T.R.G.A. - SEZIONE DI BOLZANO - Sentenza 19 agosto 2004 n. 380 Luigi Mosna, Presidente - Anton Widmair, relatore MARTUCCI SERVIZI s.r.l. (avv. Amiltore Arcuri) c. PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO – ALTO ADIGE (avv.ti Maria Larcher, Stephan Beikircher e Laura Fadanelli) e PULINET SERVIZI s.r.l. (avv.ti Carlo Chelodi di Trento e Antonio Contarino)

Appalti di servizi - Offerte anomale - Valutazione - Costo lavoro - Scostamento dai valori minimi imperativamente previsti - Verifica offerte – E’ necessaria indipendentemente dall’anomalia ex art. 25 Dlgs. 157/1995 - Ragioni

L'Amministrazione appaltante e' vincolata, nella valutazione dell'offerta anomala, dalle disposizioni che provengono da una fonte normativa, ma anche da tutte quelle determinazioni cui l'ordinamento attribuisce carattere imperativo, ed in tale contesto vanno annoverati anche i minimi retributivi fissati dai contratti collettivi di lavoro. Va ulteriormente precisato che la vincolatività dei 'valori minimi' di cui all'art. 25 decreto legislativo 157/95 viene in rilievo non solo laddove - in presenza di una eccessiva percentuale di ribasso - venga avviato il previsto procedimento per la verifica della anomalia dell'offerta, ma anche nell'ipotesi in cui - pur non ricorrendo i presupposti di legge per avviare la verifica - essa renda non giustificata e non giustificabile la offerta presentata (stante l'impossibilità della impresa offerente di garantire il rispetto dei minimi contributivi). A rafforzare siffatta conclusione - che peraltro rinviene il suo fondamento normativo nella disposizione di legge - vale la considerazione che l'attività posta in essere da una Pubblica Amministrazione deve comunque ispirarsi al principio di legalità, che è alla base dei principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità dell'azione amministrativa. Dal che consegue che l'Amministrazione non può addivenire ad una aggiudicazione dell'appalto destinata a sfociare in una sicura inosservanza dei minimi retributivi che l'appaltatore è tenuto a corrispondere ai propri dipendenti.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa Sezione Autonoma per la Provincia di Bolzano

costituito dai magistrati: Luigi MOSNA - Presidente; Anton WIDMAIR - Consigliere relatore; Hugo DEMATTIO - Consigliere; Marina ROSSI DORODI - Consigliere, ha pronunziato la seguente

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 209 del registro ricorsi 2001 presentato da

MARTUCCI SERVIZI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore sig. Giuseppe Martucci rappresentata e difesa dall’avv. Amiltore Arcuri con domicilio eletto presso lo studio del medesimo in Bolzano, Piazza Cristo Re, n. 6, giusta delega a margine del ricorso

contro

PROVINCIA AUTONOMA DI BOLZANO – ALTO ADIGE, in persona del suo Presidente, che sta in giudizio in forza della deliberazione della Giunta provinciale n. 3481 dd. 25.09.2000 rappresentata e difesa dagli avv.ti Maria Larcher, Stephan Beikircher e Laura Fadanelli, con elezione di domicilio presso l’Avvocatura della Provincia in Bolzano, Via Crispi 3, giusta delega a margine dell'atto di costituzione

e nei confronti della

PULINET SERVIZI s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore sig. Fabio Sighel, rappresentata e difesa dagli avv.ti Carlo Chelodi di Trento e Antonio Contarino, con domicilio eletto presso lo studio di quest’ultimo, in Bolzano, Corso Italia, 17, giusta delega a margine del ricorso,

per l'annullamento della decisione della Ripartizione n. 2 Servizi Centrali, Economato, del 18.06.2001, sub prot. n. 2.3./12.04.05/14572, con la quale si escludeva l’odierna ricorrente dalla gara di cui al bando di data 27.03.01 per servizi di pulizia degli edifici e di gestione delle proprietà immobiliari, riferimento CPC 874, per essere l’offerta da questa presentata considerata anomala anche a seguito delle giustificazioni offerte dalla odierna ricorrente; con ciò assegnando l’appalto alla Pulinet Servizi s.r.l., per l’importo di Lit. 854.400.000.- al netto IVA.

