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T.A.R. PIEMONTE, SEZ. II, sentenza 3 marzo 2004 n. 362
Pres. Calvo Est. Plaisant
S.U. s.r.l. c. / Comitato per l’Organizzazione dei XX Giochi Olimpici (TOROC) - F.M.G. s.p.a.

Organismo di diritto pubblico - Nozione - Definizione contenuta nella normativa comunitaria
Organismo di diritto pubblico - Nozione - Istituzione dell’ente per finalità di interesse generale - TOROC - Non sussiste
Organismo di diritto pubblico - Nozione - Carattere non industriale o commerciale delle finalità perseguite - TOROC - Non sussiste

1. - I presupposti per ricondurre un soggetto formalmente privato alla categoria dell’organismo di diritto pubblico sono tre: il possesso della personalità giuridica; la sussistenza di un meccanismo di “dominanza pubblica” (per il fatto che il soggetto sia finanziato in modo maggioritario da enti pubblici o da altri organismi di diritto pubblico; o, in alternativa, per il fatto che la sua gestione sia sottoposta al controllo degli stessi; o, ancora in alternativa, per il fatto che i suoi organi di amministrazione, direzione o vigilanza siano costituiti in misura non inferiore alla metà da componenti designati dai medesimi soggetti); l’istituzionale perseguimento di interessi generali di carattere non industriale o commerciale.

2. - Il terzo presupposto per la sussistenza di un organismo di diritto pubblico si compone di un primo elemento di carattere positivo, che è rappresentato dalla circostanza che il soggetto sia stato istituito per conseguire finalità (bisogni) di interesse generale, vale a dire esigenze dell’intera collettività, o di parte rilevante della stessa, cui lo Stato ritiene di dover provvedere direttamente o con riguardo alle quali intende comunque mantenere una influenza dominante (nel caso di specie il Tribunale ha ritenuto che il TOROC non possieda il requisito in questione, poiché nelle disposizioni della legge n. 285/2000 l’organizzazione dei XX Giochi olimpici invernali - per la quale il TOROC è stato costituito - non rappresenta una finalità di interesse generale, bensì il mero adempimento degli impegni contrattuali assunti dal Comune di Torino e dal CONI nei confronti del Comitato Olimpico Internazionale (CIO), organizzazione internazionale non governativa avente carattere di associazione privata disciplinata dal codice civile svizzero).

3. - Il terzo presupposto per la sussistenza di un organismo di diritto pubblico si compone di un secondo elemento enunciato in negativo: le finalità per le quali il soggetto è stato istituito non devono avere carattere industriale o commerciale. Per l’accertamento di tale “requisito negativo” occorre avere riguardo ad una serie di indici sintomatici, ricavabili dalla attività svolta dal soggetto stesso nel caso concreto: l’offerta diretta di beni o servizi sul mercato; lo svolgimento di attività in concorrenza con altri operatori economici; una azione improntata, pur in assenza di scopo lucrativo, a criteri di economicità, di efficienza e di rendimento (nella fattispecie il Tribunale ha ritenuto che il TOROC - non potendo disporre di finanziamenti pubblici, essendo tenuto ad agire secondo criteri economici ed operando in competizione sul mercato degli altri organizzatori di eventi sportivi di pari o simile rilevanza - non possieda il requisito richiesto).

SET UP S.r.l., con sede in Volpiano, in persona del legale rappresentante in carica, in proprio ed in qualità di capogruppo del Raggruppamento d’imprese (denominato “Team 2006”) composto anche dalle società Orange Comunicazione S.r.l., con sede in Torino, Fata Group S.p.A., con sede in Pianezza, e Livolsi & Partners S.p.A., con sede in Milano, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Alberto Quaglia e Paolo Gaggero e prof. Carlo Emanuele Gallo ed elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo in Torino, via Palmieri n. 40,

il Comitato per l’Organizzazione dei XX Giochi Olimpici Invernali Torino 2006 (TOROC), con sede in Torino, in persona del legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso dall’avv. Claudio Piacentini ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Torino, corso Duca degli Abruzzi n. 15,

della FILM MASTER GROUP S.p.A., con sede in Roma, in persona dell’amministratore delegato, rappresentata e difesa dagli avv.ti prof. Vittorio Barosio e Bruno Sarzotti ed elettivamente domiciliata presso lo studio del primo in Torino, corso Galileo Ferraris n. 120,

per ottenere l’accesso ai documenti
relativi all’espletamento della procedura comparativa ad evidenza pubblica indetta dal TOROC e avente ad oggetto l’affidamento di tutte le attività inerenti le manifestazioni di apertura e chiusura delle Olimpiadi Torino 2006

nonché, ove occorra, l’annullamento
della nota TOROC prot. n. 03/003856 del 7 agosto 2003, con la quale è stato negato l’accesso di cui sopra poiché – a suo dire – “il Comitato Organizzatore non è da ricomprendere tra i soggetti tenuti all’applicazione della 241/90”, previa - sempre ove occorra - disapplicazione di ogni atto interno di qualsivoglia natura tendente a limitare il diritto di accesso riconosciuto dalla legge.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore il dott. Antonio Plaisant;
Uditi per la parte ricorrente il prof. avv. Alberto Quaglia e per le parti resistenti gli avv.ti prof. Vittorio Barosio e Claudio Piacentini.
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

