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SAGGIO INTRODUTTIVO SUL RUOLO E SULLA FUNZIONE DEL CONSIGLIO DI STATO IN TEMA DI RAPPORTI CON LE CONFESSIONI RELIGIOSE.

LA POLITICA ECCLESIASTICA ALL’EPOCA DELLA PRESIDENZA ROMANIANA DEL CONSIGLIO DI STATO.

1.Il diritto ecclesiastico e l’insegnamento di Santi Romano.

Sempre più numerosi, anche ai nostri giorni, ricorrono i riconoscimenti tributati a Santi Romano per l’influenza esercitata sulle dottrine giuridiche odierne[1].
Non è fuori luogo, in tale contesto, porre nella giusta evidenza il contributo determinante che l’insigne Autore ha dato allo studio ed all’evoluzione del diritto ecclesiastico italiano.
Questo contributo, come è stato osservato[2], non è riferibile esclusivamente agli argomenti “ecclesiasticisti” da lui trattati nei Corsi di diritto costituzionale e diritto internazionale[3], né limitato all’area che egli ha riservato al diritto canonico nel quadro della teoria degli ordinamenti giuridici, bensì un apporto frutto di un impegno di ricerca condotto ad ampio raggio e lungo il corso del tempo, così da assumere un profilo a tutto tondo, per nulla secondario.
Invero, l’insegnamento del diritto ecclesiastico[4] nella sede universitaria di Pisa, da un lato, ha costituito, per Santi Romano, l’occasione per l’approfondimento dei temi a lui più cari, e, dall’altro lato, ha consentito all’Autore di utilizzare l’esperienza acquisita con tale studio per sue le celebri elaborazioni di teoria generale[5].
Santi Romano è uomo del suo tempo, e come tale risente, nell’esposizione del diritto ecclesiastico, della metodologia tradizionale ispirata all’insegnamento del Ruffini; ma l’impostazione del suo programma di insegnamento è altresì espressione della sua personalità ricca e complessa, è influenzata dall’ampio panorama culturale dell’Autore. Ciò risulta ancora più evidente con riferimento ad alcune figure tipiche del diritto della Chiesa, quali l’ufficio ecclesiastico e la posizione della Santa Sede, che, rinchiuse ed appiattite, fino a quel momento, in rigidi schemi fissi, vengono pian piano liberate e rimodellate dalla forza del suo pensiero.
Certamente, quello che maggiormente colpisce il giurista che si accosti ad una lettura delle “limpide pagine”[6] del Corso del 1912, è la possibilità di scorgere, in trasparenza, la raffigurazione della teoria dell’ordinamento giuridico e della pluralità degli ordinamenti: indice, ancora una volta, della chiarezza intellettuale con cui Santi Romano affronta i luoghi comuni della politica ecclesiastica italiana.
Merita, anzi, a questo proposito, un rapido cenno l’evoluzione della politica ecclesiastica negli anni in cui si colloca il contributo di Santi Romano, al fine di una migliore comprensione degli atteggiamenti assunti dall’Autore stesso nei confronti della politica ecclesiastica risorgimentale e post-risorgimentale.

2. La politica ecclesiastica dello Stato italiano unitario.

E’ noto come i problemi di politica e legislazione ecclesiastica abbiano costituito alcuni dei nodi centrali affrontati dall’Italia preunitaria risorgimentale e dallo Stato unitario liberale.
Si trattò, infatti, di problemi che, nonostante apparissero polarizzati tutti intorno alla famosa “questione romana”, in realtà ebbero un contenuto sostanziale assai più vasto e profondo, tale da trascendere di gran lunga tale specifica “questione”, e da investire la stessa visione ideale e le stesse basi strutturali del nascente Stato italiano, col dichiarato scopo di giungere ad un superamento dei passati regimi confessionali statali ed approdare ad una più nuova e moderna posizione politica e giuridica dello Stato in materia ecclesiastica.
In particolare, in Italia, due fondamentali problemi si sono presentati ai politici e giuristi: il primo, concernente la soluzione da dare, come già anticipato, alla “questione romana”; e il secondo, concernente la qualifica da assegnare al nascente Stato unitario in materia ecclesiastica, sia nei rapporti con le Confessioni religiose in genere, che con la Chiesa cattolica in specie.
Il primo problema, quello della cosiddetta questione romana - che era diretta conseguenza dell’esistenza plurisecolare della sede pontificale in Roma e rappresentava, in realtà, un problema più politico che giuridico[7] - fu affrontato dal legislatore italiano e risolto (nei limiti, ovviamente, consentiti da una soluzione unilaterale), attraverso l’emanazione di un’apposita quanto singolare legge statale, la famosa Legge delle guarentigie pontificie del 13 maggio 1871, n. 214[8].
Certamente più complesso, ma al contempo più interessante da un punto di vista giuridico, fu il secondo grande problema sul quale si concentrarono l’attenzione e la preoccupazione dei politici e giuristi, sia dell’Italia risorgimentale che dello Stato unitario liberale, e che costituì il problema fondamentale della legislazione ecclesiastica italiana.
Si trattò del problema della qualifica, degli orientamenti e della normazione positiva che lo Stato nascente doveva assumere in merito al fenomeno religioso e ai suoi rapporti con le Confessioni in genere e con la Chiesa cattolica in specie, onde attuare in tale campo i presupposti programmatici ideali dello Stato liberale moderno[9].
Ora, fu proprio affrontando questo secondo problema sulla base dei nuovi presupposti programmatici liberali, che apparve naturale impostare e costruire «il rinnovato diritto ecclesiastico italiano» su tre principi basilari, ben diversi, per non dire antitetici, a quelli propri dell’antica «polizia ecclesiastica» settecentesca; principi che, mentre ne caratterizzarono la fisionomia, rappresentarono insieme i tre principi ispiratori di tutto il complesso successivo di leggi positive in materia, prima lungo il periodo risorgimentale e, poi, nei cinquanta anni successivi dello Stato unitario liberale fino all’avvento del fascismo.
In particolare, tali principi furono:
il principio dell’agnosticismo e dell’indifferentismo in materia religiosa, che caratterizzò la qualifica dello Stato italiano sotto l’aspetto sia formale che sostanziale, e che lo portò ad adottare e mantenere un disinteresse assoluto nei confronti del fenomeno religioso, considerato quale fenomeno meramente privato, relativo alla coscienza individuale, rispetto al quale esso non poteva che proclamarsi incompetente e del quale non era tenuto ad occuparsi, tamquam non esset.
il principio del separatismo di marca liberale, assunto dallo Stato italiano nel suo comportamento e nei suoi rapporti con le Confessioni religiose in genere, e con la Chiesa cattolica in specie, e diretto a determinare e attuare tali rapporti in un regime d’integrale separazione del trono dall’altare, e di libertà reciproca tra i due Poteri, giusta la formula direttiva del Cavour: «libera Chiesa in libero Stato».
infine, il principio del giurisdizionalismo di tipica impronta statualistica che, rivendicando allo Stato la sovranità esclusiva su tutti gli istituti esistenti e operanti nel proprio ordinamento, lo autorizzò, anche se in contrasto col suo proclamato agnosticismo e separatismo, a mantenere tutti gli enti e le gerarchie ecclesiastiche sotto la disciplina delle sue leggi e sotto il controllo della sua autorità, in una posizione di assoluta soggezione, giusta la non meno famosa formula del Luzzatti: «Libera Chiesa in Stato sovrano».

