ANNALISA GIUSTI (Dottoranda di ricerca Università di Perugia)

Il riparto di giurisdizione in materia di concorsi interni alla luce delle recenti pronunce delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione. Con le due sentenze oggetto della presente nota, il Tar Umbria[1] offre lo spunto per un’analisi, quasi riepilogativa, del punto di approdo a cui sembra essere giunta la giurisprudenza sul riparto di giurisdizione in materia di concorsi interni. Occasione per una simile riflessione è la vicenda relativa al concorso interno indetto dall’ Istituto Nazionale di Previdenza Sociale (di seguito I.N.P.S.) nell’ottobre – novembre del 1999, in attuazione del C.C.N.L. Integrativo per il personale non dirigente per il quadriennio 1998 - 2001, finalizzato all’accesso a varie posizioni funzionali. Più in particolare, con la pronuncia n. 607/2004, il Collegio umbro ha declinato la propria giurisdizione nel ricorso proposto da un dipendente dell’istituto previdenziale che, già funzionario inquadrato in posizione C 3, ha partecipato alla selezione per il passaggio alla posizione C 4. Con la sentenza n. 608/2004, invece, il Tar Umbria, pur respingendo il ricorso, ha disatteso l’ eccezione sul difetto di giurisdizione sollevata dall’amministrazione resistente, affermando la propria competenza a conoscere del caso concreto, muovendo dal presupposto secondo cui la ricorrente, inquadrata in posizione B 1, aveva preso parte al concorso per i posti disponibili in posizione C 1. In entrambi i casi, a guidare il giudice nella propria decisone è l’ orientamento ad oggi prevalente[2] in materia di giurisdizione sui concorsi interni, espresso dalle Sezioni Unite della Corte di Cassazione con la sentenza n. 15403 del 15 ottobre 2003[3] e, di recente, precisato dal supremo Consesso con l’ordinanza n. 3948 del 26 febbraio 2004[4]. Ed infatti, nell’interpretare l’art. 63, comma 4, del decreto legislativo 165/2001, che conserva alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo le controversie “in materia di procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche amministrazioni”, le Sezioni Unite hanno affermato la necessità di ricomprendervi non solo le prove selettive strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, ma anche quelle finalizzate all’accesso, da parte del personale già assunto, “ad una fascia o area superiore”. Il termine “assunzione”, in base alla prospettazione della Corte, va dunque correlato “alla qualifica che il candidato tende a conseguire” e non all’ingresso iniziale nella pianta organica del personale, “dal momento che , oltre tutto, l’accesso nell’area superiore di personale interno ed esterno implica, esso stesso, un ampliamento della pianta organica”[5]. Con tale statuizione, il giudice della nomofiliachia ha così inaugurato un nuovo orientamento, opposto rispetto a quello sino ad allora prevalente, in base al quale le stesse Sezioni Unite avevano escluso i concorsi interni dall’ambito di applicazione del ricordato art. 63, comma 4 Dlgs.165/2001, affermando la giurisdizione del giudice ordinario[6]. Seguendo questa tesi, ormai superata, le procedure in esame costituiscono atti di gestione del lavoro privatizzato, espressione dell’autonomia organizzativa del datore di lavoro e non di una potestà pubblicistica. La selezione interna, di conseguenza, rappresenta una delle possibili fasi in cui si articola il rapporto di lavoro, da attribuire, pertanto, alla cognizione del giudice ordinario, cui il legislatore ha devoluto le controversie inerenti all’intera vicenda dell’impiego alle dipendenze della p.a., “dalla sua instaurazione fino alla sua estinzione, compresa ogni fase intermedia relativa a qualsiasi vicenda modificativa, anche se finalizzata alla progressione in carriera e realizzata attraverso una selezione di tipo concorsuale”[7]. Il ripensamento delle Sezioni Unite, a sua volta, traeva origine dalle pronunce[8] con le quali la Corte Costituzionale, anche dopo la privatizzazione del rapporto di lavoro, ha ribadito[9] la necessarietà della procedura concorsuale per l’ingresso nelle pubbliche amministrazioni, pur nell’ipotesi di un passaggio ad una fascia funzionale superiore, qualificato dai giudici costituzionali come un vero e proprio accesso ad un nuovo posto di lavoro. Nasceva, pertanto, la necessità di conciliare l’obbligo della procedura concorsuale sancito dai giudici della Consulta[10] e la conseguente, seppur