Il Comitato per l’Organizzazione dei XX Giochi Olimpici Invernali – Torino 2006 – emanava, in data 12 settembre 2002, un “Avviso informativo di ricerca di mercato”, il quale prevedeva che “Oggetto della Ricerca di Mercato è l’individuazione di soggetti operanti nei settori della produzione o della partecipazione alla produzione di cerimonie olimpiche o di grandi eventi sportivi in genere, di eventi di entertainment e di trasmissioni televisive in diretta, al fine dell’organizzazione delle cerimonie di apertura (10 febbraio 2006) e di chiusura (26 febbraio 2006) dei Giochi Olimpici di Torino” ed, al punto 2, che “Il presente Avviso Informativo di Ricerca di Mercato è pubblicato in attuazione del documento denominato “Ricerca di Mercato per la Negoziazione dei Contratti”, consultabile ...”, ed, al punto 7, che “Il T.O.R.O.C. si riserva di individuare un numero discrezionalmente selezionato di soggetti cui inviare l’invito a presentare” proposte per le cerimonie “finalizzato ad acquisire elementi di valutazione per dare corso ad una o più trattative preordinate alla conclusione del contratto per l’organizzazione delle cerimonie di apertura e chiusura dei Giochi Olimpici di Torino”.
Il Comitato, con nota del 27.6.2003, ha informato la società ricorrente “che il processo di selezione del Produttore Esecutivo delle Cerimonie di Torino 2006, avviato il 15 settembre 2002 con la pubblicazione della manifestazione di interesse, è giunto alla conclusione” e che esso “ha giudicato il progetto presentato da Film Master Group, “il più completo e ricco in termini di contenuti organizzativi e produttivi”.
Con nota del 6.8.2003 il rappresentante legale della società ricorrente ha chiesto al Comitato, “ai sensi degli artt. 10 e 22 e segg. della legge 7 agosto 1990, n. 241” “l’accesso” ai “documenti”, relativi al “processo”, indicato nella citata nota.
Il Comitato, con nota prot. n. 03/003856 in data 7 agosto 2003 - “alla luce della posizione assunta dalla Commissione UE” – ha ribadito che “il Comitato organizzatore non è da ricomprendere tra i soggetti tenuti all’applicazione della legge 241/1990”, che non si potevano “trasmettere copie dei documenti” elencati “data la natura privatistica” dello scrivente Comitato e che “La procedura di evidenza pubblica in oggetto è stata posta in essere ... solamente per rispettare i criteri generali di trasparenza e non discriminazione sulla base della nazionalità nel rispetto del Trattato UE”.
Con il ricorso in epigrafe, notificato il 3 ottobre 2003, la Set Up S.r.l. - in proprio e in qualità di capo-gruppo del Raggruppamento d’imprese (denominato “Team 2006”) composto dalle società, in epigrafe indicate, - ha chiesto di ottenere l’accesso ai documenti, all’uopo specificati, nonché, ove occorra, l’annullamento della detta nota del Comitato, in precedenza indicata, per i seguenti motivi:
Violazione degli artt. 10 e 22 e segg. della legge 7 agosto 1990 n. 241. Violazione degli artt. 1 e segg. del D.P.R. 27 giugno 1992 n. 352.
Violazione dell’art. 1 bis della legge 9 ottobre 2000 n. 285, come modificata dalla legge 26 marzo 2003 n. 48.
Violazione degli artt. 24, 41, 97 e 113 Cost..
Carenza dei presupposti e travisamento dei fatti.

A. Sull’individuazione dei soggetti obbligati a consentire l’accesso agli atti, ai sensi della legge 7 agosto 1990, n. 241.

L’art. 23 della legge 7 agosto 1990, n. 241, come sostituito dall’art. 4, comma 2, della legge 3 agosto 1999, n. 26, nella prima parte, stabilisce che “Il diritto di accesso di cui all’art. 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi”.
La giurisprudenza reperibile è univoca, ai fini dell’applicazione del citato art. 23 della legge n. 241, “nel qualificare come Pubbliche Amministrazioni – in quanto tali soggette all’accesso – tutti gli organismi di diritto pubblico”, per cui nei confronti di questi ultimi è applicabile lo stesso art. 23 e, quindi, i detti organismi sono obbligati a consentire l’accesso agli atti ai sensi dell’art. 25 della citata legge n. 241.

Secondo la giurisprudenza (nazionale e comunitaria), ormai cospicua e consolidata, al fine di individuare un organismo di diritto pubblico è necessario che sussistano i seguenti tre elementi: a) il requisito della personalità giuridica autonoma (privata o pubblica); b) la sottoposizione all’influenza pubblica (in termini di nomina degli organi direttivi e di controllo); c) essere soggetto preordinato al soddisfacimento di bisogni di interesse generale, non avente carattere industriale o commerciale.
Per quanto riguarda il Comitato per l’Organizzazione dei XX Giochi Olimpici Invernali – Torino 2006, in esso esistono le caratteristiche connotanti l’organismo di diritto pubblico, in quanto: a) è indiscutibile il requisito della personalità giuridica; b) ancora più certa è l’influenza pubblica, come risulterebbe dall’art. 6 dello Statuto, in base al quale il Consiglio di Amministrazione sarebbe composto in larghissima maggioranza da membri nominati da enti pubblici; c) ed, infine, il Comitato avrebbe finalità istituzionali di interesse generale a carattere non industriale o commerciale, connesse alla rilevanza universale della manifestazione olimpica, riconducibile all’art. 117 della Costituzione ed alla legge 285/2000, che farebbe ricadere i costi dei Giochi, per larga parte, sulla collettività (all’incirca 1.400.000.000 di euro): in particolare, quanto al carattere non industriale o commerciale dei compiti affidati al Comitato, esso si desumerebbe dalla sua natura di fondazione, ente per definizione non a scopo di lucro, nonché dalla citata legge e dall’atto costitutivo, che gli attribuirebbero funzioni strettamente attinenti alla manifestazione olimpica.
In conclusione, il Comitato sarebbe un organismo di diritto pubblico e, quindi, esso sarebbe soggetto al diritto di accesso ai sensi dell’art. 25 della legge 1990, n. 241, ciò che troverebbe conferma nell’art. 1 bis della legge 285/2000, introdotto dalla legge 48/2003, in base al quale il Comitato sarebbe, per legge, tenuto, nell’affidare i propri appalti, al rispetto del principio di trasparenza, la cui vanificazione sarebbe evidente laddove si preclude ai soggetti coinvolti di conoscere le modalità seguite ai fini degli affidamenti, come nel caso di specie.

