CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 12 ottobre 2004 n. 6532 Pres. Iannotta, Est. Allegretta Comune di Roma (Avv. P. Bonanni) c/ Banca di Roma (Avv.ti M. Letizia e M. Pallottino) e Studio Zeta Pubblicità s.r.l ( Avv. R. Frascaroli)

Autorizzazioni e concessionni – Denuncia di inizio attività – Installazione di impianti pubblicitari – Carattere contingentato - Art. 19 L. 241/90 – Inapplicabilità

Dato il carattere “contingentato” dell’attività di installazione di impianti pubblicitari, non si applica la disciplina ex art. 19 L. 241/90 come modificato dalla L. 537/93, in base al quale l’atto di consenso cui sia subordinato l’esercizio di un’attività privata, si intende sostituito dalla denuncia di inizio di attività da parte dell’interessato alla P.A. competente.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sui ricorsi in appello nn. 10935/1997 e 11210/1997 proposti:

a) - quanto all’appello n. 10935/1997, dal

Comune di ROMA, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv. Pietro Bonanni ed elettivamente domiciliato in Roma, via del Tempio di Giove 21, presso l’Avvocatura Comunale,

contro

la Banca di Roma s.p.a., in persona del suo legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Massimo Letizia e Michele Pallottino e presso gli stessi elettivamente domiciliata in Roma, viale Carso 14,

e nei confronti

dello Studio Zeta Pubblicità s.r.l., in persona del suo legale rappresentante, rappresentata e difesa dall’avv. Ruggero Frascaroli presso il quale elettivamente domicilia in Roma, viale Regina Margherita 46;

b) - quanto all’appello n. 11210/1997, dalla

BANCA DI ROMA s.p.a., come sopra rappresentata, difesa e domiciliata,

contro

il Comune di Roma, come sopra rappresentato, difeso e domiciliato,

e nei confronti

dello Studio Zeta Pubblicità s.r.l., come sopra rappresentata, difesa e domiciliata;

per la riforma della sentenza n. 1180 del 24 luglio 1997 del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione II;

Visti i ricorsi in appello con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio della parti appellate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Vista la decisione interlocutoria n. 5506 del 29 settembre 2003; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il cons. Corrado Allegretta; Uditi per le parti, alla pubblica udienza del 4 maggio 2004, gli avv.ti Bonanni, Letizia e Frascaroli; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con la sentenza n. 1180 del 24 luglio 1997, in epigrafe indicata, il Tribunale Amministrativo Regionale per Regionale per il Lazio, Sezione II, ha accolto in parte il ricorso proposto dalla Banca di Roma s.p.a. per l' annullamento: a) della disposizione del dirigente amministrativo del Servizio affissioni e pubblicità del comune di Roma, n. 1265 del 7 luglio 1995, con la quale era stata ingiunta la rimozione di un'insegna pubblicitaria entro sette giorni dalla notifica del provvedimento, sotto comminatoria di esecuzione d'ufficio in caso di inadempienza; b) per quanto di ragione, del regolamento comunale per le pubbliche affissioni e pubblicità, approvato con deliberazione consiliare n. 289 del 1994, sia nella parte in cui contenesse una disciplina sull’autorizzazione in contrasto con quelle di legge sia nella parte in cui pretendesse di assegnare per la rimozione di un'insegna pubblicitaria di grandi dimensioni un termine illogicamente breve. Il Tribunale ha respinto un primo ordine di argomentazioni della ricorrente, secondo il quale il regime autorizzatorio con provvedimento espresso della collocazione dei mezzi pubblicitari sarebbe stato sostituito dalla sola denuncia di attività per effetto della disciplina modificativa dell'articolo 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241 introdotta dall'articolo 2, comma decimo, della legge 24 dicembre 1993 n. 537. Ha, invece, ritenuto fondato il motivo con il quale la società ricorrente aveva lamentato che il Comune avesse disposto la rimozione coattiva dell'impianto senza prima pronunciarsi sulla domanda di autorizzazione a tal fine presentata. Contro la sentenza, della quale hanno chiesto l’annullamento per quanto di rispettivo interesse, hanno proposto appello il Comune di Roma (ric. n. 10935/1997) e la Banca di Roma s.p.a. (ric. n. 11210/1997). In entrambe le cause si è costituita, altresì, la Studio Zeta Pubblicità s.r.l., interventrice ad opponendum in primo grado. Sulle cause, riunite con la decisione interlocutoria ed istruttoria n. 5506 del 29 settembre 2003, il Collegio si è riservato di decidere, sentiti i difensori presenti, nell’udienza pubblica del 27 aprile 2004.

