n. 2-2004 - © copyright.

1. Servizi pubblici – Giurisdizione e competenza – Prestazioni strumentali effettuate a favore del gestore per consentire l’organizzazione del servizio – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – Esclusione.
   
   
2. Servizi pubblici – Giurisdizione e competenza – Servizio di censimento delle utenze finalizzato all’accertamento degli utenti rilevanti ai fini delle imposte e tasse comunali (ICI e TARSU) e dei ruoli per proventi patrimoniali (utenze acquedotto) – Attività strumentale all’esercizio del servizio pubblico di accertamento e riscossione di tributi comunali – Giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo – Non sussiste.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Sent. n. 97/2004
Ric. n. 458/2002

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 458/2002 per decreto ingiuntivo, proposto da

CUSTER s.r.l., con sede in Roma, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Eugenio Picozza, Monica Squintu e Sergio Segneri ed elettivamente domiciliata presso quest’ultimo in Cagliari, via XX settembre n. 25;

contro

il Comune di Olbia, in persona del Sindaco in carica, ricorrente in opposizione, rappresentato e difeso dagli avv.ti Luisa Armandi ed Emanuela Traina ed elettivamente domiciliato in Cagliari, via Cugia n. 14, presso lo studio del primo legale;

per l'ingiunzione al Comune di Olbia del pagamento a favore della ricorrente della somma totale in acconto di euro 2.519.149,38, oltre ad interessi nella misura legale dalla data di messa in mora sino al saldo e rivalutazione monetaria, quale corrispettivo in acconto per il servizio svolto dalla società ricorrente in esecuzione del contratto stipulato in data 21 maggio 1997 rep. n. 1479 integrato con atto aggiuntivo in data primo giugno 1998.

VISTO il ricorso per decreto ingiuntivo con i relativi allegati;
VISTO il decreto presidenziale n. 5/2002 del 17 maggio 2002 con il quale è stato ingiunto al Comune di Olbia il pagamento delle somme in questione, oltre agli interessi legali e alle spese;
VISTO l'atto di opposizione notificato dal Comune di Olbia;
VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
VISTI gli atti tutti della causa;
NOMINATO relatore per la pubblica udienza del 26 novembre 2003 il consigliere Marco Lensi
UDITI l’avvocato Sergio Segneri per la ricorrente e l’avvocato Emanuela Traina per il Comune resistente;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Con ricorso per ingiunzione depositato in data 11 aprile 2002, la società CUSTER ha rappresentato quanto segue.
In data 21 maggio 1997 veniva stipulata tra la società ricorrente (allora denominata COMISA S.r.l.) ed il Comune di Olbia un "contratto di appalto per censimento utenze".
Afferma la ricorrente che con tale contratto stipulato in data 21 maggio 1997 rep. n. 1479 integrato con atto aggiuntivo in data primo giugno 1998, le è stato affidato l'incarico per l'esecuzione del servizio di rilevazione del territorio e relativo censimento delle unità immobiliari ai fini della liquidazione e dell'accertamento dell’ICI e della TARSU.
Sostiene la ricorrente che il servizio in questione si è concluso con il verbale del 15 giugno 2000, regolarmente sottoscritto dalle parti, e con la consegna della banca dati in formato cartaceo ed elettronico secondo le prescrizioni contrattuali. Veniva inoltre consegnato il Sistema Informativo Territoriale, installato, collaudato e funzionante, come da verbale del 10 ottobre 2001.
Sostiene la società ricorrente che il Comune di Olbia non ha provveduto ai pagamenti come contrattualmente previsto, se non in termini frammentari e discontinui.
Sostiene la ricorrente che anche il successivo accordo scaturito dalla riunione del 27 febbraio 2001 sarebbe stato disatteso dal Comune di Olbia, il quale non avrebbe liquidato l'intera cifra pattuita in acconto e non sarebbe mai addivenuto alla verifica dei dati definitivi per quantificare il saldo del corrispettivo a conguaglio.
La società ricorrente CUSTER afferma di essere, pertanto, creditrice nei confronti del Comune di Olbia della somma totale in acconto di euro 2.519.149,38, oltre ad interessi nella misura legale dalla data di messa in mora sino al saldo e rivalutazione monetaria, quale corrispettivo in acconto per il servizio svolto dalla società ricorrente in esecuzione del contratto stipulato in data 21 maggio 1997 rep. n. 1479 integrato con atto aggiuntivo in data primo giugno 1998.
Col ricorso in esame per decreto ingiuntivo, quindi, la società ricorrente ha chiesto che il Presidente del TAR Sardegna emetta a carico del Comune di Olbia ingiunzione di pagamento a favore della ricorrente della somma totale in acconto di euro 2.519.149,38, oltre ad interessi nella misura legale dalla data di messa in mora sino al saldo e rivalutazione monetaria, quale corrispettivo in acconto per il servizio svolto dalla società ricorrente in esecuzione del contratto stipulato in data 21 maggio 1997 rep. n. 1479 integrato con atto aggiuntivo in data I giugno 1998, trattandosi di credito certo, liquido ed esigibile, fondato su prova scritta.
In esito a tale ricorso, il Presidente del T.A.R. Sardegna, con decreto ingiuntivo n. 5/2002 del 17 maggio 2002 ha ingiunto al Comune di Olbia, in persona del Sindaco in carica, di pagare alla società ricorrente la somma di euro 2.519.149,38 oltre agli interessi legali dalla data di messa in mora al saldo, nonché le spese del procedimento, liquidate in euro 3264,81, di cui 600,00 per diritti e 2200,00 per onorari, oltre 10% di spese generali, IVA e c.p.a. come per legge.
Avverso il predetto decreto ha proposto opposizione il Comune di Olbia, chiedendone la revoca.
Il Comune eccepisce preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, contesta, nel merito, la pretesa della società ricorrente e avanza, in via riconvenzionale, domanda di risarcimento dei danni subiti a causa della negligenza della società ricorrente nell'adempimento delle proprie obbligazioni contrattuali.
Conclude per l'accoglimento del ricorso in opposizione e la conseguente revoca del decreto ingiuntivo opposto.
La società ricorrente, con memorie depositate in data 23 luglio 2003 e 15 novembre 2003, ha chiesto il rigetto dell'opposizione proposta dal Comune di Olbia e la conferma del decreto ingiuntivo n. 5/2002.
Con successive memorie le parti hanno approfondito le proprie argomentazioni, insistendo per le contrapposte conclusioni.
Alla pubblica udienza del 26 novembre 2003, su richiesta delle parti, la causa è stata trattenuta in decisione.ì

