REPUBBLICA ITALIANA

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA
FIRENZE - PRIMA SEZIONE

Registro Ordinanze: 165 /2004
Registro Generale: 63/2004

nelle persone dei Signori:

GIOVANNI VACIRCA Presidente, relatore
ANDREA MIGLIOZZI Cons.
ELEONORA DI SANTO Cons.

ha pronunciato la seguente

ORDINANZA

nella Camera di Consiglio del 04 Febbraio 2004

Visto il ricorso 63/2004 proposto da:

SABATINO MASSIMILIANO, TORIELLI FABRIZIO, ALBERGA GIUSEPPE rappresentati e difesi da: SERAFINO ANNA TARTARINI LAURA con domicilio eletto in FIRENZE VIA DE' BENCI, 23 presso MICALI FEDERICO

contro

MINISTERO DELL'INTERNO rappresentato e difeso da: AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in FIRENZE VIA DEGLI ARAZZIERI 4 presso la sua sede

QUESTURA DI LIVORNO rappresentato e difeso da: AVVOCATURA DELLO STATO con domicilio eletto in FIRENZE VIA DEGLI ARAZZIERI 4 presso la sua sede;

per l'annullamento, previa sospensione dell'esecuzione,
dei provvedimenti di rigetto dell’istanze di riesame inoltrate dai ricorrenti in data 20.08.2003 (tutti di identico contenuto) e relative al provvedimento di divieto di accesso agli stadi emessi dal Questore di Livorno in data 20.02.2003 e notificato in data 25.03.2003 e numero: Cat. II nr. 1000 p.a.c. 1-CL che si allegano in copia (all. n. 1).

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;
Vista la domanda di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato, presentata in via incidentale dal ricorrente;
Visto l'atto di costituzione in giudizio di:
MINISTERO DELL'INTERNO
QUESTURA DI LIVORNO

Udito il relatore Pres. GIOVANNI VACIRCA e uditi, altresì, per le parti gli avv.ti L.Tartarini e M.V.Lumetti (Avv. St.);

Considerato che i ricorrenti hanno impugnato gli atti con cui l'Amministrazione ha confermato tre divieti di accesso a manifestazioni sportive;

Considerato che i provvedimenti confermati sono divenuti inoppugnabili per mancata tempestiva impugnazione e che l'Amministrazione, rispetto a una richiesta di revoca o annullamento, non ha né l'obbligo di provvedere né l'obbligo di fornire una dettagliata motivazione dell'atto meramente confermativo;

Ritenuto che il ricorso non sia provvisto di fumus boni iuris;

Considerato, altresì, che dai provvedimenti impugnati non derivano danni gravi e irreparabili, come è confermato dalla circostanza che gli interessati non avevano ritenuto nemmeno di impugnare i provvedimenti confermati;

Considerato pertanto che, in relazione agli elementi di causa, non sussistono i presupposti per l’accoglimento della domanda incidentale in esame, ai sensi dell’art. 21, della legge 6 dicembre 1971 n. 1034, come modificato dall’art. 3 della L. 205/2000 coordinato con l’art. 1 della legge stessa;

P. Q. M.

respinge la suindicata domanda cautelare.
La presente ordinanza sarà eseguita dalla Amministrazione ed è depositata presso la Segreteria della I^ Sezione che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Firenze, 4 febbraio 2004
F.to Giovanni Vacirca - Presidente, rel. est.
F.to Silvana Nannucci - Segretario

ATTO MERAMENTE CONFERMATIVO E IMPUGNATIVA

Maria Vittoria Lumetti
Avvocatura dello Stato di Firenze

Sommario 1) Differenza con la conferma propria 2) Autotutela e discrezionalita’

Con l’ordinanza che si commenta il TAR Toscana respinge la richiesta di sospensione dei provvedimenti di rigetto emessi dalla Questura di Livorno, delle istanze di riesame inoltrate dai ricorrenti in data 20.08.2003 (tutti di identico contenuto) e relative al provvedimento di divieto di accesso agli stadi emessi dal Questore di Livorno in data 20.02.2003 e notificato in data 25.03.2003.
Sono stati impugnati gli atti con cui l'Amministrazione ha confermato tre divieti di accesso a manifestazioni sportive.
Il TAR Toscana ha respinto motivando con riferimento al fatto che “i provvedimenti confermati sono divenuti inoppugnabili per mancata tempestiva impugnazione e che l'Amministrazione, rispetto a una richiesta di revoca o annullamento, non ha né l'obbligo di provvedere né l'obbligo di fornire una dettagliata motivazione dell'atto meramente confermativo”.
La pronuncia, resa in sede cautelare, sgombra il campo dalla confusione, spesso strumentale, che viene fatta in riferimento ai provvedimenti confermativi.