3. La politica ecclesiastica in epoca liberale.

Sul primo di tali pilastri fondamentali, e, cioè, sulla qualifica non solo rigorosamente neutralista ma, addirittura, decisamente agnostica e indifferentista che lo Stato avrebbe dovuto assumere e mantenere in materia ecclesiastica, furono tutti concordi fin dal periodo preunitario risorgimentale.
Il problema, tuttavia, era quello di conciliare le istanze del liberalismo con la concreta situazione esistente sul territorio italiano, dove i vari Stati, tornati in vita con la Restaurazione dopo la rivoluzione francese, non solo avevano assunto nuovamente la tipica qualifica confessionista giurisdizionalista, che era stata la caratteristica comune a tutti i sovrani illuministi del settecento, ma avevano dato una sempre più accentuata preminenza alla loro qualifica ed al loro carattere confessionista rispetto a quelli giurisdizionalisti d’ingerenza e controllo laico sulla vita della Chiesa, abbandonandosi senza reazioni alle esigenze più estreme del Vaticano[10].
Si comprende, pertanto, come, in tale situazione, di fronte ai nuovi principi liberali allora proclamati e imperanti, di uguaglianza di tutti i cittadini dinanzi alla legge e della completa libertà di coscienza e di culto, tutte le diverse correnti politiche italiane trovassero naturale scagliarsi contro tale stato di cose, esigendone l’immediato abbandono e superamento in nome dei principi ideali programmatici del liberalismo, ed in attuazione delle sue fondamentali dottrine ed esigenze, quale regime ormai anacronistico ed incompatibile con la nuova figura di Stato moderno.
Fu, appunto, in attuazione a tale ideale che il nuovo Stato italiano si concepì nei suoi principi direttivi politici e nella sua stessa qualifica e struttura giuridica, quale Stato indifferente e agnostico in materia religiosa. Di qui, non solo il suo diritto, ma anche il suo dovere, di non aderire, né formalmente né sostanzialmente, ad alcuna credenza fideistica, considerata come semplice fatto di coscienza individuale, e di assicurare, al contempo, in un regime di piena libertà, a tutti i culti indistintamente la tutela delle sue leggi e a tutti i cittadini la medesima capacità civile e politica, quale che fosse la fede da ciascuno professata e la religione rispettivamente seguita.
Negli anni che seguirono e fino all’avvento del fascismo, tutta l’attività politica e giuridica statale furono permeate da tale principio programmatico, dando vita, soprattutto nel campo del diritto ecclesiastico, a una legislazione che risultò necessariamente caratterizzata e dominata da tale presupposto agnostico, spinto, spesso, fino a conseguenze estreme.

4. La nascita del diritto ecclesiastico italiano.

E’ interessante, a questo proposito, soffermarsi a riflettere su un aspetto del tutto peculiare e significativo, vale a dire la circostanza per cui, in effetti, l’atteggiamento dello Stato italiano, appena delineato, non si risolse mai, neppure nel periodo del più formale e acceso agnosticismo, in una totale indifferenza o ostentata ignoranza nei confronti del fenomeno religioso, tale da considerarlo fenomeno riguardante esclusivamente le coscienze individuali dei singoli cittadini, e tale, quindi, da esaurirsi nella sfera interna delle medesime.
Al contrario, pressato dalle forze storiche di una civiltà cristiana più che millenaria e condizionato dalle esigenze sociali di una religiosità cattolica profondamente radicata nella popolazione, lo Stato non potè fare a meno di dedicare una specifica considerazione positiva del fenomeno religioso, facendolo oggetto, in quanto tale, di un’apposita disciplina nel campo del diritto.
Tale disciplina si espresse a volte in una normazione settoriale di marcato sfavore e ostilità nei confronti di tale fenomeno o, quanto meno, in limitazioni alle concrete estrinsecazioni del medesimo in relazione, appunto, a quella vena più o meno spiccata di anticlericalismo che caratterizzò, di fatto, soprattutto in alcuni periodi, l’agnosticismo statale italiano in materia religiosa.
Tuttavia, e nel complesso, tale disciplina finì col concretizzarsi in una valutazione positiva e in una qualificazione formale del fenomeno stesso, tale da comportare un riconoscimento e una tutela normativa degli interessi fideistici dei singoli e dei gruppi a finalità religiosa (le cosiddette chiese o culti) e da conferire, quindi, di diritto e di fatto, una giuridica rilevanza sia all’interesse religioso individuale, sia a quello collettivo, specie nelle manifestazioni confessionali del cattolicesimo.
Fu proprio questa positiva rilevanza, riconosciuta dal nostro legislatore al fenomeno e agli interessi religiosi già all’epoca risorgimentale, e consacrata nel suo stesso sistema di diritto positivo, che fin da allora valse a meritare al «nuovo diritto ecclesiastico italiano» dello Stato unitario liberale, quella posizione di individualità e autonomia nel campo del diritto che giustificò l’esistenza della correlata disciplina quale branca giuridica scientificamente e didatticamente autonoma.
Fin da allora, infatti, pur sulle basi formali dell’indifferentismo religioso assunte dallo Stato italiano in materia ecclesiastica, essa si presentò quale disciplina avente ad oggetto lo studio e l’insegnamento di un sistema organico di diritto speciale, disciplinante un insieme di fatti sociali raggruppati sotto il peculiare punto di vista religioso, e differenziato dal diritto più generale nel quale non rientrava come autonoma qualifica, la religiosità; disciplina, dunque, perfettamente legittimata a costituire una branca autonoma e ben individualizzata del nostro diritto, impostata su propri principi generali, informata a determinati criteri peculiari, diretta a specifiche finalità.

5. La politica ecclesiastica nel separatismo cavouriano.

Il secondo dei pilastri fondamentali, sui quali si resse la legislazione ecclesiastica italiana già nel periodo risorgimentale e poi nello Stato unitario liberale, fu costituito dal principio ideale programmatico della separazione dello Stato dalla Chiesa, fatto proprio in Italia dal Cavour e dalla corrente politica della Destra storica.
Pur con tutte le sue sfumature e varianti, nella sua intima essenza tale principio s’informava al presupposto fondamentale dell’incompetenza statale nell’ordine dei rapporti spirituali e religiosi, e si riassumeva, in sostanza, nel nuovo dogma politico-giuridico della netta separazione tra il trono e l’altare in un regime di reciproca libertà dei due Poteri, cioè in una partizione assoluta delle sfere di sovranità ratione materiae, sinteticamente espressa nella già ricordata formula cavouriana «Libera Chiesa in libero Stato».
Fu proprio tale principio, enunciato dal Cavour nel 1861, ad essere considerato da Santi Romano «soltanto una formula diplomatica, volta ad accontentare tutti i partiti, specialmente in vista della “questione romana”, ma non principio giuridico essendo, come tale, equivoco e falso. Equivoco perchè parlando di “libera Chiesa”, non precisa se si tratti di una libertà speciale e o della libertà di cui godono tutti gli enti e le persone nell’ambito dello Stato. Falso perché lo Stato non è libero, ma è sovrano»[11].
Tuttavia, anche la formula «libera Chiesa in Stato sovrano» è, per Santi Romano, «priva di alcun valore giuridico, perché non mette in evidenza alcun principio importante»[12]. Santi Romano, infatti, intuì immediatamente quali difficoltà avrebbe incontrato la realizzazione di questo caposaldo programmatico che si proponeva, come fine ultimo, quello di determinare, nella legislazione positiva e nella prassi amministrativa statale, sia la posizione giuridica della Chiesa cattolica all’interno dell’ordinamento dello Stato, sia l’ambito e i limiti da assegnare, nel medesimo, alla sua esistenza autonoma.
In particolare, la soluzione di questi problemi incontrava due ordini di difficoltà, delle quali una, più generale, insita in ogni applicazione pratica del sistema separatista, dovuta al fatto fin troppo noto che né i due ordini di rapporti (quello spirituale religioso e quello temporale politico), né, conseguentemente, le due istituzioni a ciascuno deputate (la Chiesa e lo Stato), erano passibili per loro natura di una netta distinzione e demarcazione nelle loro sfere di competenza[13]; e l’altra, più specifica, riguardante l’applicazione del sistema separatista alla Chiesa cattolica che, a differenza delle altre Confessioni, si presentava quale tipica Confessione giuridicamente strutturata, con una complessa organizzazione interna di tipo istituzionale, fondata sul principio d’autorità e di subordinazione gerarchica, munita di un vero e proprio potere normativo e rivendicante un’autonomia e una indipendenza primarie nei confronti di ogni altra istituzione e autorità, e in primo luogo dello Stato stesso.
Si comprende, pertanto, come all’atto pratico, il programma separatista finisse per essere realizzato in Italia in modo fluttuante e quanto mai variabile a seconda dei vari governi e dei diversi momenti storici[14].
Lo stesso Romano, del resto, considerò inattuabile in concreto il sistema separatista, «giacchè vi sono interessi religiosi che per la loro importanza sociale non possono non interessare lo Stato, il quale deve tutelare la propria sovranità dalle eventuali esorbitanze di essi»[15]. Anzi, ricordando la separazione attuata in Francia in quegli anni e accennando alle restrizioni, in deroga al diritto comune, cui erano state sottoposte le congregazioni religiose e gli altri istituti ecclesiastici, il Romano rileva come, in pratica, tale sistema dia luogo non a separazione o a indifferentismo, bensì a «sfavore verso la Chiesa. Verso di questa, invece, lo Stato non può restare indifferente e considerarla alla stregua delle altre società private», perché, se così facesse, lo Stato «distruggerebbe la Chiesa o almeno la costringerebbe a riformarsi completamente»[16].
Non a caso, infatti, Santi Romano, quando ormai si era conclusa la vicenda politica di Giolitti, definiva «una utopia, bella se si vuole, ma irrealizzabile», l’immagine secondo la quale lo Stato e la Chiesa sarebbero due parallele, destinate a non incontrarsi mai. «La Chiesa infatti vive nei vari Stati: perciò nessuno Stato può ignorare la sua esistenza senza recare danni assai gravi anche a se medesimo»[17].