L’art. 1 bis della legge 2000, n. 285, stabilisce che “Nello svolgimento di tutte le proprie attività, il Comitato organizzatore dei Giochi olimpici agisce in regime di diritto privato applicando, nei contratti conclusi con i terzi, i principi della trasparenza e della non discriminazione in base alla nazionalità”.
Sarebbe ormai pacifico in giurisprudenza che il diritto di accesso si esercita nei confronti di soggetti pubblici (o assimilati) indicati dalla legge anche relativamente agli atti (quali quelli volti all’affidamento di incarichi a titolo oneroso) emanati nell’esercizio di attività privatistiche, così come sarebbe irrilevante quanto previsto dal punto 4 del documento, denominato “Ricerca di Mercato per la Negoziazione dei Contratti”, in base al quale “In considerazione della natura del Toroc, ..., non è applicabile la legge 7 agosto 1990, n. 241”, giacché sarebbe sufficiente richiamare il pacifico insegnamento secondo cui le fonti di grado sub legislativo (compresi addirittura i regolamenti) non possono limitare il diritto di accesso legislativamente garantito.
La società ricorrente conclude chiedendo che il Tribunale, previo ove occorra annullamento della nota, in epigrafe indicata, riconosca la fondatezza del diritto di accesso esercitato con l’istanza in data 6 agosto 2003, in precedenza specificata, ordinando al Comitato l’esibizione degli atti, in essa precisati.
Tali argomentazioni sono state ulteriormente sviluppate con la memoria del 15.11.2003, in cui la società ricorrente ha rilevato come il Comune di Torino, pur avvalendosi del Comitato, quale soggetto incaricato dell’organizzazione “rimane tuttavia soggetto giuridicamente e patrimonialmente responsabile nei confronti del C.I.O. per ogni obbligo assunto con “l’Host city contract””; che inoltre - all’atto del suo scioglimento - i beni del Comitato saranno devoluti ad enti pubblici, i quali diverranno in tal modo responsabili per i debiti residui ai sensi dell’art. 31 del codice civile; che la previsione di pareri ed interventi obbligatori del Comitato su quasi tutte le più importanti decisioni dello Stato inerenti l’organizzazione e lo svolgimento dei Giochi (artt. 1 commi 1 e 2, art. 3 della legge 285/2000) costituirebbe evidente conferma delle finalità di interesse generale e non certo privatistiche del Comitato; che in tal senso deporrebbe anche il regime fiscale privilegiato assicurato al Comitato dall’art. 10 comma 4 della stessa legge 285/2000; e che, in ogni caso, esso è preposto, unitamente ad altri soggetti, a svolgere il servizio pubblico inerente le “Attività di assistenza sanitaria durante lo svolgimento della manifestazioni olimpiche” (come da accordo tra la Regione Piemonte ed il TOROC, trasfuso nella deliberazione della Giunta Regionale Piemonte n. 69 del 3 marzo 2003).
Secondo il Comitato resistente e la società controinteressata, invece, i tratti caratterizzanti l’organismo di diritto pubblico non sarebbero ravvisabili nel detto Comitato, in ragione delle finalità di natura privatistica che avrebbero condotto all’istituzione del Comitato: la stessa manifestazione olimpica, infatti, non sarebbe un’attività pubblicisticamente rilevante, risolvendosi nell’effettuazione di manifestazioni sportive e comunque rientrando nella titolarità dal C.I.O., organizzazione internazionale non governativa cui sarebbero riservati, in base alla Carta Olimpica ed all’host city contract, i relativi proventi; in quest’ottica, il Comitato Organizzatore dei XX Giochi Olimpici sarebbe stato creato, da parte della Città di Torino e del C.O.N.I., al solo scopo di adempiere alle obbligazioni, di natura privatistica, assunte nell’host city contract ed a tale impostazione si sarebbe attenuto anche il legislatore italiano, affiancando al Comitato - riconosciuto quale fondazione di diritto privato - l’Agenzia per i Giochi Olimpici, organismo di diritto pubblico incaricato di gestire le opere pubbliche da realizzare in vista dei giochi; né il Comitato, per svolgere questi compiti, potrebbe contare su contributi pubblici e ciò in virtù dell’art. 1 bis della legge n. 205/2000, secondo cui lo stesso non può usufruire delle “risorse finanziarie di cui all’articolo 10 né di alcun altro finanziamento, sovvenzione o contributo pubblico”, per cui la sua attività - essenzialmente limitata all’organizzazione delle cerimonie e di apertura e chiusura dei Giochi ed alla cura del loro materiale svolgimento, da cui trarrebbe anche i necessari proventi economici in virtù della quota di partecipazione su sponsorizzazioni, pubblicità e proventi della vendita dei biglietti assicuratagli dal C.I.O. nell’host city contract - sarebbe interamente assoggettata alle leggi del libero mercato, in piena concorrenza con gli organizzatori di altri eventi sportivi di importanza paragonabile a quella delle Olimpiadi.
Nella Camera di Consiglio del 19 novembre 2003, con ordinanza n. 50/i di questa Sezione, è stato ordinato al Presidente del Comitato di produrre il documento da cui risulti “la posizione assunta dalla Commissione UE”, citata nell’impugnata nota dello stesso Comitato; ed in data 22 dicembre 2003 il difensore del Comitato ha depositato la copia della nota 15.12.2003 n. 6828, con cui la Comunità Europea aveva trasmesso al presidente dello stesso Comitato la copia delle motivazioni poste a fondamento della propria decisione del 17.7.2002, di archiviazione del caso in questione.
Nella camera di Consiglio del 22 gennaio 2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

1. Come già si è rilevato, la decisione del Comitato Organizzatore dei XX Giochi Olimpici di negare l’accesso alla documentazione richiesta dalla società ricorrente, contenuta nella nota prot. 03/003856 del 7 agosto 2003, è basata sul rilievo che “riteniamo di non potervi trasmettere copia dei documenti da Voi elencati, data la natura privatistica dello scrivente Comitato”; il TOROC, quindi, ha indotto dalla propria ritenuta natura privatistica l’insussistenza di un obbligo giuridico di concedere accesso alla propria documentazione.
In effetti l’art. 23 della legge 7 agosto 1990 n. 241 statuisce che il “Il diritto di accesso di cui all’articolo 22 si esercita nei confronti delle pubbliche amministrazioni, delle aziende autonome e speciali, degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi”, oltre che nei confronti delle Autorità di garanzia e vigilanza; e, nel caso di specie, può facilmente escludersi che il Comitato appartenga ad una di queste categorie, avendo natura di fondazione di diritto privato e non rientrando, pertanto, né tra le pubbliche amministrazioni, né tra le aziende autonome o speciali né, infine, tra gli enti pubblici; così come è pacifico che il Comitato non rientri tra i gestori di pubblici servizi in quanto l’organizzazione dei Giochi Olimpici non costituisce certamente un servizio pubblico in senso stretto.
Secondo la società ricorrente, tuttavia, il TOROC sarebbe comunque assoggettato alle norme sull’accesso, in virtù della sua riconducibilità alla categoria degli “organismi di diritto pubblico”.
Tale nozione, introdotta dalla normativa comunitaria, è stata poi recepita dall’ordinamento nazionale; con specifico riferimento agli appalti di servizi, ai quali si può ascrivere la procedura per cui è causa, viene in rilievo l’art. 2 del d.lgvo 17.03.1995, n. 157, a mente del quale “Sono amministrazioni aggiudicatrici: ... b) gli organismi di diritto pubblico”.
Orbene, secondo una consolidata giurisprudenza, gli atti di una procedura ad evidenza pubblica, indetta da un organismo di diritto pubblico, sono soggetti alla disciplina in materia di accesso alla documentazione amministrativa di cui alla legge n. 241 del 1990, in quanto il diritto di accesso costituisce un indefettibile sistema di garanzia e controllo circa la corretta applicazione delle norme ad evidenza pubblica (vedi, tra le altre, Consiglio Stato, sez. VI, 17 settembre 2002, n. 4711); in sintesi, un soggetto di diritto privato, se riconducibile alla categoria degli organismi di diritto pubblico, ove indica un appalto di rilevanza comunitaria è tenuto a rispettare, oltre alle norme ad evidenza pubblica, anche quelle in materia di accesso alla relativa documentazione.
La controversia posta all’attenzione del Collegio ruota quindi intorno alla qualificazione soggettiva del Comitato Organizzatore dei XX Giochi Olimpici: poiché si discute dell’affidamento di un appalto di servizi, ove il Comitato fosse inquadrabile tra gli organismi di diritto pubblico sarebbe tenuto a concedere accesso alla relativa documentazione, quanto meno alle imprese che hanno partecipato all’appalto e quindi anche alla società ricorrente.
Al fine di verificare la natura soggettiva del Comitato, è indispensabile richiamare preliminarmente il consolidato orientamento giurisprudenziale (tra le altre, Corte di Giustizia CE sulle cause riunite C-223/99 e C-260/99; Corte di Cassazione a Sezioni Unite, 4 aprile 2000 n. 97; Consiglio di Stato, Sez. V, 22 agosto 2003, n. 4748), cristallizzato nell’art. 2 comma 2 lett. b) del d.lgvo 17 marzo 1995 n. 157 in materia di appalti di servizi, secondo cui i presupposti per ricondurre un soggetto privato alla categoria dell’organismo di diritto pubblico sono i seguenti:

È quindi necessario verificare se in capo al Comitato per l’Organizzazione dei XX Giochi Olimpici Invernali Torino 2006 siano ravvisabili tutti questi indispensabili requisiti.