DIRITTO

Brevi cenni in fatto sono necessari per la migliore intelligenza della causa. Per procedere alla ricollocazione di un'insegna pubblicitaria, la Banca di Roma s.p.a. in data 18 - 30 giugno 1993 avanzò al Servizio affissioni e pubblicità del Comune di Roma un'istanza di autorizzazione e dichiarazione di pubblicità, ai sensi dell'articolo 21 del D.P.R. 26 ottobre 1972 n. 639. Poiché l'istanza rimase senza riscontro, la richiedente presentò in data 4 ottobre 1994 una denuncia di inizio di attività, dichiarando la sussistenza di tutti i presupposti e i requisiti per avvalersi del procedimento introdotto dall'articolo 2, comma 10, della legge 24 dicembre 1993 n. 537 (“interventi correttivi della finanza pubblica”), che ha modificato l'articolo 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241. Il 12 luglio 1995, vale a dire più di nove mesi dopo la denuncia di inizio di attività, alla Banca di Roma fu notificata la disposizione dirigenziale n. 1265 del 7 luglio 1995 con la quale, sul presupposto dell’abusiva installazione dell’insegna, non ritenendosi applicabile l’istituto del silenzio assenso, le fu ingiunta la rimozione dell'insegna entro 7 giorni dalla notificazione del provvedimento, con comminatoria dell'esecuzione d'ufficio in danno, a norma dell’art. 28 del regolamento per le pubbliche affissioni e la pubblicità approvato con deliberazione consiliare n. 289 del 19 dicembre 1994. Atti contro i quali è rivolto il ricorso di primo grado. Tanto premesso, il punto centrale della controversia è costituito dal quesito se nel caso di specie sia applicabile l'articolo 19 della legge 7 agosto 1990 n. 241, come modificato dall'articolo 2, comma 10, della legge 24 dicembre 1993 n. 537, vale a dire se la denuncia di inizio di attività ivi contemplata abbia sostituito il previsto atto di autorizzazione per l’installazione dell’insegna pubblicitaria in questione. Appare, quindi, logicamente prioritario l’esame dell’appello avanzato dalla Banca di Roma, nel quale si censura la sentenza appellata, che ha espresso l’orientamento negativo, rilevando che il regolamento per le pubbliche affissioni e la pubblicità approvato dal Comune è entrato in vigore il 1 gennaio 1995, quando, avuto riguardo alla data 4 ottobre 1994 di presentazione della denuncia, era già trascorso il termine di sessanta giorni, stabilito dal citato art. 2, comma 10, L. n. 537 del 1993, entro il quale il Comune avrebbe potuto esercitare il potere di verifica dei presupposti e dei requisiti di legge e, pertanto, si era ormai maturato il titolo per il libero esercizi dell’attività di collocazione dell’insegna. La censura si fonda su di un evidente travisamento del pensiero del giudice di primo grado, secondo il quale la ragione, per cui non è applicabile il regime del silenzio assenso invocato dall’originaria ricorrente, va rinvenuta nel fatto che, nel nostro caso, si tratta di attività soggetta a prestabiliti limiti quantitativi e, come tale, espressamente esclusa dalla fattispecie normativa. Tesi, questa, che va pienamente condivisa. Ai sensi dell’art. 3 del D. Lgs. 15 novembre 1993 n. 507, recante revisione ed armonizzazione dell'imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni, il Comune è tenuto ad adottare apposito regolamento per l'applicazione dell'imposta, con il quale deve disciplinare “le modalità di effettuazione della pubblicità e può stabilire limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie in relazione ad esigenze di pubblico interesse” (co. 2) e “in ogni caso determinare la tipologia e la quantità degli impianti pubblicitari, le modalità per ottenere il provvedimento per l'installazione …” (co. 3). L’installazione di impianti pubblicitari, pertanto, è attività “contingentata”. Come tale, essa è esclusa dalla disciplina di cui al