6. La politica ecclesiastica e il neo-giurisdizionalismo.

Per quanto riguarda, infine, il terzo caposaldo basilare sul quale risultò impostata la legislazione ecclesiastica italiana prima nel periodo risorgimentale e poi nei sessanta anni successivi dello Stato unitario liberale, questo fu quello del giurisdizionalismo o, come anche si è detto, del neo-giurisdizionalismo.
Se tale principio di per sé non costituiva una novità nel campo del diritto ecclesiastico, in quanto il sistema giurisdizionalista, con la sua polizia ecclesiastica, era stato una delle note più salienti e caratteristiche dello Stato settecentesco, al quale si erano informate tanto la sua legislazione quanto la prassi amministrativa e giudiziaria in materia ecclesiastica; è anche vero che adesso si presentava in una veste completamente nuova, con natura, caratteri e scopi del tutto diversi, tale da avere in comune col passato giurisdizionalismo soltanto il risultato ultimo pratico della supremazia dello Stato sulle istituzioni ecclesiastiche, senza peraltro poggiare più sulle passate giustificazioni ideali, e cioè senza fondarsi più sul presupposto di un confessionismo ufficiale ed esclusivista dello Stato in materia religiosa[18].
Diversamente, il neo-giurisdizionalismo liberale, quale almeno fu realizzato nella legislazione e nella prassi governativa italiane, scaturiva dal presupposto, esattamente contrario, di un assoluto agnosticismo dello Stato in materia religiosa e, su tale base, continuava a ritenere il potere civile come perfettamente autorizzato a rivendicare una propria supremazia sulla Chiesa.
Ciò veniva giustificato in forza e in nome di due titoli completamente diversi da quelli dello Stato settecentesco, e cioè:
sul presupposto statalista secondo cui tutti gli enti (e, quindi, anche le Confessioni religiose), dovevano considerarsi subordinati alla sovranità dello Stato e all’impero delle sue leggi;
sul convincimento di avere nella Chiesa cattolica un nemico potente e pericoloso per la vita del nascente Stato italiano e di doverla, quindi, assoggettare ad apposite leggi speciali restrittive, al fine di scompaginarne la compagine unitaria e limitarne l’attività e la potenza morale e patrimoniale[19].

7. Il nuovo diritto ecclesiastico italiano.

Sull’impalcatura di questi tre pilastri fondamentali (agnosticismo, separatismo, giurisdizionalismo), dunque, venne costruito quel complesso sistema del nuovo diritto ecclesiastico italiano, che, per tutto il periodo liberale e nei primi anni del fascismo, fino alla stipulazione dei Patti lateranensi, resse in Italia i rapporti giuridici dello Stato con la Chiesa cattolica e con le altre Confessioni, e disciplinò la vita e il funzionamento della Chiesa stessa, dei suoi ministri, dei suoi fedeli, e dei suoi molteplici istituti e patrimoni nell’ordinamento statale.
Con l’avvento del fascismo, infatti, e in conformità con i suoi vantati programmi di superamento dei precedenti postulati e indirizzi liberali, anche la politica e, conseguentemente, la legislazione ecclesiastica dello Stato italiano subirono una radicale frattura nei confronti della politica e legislazione anteriori, e non tanto al momento della stipulazione dei Patti lateranensi nelle loro singole norme, quanto piuttosto prima nei loro principi informatori.
Da quel momento, infatti, la regolamentazione statale ecclesiastica si andò sempre più distaccando dalle basi ideologiche agnostiche, separatistiche e giurisdizionaliste per ispirarsi a principi e concetti di netto confessionismo e collaborazionismo con la Chiesa cattolica.
Il cattolicesimo fu rivalorizzato quale essenziale coefficiente di unità e di progresso della vita nazionale, tanto da realizzare una sorta di “riconfessionalizzazione” dello Stato che sfociò nella stipulazione dei Patti lateranensi.
Quando, infatti, i Patti furono stipulati, fu tutto il sistema di diritto positivo della legislazione ecclesiastica a risultare profondamente innovato e trasformato.

8. La politica ecclesiastica nel pensiero di Santi Romano.

Esattamente in questa delicatissima fase di transizione si colloca il pensiero di Santi Romano il quale, definendo il modo d’essere di rapporti fra lo Stato italiano e la Chiesa nell’epoca in cui scriveva, s’è progressivamente accostato alla figura delineata dal Ruffini, del giurisdizionalismo separatista o del separatismo giurisdizionalista[20], espressione che l’Autore criticò nel più antico dei due Corsi, in quanto costituita da «termini perfettamente antitetici che si distruggono a vicenda»[21], ma che finì successivamente con l’accettare ritenendo tale definizione la più idonea ad indicare la posizione dell’Italia in quel preciso momento storico[22].
Tuttavia, come è stato osservato[23], il pragmatismo del Romano e la sua attenzione per il dato storico e sociale, facevano sì che Egli non soltanto non vedesse seri ostacoli nel cogliere l’analogia esistente tra i trattati internazionali e i concordati ecclesiastici[24], ma anche che ritenesse ammissibile, dal punto di vista giuridico, che i rapporti fra lo Stato italiano e la Chiesa potessero trovare sistemazione in un concordato. Tuttavia, mentre ancora, nel 1912, l’Autore riteneva tale possibilità puramente teorica per «evidenti ragioni politiche»[25], nel 1923, lo stesso ribadiva con vigore la possibilità di un nuovo concordato osservando che: «E’ vero che lo Stato italiano si è messo sulla via che porta al sistema separatista - il che esclude di solito il concordato - ma abbiamo pur visto che tale sistema non è seguito in via assoluta ma risulta da un multiforme complesso di usi e di disposizioni. Da ciò si desume che il diritto italiano permetterebbe uno spostamento nella politica ecclesiastica dello Stato, e quindi la conclusione di un concordato con la Chiesa»[26].
Se questo mutamento di pensiero di Santi Romano può essere interpretato, da un lato, come il riflesso, intellettualmente elaborato, del cambiamento in atto nella società italiana, caratterizzata da una sorta di “riconfessionalizzazione” della vita nazionale; dall’altro lato, può essere additato come il segno evidente delle maturate convinzioni, nel pensiero dell’Autore, sulla natura dell’organizzazione ecclesiastica, filtrate nella teoria dell’ordinamento giuridico e della pluralità degli ordinamenti.
La Chiesa è, infatti, per il Romano, non un’associazione privata, ma un’istituzione. Il suo diritto non deriva da un vincolo contrattuale, ma dalla subordinazione dei fedeli all’istituzione medesima.
«Il potere della Chiesa, specialmente quello spirituale, - osservava il Romano nel 1912 - non le deriva dallo Stato ma è originario». «La Chiesa, per conseguenza, avendo una potestà originaria, è dotata di autonomia», anzi, «è l’unico ente autonomo, in questo senso, che vive nello Stato. Un corollario di ciò è che il diritto canonico, il quale ha efficacia di diritto obiettivo, non deriva tale sua efficacia dal fatto che lo Stato gliel’ha attribuita ma dalla sua natura. Lo Stato non ha fatto che riconoscerlo»[27].