2. Non merita più di un cenno il primo presupposto, di carattere soggettivo, che nemmeno la resistente e la controinteressata hanno posto in discussione: il Comitato è infatti, per atto costitutivo e statuto, una fondazione di diritto privato, come tale dotato di personalità giuridica.

3. Più complessa l’analisi del secondo requisito, quello cioè della cd. dominanza pubblica, che si articola nelle tre alternative ipotesi sopra descritte.
Deve escludersi, in primo luogo, che il TOROC sia finanziato in modo maggioritario da enti pubblici o da altri organismi di diritto pubblico.
L'art. 2 della l. 48/2003 ha inteso precisare che il Comitato non può ricevere le “risorse finanziarie di cui all'articolo 10, né alcun altro finanziamento, sovvenzione o contributo pubblico”; tale disposizione appare perfettamente in linea con la disciplina contrattuale contenuta nell’“host city contract”, ove il C.I.O. ha riconosciuto al TOROC importanti quote di partecipazione sugli utili derivanti dalle sponsorizzazioni, dalla vendita dei biglietti e da una serie di altre attività imprenditoriali connesse ai Giochi: è da queste attività che il Comitato deve trarre le proprie risorse economiche, secondo una logica essenzialmente imprenditoriale; ed in tale contesto non appare significativa la previsione, contenuta nell’art. 4 dello Statuto del TOROC e ribadita nell’art. 4 dell’atto costitutivo, secondo cui il patrimonio di esso è composto (anche) dai contributi dei fondatori (cioè il Comune di Torino ed il C.O.N.I.): tali emolumenti, infatti, non hanno assunto carattere maggioritario, tanto che nello stesso art. 4 dell’atto costitutivo si attesta che “allo stato non ne risultano conferiti” mentre dai bilanci prodotti in causa non risulta neppure che vi siano stati successivi conferimenti.
La società ricorrente sostiene però che un sostegno finanziario pubblico sarebbe comunque assicurato al Comitato, quanto meno indirettamente, dalla disposizione contenuta nell’art. 7 dell’host city contract, a mente del quale “La Città, il CONI e l’OCOG saranno singolarmente e solidalmente responsabili per tutti gli impegni assunti individualmente e congiuntamente che concernano l’organizzazione dei Giochi, inclusa ogni obbligazione scaturente da questo Contratto”: il Comune di Torino ed il C.O.N.I., pur non contribuendo in via diretta al finanziamento del Comitato, ne sosterrebbero comunque l’azione sul piano economico, avendo assunto la qualità di garanti per le obbligazioni che lo stesso assumerà nel quadro dell’attività di organizzazione dei Giochi.
Ritiene il Collegio che questa argomentazione, a prescindere dalla effettiva possibilità di qualificare la posizione del Comune e del C.O.N.I. in termini di garanzia, non assuma rilievo ai fini del discorso che si sta svolgendo. La previsione contrattuale contenuta nel richiamato art. 7, infatti, non giova in alcun modo al Comitato Organizzatore dei Giochi bensì esclusivamente al C.I.O. che, assumendo la qualità di creditore sia nei confronti del Comitato sia in quelli del Comune di Torino e del C.O.N.I., ha ritenuto opportuno rafforzare la propria garanzia patrimoniale stabilendo che tutti i debitori siano solidalmente responsabili nei suoi confronti. per l’inadempimento delle obbligazioni sancite dall’“host city contract”; in altre parole l’art. 7 non ha introdotto un meccanismo di ripianamento delle perdite subite dal Comitato, nei cui confronti Comune di Torino e C.O.N.I. non hanno del resto assunto alcun impegno contrattuale, ma soltanto un rafforzamento della posizione creditoria del C.I.O., attraverso il tipico istituto della solidarietà passiva tra i più debitori, che facilita l’escussione del credito e ne rafforza la garanzia patrimoniale.
La seconda ipotesi alternativa, idonea a soddisfare il requisito della cd. “dominanza pubblica”, presuppone che la gestione del TOROC sia sottoposta a controlli da parte di enti pubblici.
È sufficiente qualche cenno per escluderne la sussistenza nel caso di specie, visto che nemmeno la società ricorrente vi ha fatto riferimento: basti osservare come la legge 285/2000, nel disciplinare espressamente l’intera materia olimpica, non abbia previsto alcuna forma di controllo pubblico nei confronti del Comitato Organizzatore dei Giochi, viceversa prevedendo diverse forme di controllo sull’operato dell’Agenzia per lo svolgimento dei Giochi Olimpici (come ad esempio quello di competenza del Comitato di alta sorveglianza e garanzia, di cui si occupa l’art. 7 della legge), in ragione delle funzioni tipicamente pubblicistiche che all’Agenzia sono state delegate; il TOROC, viceversa, è stato creato allo scopo di affidare l’organizzazione e lo svolgimento dei Giochi ad un soggetto che, avendo natura privatistica, possa agire con maggiore celerità e snellezza rispetto alle pubbliche amministrazioni; ragion per cui la previsione di controlli pubblici sulla sua attività gestionale sarebbe incoerente e si risolverebbe addirittura in un inadempimento delle obbligazioni assunte dal Comune di Torino e dal C.O.N.I. con il C.I.O. in seno all’host city contract.
Resta da esaminare la terza situazione alternativa, che la società ricorrente ritiene invece sussistere nel caso di specie: la presenza maggioritaria di rappresentanti delle istituzioni pubbliche negli organi direttivi del TOROC.
A sostegno della propria tesi la società ricorrente richiama l’art. 5 dello Statuto del TOROC, a mente del quale gli organi dello stesso sono: il Consiglio di Amministrazione, l’Ufficio di Presidenza l’Ufficio di Presidenza, il Presidente, il Collegio dei Revisori dei Conti; l’art. 6, secondo cui il Consiglio di Amministrazione del Comitato è composto, dal prof. Valentino Castellani che, come Sindaco della Città di Torino, ha sottoscritto a Seul l’host city contract ed assume la carica di Presidente, da quattro vice presidenti, dal Presidente del Comitato Olimpico Nazionale Italiano, dal Segretario Generale del Comitato Olimpico Nazionale Italiano, dai membri italiani del Comitato Internazionale Olimpico, dal Presidente della Federazione Italiana Sport Invernali, dal Presidente della Federazione Italiana Sport Ghiaccio,, dal Presidente della Federazione Italiana Sport Disabili, dal Sindaco della Città di Torino o un suo delegato permanente, da un rappresentante della Città di Torino, nominato dal Sindaco in carica, dal Presidente della Regione Piemonte o un suo delegato permanente, da un rappresentante della Regione Piemonte, nominato dal Presidente della Regione in carica, dal Presidente della Provincia di Torino o un suo delegato permanente, da un rappresentante della Provincia di Torino, nominato dal Presidente della Provincia in carica, dal Presidente della camera di Commercio di Torino o un suo delegato permanente, da due rappresentanti dei nove comuni e delle tre Comunità Montane interessate dai Giochi Olimpici, dei quali uno in rappresentanza dei sei Comuni dell’Alta Valle Susa e della Comunità Montana Alta Valle Susa ed uno in rappresentanza dei tre Comuni di Pinerolo, Pragelato e Torre Pellice e delle Comunità Montane Val Chisone e Val Pellice, dal rappresentante permanente dei nove Comuni e delle tre Comunità Montane interessati ai Giochi Olimpici, da due atleti vincitori di medaglie olimpiche, cooptati dal Consiglio di Amministrazione; all’art. 7, che attribuisce al Consiglio di Amministrazione “tutti i poteri necessari per l’amministrazione ordinaria e straordinaria del Comitato Organizzatore dei XX Giochi Olimpici Invernali Torino 2006”; ed all’art. 12, a mente del quale il Collegio dei Revisori dei Conti è interamente composto da membri designati dai legali rappresentanti degli enti pubblici presenti in Consiglio di Amministrazione.
Secondo la Set Up S.r.l. una simile composizione degli organi direttivi evidenzierebbe la massiccia presenza, certamente maggioritaria, di rappresentanti degli enti pubblici interessati; e ciò sarebbe sufficiente per ritenere integrato il terzo modello di “dominanza pubblica” sopra descritto.
La tesi è fondata.
L’evidente predominanza di componenti di “provenienza pubblica” negli organi direttivi non può certo considerarsi compensata, come invece sostiene la resistente, dal fatto che alcuni di essi (ad esempio l’attuale Sindaco prof. Valentino Castellani) parteciperebbero all’attività del TOROC a titolo personale e non in qualità di rappresentanti delle istituzioni: a parte l’incertezza della distinzione tra partecipazione “a titolo personale” e partecipazione “a titolo istituzionale”, infatti, risulta dirimente la semplice osservazione che, anche non tenendo conto delle partecipazioni “a titolo personale”, residuerebbe comunque un elevato numero, certamente superiore alla metà, di componenti istituzionalmente nominati da enti pubblici; né incide l’ulteriore eccezione sollevata dal Comitato resistente, secondo cui il vero organo propulsivo sarebbe l’Ufficio di Presidenza (art. 9 dello Statuto), i cui membri sarebbero certamente presenti a titolo personale: è lo stesso art. 9, infatti, a prevedere che “i componenti dell’Ufficio di Presidenza possono essere revocati con il voto motivato dei due terzi dei componenti in carica del Consiglio di Amministrazione”, per cui l’Ufficio di Presidenza dipende sul piano organizzativo dal Consiglio di Amministrazione, a prescindere dalle funzioni operative che l’art. 9 dello Statuto gli attribuisce.
Ritiene quindi il Collegio che sussista anche il secondo presupposto necessario alla configurabilità del TOROC come “organismo di diritto pubblico”, in quanto i suoi organi di amministrazione, direzione e vigilanza sono costituiti in misura non inferiore alla metà da componenti designati da enti pubblici.

