in concreto a far fronte alle esigenze abitative di personale (civile o militare) connesse con la prestazione del servizio e in sedi diverse dal luogo di abituale residenza. Alle suesposte considerazioni deve aggiungersi che gli alloggi di servizio si caratterizzano per la circostanza che gli stessi appartengono allo Stato o ad Enti pubblici (ad esempio gli alloggi ex I.N.C.I.S., poi trasferiti agli I.A.C.P.), formano oggetto di concessione o di locazione nei confronti del personale destinatario nel limite di tempo in cui il personale stesso è in attività di servizio, ovvero presta servizio nella sede in cui si trova l’alloggio assegnato. Ne consegue che gli alloggi in questione, realizzati in proprietà indivisa da cooperative edilizie costituite fra appartenenti alle forze armate e di polizia, ammesse a finanziamento ai sensi dell’art. 7 della legge n. 492 del 16 ottobre 1975, esulano dalla nozione di alloggi di servizio, rientrando in quella di edilizia residenziale agevolata. Contrariamente a quanto osservato dalla Corte dei Conti nel summenzionato provvedimento del 1989, non può attribuirsi rilevanza alla circostanza che le previsioni di spesa contenute nella LL. fin. 28 ottobre 1986 n. 41 e 11 marzo 1988 n. 67, gli artt. 13, sesto comma e 17, trentacinquesimo comma, abbiano previsto, pur in presenza dell’intervenuto trasferimento di competenze operato dal d.p.r. n. 616/1977, il rifinanziamento della legge n. 492 del 1975, giacché, nel sistema costituzionale e legislativo all’epoca vigente, non era precluso allo Stato di concedere finanziamenti in materia di edilizia residenziale pubblica, salvo il principio che la gestione di detti finanziamenti rientrava nella competenza legislativa e amministrativa regionale (cfr. Corte costituzionale 25 maggio 1990, n. 1990).

4. - In conclusione, per le suesposte considerazioni, l’appello deve essere respinto. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli altri oneri del giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Sesta, respinge il ricorso in appello indicato in epigrafe. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 15 giugno 2004 dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale - Sez.VI -, riunito in Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori:

Claudio Varrone - Presidente Giuseppe Romeo - Consigliere Giuseppe Minicone - Consigliere Rosanna De Nictolis - Consigliere Guido Salemi - Consigliere, relatore