9. La teoria dell’«ordinamento giuridico».

E’ oltremodo evidente come tali concettualizzazioni possano essere considerate, senza ombra di dubbio, una “prova d’autore”[28] di quella che, in epoca successiva alle Lezioni del 1912, sarebbe stata la formulazione dell’ordinamento giuridico come istituzione e della pluralità degli ordinamenti giuridici.
Invero, è sufficiente considerare il concetto di istituzione e l’analisi dei caratteri fondamentali di questa (esistenza obiettiva, corpo sociale, unità dell’istituzione), secondo l’esposizione critica fatta dall’Autore nella più tarda e famosa opera[29], e comparare tali dati con i caratteri della Chiesa cattolica[30], per rendersi conto del fatto che lo studio del diritto ecclesiastico ha costituito certamente una fonte d’ispirazione e un terreno eccezionalmente favorevole per saggiare quella che sarebbe stata la futura teoria generale dell’ordinamento giuridico.
E’, infatti, significativo che, in un’opera successiva, il Romano prenda a modello il diritto della Chiesa cattolica, insieme al diritto internazionale, per offrire alcuni esempi evidenti di mondi giuridici, diversi da quello statuale, «l’uno dei quali può materialmente influire sull’altro, ma che giuridicamente restano o possono restare sempre distinti e autonomi»[31].
Del resto, più volte la dottrina ha rilevato l’influenza del diritto ecclesiastico, oltre a quello internazionale, sulla «stessa fondazione della teoria»[32] dell’ordinamento giuridico ad opera del Romano, o, per lo meno, la trasposizione dei dati desunti dai problemi studiati da queste due discipline, nell’analisi dello Stato con più classi e nella dimostrazione del suo assetto pluralistico[33].
Questi giudizi, tuttavia, meritano alcune precisazioni: se è vero, infatti che lo studio del diritto ecclesiastico ha influito sulla formulazione delle teorie di Santi Romano, più di quanto, plausibilmente, abbia fatto la meditazione su altri problemi della vita del diritto; e, se è vero che il Romano ha fatto proprie alcune tesi del Ruffini per quanto riguarda la sistematica per l’inquadramento dei rapporti fra Stato e Chiesa (subordinazione di questa allo Stato o viceversa, ovvero separazione), e la loro definizione (separatismo giurisdizionalista); è altrettanto vero che l’accostamento all’illustre ecclesiasticista non può spingersi oltre.
E ciò non solo e non tanto per la critica che il Romano muoveva nei confronti della politica ecclesiastica liberale, dal Cavour al Giolitti, e per il suo atteggiamento filoconcordatario, quanto piuttosto per un motivo ben più sottile e determinante, concernente il metodo giuridico.
Santi Romano, infatti, riuscendo a cogliere ciò che di più vitale era nascosto nelle pieghe del dato sociale e storico, seppe inquadrare, in un’epoca in cui il dogmatismo sembrava dovesse ridurre tutto il diritto a mera forma, nello schema dell’ordinamento giuridico e nell’idea della pluralità degli ordinamenti, quelle istanze di autonomia – e, perciò, di libertà – che provenivano dai corpi sociali organizzati.
Il suo eclettismo teoretico, che da un lato assentisce al separatismo, se questo vale a garantire la libertà religiosa, e, dall’altro lato non rinunzia ai vantaggi che possono derivare dai principi giurisdizionalisti, al fine di preservare la sovranità dello Stato, e, al tempo stesso, non esclude il ricorso al concordato per una sistemazione soddisfacente dei rapporti fra lo Stato e la Chiesa cattolica, rivela in Santi Romano una personalità complessa ma, al tempo stesso, coerente.
Se infatti, nel panorama tracciato dal Romano, risulta del tutto trascurata la posizione rivestita dall’individuo, mentre appare preponderante l’importanza accordata alla trattazione dell’istituzione, ciò trova una spiegazione, oltre che nel declino dei valori di libertà, presente anche nella cultura giuridica italiana dell’inizio del secolo scorso, nella presa di coscienza dell’avvenuto frazionamento neo- corporativista della società. Questo è il motivo per cui potrebbe verosimilmente ritenersi che l’Autore abbia individuato, proprio nella pluralità delle istituzioni, l’ultimo rifugio dell’individuo[34].

10. Santi Romano, Presidente del Consiglio di Stato.

I brevi accenni alla figura di Santi Romano e alla sua influenza sul diritto e sulla legislazione ecclesiastica non sarebbero, tuttavia, completi se non si tenesse nel dovuto conto la posizione ricoperta dall’insigne studioso quale Presidente del Consiglio di Stato[35].
E’ noto, infatti, come, fino a qualche anno addietro, sull’attuazione concreta degli indirizzi politici e dei principi giuridici, specialmente nel settore del diritto ecclesiastico, abbia esercitato un influsso di rilievo - oltre che la Corte costituzionale con i suoi numerosi interventi - l’attività consultiva del Consiglio di Stato[36].
Senonchè, un discorso sugli affari consultivi del Consiglio di Stato, seppur in materia di rapporti religiosi, sotto la presidenza di Santi Romano, non può prescindere da un breve inquadramento del Consiglio di Stato medesimo, delle sue origini e della sua posizione nell’ordinamento fascista[37].
Appare, dunque, utile, in tal senso, risalire innanzitutto alla configurazione che il regio editto di Carlo Alberto del 1831 faceva del Consiglio di Stato, considerandolo organo esclusivamente consultivo per i «Regi Stati di terraferma», e all’ampia enumerazione delle materie di consultazione contenuta nell’art. 23.
Di tali materie, alcune erano tipiche dell’attività di consulenza del Re, mentre altre evidenziavano la natura squisitamente politica dell’organo di consulenza che, nell’espletamento di tale attività, svolgeva un ruolo tipicamente politico – manifesto in molti aspetti della sua organizzazione e del suo funzionamento – di supporto consultivo dell’attività di giudizio e deliberativa del Re, soprattutto nel campo legislativo, in contrapposizione con l’attività dei ministri.
Tale ruolo venne attenuato con l’avvento del regime parlamentare del 1848 e definitivamente abbandonato con la riforma del 1865, attraverso la quale fu riaffermato il carattere autonomo di tale organo e quello neutro delle sue funzioni, che dalle antiche funzioni consultive nei più importanti settori dell’attività politico-finanziaria dello Stato, si ridussero a quelle di carattere meramente giuridico-amministrativo[38].

11. Origini del Consiglio di Stato e sua posizione nell’ordinamento fascista.

Il distacco dell’Istituto dalle originarie funzioni politiche appare ancora più evidente, sul piano dell’organizzazione costituzionale, sotto il regime fascista che creò, fra gli organi costituzionali dello Stato, il Gran Consiglio del Fascismo, quale consulente ordinario del Governo in materia politica.
Questo distacco tra la funzione politica e l’attività consultiva del Consiglio si spiega con la finalità di riorganizzazione della Pubblica amministrazione perseguita dal Governo fascista soprattutto nei primi anni dell’avvento al potere; finalità cui era strumentale il rafforzamento di un unico organo di consulenza tecnico-giuridica, che raccogliesse le competenze consultive sparse tra i vari consigli creati presso le singole Amministrazioni ed accentrasse l’attività di consulenza in parallelo al rafforzamento del ruolo politico del primo ministro. Si venne, cioè, a instaurare un rapporto di forte dipendenza funzionale ed organica tra attività amministrativa del regime ed attività consultiva del Consiglio[39].
Accanto ai caratteri dell’universalità e perennità, riferibili all’attività di consultazione resa dal Consiglio di Stato, si riteneva, infatti, che vi dovesse essere quello dell’unità della consulenza in materia giuridica, tale da giustificare storicamente e sistematicamente l’esistenza medesima del Consiglio di Stato[40].
Proprio da tale principio dell’unità, Santi Romano, nella sua veste di Presidente del Consiglio di Stato, ricavò un importante e attualissimo corollario vale a dire quello di ritenere che l’attività consultiva fosse potenzialmente riferita a tutta la «sfera dell’Amministrazione» e considerata potenzialmente illimitata, almeno nella misura in cui «l’Amministrazione attiva ha bisogno di essere preparata, illuminata, integrata dall’Amministrazione consultiva, organizzata collegialmente ed affidata ad un unico organo centrale»[41].
In altre parole, nonostante i predetti caratteri della permanenza e generalità fossero correlati, da Santi Romano, agli «affari di maggior rilievo», ciò non esclude che l’attività consultiva non incontri, potenzialmente, alcun limite, il che produce la conseguenza, nella pratica, che le attribuzioni consultive del Consiglio abbiano carattere espansivo.