4. Tuttavia l’assoggettamento del TOROC alla disciplina degli “organismi di diritto pubblico” presuppone la presenza anche del terzo presupposto, che cioè il Comitato sia stato istituito “per soddisfare specifiche finalità d'interesse generale non aventi carattere industriale o commerciale” (art. 2 comma 2 lett. b del d.lgvo 157/1995).
A ben vedere, tale concetto si compone, a sua volta, di due distinti elementi, uno di carattere positivo e l’altro enunciato in negativo: da una parte occorre che l’ente sia stato creato per soddisfare specifiche finalità d’interesse generale; dall’altra che tali finalità non abbiano carattere industriale o commerciale.

4.1 In primo luogo deve essere analizzato il requisito delle “finalità d’interesse generale” in funzione delle quali l’ente deve essere stato istituito.
Il dato normativo si presta a differenti interpretazioni ed è quindi indispensabile un breve richiamo all’interpretazione che dello stesso ha fornito la giurisprudenza comunitaria, in sede di interpretazione dell’art. 1, lett. b), della direttiva europea 92/50, ove tale concetto è stato introdotto.
Secondo la Corte di Giustizia della Comunità Europea, sono finalità rispondenti ad un interesse generale quelle che hanno ad oggetto bisogni di interesse parimenti generale; e questi ultimi, a loro volta, consistono in esigenze dell’intera collettività (o di una rilevante fetta della stessa) cui lo Stato ritiene di dover provvedere direttamente o con riguardo ai quali intende comunque mantenere un'influenza determinante (v., in tal senso, la sentenza emessa nella causa C-18/01, Korhonen; la sentenza 22 maggio 2003, Quinta Sezione; nonché la sentenza 17 dicembre 1998, C-353/96); in altre parole, il Giudice Comunitario considera essenziale la scelta normativa del singolo Stato, che attribuisca rilievo pubblicistico ad un’attività pur svolta da soggetto privato.
A questa impostazione sembra attenersi anche il Consiglio di Stato, come emerge dalla sentenza, Sesta Sezione, n. 11831/2000, ove il riconoscimento della qualità di organismo di diritto pubblico all’Autovie Venete s.p.a. - società incaricata dell’attività di costruzione, esercizio e manutenzione di autostrade nella Regione Veneto - è stata giustificata in relazione al “mandato pubblicistico che connota il perseguimento dell’interesse generale, così rapportato a esigenze qualitative, come prioritario, fino al punto da renderlo, se del caso, prevalente sul fine economico utilitaristico proprio dell’attività di impresa comune” ed alla stretta “connessione che nella organizzazione delle attività materiali corrispondenti ad un pubblico servizio si instaura rispetto ad una funzione pubblica che costituisce uno dei compiti indeclinabili e qualificanti di un ente pubblico dotato di una autonomia politico-amministrativa che si esprime in poteri normativi, pianificatori e operativi. Nel caso in esame, è evidente la connessione fra la competenza in tema di viabilità che l’art. 117 Cost. demanda alla Regione, certamente riconducibile ad una funzione pubblica di governo e sviluppo del territorio, e i moduli organizzativi prescelti per realizzare tale funzione, che possono attuarsi anche nell’istituzione di organismi in forma di società per azioni”.
Ritiene il Collegio che, nel caso di specie, non si verta in questa situazione.
Come già si è anticipato, l'art. 1 bis della legge 285/2000, introdotto dalla legge 48/2003, riconosce l’esistenza del Comitato Organizzatore dei Giochi olimpici (che già era stato istituito sulla base dell’host city contract), e lo definisce “la fondazione di diritto privato costituita in data 27 dicembre 1999 dal Comune di Torino e dal Coni in adempimento degli impegni contrattuali dagli stessi assunti nei confronti del Comitato internazionale olimpico”; e, al secondo comma, precisa che: “il Comitato organizzatore dei Giochi olimpici, subentrato nella titolarità dei diritti e degli obblighi derivanti dal contratto di cui al comma l, li esercita e li adempie in armonia con le disposizioni contenute nella Carta olimpica, assumendo la correlativa responsabilità patrimoniale, senza utilizzare le risorse finanziarie di cui all'articolo 10, né alcun altro finanziamento, sovvenzione o contributo pubblico”.
È dunque lo stesso legislatore ad escludere che il TOROC sia stato istituito per perseguire un interesse pubblico ed a precisare, viceversa, che la sua funzione è quella di assicurare l’adempimento degli impegni contrattuali assunti dal Comune di Troiano e dal C.O.N.I. nei confronti del Comitato internazionale olimpico, in armonia con le disposizioni contenute nella Carta olimpica, senza poter contare su alcun contributo finanziario dello Stato Italiano; di ciò si trova conferma nell’impianto generale della legge, caratterizzato dalla netta distinzione tra gli aspetti privatistici connessi ai Giochi, affidati al TOROC, e le relative funzioni pubblicistiche (in specie la realizzazione delle necessarie opere pubbliche), che il legislatore ha attribuito ad un diverso Ente, certamente inquadrabile tra gli organismi di diritto pubblico, l’Agenzia per lo svolgimento dei Giochi Olimpici (art. 3 della l. 285/2000).
Giova inoltre rilevare che il C.I.O. - “titolare” dei Giochi Olimpici sulla base della Carta Olimpica (avente natura di trattato internazionale) - è a sua volta un’organizzazione internazionale non governativa, che ha la forma giuridica dell'associazione privata, dotata di personalità giuridica, in conformità a quanto disposto dagli articoli 60 e ss. del codice civile svizzero (regola 19 della Carta Olimpica): lo stesso soggetto “titolare” dei Giochi Olimpici è quindi un soggetto di diritto privato, il quale ne ha delegato l’organizzazione ad un altro soggetto di diritto privato, il Comitato Organizzatore; neppure nella disciplina contrattuale, pertanto, è dato ravvisare alcuna disposizione idonea a rendere pubblicisticamente rilevante l’attività del TOROC.
Appare quindi pienamente condivisibile l’affermazione del Comitato resistente secondo cui “i Giochi Olimpici invernali non sono un “servizio pubblico” alla cui gestione il TOROC sia preposto (né direttamente, né per “delega”) dalla Città di Torino o dal CONI: sono invece un singolo evento la cui organizzazione, come si è prima visto, è compito di un soggetto che la città ospitante deve - per obbligo contrattuale e non per compito istituzionale - far nascere entro un tempo predeterminato”.
Né assume rilievo in senso opposto il richiamo, operato dalla società ricorrente, a pretese funzioni pubblicistiche che al TOROC sarebbero state attribuite sia dalla legge 285/2000 che dallo stesso “host city contract”.
Quanto alla normativa nazionale, la stessa si limita a riconoscergli (artt. 1 e 3 della legge 285/2000) l’espressione di un parere sulla realizzazione delle opere connesse allo svolgimento dei Giochi e la formulazione di indicazioni per l’approntamento del piano degli interventi (è stata invece eliminato, in virtù della modifica apportata dall’art. 3 lett. a della legge 48/2003, il potere di definire il medesimo piano, originariamente previsto dall’art. 3 comma primo della legge 285/2000 ed ora invece attribuito al Comitato di Regia di cui all’art. 1 comma 1 bis); non si tratta, quindi, di competenze decisorie bensì di mera attività collaborativa con gli enti pubblici chiamati all’adozione dei provvedimenti necessari alla realizzazione delle infrastrutture olimpiche, secondo un modello già noto al legislatore italiano, come esattamente rileva la Presidenza del Consiglio dei Ministri, nella nota del 30 ottobre 2001 (si pensi, ad esempio, al ruolo consultivo riconosciuto alle associazioni ambientalistiche dalla legge 8 luglio 1986 n. 349, come esattamente rileva la Presidenza del Consiglio dei Ministri nella nota del 30 ottobre 2001 in atti).
Quanto invece alla disciplina contrattuale, la società ricorrente richiama l’art. 21 dell’host city contract, in forza del quale il Comitato si è assunto la responsabilità “di assicurare l’approntamento di tutti i necessari e opportuni servizi di sanità e medicina compreso il rimpatrio. I servizi medici saranno forniti gratuitamente agli atleti, direttori sportivi, allenatori, dirigenti…e ad ogni altra persona accreditata ai Giochi come indicata dal Comitato Esecutivo del C.I.O. in relazione ad ogni necessità medica che possa occorrere durante il periodo della loro presenza per i Giochi nel Paese Ospitante”: l’assistenza sanitaria, infatti, costituirebbe il tipico oggetto di un pubblico servizio, con la conseguenza che il TOROC, che tale assistenza dovrà assicurare, svolgerebbe - quanto meno sotto questo profilo - funzioni di rilievo pubblico.
L’argomento è privo di pregio.
Basti rilevare, al riguardo, l’evidente settorialità e temporaneità della prestazione sanitaria che il Comitato Organizzatore si è impegnato ad assicurare, peraltro non in proprio bensì “attraverso le Autorità Competenti del Paese Ospitante”, la quale andrà ad esclusivo beneficio degli atleti e del personale ausiliario dei Giochi nonché, ovviamente, per la sola durata degli stessi.
Per questa ragione la suddetta prestazione non assume quella rilevanza collettiva che la giurisprudenza comunitaria e nazionale ritengono indispensabili affinché l’attività di un soggetto privato possa considerarsi connessa a finalità di interesse generale.