nuovo testo del menzionato art. 19 L. n. 241 del 1990, in base alla quale l’atto di consenso cui sia subordinato l'esercizio di un'attività privata s’intende sostituito dalla denuncia di inizio di attività da parte dell'interessato alla pubblica amministrazione competente, sempre che il suo rilascio “dipenda esclusivamente dall'accertamento dei presupposti e dei requisiti di legge, senza l'esperimento di prove a ciò destinate che comportino valutazioni tecniche discrezionali, e non sia previsto alcun limite o contingente complessivo”. Alla stregua delle considerazioni che precedono, resta confermato il carattere abusivo dell’installazione effettuata dalla società appellante, essendo priva di qualsiasi rilevanza ed efficacia la denuncia di inizio d’attività da essa presentata il 4 ottobre 1994. La società ripropone, in relazione al termine assegnatole per la rimozione dell’impianto, la doglianza con cui già in primo grado aveva lamentato l’incongruità ed illegittimità di un termine, a suo dire, troppo breve e, conseguentemente, l’illegittimità dell’art. 28 del regolamento comunale, che lo prevede. Ma anche questa censura va disattesa, poggiando la determinazione dei diversi termini previsti dalla disposizione regolamentare su valutazioni tecnico-discrezionali operate in via generale e presuntiva dall’Amministrazione in relazione proprio al differente impegno necessario alla rimozione del mezzo pubblicitario. L’appello n. 11210/1997 proposto dalla Banca di Roma s.p.a. è, dunque, infondato e va respinto. Fondato è, invece, quello del Comune di Roma. La circostanza che la domanda di autorizzazione avanzata dal privato sia rimasta senza riscontro, infatti, non priva la mano pubblica del potere di sanzionare il comportamento illegittimo di quello. Anzi, se è ben vero che incombe all’Amministrazione il dovere di concludere con un atto espresso il procedimento aperto ad istanza del privato (cfr. art. 2 L. 7 agosto 1990 n. 241), è altrettanto vero che l’esercizio del potere repressivo dell’attività contra legem del privato è in pari misura doveroso e non tollera indugi, quanto meno alla stregua del criterio di efficacia che, a norma del precedente art. 1 della stessa L. n. 241 del 1990, deve reggere l’attività amministrativa e, comunque, al fine di evitare che il ripristino della legalità possa essere reso più difficoltoso dal consolidarsi delle situazioni. Lungi dal rendere illogica l’irrogazione doverosa della sanzione prevista dalla legge per la violazione perpetrata dal privato, il silenzio mantenuto dall’Amministrazione di fronte alla domanda di questo - rileva esattamente il Comune appellante - legittima soltanto l’uso degli strumenti che l’ordinamento appresta per la sostituzione dell’organo inerte. L’appello proposto dal Comune di Roma (ric. n. 10935/1997) va, pertanto, accolto e, per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, il ricorso proposto in primo grado deve essere respinto anche quanto all’unico motivo che il giudice di primo grado ha ritenuto meritevole di accoglimento. Spese e competenze di giudizio possono compensarsi tra le parti in causa.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, pronunciando sui ricorsi riuniti indicati in epigrafe, respinge l’appello n. 11210 del 1997 proposto dalla Banca di Roma s.p.a. ed accoglie l’appello n. 10935 del 1997 proposto dal Comune di Roma; per l’effetto, in riforma della sentenza impugnata, respinge il ricorso proposto in primo grado. Compensa tra le parti spese e competenze di entrambi i gradi di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 4 maggio 2004 con l'intervento dei Signori:

Raffaele Iannotta - Presidente Corrado Allegretta - Consigliere rel. est. Chiarenza Millemaggi Cogliani - Consigliere Marzio Branca - Consigliere Aniello Cerreto - Consigliere