12. L’attività consultiva del Consiglio di Stato come attività di cogestione amministrativa.

Proprio tale carattere espansivo delle attribuzioni consultive del Consiglio, il quale può esprimere pareri in ogni materia purchè essi non eccedano l’area dell’Amministrazione, trovò conferma nella legislazione dell’epoca.
Si ricordi, ad esempio, accanto alle ipotesi di pareri facoltativi, i casi di parere obbligatorio, tra i quali spiccano l’esecuzione delle provvisioni ecclesiastiche, gli acquisti immobiliari e le accettazioni di eredità, donazioni e legati e la fondazione delle nuove istituzioni di assistenza e beneficenza, che era un tipico parere di merito, tenuto conto che nella domanda o proposta di fondazione dovevano essere indicati i mezzi con i quali si intendeva adempiere allo scopo.
Ugualmente di merito era il giudizio contro il provvedimento che autorizzava o negava la fondazione: l’art. 62 della legge 17 luglio 1890, n. 6972 sulle istituzioni pubbliche di assistenza e beneficenza, infatti, stabiliva che il provvedimento per la riforma degli statuti organici e delle amministrazioni, le fusioni e le mutazioni del fine delle istituzioni era adottato con decreto reale, sentiti, per quanto riguarda le fusioni e le mutazioni del fine, i pareri della Giunta provinciale amministrativa e del Consiglio di Stato; analogamente disponeva l’art. 93 per le ipotesi di revisione obbligatoria degli statuti e dei regolamenti nei casi stabiliti dalla norma, con conseguente trasformazione, affidata ad un decreto reale, preceduto dai pareri della Giunta provinciale amministrativa e del Consiglio di Stato.
Già da questi pochi esempi emerge come l’attività consultiva del Consiglio, lungi dal limitarsi ai soli affari di maggiore rilevanza, si risolvesse, per la quantità e qualità degli interventi, in una vera e propria attività di partecipazione agli assetti concreti dell’interesse pubblico, attività che la posizione di imparzialità e autorevolezza dell’organo non privavano dei caratteri di cogestione.
Del resto, dalla stessa qualificazione del Consiglio come «organo del potere esecutivo», si evinceva una concezione strutturale e funzionale del Consiglio di Stato, che è stata mantenuta sino al 1997. Una concezione, cioè, che colloca il Consiglio all’interno dell’esecutivo, con compiti partecipativo-gestionali, espressi nel già ricordato carattere permanente e generale della consultazione, al fine di garantire la coordinazione dei provvedimenti amministrativi con l’intero sistema dell’ordinamento giuridico.

13. L’attività consultiva in materia ecclesiastica. Cenni introduttivi.

Uno dei temi più delicati che il Consiglio ha affrontato sotto la presidenza di Santi Romano è stato quello della gestione, cioè dell’interpretazione e dell’applicazione delle norme contenute nei Patti lateranensi e di quelle ad esse conseguenti.
Il riferimento va in particolare alla legge 27 maggio 1929 n. 810 per l’esecuzione del Trattato, dei quattro allegati annessi e del Concordato, nonchè alla legge 27 maggio 1929, n. 848 recante disposizioni sugli Enti ecclesiastici e sulle Amministrazioni civili dei patrimoni destinati a fini di culto.
In particolare, per quanto riguarda la portata e le finalità del Concordato, il Consiglio di Stato ne individuò principalmente due: da un lato, la restituzione alla Chiesa cattolica della titolarità e della gestione dei patrimoni ecclesiastici avocati allo Stato italiano dalle leggi eversive, con conseguente libertà «da ogni ingerenza dello Stato» medesimo (art. 27, comma 1, del Concordato); dall’altro lato, il riconoscimento delle «esigenze religiose della popolazione» (art. 29, comma 2, lett.d) del Concordato) secondo le consuetudini del culto e di venerazione della tradizione cattolica, anche quale elemento di interpretazione ed applicazione delle norme concordatarie.
Il Consiglio di Stato, infatti, colse il senso dei Patti nel modo più pieno e comprensivo, intuendo che la libertà e la spontaneità del sentimento religioso della popolazione non potessero essere adeguatamente garantite se non attraverso l’autonomia dei mezzi materiali per il loro soddisfacimento.
Il Consiglio, pertanto, non mancò di rilevare che con l’art. 27 del Concordato (con cui i santuari vennero «ceduti», cioè restituiti alla Santa Sede e la loro amministrazione affidata liberamente alla medesima, così come liberi da ogni ingerenza dello Stato e da conversione erano dichiarati gli altri Enti di qualsiasi natura gestiti dalla Santa Sede in Italia, nonché i Collegi di missioni) «si è voluto eliminare ogni forma di Amministrazione civile che potesse intralciare la libera gestione ecclesiastica dei Santuari, intendendosi per Amministrazione civile quella che non sia inquadrata nell’ordinamento della gerarchia ecclesiastica»[42].
Attraverso, dunque, una complessa operazione ermeneutica, il Consiglio colse l’occasione per realizzare una doppia finalità, insita nei Patti lateranensi. Da un lato, in perfetta sintonia con la teoria degli ordinamenti giuridici di Santi Romano, riaffermò il carattere non costitutivo ed eteronomo delle qualificazioni statali, che devono solo prendere atto del concreto sentimento religioso e della tradizione cattolica come manifestati e radicati nella popolazione, con ciò interpretando i motivi spirituali, oltre a quelli temporali, che avevano portato all’emanazione delle disposizioni sul conferimento della personalità giuridica degli enti ecclesiastici e della associazioni religiose, sulla disciplina civile delle altre entità di culto, nonché sulla loro gestione.
Dall’altro lato, al fine di contenere le pretese restitutorie della Chiesa e degli Istituti religiosi, connesse ad un’interpretazione espansiva delle norme concordatarie[43], orientò la propria interpretazione sulla portata delle norme concordatarie nel senso della loro efficacia ex nunc, conformemente alla natura innovativa e non ricognitiva dei Patti lateranensi, con la conseguenza che, per valutare se un Ente ecclesiastico con Amministrazione civile potesse passare alla libera gestione dell’autorità ecclesiastica, occorreva che questo possedesse la personalità giuridica o l’autonomia patrimoniale di fatto secondo la situazione esistente alla data del Concordato stesso e non già al momento delle stesse leggi eversive[44].
Sempre con riguardo agli enti soppressi per effetto delle leggi eversive, il Consiglio di Stato ritenne che un ente non potesse rivendicare diritti di proprietà su beni che gli sarebbero spettati prima della soppressione, perché la nuova personalità giuridica conseguente al Concordato non si ricollegava alla precedente né aveva con essa rapporti successori[45].
Relativamente poi agli «acquisti dei corpi morali»[46], il Consiglio ebbe modo di registrare, al fine di opporsi, ricorrenti fenomeni simulatori, attraverso i quali gli enti ecclesiastici tendevano ad aggirare le disposizioni del Concordato che mantenevano il controllo statale sui più importanti atti negoziali di disposizione, incidenti sull’autonomia finanziaria e patrimoniale degli enti stessi.
Ed ancora con riferimento agli acquisti di immobili, il Consiglio si oppose a tentativi di interpretazione estensiva delle norme sulle agevolazioni tributarie, di cui al disposto dell’art. 29 comma 1 lett. b) del Concordato, ritenendo che con le forme di riconoscimento della personalità giuridica di cui all’art. 4 delle legge n. 848 del 1929, fosse possibile ottenere il trasferimento del bene senza far ricorso a forme simulatorie[47].
Per altro verso, tuttavia, fu lo stesso Consiglio di Stato ad adottare principi consolidati in tema di provvedimento implicito[48], per evitare un’interpretazione eccessivamente rigorosa della normativa sull’autorizzazione agli acquisti dei corpi morali nei confronti degli enti ecclesiastici, equiparati, com’è noto, dall’art. 433 del Cod. civ. del 1865, agli «istituti civili ed agli altri corpi morali» ai fini dell’autorizzazione governativa[49].