4.2 Ma quand’anche si volesse ravvisare, contrariamente a quanto si è fin qui sostenuto, un collegamento con interessi di carattere generale, l’attività svolta dal TOROC - a giudizio del Collegio - difetterebbe comunque dell’ulteriore requisito indispensabile per ricondurlo alla categoria degli organismi di diritto pubblico, cioè il “carattere non industriale o commerciale” delle sua finalità.
È proprio sulla base di tale assunto, del resto, che la Commissione Europea - nella relazione allegata alla deliberazione 1576 del 17 luglio 2002, cui il TOROC ha fatto riferimento in sede di rigetto dell’istanza di accesso proposta dalla società ricorrente - ha escluso che il TOROC sia un organismo di diritto pubblico in quanto “il Comitato non agisce in una situazione priva di concorrenza. In particolare, per quel che riguarda le entrate provenienti dalla pubblicità e dalla vendita dei diritti sulle trasmissioni televisive, il Comitato deve competere con gli organizzatori di altri eventi sportivi di importanza paragonabile inoltre, per quel che riguarda la vendita dei biglietti e le attività di marketing, l’ammontare dei profitti dipenderà dall’effettivo livello di partecipazione del pubblico alle gare olimpiche. In secondo luogo bisogna sottolineare il fatto che il Comitato deve procurarsi con la propria attività le risorse necessarie al suo funzionamento, dal momento che non ha ricevuto contributi dai soggetti fondatori in seguito alla sua costituzione, e, soprattutto, che non beneficia di alcun meccanismo di ripianamento di eventuali perdite (effettivamente il Comune di Torino si assume l’onere della responsabilità solidale per il pagamento dei diritti dovuti al C.I.O. solo per l’1,5 % dei profitti stimati dal Comitato. C’è ragione di credere, dunque, che il Comitato deve operare secondo criteri di rendimento, efficienza e di redditività e che sopporta il rischio economico della sua attività”.
Al fine di analizzare più approfonditamente la questione, è indispensabile, anche in questo caso, fare riferimento alla giurisprudenza comunitaria che si è preoccupata di enucleare l’esatto significato del requisito in esame (finalità non industriale o commerciale).
Nella fondamentale Sentenza, Quinta Sezione, 10 maggio 2001 - chiamata a pronunciarsi sulla natura giuridica dell’Ente Fiera di Milano, struttura avente il compito istituzionale di svolgere e sostenere, a livello internazionale ed in un ambito concorrenziale, qualsiasi attività di organizzazione di fiere e di esposizioni, di congressi e di ogni altra iniziativa che, favorendo gli scambi, promuova la presentazione e la vendita di beni e servizi - la Corte di Giustizia ha escluso che la stessa rientrasse tra gli organismi di diritto pubblico, ravvisando una finalità di carattere commerciale o industriale laddove il soggetto interessato offra direttamente beni o servizi sul mercato, operi in concorrenza con altri operatori, ed agisca, pur senza scopo lucrativo, secondo criteri di rendimento, di efficacia e di redditività; pur precisando che ciascuna di tali condizioni non costituisce, di per sé, ragione sufficiente per escludere la presenza dell’organismo di diritto pubblico trattandosi, piuttosto, di indici sintomatici attraverso i quali analizzare la singola fattispecie posta all’attenzione del giudice nazionale al quale competerà, tra l’altro, di accertare preliminarmente la sussistenza dei predetti indici nel caso concreto.
In una successiva sentenza, Sesta Sezione, del 16 ottobre 2003 la Corte ha sostanzialmente confermato tale ricostruzione, precisando che “l'esistenza o la mancanza di un bisogno d'interesse generale avente carattere non industriale o commerciale deve essere valutata tenendo conto dell'insieme degli elementi giuridici e fattuali pertinenti, quali le circostanze che hanno presieduto alla creazione dell'organismo considerato e le condizioni in cui quest'ultimo esercita la sua attività, ivi compresa, in particolare, la mancanza di concorrenza sul mercato, la mancanza del perseguimento di uno scopo di lucro a titolo principale, la mancanza di assunzione dei rischi collegati a tale attività nonché il finanziamento pubblico eventuale dell'attività in questione”.
Orbene, tornando al caso di specie, ritiene il Collegio che riguardo al TOROC siano ravvisabili tutti i richiamati “indici sintomatici” della sua finalità commerciale o industriale e che, anche per questa ragione, lo stesso non rientri nella categoria degli organismi di diritto pubblico.
In primo luogo è evidente come il Comitato, pur avendo natura di fondazione e quindi non agendo a scopo lucrativo, debba improntare la propria azione a criteri di economicità, efficienza e rendimento.