I
DIFFERENZA CON LA CONFERMA PROPRIA

Com’é noto la conferma in senso proprio si distingue dalla conferma impropria.
La prima é un atto discrezionale che la P.A., adottato nell’interesse pubblico, nei casi in cui essa non ravvisi l’esistenza di vizi (conferma propria): non é da considerarsi rientrante nella categoria della sanatoria, in quanto si tratta di un atto nuovo, frutto di riponderazione di interessi, come tale impugnabile come nuovo atto.
La conferma propria si distingue dalla conferma impopria o mero atto confermativo in quanto, in questo caso, non si riscontra alcuna riponderazione da parte della PA e, pertanto, non é impugnabile, in quanto atto meramente ricognitivo.
L'atto é meramente confermativo nel caso in cui, senza alcuna nuova valutazione, si limita a richiamare, ricordandone il contenuto, un precedente provvedimento, senza effettuare nuova istruttoria e senza alcun nuovo esame degli elementi di fatto già considerati in precedenza (1).
Quando l'atto impugnato, infatti, si inquadra come atto meramente confermativo di determinazioni negative già assunte dalla p.a. (non ritualmente gravate), non può essere ascritto alla categoria della conferma in senso proprio: l'amministrazione, con il nuovo atto, non procede ad un riesame della situazione che aveva portato all'emanazione dell'atto precedente, cioè non provvede ad una nuova introduzione e valutazione degli elementi di fatto e di diritto che già sono stati considerati in precedenza.
In altri termini, per qualificare come costitutiva la portata dell'atto col quale l'amministrazione conferma una pregressa statuizione, occorre verificare se, in seconda battuta, sia stato effettuato un riesame delle questioni già in precedenza valutate (2).
E’ necessario, poi, accertare se l'Amministrazione si sia limitata a richiamare la determinazione in precedenza adottata, senza procedere a nuova istruttoria e a nuova valutazione degli elementi, di fatto e di diritto, già considerati ovvero di quelli, nuovi, "medio tempore" acquisiti.
Un atto amministrativo deve rappresentare una nuova manifestazione di volontà dell'amministrazione, e l’Amministrazione non si deve limitare a constatare che le ragioni poste a base della adozione del precedente atto erano state già esaminate e ponderate in quel procedimento (3).
Indipendentemente dal nomen iuris e dalle formulazioni utilizzate, gli atti impugnati, come nel caso in esame, sono entrambi confermativi - e come tali non sono impugnabili autonomamente: l'atto amministrativo si configura identico al precedente quanto ad oggetto, competenza, forma e contenuto, e non ha comportato nuova istruttoria, nuova valutazione di fatti, norme e circostanze, nuova ponderazione degli interessi in gioco e riesame della questione alla luce di diversi elementi (4).
Tali atti, dunque, confermerebbero delle statuizioni che fanno parte di un precedente atto non più suscettibile di essere messo in discussione (5).
Ne consegue che provvedimenti confermati, se non impugnati tempestivamente, diventano inoppugnabili per mancata tempestiva impugnazione.

II
AUTOTUTELA E DISCREZIONALITA’

Un altro aspetto analizzato dall’ordinanza investe la natura discrezionale dell’Amministrazione in ordine alle istanze di riesame avanzate dai privati.
La pronuncia ribadisce il principio per cui non esiste alcun obbligo giuridico dell'amministrazione ad iniziare, sia pure ad istanza di parte, alcun procedimento di autotutela o, comunque, di secondo grado, incidente su precedente attività amministrativa, rientrando l'esercizio della autotutela in una sfera ampliamente discrezionale (6).
Non solo, ma l’Amministrazione, qualora decida di pronunciarsi, non ha neppure l’obbligo di motivare in maniera dettagliata : « rispetto a una richiesta di revoca o annullamento, non ha né l'obbligo di provvedere né l'obbligo di fornire una dettagliata motivazione dell'atto meramente confermativo » (7).
Il concetto di autotutela, ossia “la possibilità di farsi giustizia da sé”, ricorre nel diritto amministrativo in quanto l’Amministrazione ha la facoltà di adottare strumenti autoritativi per realizzare risultati che si potrebbero conseguire attraverso il ricorso alle autorità giurisdizionali.
E’ la stessa Amministrazione che provvede a risolvere i conflitti, potenziali o attuali, che sorgono con altri soggetti, “in relazione ai propri provvedimenti o pretese”...L’Amministrazione, come parte di quel tutto che é lo Stato, riproduce in sé potenzialmente tutti gli aspetti dello Stato” (8).
Ne consegue che l’autotutela deve essere considerata come un’attività amministrativa, “anche se nel quadro più ampio dell’attività della PA, essa possa essere considerata come attività secondaria e cioè di assicurazione della giustizia e della efficienza dei provvedimenti di autarchia e di autonomia”(9).
L'esercizio del potere di autotutela risulta coerente con la finalità di assicurare dall'interno della stessa compagine amministrativa il rispetto dei principi costituzionali in sede di azione amministrativa fissati dall'art. 97 della Costituzione (10).
A maggior ragione l’esercizio dell’autotutela, proprio perché mira alla restaurazione dell'ordine giuridico violato, ma nella realizzazione dell'interesse pubblico ad essa affidate, deve essere esercitato discrezionalmente.
Nemmeno l'invalidità di un pregresso provvedimento costituisce di per sé ragione sufficiente a disporre la caducazione, in quanto lo stesso, pur se illegittimo, può - una volta assunto nel complessivo divenire dell'attività amministrativa, quale si dispiega nel tempo - avere concretamente realizzato quell'interesse (11).
L'esercizio dei poteri di autotutela presuppone, dunque, che un determinato assetto di interessi sia stato realizzato e che la modificazione (o demolizione) di quello, richieda un ulteriore determinazione dell'autorità amministrativa (12).
Quello discrezionale costituisce uno dei momenti più delicati dell’esercizio della cosa pubblica: l’uso della potestà discrezionale permette alla PA di decidere al meglio in merito all’opportunità di agire e al contenuto dell’attività pubblica.
Ne consegue che, qualora l’Amministrazione ritenga che non vi sia nessun interesse pubblico da tutelare, essa stessa ha la potestà di decidere di non intervenire, senza neppure avere l’obbligo di provvedere né, se ritiene di farlo, deve fornire una dettagliata motivazione in proposito.