14. La «percezione della complessità» in Santi Romano e nel Consiglio di Stato.

Già da questi pochi e rapidi cenni agli orientamenti del Consiglio di Stato in materia ecclesiastica, è possibile scorgere un profilo comune, un filo conduttore che lega la cultura, le idee, la sensibilità, il patrimonio di insegnamenti compendiati nella persona di Santi Romano e la storia, il ruolo (recte: i ruoli), i compiti istituzionali del Consiglio di Stato.
Nel procedere in tale direzione occorre, tuttavia, mettere in luce il carattere che, più di ogni altro, sembra contrassegnare l’opera ed il pensiero dell’insigne studioso, quale è, certamente, il carattere della duplicità o ambivalenza: una duplicità intesa non nel senso negativo di doppiezza o ambiguità, ma nel senso (più coerente con la figura di Santi Romano), di “percezione della complessità” e presa di coscienza della difficoltà, se non, addirittura, impossibilità, di ricondurre ad unità monolitica la molteplicità[50].
Santi Romano è, infatti, come già osservato[51], giurista del suo tempo, giurista dogmatico e formalista, studioso del diritto in quanto formalizzazione dei rapporti sociali, che considera l’istituzione «non sociologicamente»[52] ma in sé e per sè, in quanto risultante da un ordinamento giuridico[53]; ciò, tuttavia, non impedisce allo studioso di interrogarsi sulle ragioni prime del diritto e delle sue origini oltre lo Stato, nel tessuto più riposto della società, riscoprendo, in tal modo, la complessità dell’ordinamento giuridico[54].
Per tale motivo sembra potersi affermare che dietro la figura del giurista dogmatico sia possibile scorgere una cifra duplice, che costituisce, a sua volta, una espressione della complessità del reale. Nella dottrina di Santi Romano, infatti, sono contenute due teorie[55]: la teoria del diritto come istituzione, che si contrappone alla teoria normativa, e la teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici, che si contrappone alla teoria monistica e statualistica.
D’altra parte, così come sono due le teorie contenute nella dottrina di Santi Romano, altrettanto duplice è l’immagine che emerge dalla considerazione dello studioso: quella dello studioso che è teoricamente un pluralista, ma ideologicamente un monista[56].
Questi due aspetti non sono segno di ambivalenza o contrapposizione, ma il segno, appunto, della percezione della complessità, segno di un conflitto interno, tipico dell’animo dello studioso più attento e sensibile, che coglie la pluriforme varietà, che percepisce la poliedrica realtà tentando di riassumerla e contemperarla: per questo motivo, come è stato affermato, se il suo pluralismo era un pluralismo «moderato»[57], il suo monismo era un monismo «relativo»[58], in quanto lo Stato non costituisce mai, alla fine, un ordinamento esclusivo.
Ora, per quanto riguarda il Consiglio di Stato, come lo stesso Santi Romano ha affermato, si tratta di un’istituzione che ha una figura complessa[59], caratterizzata da un «doppio aspetto, l’uno stabile, l’altro contingente»[60] in cui alcuni caratteri si modificano, altri permangono e altri ancora si aggiungono; una istituzione di cui vari sono gli atteggiamenti assunti «quando rimanendo il suo ordinamento formale, si è in realtà modificato il suo funzionamento»[61].
Una istituzione, dunque, il cui tratto caratterizzante è, similmente alla figura di Santi Romano, la capacità di cogliere la complessità della funzione di giustizia e della funzione di governo.
La duplicità come elemento esemplificativo della capacità di cogliere la complessità è, pertanto, il filo che unisce Santi Romano e il Consiglio di Stato, il giurista dogmatico ed il Corpo che è chiamato a presiedere, la cultura dello studioso e la storia dell’istituzione.
Peraltro, proprio questo carattere della complessità ha consentito al Consiglio di Stato di assumere un ruolo incisivo, rimanendo al di sopra delle vicende contingenti, e, soprattutto, di continuare a svolgerlo anche dopo la caduta del fascismo e l’entrata in vigore della Costituzione[62].
Invero, il rispetto del metodo positivo, con la conseguente presa d’atto dell’evoluzione del sistema normativo in senso sempre più totalitario, non impedì a Santi Romano, nella veste di Presidente del Consiglio di Stato, di perseguire un disegno scientifico di continuità storica, nonostante il carattere rivoluzionario delle origini della nuova forma di governo: il disegno, cioè, di conciliare le novelle costituzionali e legislative del regime fascista con i principi fondamentali dello Stato liberale precedente, mantenuti in vita attraverso la conservazione dello Statuto albertino[63], e di continuare, ancora oggi, ad illuminare l’opera del vero giurista il quale «deve essere agile e pronto a muoversi nella più mutevole relatività, mirando a conseguire scopi pratici»[64].