Infatti, come già si è osservato, il TOROC non può disporre di finanziamenti pubblici e deve quindi necessariamente trarre le risorse necessarie alla propria attività dai proventi dell’attività stessa la quale, pertanto, non può che essere improntata a logiche di efficienza imprenditoriale. Basti richiamare, al riguardo, i già citati documenti contabili comprovanti l’assenza di contribuzioni pubbliche all’attività del Comitato, nonché l'art. 2 della l. 48/2003, a mente del quale lo stesso non può utilizzare le “risorse finanziarie di cui all'articolo 10, né alcun altro finanziamento, sovvenzione o contributo pubblico”, che devono essere concentrate esclusivamente in capo all'Agenzia ed agli altri enti pubblici attuatori delle opere e delle infrastrutture di cui alla legge 285/2000; nonché fare riferimento alla precedente trattazione, nella parte in cui si è osservato come il Comune di Torino e il C.O.N.I. non abbiano assunto alcuna obbligazione diretta nei confronti del TOROC quanto al ripianamento delle sue eventuali perdite, bensì abbiano una responsabilità solidale direttamente nei confronti del Comitato Internazionale Olimpico.
Né assume alcun rilievo l’ulteriore osservazione della società ricorrente a proposito del regime fiscale assicurato al TOROC dall’art. 10 comma 4 della legge 285/2000, a mente del quale “I proventi percepiti dal Comitato organizzatore dei Giochi olimpici, nell'esercizio di attività commerciali, anche occasionali, svolte in conformità agli scopi istituzionali, ovvero di attività accessorie, non concorrono a formare reddito imponibile ai fini dell'imposta sul reddito delle persone giuridiche”: come esattamente rileva la Presidenza del Consiglio dei Ministri nella nota del 30 ottobre 2001, infatti, “se il Comitato svolgesse attività non qualificabili come commerciali, i proventi da esse derivanti non avrebbero concorso per legge (art. 108 del d.p.r. 22 dicembre 1986 n. 917) a formare il reddito rilevante ai fini dell’assoggettamento all’imposta sul reddito delle persone giuridiche”; con la conseguenza che il richiamato art. 10 comma 4 si sarebbe rivelato del tutto inutile e ripetitivo di una previsione di legge già esistente. La richiamata disposizione, pertanto, avvalora semmai l’opposta tesi che l’attività del TOROC ha natura commerciale, pur con un’espressa eccezione riguardo al regime fiscale, tanto che nessuno dubita, nemmeno la società ricorrente, che la stessa sia soggetta alla normativa generale in materia di imposta sul valore aggiunto.
Ugualmente privo di pregio appare il richiamo operato dalla società ricorrente al sistema di devoluzione dei beni del Comitato previsto dall’art. 19 dello statuto, a mente del quale - con l’approvazione del conto consuntivo per l’esercizio 2006 - il Comitato dovrà essere posto in liquidazione ed i suoi beni ripartiti secondo i criteri stabiliti dall’art. 20, cioè: 20% al C.I.O., 20% al C.O.N.I., il restante 60 % alla Città di Torino “che, d’intesa con il C.O.N.I., lo destinerà ad interventi sportivi e di ripristino delle condizioni ambientali nei Comuni coinvolti dall’evento”; tale disposizione, infatti, è perfettamente conforme alla natura giuridica del Comitato, fondazione di diritto privato, ma non attiene in alcun modo alle modalità di gestione dello stesso durante il periodo di operatività. Del resto è ben nota l’evoluzione giurisprudenziale e dottrinale che ammette ormai pacificamente l’esistenza di fondazioni che, pur non potendo ovviamente perseguire scopi lucrativi, agiscano con metodo economico.
Già queste osservazioni evidenziano come il TOROC agisca con moduli essenzialmente imprenditoriali, sopportando in concreto un rischio d’impresa; ma tale conclusione trova ulteriore conferma nell’esame del mercato in cui il Comitato è chiamato ad operare, caratterizzato da una situazione - seppur del tutto peculiare - di concorrenzialità.
Il TOROC, infatti, è impegnato a “vendere” agli sponsor ed al pubblico (mediante contratti dal multiforme contenuto, quali cessioni dei diritti televisivi alle reti nazionali ed internazionali, sottoscrizione di contratti di licenza, vendita dei biglietti agli spettatori, etc.) un “prodotto” - l’evento olimpico - che si porrà in diretta concorrenza con altri eventi sportivi di carattere mondiale in qualche modo assimilabili; l’esistenza di una libera concorrenza, pertanto, non può essere valutata, come invece sostiene la società ricorrente, in relazione all’attività in sé devoluta al TOROC (organizzazione e svolgimento dei Giochi Olimpici) - rispetto alla quale è indubitabile che lo stesso disponga di un’esclusiva, concordata nell’host city contract; bensì deve essere accertata con riferimento al mercato in cui l’attività stessa dovrà svolgersi, all’interno del quale non appare in discussione l’esistenza - in numero limitato ma rilevante sul piano della forza economica - di validi competitori, individuabili negli organizzatori di altri eventi sportivi di pari o simile rilevanza.
Quanto premesso consente, infine, di ritenere sussistente anche il terzo indice sintomatico indicato dalla Corte di Giustizia Europea, e cioè che il soggetto, della cui natura si discute, produce beni o servizi offerti direttamente al mercato. L’evento olimpico, infatti, costituisce, oltre che un’importantissima manifestazione sportiva, un “prodotto” che il Comitato offre direttamente sul mercato delle sponsorizzazioni e dei diritti televisivi.
Per tutte queste ragioni ritiene il Collegio che il Comitato Organizzatore dei XX Giochi Olimpici non possa essere ricondotto alla categoria degli organismi di diritto pubblico.