implicita, affermazione della giurisdizione amministrativa per i concorsi interni, con l’opposta attribuzione delle medesime controversie al giudice ordinario, ad opera delle Sezioni Unite. A ricomporre il nascente conflitto, è così intervenuta la più volte ricordata sentenza n. 15403 del 15 ottobre 2003, assicurando alla giurisdizione amministrativa anche le prove selettive “dirette a permettere l’accesso del personale già assunto ad una fascia o area superiore”. Ad un anno dalla decisone n. 15403[11], le Sezioni Unite della Corte di Cassazione sono di nuovo tornate sul tema del riparto di giurisdizione in materia di concorsi interni, precisando, con l’ordinanza n. 3948 del 26 febbraio 2004, che continua comunque a sussistere la giurisdizione del giudice ordinario per le controversie relative a concorsi “per soli dipendenti interni” e “che comportino il passaggio da una posizione all’altra, ma nell’ambito della medesima area” [12]. L’intento chiarificatore, a ben vedere, rischia di sortire l’effetto contrario, vanificando, di fatto, lo sforzo unificatore in precedenza compiuto dalla Corte, con un’indubbia, e non secondaria, lesione dei principi di concentrazione e di effettività della tutela[13] . Attualmente, infatti, volendo tentare di ricostruire un quadro sintetico dei rimedi esperibili in occasione di una selezione interna, dovrà individuarsi, innanzitutto, se il concorso sia riservato a soli interni o consenta la partecipazione di esterni. Nel primo caso, la controversia è rimessa alla cognizione del giudice civile nelle sole ipotesi in cui la procedura comporti il passaggio da una posizione all’altra, nell’ambito della medesima area. Questi, pertanto, deve declinare la propria giurisdizione in presenza di procedure aperte anche agli esterni ovvero nelle ipotesi di concorsi per soli interni finalizzati all’accesso ad un’area superiore, per i quali, invece, sussiste la giurisdizione, di legittimità, del giudice amministrativo[14]. Di tali conclusioni, come si è visto, fa fedele applicazione il Tar Umbria[15] con le pronunce in epigrafe indicate, negando, con la sentenza n. 607/2004, la propria competenza in materia di passaggio ad una qualifica superiore nell’ambito della medesima area e, affermando, invece, nella sentenza n. 608/2004, la propria giurisdizione per l’accesso della ricorrente ad un’area diversa da quella di provenienza.   --- *** ---   [1] Le pronunce in esame, fra l’altro, sono quasi contemporanee alla decisione del Consiglio di Stato, Sez. VI, del 7 ottobre 2004, n.6510 ( in www. Giustamm.it, n.10 -2004) con la quale i Giudici di Palazzo Spada hanno dimostrato piena adesione agli orientamenti ormai affermatisi nella giurisprudenza civile in materia di riparto di giurisdizione sui concorsi interni.   [2] In realtà, la questione del riparto di giurisdizione in materia di concorsi interni ha costantemente animato un serrato dibattito dottrinale e giurisprudenziale, che ha visto protagonisti, accanto alle Sezioni Unite della Corte di cassazione anche i giudici della Consulta. Per gli argomenti di tale confronto giurisprudenziale, si rinvia a quanto più ampiamente riferito nel testo. Preme sin da ora sottolineare, invece, che sul riparto di giurisdizione in materia di concorsi interni si è espressa anche la Commissione di Studio istituita dai presidenti della Corte di cassazione e del Consiglio di Stato, nel periodo maggio – dicembre 2003, per l’approfondimento dei problemi di maggiore rilevanza in tema di riparto di giurisdizione. Fra l’altro, nella fase avanzata dei lavori della Commissione è stata pubblicata la sentenza n. 15403/ 2003 con cui le Sezioni Unite hanno, di fatto, ribaltato il precedente orientamento, portando all’affermazione di quel nuovo indirizzo cui si è ispirato il giudice umbro nelle sentenze in nota. La Relazione di sintesi dei lavori della Commissione, pubblicata ne Il foro Italiano, 2004, Parte V-3, p.18 ss (in particolare, sui concorsi interni, p. 36 ss), appare comunque un utile strumento di lettura anche degli interventi giurisprudenziali ad essa successivi, fra i quali, si rinvia a Cass.SS.UU., ordinanza n.10183 del 26 maggio 2004.   [3] Cfr. Cass. Sez. Un. n. 15403/2003, cit., in Foro It., 2004, I, 1755.   [4] Cfr. Cass. Sez. Un. N. 3948/2004 (ord.), in Foro It., 2004, I, 1755   [5] Così, testualmente, Cass. Sez. Un. n. 15403/2003, cit., in Foro It., 2004, I, 1764.   [6] Sul punto, si rinvia a Cass.SS.UU., sentenza 27 febbraio 2002, n.2954, in Foro it., 2002, I, 2966 cui adde ID, sentenza 22 marzo 2001, n.128 in Foro It., Rep, 2001, voce Impiegato dello Stato, nn.262, 417; ID, sentenza 11 giugno 2001, n.7859, in Foro It., 2002, I, 2968; ID, sentenza 10 dicembre 2001, n.15602, in Foro It., Rep, 2002, voce cit., n.417.   [7] C0sì, testualmente, Cass. Sez. un. n. 15403/2003, cit., 1762; più in particolare, in questa parte della sentenza, le Sezioni Unite riportano fedelmente il dispositivo di quanto dalle stesse affermato con la sentenza n. 2954 del 2002, cit.   [8] Con la sentenza n. 1 del 4 gennaio 1999 ( in www.cortecostituzionale.it), la Corte Costituzionale, infatti, ha stabilito, da un lato che “alla regola del pubblico concorso per l’assunzione di personale nei ruoli della P.A. sono ammissibili deroghe da parte del legislatore solo nei limiti segnati dall’esigenza di garantire il buon andamento dell’Amministrazione o di attuare altri principi di rilievo costituzionale destinati a garantire le peculiarità degli uffici di volta in volta considerati”; dall’altro che “al regime del pubblico concorso, funzionali al buon andamento della P.A., non si sottraggono i passaggi a una fascia funzionale superiore che non prevede carriere o le prevede entro ristretti limiti nell’ambito dell’Amministrazione; ciò in quanto anche in tali passaggi è ravvisabile una forma di reclutamento, con la connessa esigenza di un selettivo accertamento delle attitudini, da non rivolgere di regola al solo interno della stessa Amministrazione, al fine di evitare di reintrodurre surrettiziamente il modello delle carriere”.   [9] Già nella decisione n.487/1991, i giudici della Consulta interpretavano l’art.97 “nel senso che il concorso pubblico costituisce la regola generale per l’accesso ad ogni tipo di pubblico impiego”, ricordando come “questa Corte ha affermato che anche il passaggio ad una fascia funzionale superiore , poiché comporta l’accesso ad un nuovo posto di lavoro, corrispondente a funzioni più elevate, è una figura di reclutamento soggetta alla regola del pubblico concorso (sentenza n.161 del 1990)   [10] Sul punto, si rinvia altresì a Corte Costituzionale, 4 gennaio 2001, n. 2, in Foro It., Rep.2001, voce impiegato dello Stato, n.286.   [11] Sebbene il giudice umbro abbia assunto quale criterio guida per la propria decisione l’ordinanza 3948/2004, le Sezioni Unite erano già intervenute a specificare l’ambito di applicazione della sentenza n. 15403/03 con l’ordinanza n. 18886 del 10 dicembre 2003, precisando che la giurisdizione del giudice ordinario sussiste solo per le controversie relative a concorsi interni che comportano un semplice passaggio di livello.   [12] Successivamente, il medesimo principio è stato ulteriormente ribadito dalle Sezioni Unite con l’ordinanza n. 10183 del 26 maggio 2004.   [13] Senza tralasciare, fra l’altro, le difficoltà applicative legate all’utilizzo da parte dei contratti collettivi dei diversi comparti e, soprattutto, da parte dei contratti integrativi delle singole amministrazioni, di diversi nomen iuris per qualificare le “aree” e le “ qualifiche” che le sentenze assumono come discrimen fra le due giurisdizioni. Mostra consapevolezza di tali difficoltà anche il Consiglio di Stato, allorché con la decisione n. 6510/2004, cit., interpreta la pronuncia della Cassazione nel senso di attribuire al giudice ordinario le ipotesi in cui il passaggio ad un diverso livello concretizza una novazione oggettiva del rapporto di lavoro. Si tratta, di conseguenza, delle c.d. “progressioni orizzontali”, che avvengono cioè all’interno della categoria di classificazione e che si distinguono da quelle “verticali” previste per il passaggio del personale ad una categoria giuridica più elevata.   [14] A conferma del quadro riassuntivo descritto, si rinvia a Cass. Sez. .Un., ordinanza n. 10183 del 26 maggio 2004, in www.lexitalia.it/2004.   [15] Così come, del resto, dimostra di farne fedele applicazione il Consiglio di Stato, con la decisione n.6510 del 7 ottobre 2004, allorché riporta il medesimo schema riepilogativo tracciato dalle Sezioni Unite con la più volte citata ordinanza n. 10183 del 26 maggio 2004, seppur cercando di trarne un criterio più stringato, che superando la terminologia usata dai diversi contratti collettivi, attribuisca al giudice ordinario le controversie per i passaggi di livello che non comportino una novazione oggettiva del rapporto di lavoro.