D I R I T T O

Occorre preliminarmente esaminare l’eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sollevata dal Comune di Olbia.
L’eccezione è fondata.
Non può essere infatti condiviso l'assunto della società ricorrente, secondo cui, nel caso di specie, si tratterebbe di controversia in materia di pubblici servizi, come tale devoluta alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ai sensi dell'articolo 33 del decreto legislativo 31 marzo 1998 n. 80, come modificato dall’art. 7 della legge n. 205 del 21 luglio 2000, trattandosi dell’espletamento da parte della ricorrente medesima del servizio pubblico di accertamento e riscossione dei tributi.
Considerato infatti che la norma citata attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in particolare e per ciò che rileva nel caso in esame, le controversie "tra le amministrazioni pubbliche e i gestori comunque denominati di pubblici servizi", occorre rilevare che, nel caso di specie, non può essere riconosciuta alla società ricorrente tale veste di "gestore di pubblico servizio", posto che, nel caso in esame, la titolarità della gestione del pubblico servizio di accertamento e riscossione dei tributi deve ritenersi essere rimasta in capo al Comune.
Considerato, infatti, che, con il contratto in questione del 21 maggio 1997 rep. n. 1479, così come integrato con atto aggiuntivo in data I giugno 1998, è stato affidato alla società ricorrente "il servizio di censimento delle utenze di qualsiasi tipo finalizzato all'accertamento di tutti gli utenti rilevanti sia ai fini delle imposte e tasse comunali (I.C.I. e Trsu), e sia ai fini dei ruoli per proventi patrimoniali (utenze acquedotto)", che si concreta nell’espletamento delle attività e operazioni illustrate ed elencate nel capitolato speciale, deve conseguentemente ritenersi che con gli atti contrattuali in questione sia stato conferito alla società ricorrente l'incarico dell'espletamento di varie attività strumentali ed accessorie, rispetto all'attività istituzionale di accertamento e riscossione dei tributi comunali questione, la quale, tuttavia, non risulta essere stata delegata alla società ricorrente con tali atti contrattuali, dovendosi pertanto ritenere che di tale attività sia tuttora titolare e gestore il Comune.
Devono quindi trovare applicazione, nel caso di specie, i principi affermati dalla Corte di Cassazione con la sentenza Cass. civ. - sez. unite - n. 10726 del 22 luglio 2002, secondo cui, ai fini del riparto di giurisdizione ai sensi dell'art. 33 D.L. vo 31 marzo 1998 n. 80, la materia dei pubblici servizi - le cui controversie sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo - concerne le prestazioni erogate dal gestore del servizio al pubblico degli utenti, mentre non comprende le prestazioni effettuate a favore del gestore per consentirgli l'organizzazione del servizio.
Deve ritenersi, pertanto, che esuli dall'ambito della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia avente ad oggetto l'adempimento dell'incarico dell'espletamento di attività strumentali effettuate a favore del gestore del servizio pubblico, come appunto nel caso di specie (Cassazione Civ. - sez. unite - n. 72 del 30 marzo 2000; T.A.R. Piemonte – Torino - n. 914 del 20 aprile 2002).
Pertanto, stante la fondatezza della sopra esaminata eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, sollevata dal Comune di Olbia, in accoglimento dell'opposizione al decreto ingiuntivo n. 5/2002 del 17 maggio 2002, deve essere dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il ricorso per decreto ingiuntivo in epigrafe e, per l'effetto, il decreto n. 5/2002 deve essere revocato.
Sussistono motivi per disporre la compensazione delle spese tra le parti.