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[1] Cfr. M.A. Torres, ¿Unidad o pluralidad de ordinamientos jurìdicos? In Derecho y Opinión, 9 (2001), pp. 175-186.
[2] Tra gli studiosi ecclesiasticisti che si sono occupati della figura di Santi Romano, spicca F. Finocchiaro, Santi Romano e il diritto ecclesiastico, in Il Diritto ecclesiastico, I, 1975, pp. 173 ss.
[3] Cfr. S. Romano, Corso di diritto costituzionale, Padova, 1933, in cui tratta, alle pp. 88-92, «I sistemi dei rapporti dello Stato con la Chiesa: i concordati»; e alle pp. 369-372, «La libertà religiosa e le condizioni della Chiesa cattolica in Italia». Id., Corso di diritto internazionale, Padova, 1939, di cui si evidenziano le pp. 65-70, «La Santa Sede come soggetto dell’ordinamento internazionale», e p. 227 in cui tratta il «Diritto di legazione della Santa Sede». Ed ancora, Id., Principi di diritto costituzionale, Milano, 1946, pp 126-128, «La libertà religiosa e le condizioni della Chiesa in Italia»; pp. 138-141, «Sistemi dei rapporti dello Stato con la Chiesa: le unioni; i concordati».
[4] Esistono due edizioni delle Lezioni di diritto ecclesiastico di Santi Romano: la prima, risalente al 1912, edita dalla Società Editrice Universitaria di Pisa; un’altra, riveduta, corretta e aggiornata a cura dello studente N. Jaeger, pubblicata nel 1923 dalle Edizioni «Juventus», Pisa-Palermo.
[5] Non a caso, le Lezioni di Santi Romano si collocano in un periodo delicatissimo per la storia italiana, nel quale, fra l’altro, si verifica un mutamento sostanziale dei rapporti fra lo Stato e la Chiesa cattolica. E’ emblematico, infatti, che tale periodo coincida con un’evoluzione del pensiero di Santi Romano; con una stagione significativa e feconda per gli studi di diritto ecclesiastico e con un evento, che potremmo definire unico, quale è stata la codificazione piano-benedettina del diritto canonico.
[6] L’espressione è di F. Finocchiaro, op. cit., 175.
[7] Venivano, infatti, a scontrarsi due opposte esigenze: quella di fare di Roma la futura capitale dello Stato italiano, sottraendola al Pontefice che ne era da secoli il legittimo sovrano; e, al tempo stesso, quella di trovare una formula di “conciliazione” col medesimo, al fine di consentirgli di vivere ed esplicare in Italia la missione religiosa universale, quale supremo gerarca della cattolicità, in piena autonomia e indipendenza e senza coartazioni statali, in modo tale da evitare violente reazioni interne da parte dei cattolici italiani, ed esterne da parte degli Stati stranieri cattolici.
Del resto, la fine della repubblica romana mazziniana del 1848, soffocata da una vera e propria crociata cattolica sollevatasi per il ripristino del potere temporale papale, aveva messo in guardia gli statisti italiani, costituendo un banco di prova per i primi e maggiori politici del Risorgimento, dal Cavour al Rattazzi.
[8] Tale legge fu, in un certo senso, una moneta di scambio che il Cavour offriva alla Santa Sede quale corrispettivo della rinuncia pontificia al potere temporale: in una parola, il separatismo dello Stato e la conseguente libertà della Chiesa come contropartita alla perdita della sovranità politico-temporale del Papa.
Fu, appunto, questa la direttiva seguita dal legislatore italiano che, attraverso tale legge, pose il Pontefice in una condizione giuridica privilegiata mediante una serie di «prerogative» elencate nel titolo primo, e dirette a garantirgli la più completa autonomia e libertà di azione nell’esercizio delle funzioni religiose quale Capo della cattolicità; e, nel successivo titolo secondo, mediante l’affermazione e l’attuazione della classica dottrina separatista librale, così da creare un ordine di rapporti spirituali e religiosi rispetto al quale lo Stato autolimitava la propria sovranità, proclamandosi incompetente lasciando alla Chiesa piena libertà di azione.
Benché aspramente condannata e respinta dalla Santa Sede, la legge delle guarentigie continuò, di fatto, a reggere la posizione del Pontefice in Italia per oltre mezzo secolo, fino a quando, cioè, a seguito della conclusione dei Patti lateranensi dell’11 febbraio 1929, l’art. 26 del Trattato non l’abrogò formalmente.
Proprio perché non fu accettata dalla Santa Sede, tale legge non riuscì a comporre il conflitto esistente e, anzi, fu sempre considerata una soluzione meramente contingente e provvisoria. Negli anni che seguirono, infatti, furono innumerevoli i tentativi ed i progetti ideati per arrivare alla conciliazione tra i due poteri e ad una definitiva soluzione della questione romana. Specialmente dopo l’avvento del governo fascista, furono numerosi i progetti messi in campo, sia ad opera di privati che di statisti, sia da parte dello Stato che delle Chiesa, di arrivare ad una soluzione volta a superare il conflitto e tale da raggiungere la tanto auspicata conciliazione dello Stato italiano con la Chiesa cattolica.
[9] A ben vedere, il problema era eminentemente giuridico ed appariva analogo a quello che si era presentato agli Stati dell’Ottocento quando si era trattato di sostituire alla qualifica di Stato confessionista giurisdizionalista del Settecento (e alla sua tipica «polizia ecclesiastica»), la nuova figura di Stato agnostico e separatista, esclusivo sovrano e produttore del diritto del proprio ordinamento, quale appunto era il modello di Stato esaltato dal movimento liberale.
Tale problema fu particolarmente sentito in Italia dove, per un complesso di ragioni storiche ed ambientali, i vari Stati della penisola si erano mantenuti sempre in un rapporto di stretta unione con la Chiesa, controllandone le gerarchie, gli istituti e le attività attraverso i cosiddetti jura majestatica circa sacra, ma favorendone e proteggendone, al tempo stesso, la vita e l’azione in un clima di monopolio confessionale.
[10] Il regime che li caratterizzava non era solo di stretta unione e collaborazione tra il trono e l’altare, ma, addirittura, di diretta partecipazione statale al contenuto dogmatico confessionale del cattolicesimo. Mentre, così, formalmente, tale credenza era riconosciuta quale religione propria dello Stato, sostanzialmente erano le sue stesse esigenze e finalità ad essere tutelate e realizzate nelle leggi e nell’attività amministrativa e giudiziaria statali, provvedendosi, al contempo, a difendere, proteggere e favorire la posizione della Chiesa cattolica con la più estrema intolleranza nei confronti di ogni altra credenza e confessione.
[11] Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, nell’edizione del 1912 a p. 44, e nell’edizione del 1923 a p. 63.
[12] Per questo giudizio sulla formula del Luzzatti, cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1923, p. 63.
[13] Ciò comportava, quale risultato, quello di rendere impossibile la delimitazione esatta dei confini e la collocazione di ciascun Potere in un ordine proprio di rapporti e di attività ben definito, entro il quale potesse essere assicurato il non intervento e il non controllo dell’altro.
[14] Ciò che, comunque sia, preme di essere evidenziato è il fatto che se tutto il sistema della legislazione ecclesiastica italiana fu più o meno ispirato al principio informatore separatista, un complesso imponente di leggi venne a realizzarlo in concreto nei campi più diversi. Così, per fare alcuni esempi, i due fondamentali editti del 1848 che posero fine, nello Stato sardo-piemontese, alla tradizionale capitis deminutio dei valdesi e degli israeliti; la famosa legge Sineo secondo cui «la differenza di culto non forma eccezione al godimento dei diritti civili e politici e all’ammissibilità alle cariche civili e militari»; la legge Siccardi che, da un lato, aboliva il foro ecclesiastico e, dall’altro lato, faceva «salvo sempre all’ecclesiastica autorità l’esercizio delle sue attribuzioni per l’applicazione delle pene spirituali, a termini delle leggi ecclesiastiche», riconoscendo, in tal modo, la piena libertà di giurisdizione della Chiesa nel suo ordine di rapporti; la legge abolitrice delle decime sacramentali; i decreti abolitivi dei vari concordati stipulati dagli ex Stati italiani con la Santa Sede; il Codice civile del 1865 introduttivo dell’istituto del matrimonio civile ed, infine, la già ricordata legge delle guarentigie pontificie del 13 maggio 1871.
[15] Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1912, p. 38.
[16] Cfr. S. Romano, op. ult. cit., p. 38 ss.
[17] Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1923, p. 43.
[18] Infatti, quel complesso di jura maiestatica circa sacra attraverso cui, nello Stato settecentesco, tale supremazia si estrinsecava, era stato rivendicato ed esercitato dal sovrano del tempo proprio come logica e diretta conseguenza della sua duplice qualifica di protettore della fede, dell’organizzazione gerarchica e dell’attività della Chiesa cattolica, nonché di custode della purezza della religione del suo popolo contro ogni indebito attentato e lesiva innovazione da parte delle gerarchie ecclesiastiche. Tale principio, quindi, presupponeva necessariamente uno Stato che, proclamandosi cattolico, non solo riconoscesse il cattolicesimo quale propria religione ufficiale, ma si proponesse anche, tra i suoi compiti fondamentali, quello di proteggerlo, tutelarlo e favorirlo nel proprio ambito territoriale di fronte ai suoi sudditi, dando vita ad un tipico sistema di unione formale e sostanziale tra il trono e l’altare e di imperium indirectum dello Stato sovrano sulla Chiesa ufficiale.
[19] Si comprende, pertanto, come fin dagli albori del Risorgimento, accanto a una serie di leggi ispirate all’ideale separatista, vi fu una legislazione che, anziché ricondurre le istituzioni ecclesiastiche nell’alveo del diritto comune, creò per esse una situazione di privilegio negativo. Tali furono, ad esempio, la legge sardo-piemontese 25 agosto 1848, n. 777, con la quale la compagnia di Gesù veniva bandita dal territorio dello Stato, spogliata dei suoi beni e della personalità giuridica e privata persino della libertà di associazione e riunione, che pure veniva rivendicato quale fondamentale caposaldo dello Stato liberale e che era dal medesimo riconosciuta a tutti i suoi cittadini. Ed ancora, la legge 5 giugno 1850, n. 1037 che subordinava gli acquisti degli enti ecclesiastici alla previa autorizzazione statale; la legge 29 maggio 1855, n. 878 e successive leggi su questa modellate, che non solo sopprimevano una serie di enti regolari e secolari ecclesiastici, incamerando i loro patrimoni, ma operavano, tra l’altro, una scelta tra gli enti da conservare e quelli da sopprimere in base ad una valutazione operata discrezionalmente e unilateralmente dallo Stato; la legge 21 agosto 1862, n. 794 che introduceva il principio della conversione dei patrimoni immobiliari degli enti ecclesiastici e costituì uno dei capisaldi direttivi della successiva legislazione ecclesiastica italiana; le due fondamentali leggi nazionali eversive dell’asse ecclesiastico del 1866 e del 1867, nonché tutta una serie di leggi di simile natura, finalizzate al controllo e all’ingerenza statali nella vita della Chiesa, in chiara antitesi con i principi programmatici e con le esigenze di fondo del separatismo.