NOTE

(1) Cons. Stato, Sez.IV, 26/06/2002, n.3551, in Foro Amm. CDS, 2002, 1424 T.A.R. Puglia Bari, Sez.II, 13/05/2002, n.2296, in Foro Amm. TAR, 2002, 1741; Cons. Stato, Sez.IV, 30/05/2002, n.3019 in Foro Amm. CDS, 2002, 1222).
(2) Cons. Stato, Sez.IV, 29/10/2002, n.5947, in Diritto e Giustizia, 2002, f. 44, 81; T.A.R. Basilicata, 14/02/2002, n.137, in Foro Amm. TAR, 2002, 701).
(3) F. Satta, Atto amministrativo, voce Enc. Giur., 1. Cfr; anche la nozione elaborata da Zanobini e riportata da M.S. Giannini, Atto amministrativo, voce Enc. Dir., 163 in base al quale per provvedimento amministrativo si intende “qualunque dichiarazione di volontà, di desiderio, di conoscenza, di giudizio, compiuta da un soggetto della pubblica amministrazione nell’esercizio di una potestà amministrativa”. M.S.Giannini, Diritto amministrativo, Milano, 1988, 671.
(4) T.A.R. Friuli-V. Giulia, 31/05/2001, n.325 in Giur. di Merito, 2001, 1148; T.A.R. Toscana, Sez.II, 20/02/2001, n.315, in Foro Amm., 2001, 1284 Cons. Stato, Sez.V, 13/03/2000, n.1328, in Foro Amm., 2000, 897; T.A.R. Liguria, Sez.II, 24/12/1998, n.974, in Ragiusan, 1999, f.186-7, 32.
(5 ) T.A.R. Lazio Latina, 17/01/2000, n.23 in Foro Amm., 2000, 2364¸ a contrariis Cons. Stato, Sez.IV, 04/04/1998, n.548, in Foro Amm., 1998, 1012 e T.A.R. Marche, 07/10/1999, n.1068 in Foro Amm., 2000, 1443; Pifferi G., Individuazione e presupposti dell'atto confermativo (Nota a Cons. giust. amm. sic., sez. giurisdiz., 8 aprile 1989, n. 118 Pifferi G., Individuazione e presupposti dell'atto confermativo (Nota a Cons. giust. amm. sic., sez. giurisdiz., 8 aprile 1989, n. 118); Pifferi G., Sanatoria o atto confermativo in tema di opere edilizie, in Amm. It., 1991, 1574; Pifferi Giuseppe, In tema di atto confermativo, in Riv. Amm. della Repubblica Italiana, 1984, 520; Pifferi G., Sanatoria o atto confermativo in tema di opere edilizie, in Amm. It., 1991, 1574.
(6) T.A.R. Puglia Bari, Sez.II, 11/12/2001, n.5416, in Foro Amm., 2001, 3310.
(7) Ord. TAR Toscana, n. 165/2004 del 4 febbraio 2004.
(8) F.Benvenuti, Autotutela, cit..., 538: “In effetti si può pensare che lo Stato assoluto, dal quale il nostro Stato presente ha tratto inevitabilmente le proprie principali caratteristiche strutturali e funzionali, si riassumesse nel tipo di uno Stato amministrativo...talché il passaggio allo Stato moderno, con la conseguente divisione dei poteri...lasciava sussistere nell’Amministrazione residui di funzioni legislative e giurisdizionali..”.
(9) F. Benvenuti, Autotutela, voce Enc. del Dir, 539, 540.
(10) Cons. Stato, Sez.V, 18/11/2002, n.6389, in Foro Amm. CDS, 2002, f. 11; Cons. Giust. Amm. Sic., Sez. Giurisdiz., 31/05/2002, n.276, in Foro Amm. CDS, 2002, 1351.
(11) T.A.R. Puglia Bari, 28/05/1999, n.470, in Ragiusan, 2000, f.192, 38.
(12) Cons. Stato, Sez.IV, 11/03/1999, n.259, in Foro Amm., 1999, 613.