P.Q.M.
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER LA SARDEGNA

accoglie l'opposizione al decreto ingiuntivo n. 5/2002 del 17 maggio 2002, dichiara inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo il ricorso per decreto ingiuntivo in epigrafe e, per l'effetto, revoca il decreto ingiuntivo medesimo.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Cagliari, nella camera di consiglio, il giorno 26 novembre 2003 dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Sardegna con l'intervento dei Signori Magistrati:
Manfredo Atzeni, Presidente f.f.;
Silvio Silvestri, Consigliere;
Marco Lensi, Consigliere estensore.

Depositata in segreteria oggi 03/02/2004
Il Segretario generale f.f.

Questioni di giurisdizione sull’attività strumentale alla organizzazione del servizio pubblico

Avv. Niccolò Pecchioli

La sentenza che si annota prospetta una questione di giurisdizione estremamente interessante: l’attività strumentale all’espletamento di un pubblico servizio, posta in essere nell’interesse del soggetto gestore, determina controversie che non ricadono nell’alveo della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 33, D.Lgs. n. 80/1998, come sostituito dall’art. 7, legge 21 luglio 2000 n. 205. La posizione del TAR Sardegna si basa essenzialmente su un unico assunto. La materia dei pubblici servizi concerne le prestazioni erogate dal gestore del servizio al pubblico degli utenti, mentre non comprende le prestazioni effettuate a favore del gestore per consentirgli l’organizzazione del servizio.
Trattasi di un principio che, come lo stesso TAR ricorda, ha trovato la più compiuta affermazione in Cass., SS.UU., 22 luglio 2002 n. 10726 (in Giust. Amm., 2002, p. 1105), la quale tuttavia si è inserita nel solco già tracciato dal giudice della legittimità (Cass., SS.UU., 30 marzo 2000 n. 71 in Foro It., 2000, I, col. 2211; SS.UU., 12 novembre 2001 n. 14032 in Foro It., 2002, I, col. 1842, con nota di E. FERRARI, Servizi pubblici: impostazione e significato della ricerca di una nozione). Anche il giudice amministrativo si è pronunciato in termini analoghi (TAR Piemonte – Torino, Sez. II, 20 aprile 2002 n. 914, in TAR, 2002, p. 2393 [s.m.]).
In sostanza, ciò che emerge da questa giurisprudenza è il disinteresse per una definizione di servizio pubblico e per il conseguente inquadramento della nozione nel suo significato oggettivo e soggettivo. L’approccio del consesso sardo è invece teso, in una prospettiva dinamica, a porre l’accento sulla direzione verso cui un’attività qualificabile come servizio pubblico deve volgere. Risulta infatti che il servizio pubblico sia tale perché finalizzato ad un “pubblico degli utenti”, costituente un presupposto che assurge a vero e proprio parametro di qualificazione. Quanto poi tale parametro sia effettivamente indicativo cercheremo di valutare nel prosieguo di queste brevi riflessioni.
Il censimento delle utenze affidato alla società opposta si configura come prestazione di fonte contrattuale rivolta in favore del Comune, che rimane il titolare del servizio di riscossione dei tributi. Manca perciò la finalizzazione dell’attività al soddisfacimento di un interesse degli utenti, il che consente al TAR di sostenere l’estraneità della controversia all’ambito delle materie ricadenti sotto la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 33, D.Lgs. n. 80/1998 cit.
La centralità assunta in questa prospettiva dal “pubblico degli utenti” non sembra invero del tutto soddisfacente sotto un duplice profilo.
Innanzitutto essa solo apparentemente permette di lasciare sullo sfondo la necessità definitoria del concetto di servizio pubblico. In altre parole: quando la fattispecie è estranea a tutte le ipotesi normative esemplificate dall’art. 33 cit., rimane in ogni caso l’esigenza di accertare se una determinata attività, stante la devoluzione generale della materia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, sia o meno suscettibile di qualificazione in termini di servizio pubblico. E al riguardo occorre rilevare che una verifica fondata solo sulla accertata finalizzazione dell’attività medesima ad un pubblico di utenti impone che sia chiarita almeno la nozione di “utente”, la quale andrebbe qualificata e distinta da quella ad es. di “cliente” nella prestazione di servizi propria dei rapporti interprivati. Non si sfugge perciò, neppure per questa strada, alla necessità di uno sforzo interpretativo e classificatorio che, in definitiva, si appunti sulle peculiarità di un servizio inquadrabile come pubblico.
In secondo luogo, proprio la fattispecie in commento, nella misura in cui prospetta un’attività strumentale al servizio pubblico di riscossione dei tributi comunali, mal si attaglia ad una funzionalizzazione in favore del “pubblico degli utenti”, che nel caso di specie sono piuttosto “contribuenti”, mentre l’attività stessa di riscossione appare prevalentemente volta all’interesse dell’autorità amministrativa.
In conclusione, il criterio interpretativo adottato dal TAR nella presente controversia risulta allineato al richiamato orientamento giurisprudenziale, ed anche condivisibile nel risultato, mentre non convince nelle sue premesse dogmatiche, che suonano inadeguate, non esaustive rispetto alla complessità della materia e delle questioni di giurisdizione che ne discendono.