[20] Questa formula è contenuta in Friedberg-Ruffini, Trattato del diritto ecclesiastico cattolico ed evangelico, Torino, 1893, p.130.
[21] Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1912, p. 46.
[22] Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1923, p. 66.
[23] Così F. Finocchiaro, op. cit., p. 177.
[24] Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1912, dove, però, a p. 91, escludeva che vi fosse «identità» fra trattati internazionali e concordati ecclesiastici; mentre nel successivo Corso del 1923 rilevava che il valore e la natura giuridica dei concordati varia secondo le diverse epoche storiche, e che ogni concordato dà vita a un ordinamento giuridico particolare. Su quest’ultimo punto, cfr. Id., Lezioni di diritto ecclesiastico, 1923, p.175.
[25] Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1912, p. 96.
[26] Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1923, p. 178.
[27] A queste conclusioni Il Romano è pervenuto esaminando gli artt 2 Cod. civ. 1865; l’art. 48 delle disp. trans. del suddetto codice, nonché gli artt. 9 e 17 della legge delle guarentigie del 1871.
[28]Tale espressione è mutuata da F. Finocchiaro, op. cit., p. 179.
[29] Cfr. S. Romano, L’ordinamento giuridico², Firenze, 1946, p. 29 s. (La prima redazione dell’opera risale al 1917. Cfr. S. Romano, L’ordinamento giuridico. Studi sul concetto, le fonti e i caratteri del diritto. Parte prima, Pisa, 1917).
[30] A proposito degli elementi che davano alla Chiesa cattolica l’impronta di «un’istituzione unica a carattere universale», emancipata dallo Stato «secondo il suo diritto», Santi Romano metteva in luce l’elemento personale e il dato delle istituzioni ecclesiastiche, ossia dell’organizzazione che non nasce da un contratto tra fedeli, ma da un vincolo di subordinazione di questi alla Chiesa. Cfr. S. Romano, Lezioni di diritto ecclesiastico, 1912, p. 21.
[31] Cfr. S. Romano, L’ordinamento giuridico, cit., p. 94 ss.
[32] Così M.S. Giannini, Prime osservazioni sugli ordinamenti giuridici sportivi, in Riv. dir. sportivo, 1949, p. 11.
[33] In questo senso, cfr. S. Cassese, Ipotesi sulla formazione de «L’ordinamento giuridico» di Santi Romano, in Quaderni fiorentini per la storia del pensiero giuridico, I, 1972, p. 265 ss
[34] Così, F. Finocchiaro, op. cit., p. 183.
[35] Estremamente numerosi sono i contributi sulla tematica da ultimo richiamata, per la quale si rinvia, anche ai fini di una bibliografia più aggiornata, alle relazioni del Convegno tenutosi a Roma il giorno 6 febbraio 2003 sul tema «Il Consiglio di Stato durante la presidenza di Santi Romano», i cui Atti sono di prossima pubblicazione.
[36] Non a caso, soprattutto dopo la stipulazione del Concordato tra lo Stato italiano e la Santa Sede, gran parte dei pareri del Consiglio di Stato hanno riguardato proprio la materia ecclesiastica e, in particolare, l’interpretazione delle leggi concordatarie e post-concordatarie, la qualificazione e personificazione nell’ordinamento italiano dei soggetti ecclesiastici e le amministrazioni civili del patrimonio ecclesiastico proveniente dalle leggi eversive pre-concordatarie. Un ulteriore aspetto di particolare interesse e di significativo intervento del Consiglio è stato quello inerente ai rapporti con la Santa Sede, e, cioè, principalmente, i numerosi rami di attività e competenze facenti capo al Ministro dell’Interno quali il culto, l’assistenza e la beneficenza.
[37] S. Romano, Le funzioni e i caratteri del C. d S., in Il Consiglio di Stato – Studi in occasione del centenario, Roma, 1932, I. Si veda pure G. Landi, voce Consiglio di Stato (storia), in Enc del dir., vol. IX, p. 301 s.
[38] Si può vedere, a tal proposito, l’articolo di. A. Pozzi, I grandi affari consultivi del Consiglio di Stato in tema di organizzazione amministrativa e di rapporti sociali e religiosi sotto la presidenza di Santi Romano, pubblicato in due riprese in Il Consiglio di Stato, 2004, II, p. 269 ss , e in Il Consiglio di Stato, 2004, II, p. 477 ss.
[39] Questo rapporto si ritrova innanzitutto nelle disposizioni degli artt. 14 e 16 del R.D. n. 1054 del 1924 (i quali razionalizzano ed incrementano le materie di consulenza soprattutto facoltativa, «sugli affari di ogni natura» richiesti da ministri del Re) e nel R.D. 21 agosto 1931 n. 1030, recante delega al Capo del governo di tutte le attribuzioni spettanti al Ministro per l’interno nei riguardi del Consiglio di Stato. Con tale decreto, infatti, vennero demandate al Capo del governo, primo Ministro segretario di Stato, tutte le attribuzioni che, a termini delle disposizioni vigenti, spettavano al Ministro per l’interno nei riguardi del Consiglio di Stato, ed affidato al Presidente del Consiglio di Stato il compito di riferire, al Capo del governo, sull’andamento dei lavori del Consiglio stesso.
Sul ruolo del Consiglio dopo la riforma del 1923 e sui suoi rapporti con il governo fascista, si veda E. Guicciardi, voce Consiglio di Stato, in Noviss. Dig. it., p. 192.
[40] Tale considerazione, circa la necessità di un unico centro di consultazione giuridica per fini di chiarezza e profondità speculativa, e che trova già eco nelle parole di Carlo Alberto, si riscontra nella relazione al R.D. 29 dicembre 1923, n. 2840 (dal cui art. 29 scaturì poi il T.U. del 1924), nella quale si riafferma «il principio dell’unità della consulenza in materia giuridica, per cui trova giustificazione storica e sistematica, anche nell’ordinamento dello Stato moderno, l’esistenza medesima del Consiglio di Stato».
[41] Cfr. S. Romano, Il Consiglio di Stato, cit., p. 11.
[42] Ad. gen. 4 maggio 1939 n. 138, in Massimario completo della Giurisprudenza del Consiglio di Stato 1932-1961, p. 129.
[43] Tale interpretazione sembrava trovare giustificazione nella formula dell’art.1 del Trattato, richiamato pure nel Concordato del 1929, secondo cui «L’Italia riconosce e riafferma il principio consacrato nell’art. 1 dello Statuto del Regno 4 marzo 1848, nel quale la religione cattolica, apostolica e romana è la sola religione dello Stato».
[44] Ad. gen. 9 giugno 1938 n. 161 in Massimario cit., p. 1693.
[45] I sez., 18 febbraio 1936 n. 158, in Massimario cit., p. 1694
[46] Questi erano stati mantenuti sotto il regime dell’autorizzazione statale, ai sensi degli att. 27 comma 1 e 30 comma 2 del Concordato e dell’art. 9 della legge n. 848 del 1929.
[47] I sez., 9 marzo 1937 n. 275, in Massimario cit., p. 1693.
[48] Sull’argomento si veda ampliamente F. Finocchiaro, Aspetti dell’attività discrezionale della pubblica amministrazione in materia ecclesiastica, in Il Diritto ecclesiastico, 71, 1960, I, p. 3 ss.
[49] In virtù di un principio di concentrazione procedimentale e di economicità, infatti, il Consiglio stabilì che il riconoscimento civile di un ente ecclesiastico comporta implicitamente anche l’autorizzazione all’acquisto dei beni immobili che costituiscono la dotazione del nuovo ente. Così, I sez. 14 aprile 1942 n. 327, p. 1692.
[50] In questo senso A. Pajno, La funzione giurisdizionale del Consiglio di Stato ai tempi di Santi Romano Presidente: l’effettività della tutela. In Diritto amministrativo, 1/2001, p. 1 ss.
[51] Cfr. par. 1 del presente lavoro, p.1.
[52] Si veda, in proposito, N. Bobbio, Teoria e ideologia nella dottrina di Santi Romano, in P. Biscaretti di Ruffia (a cura di), Le dottrine giuridiche di oggi e l’insegnamento di Santi Romano, Milano, 1977, p. 29 ss.
[53] Cfr. S. Romano, L’ordinamento giuridico, cit., p.79.
[54] Così P. Grossi, Scienza giuridica italiana: un profilo storico 1860-1950, Milano, 2000, p. 109.
[55] Cfr. N. Bobbio, Teoria e ideologia, cit., p. 25.
[56] Di tale avviso è N. Bobbio, op. cit., p. 41.
[57] Così N. Bobbio, op. cit., pp. 41-44.
[58] In questo senso, P. Grossi, Scienza giuridica italiana, cit., p. 109.
[59] Cfr. S. Romano, Le funzioni e i caratteri del Consiglio di Stato, in Il Consiglio di Stato. Studi in onore del centenario, Roma, 1932, I, p. 3.
[60] Cfr. S. Romano, Le funzioni e i caratteri, op. cit., p. 4.
[61] Cfr. S. Romano, Le funzioni e i caratteri, op. cit., p. 4.
[62] Esempio emblematico del ruolo determinante svolto, anche di recente, dal Consiglio di Stato in materia ecclesiastica, è certamente rappresentato dal parere n. 1390 del 30 luglio 1986, a favore del riconoscimento della personalità giuridica della Congregazione Cristiana dei Testimoni di Geova. In particolare, preme evidenziare come, nell’esprimere parere favorevole sia al riconoscimento della personalità giuridica, sia all’accettazione della donazione disposta in favore dell’ente erigendo da parte della Watch Tower Bible and Tract Society, il Supremo consesso amministrativo non abbia fatto altro che percorrere la strada già tracciata da Santi Romano, riaffermando implicitamente il carattere non costitutivo ed eteronomo delle qualificazioni statali, che debbono solo “prendere atto” del concreto sentimento religioso della popolazione, in perfetta sintonia con la teoria della pluralità degli ordinamenti giuridici, di cui Santi Romano, come già detto, fu magistrale assertore. La Congregazione, da parte sua, nel presentare la domanda di accoglimento delle proprie istanze, ha contestato, in particolare, che «possa considerarsi legittimo, alla luce dell’art. 8, secondo comma, Cost., un accertamento (preliminare al riconoscimento) dell’ideologia religiosa, dovendosi verificare soltanto, ai fini che qui interessano, la compatibilità dello Statuto della Congregazione con l’ordinamento italiano».
Cfr. Cons. Stato, I sez., 30 luglio 1986, n. 1390, pubblicato, tra l’altro, in Quaderni di diritto e politica ecclesiastica, 1986, parte IV, p. 503 ss.
[63] Così A. Pozzi, op. cit., p. 273.
[64] Cfr. S. Romano, Frammenti di un Dizionario giuridico, Milano, 1947, 93, 111.