Visto il ricorso notificato il 11.07.2001 e depositato in segreteria il 17.07.2001 con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Provincia Autonoma di Bolzano dd. 23.07.2001 e della Pulinet Servizi S.r.l. dd. 20.07.2001; Vista l'ordinanza n. 124/2001 dd. 24.07.2001 di questo Tribunale con la quale è stata respinta la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato presentata in via incidentale dalla ricorrente; Viste le memorie prodotte; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore per la pubblica udienza del 09.06.2004 il consigliere Anton Widmair ed ivi sentito l’avv. F. Ragona, in sostituzione dell’avv. A. Arcuri per la ricorrente, l’avv. M. Larcher per la Provincia Autonoma di Bolzano e l’avv. F. Baratella, in sostituzione dell’avv. A. Contarino per la Pulinet Servizi S.r.l.; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato l’11.07.2001 la Martucci Servizi srl di Bolzano impugna la decisione della ripartizione 2, Servizi Centrali, dd. 18.06.2001, già specificata in epigrafe, di esclusione della ricorrente dalla gara relativa all’appalto del servizio di pulizia di diverse unità immobiliari dell’amministrazione provinciale per aver presentato un’offerta anomala, e ne chiede l’annullamento per i seguenti motivi: “Errore materiale, eccesso di potere ed errata applicazione rispettivamente interpretazione dell’art. 25 del decreto legislativo n. 157 del 1703.1995 nonché dell’art. 18 del capitolato d’oneri di cui alla gara de qua”. Alla ricorrente appare incomprensibile il criterio adottato dall’Amministrazione così come la conseguente motivazione, dovendosi quindi ritenere erronea l’interpretazione dell’art. 25 del decreto legislativo 17.03.1995, n. 157, attuativo della direttiva CEE 92/50, che al comma 2 impone alla Pubblica Amministrazione di tenere conto “in particolare, delle giustificazioni riguardanti l’economia del metodo di prestazione del servizio o le soluzioni tecniche adottate o le condizioni eccezionalmente favorevoli di cui dispone il concorrente per prestare il servizio, oppure l’originalità del servizio stesso, con l’esclusione, peraltro, di giustificazioni concernenti elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, ovvero i cui valori risultano da atti ufficiali”. In via subordinata, non potendosi provvedere al risarcimento in forma specifica, la ricorrente chiede di condannare l’odierna resistente Provincia Autonoma di Bolzano al risarcimento dei danni subiti, anche per la perdita di chance legata all’appartenenza alle cosiddette “fasce” nella somma di lire 500.000.000 o diversa somma di giustizia – maggiore o minore – secondo le risultanze di causa. In via ulteriormente subordinata la ricorrente chiede di condannare l’odierna resistente Provincia Autonoma di Bolzano al risarcimento dei danni subiti anche per la perdita di chance legata all’appartenenza alle cosiddette “fasce” nella somma ritenuta di giustizia, anche secondo equità, ai sensi dell’interpretazione analogica ed estensiva dell’art. 345 della legge 20.03.1865, n. 2248 allegato F e della legge 18.11.1998, n. 415, cosiddetta Merloni ter. In via di estremo subordine, attesa l’esclusività di giurisdizione in materia ex art. 7 della legge 205/2000, in osservanza dell’art. 35, comma 2 del decreto legislativo 31.03.1998, n. 80, la ricorrente chiede di indicare alla Pubblica Amministrazione resistente i criteri - ed i termini – per formulare una concreta proposta risarcitoria. Si sono costituiti sia la Provincia Autonoma di Bolzano sia la controinteressata e vincitrice della gara Pulinet Servizi srl replicando con rispettive memorie e chiedendo il rigetto delle domande proposte dalla ricorrente, in quanto inammissibili ed infondate. Con ordinanza n. 124/01 reg. ord. è stata rigettata l’istanza per il rilascio di provvedimenti cautelari. Alla pubblica udienza del 9.06.2004 la difesa della Provincia Autonoma di Bolzano ha dichiarato di non accettare i motivi di cui in memoria difensiva depositata dalla ricorrente il 29.05.2004, in quanto nuovi e non ritualmente notificati; indi il ricorso è stato trattenuto in decisione. In data 24 giugno 2004 il dispositivo della sentenza è stato depositato presso la segreteria di questo Tribunale, ai sensi dell’art. 23 bis della legge 6 dicembre 1971, n. 1034.

DIRITTO

Il ricorso è infondato e, pertanto, da rigettarsi. Come evidenziato in narrativa di fatto, a fondamento del ricorso la ricorrente indica errore materiale, eccesso di potere ed errata applicazione rispettivamente interpretazione dell’art. 25 del decreto legislativo 157/1995, nonché dell’art. 18 del capitolato d’oneri della gara per aver adottato un criterio erroneo di interpretazione della norma predetta, non avendo tenuto conto delle condizioni eccezionalmente favorevoli di cui disponeva la ricorrente (presenza nei cantieri, mezzi, contatti diretti con i consegnatari ecc.) ed avendo dato rilevanza di disposizione legislativa o quantomeno di atto ufficiale a dei semplici indici del costo del lavoro derivante dal CCNL di settore. La doglianza non è fondata. Innanzitutto il provvedimento appare sorretto da congrua ed analitica motivazione. L’esclusione della ricorrente trova la sua principale motivazione nell’attribuzione ai dipendenti di una retribuzione oraria inferiore alla minima prevista dal contratto collettivo nazionale applicabile (20.898,5 lire a fronte delle 24.371 previste dal CCNL). L’adozione dei minimi previsti dal CCNL applicabile è prevista espressamente dal capitolato speciale d’oneri, oltre che dall’art. 1 della Legge 327/2000 che grava gli enti aggiudicatari dell’onere di mantenere un valore economico adeguato a quello ricavabile dal contratto collettivo applicabile. Appare palese pertanto, sotto questo profilo, la violazione dell’art. 18 del capitolato speciale da parte del ricorrente. E’ violato, inoltre, l’art. 18 del capitolato d’oneri sotto l’ulteriore profilo dell’inquadramento, non rispettando l’offerta di Martucci Servizi srl il livello minimo di inquadramento previsto dal CCNL applicabile (non inferiore al 5° livello, con riserva in alcuni casi al VI° livello). Avendo la ricorrente violato l’art. 18 del capitolato condizioni dell’appalto applicando ai propri lavoratori condizioni normative e retributive inferiori a quelle risultanti dalle retribuzioni minime previste dai rispettivi contratti collettivi, il prezzo così offerto era da ritenersi esplicitamente anomalo. A tutto conduce l’esame della disposizione contenuta nell’art. 25, decreto legislativo n. 157 del 1995 (recante l’attuazione della direttiva CEE in materia di appalti pubblici di servizi): disposizione che si trova riprodotta con identica formulazione nella legge-quadro sui lavori pubblici (cfr. art. 21 comma 1-bis, legge n. 109 del 1994). Essa prevede che, in sede di procedimento di verifica delle offerte che presentino carattere anormalmente basso rispetto alla prestazione, siano escluse dalle giustificazioni ammissibili quelle concernenti “elementi i cui valori minimi sono stabiliti da disposizioni legislative, regolamentari o amministrative, ovvero i cui valori risultano da atti ufficiali”. Alla stregua della norma anzidetta l’Amministrazione appaltante era dunque vincolata, nella valutazione dell’offerta anomala, dalle disposizioni che provengono da una fonte normativa, ma anche da tutte quelle determinazioni cui l’ordinamento attribuisce carattere imperativo, ed in tale contesto vanno annoverati anche i minimi retributivi fissati dai contratti collettivi di lavoro, la cui inderogabilità è stata sancita dall’Amministrazione appaltante. Va ulteriormente precisato che la vincolatività dei “valori minimi” di cui all’art. 25 decreto legislativo citato, viene in rilievo non solo laddove – in presenza di una eccessiva percentuale di ribasso – venga avviato il previsto procedimento per la verifica della anomalia dell’offerta, ma anche nell’ipotesi in cui – pur non ricorrendo i presupposti di legge per avviare la verifica – essa renda non giustificata e non giustificabile la offerta presentata, come accade nel caso in esame (stante l’impossibilità della impresa offerente di garantire il rispetto dei minimi contributivi). A rafforzare siffatta conclusione – che peraltro rinviene il suo fondamento normativo nella disposizione di legge sopra richiamata – valga la considerazione che l’attività posta in essere da una Pubblica Amministrazione deve comunque ispirarsi al principio di legalità, che è alla base dei principi costituzionali di buon andamento e di imparzialità dell’azione amministrativa. Dal che consegue che nella fattispecie in esame l’Amministrazione non può addivenire ad una aggiudicazione dell’appalto destinata a sfociare in una sicura inosservanza dei minimi retributivi che l’appaltatore è tenuto a corrispondere ai propri dipendenti (Consiglio di Stato, VIa Sezione, n. 3288-13.06.2000). In conclusione il ricorso deve essere rigettato. L’infondatezza dei motivi del ricorso comporta necessariamente anche il rigetto della domanda subordinata di risarcimento del danno. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate a favore della Provincia Autonoma di Bolzano in € 3.000 (tremila) e della controinteressata Pulinet Servizi srl in € 1.500 (millecinquecento), complessivamente € 4.500 (quattromilacinquecento), a titolo di spese, onorari di difesa e competenze, oltre ad Iva e Cap.

P.Q.M.

Il Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa - Sezione Autonoma di Bolzano - disattesa ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando, rigetta il ricorso in epigrafe. Condanna la ricorrente alla rifusione delle spese a favore della Provincia Autonoma di Bolzano in € 3.000 (tremila) e a favore della controinteressata Pulinet Servizi srl nella misura di € 1.500 (millecinquecento), complessivamente € 4.500 (quattromilacinquecento) a titolo di spese, onorari di difesa e competenze, oltre ad Iva e Cap come per legge. Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bolzano, nella camera di consiglio del 09.06.2004.