5. Resta da esaminare il richiamo, operato sub c) dalla società ricorrente, all’art. 1-bis della l. 285/2000, introdotto dall'art. 2 della l. 48/2003, a mente del quale: “Nello svolgimento di tutte le proprie attività, il Comitato organizzatore dei Giochi olimpici agisce in regime di diritto privato applicando, nei contratti conclusi con i terzi, i principi della trasparenza e della non discriminazione in base alla nazionalità”; secondo la società ricorrente, infatti, i suddetti principi potrebbero incontrare efficace tutela solo mediante l’esercizio del diritto di accesso ai documenti restando, in caso contrario, delle mere affermazioni di principio.
Neppure tale argomentazione può essere condivisa.
Infatti, una volta escluso che il TOROC abbia natura di organismo di diritto pubblico, non può attribuirsi alla norma in esame il significato invocato dalla società ricorrente, che la porrebbe in contrasto con principi consolidati, a livello nazionale e comunitario, in forza dei quali la facoltà di accesso sussiste esclusivamente nei confronti delle pubbliche amministrazioni e di soggetti privati in qualche modo coinvolti nell’esercizio di attività pubblicisticamente rilevanti (in tal senso depone lo stesso art. 23 della 241/1990); in quest’ottica si deve ricercare altrove l’esatta collocazione del richiamo ai principi di trasparenza e non discriminazione contenuti nella richiamata disposizione.
Riguardo al principio di non discriminazione sulla base della nazionalità può facilmente essere rilevata la sua inconferenza rispetto all’oggetto di causa.
Quanto al principio della trasparenza, deve invece ritenersi che lo stesso - operando nei confronti di soggetto privato tout court - non comporti facoltà di accesso ai suoi atti bensì incida esclusivamente sulla sua condotta operativa, che dovrà essere improntata a rendere trasparenti e non discriminatori le sue scelte precontrattuali e contrattuali; con meccanismi di tutela che, a prescindere dall’identificazione del loro esatto contenuto, potranno eventualmente trovare tutela nelle norme del codice civile.
Ed infatti, nel caso di specie, il TOROC - pur non ritenendosi vincolato al rispetto delle norme di evidenza pubblica - ha comunque ritenuto opportuno portare a conoscenza di tutti i possibili interessati la selezione indetta per individuare l’impresa incaricata di curare le cerimonie di apertura e conclusione dei Giochi, pubblicando il relativo bando anche sul proprio sito informatico; ed in quella sede ha chiaramente esposto il proprio modus operandi, affermando che “la Ricerca di Mercato non è una procedura di gara: essa è basata su specifiche tecniche non discriminatorie ed è finalizzata a procedere alla negoziazione dei contratti di cui al precedente punto 2 senza introdurre discriminazioni in base alla nazionalità. Pertanto, il TOROC si riserva in ogni fase della Ricerca di Mercato la facoltà di interrompere o sospendere la Ricerca di Mercato stessa, secondo la- propria libera valutazione, con uno o tutti i soggetti interessati, nonché di non pervenire alla stipulazione del contratto”.

6. Conclusivamente, una volta escluso che il Comitato organizzatore dei Giochi rientri tra gli organismi di diritto pubblico, l’istanza di accesso avanzata dalla società ricorrente non costituisce oggetto di una facoltà giuridicamente tutelata.
Il destinatario della stessa, infatti, non rientra tra i soggetti citati dall’art. 23 della legge 241/1990 (pubbliche amministrazioni, aziende autonome e speciali, enti pubblici e gestori di pubblici servizi, Autorità di Vigilanza e Garanzia), il cui elenco ha carattere tassativo come si desume dall’art. 22, a mente del quale il diritto di accesso, che ha per oggetto i soli “documenti amministrativi”, si esercita “secondo le modalità stabilite dalla presente legge”.
È quindi pienamente legittima l’osservazione del Comitato, contenuta nella nota prot. 03/003856 del 7 agosto 2003, ove si afferma “Riteniamo necessario ribadire, alla luce della posizione assunta dalla Commissione UE, che il Comitato Organizzatore non è da ricomprendere tra i soggetti tenuti all’applicazione della legge 241/90. Allo stato riteniamo di non potervi trasmettere copia dei documenti da Voi elencati, data la natura privatistica dello scrivente Comitato”: la citata posizione della Commissione Europea, infatti, è quella espressa nella già richiamata riunione del 24 luglio 2002, ove la stessa aveva escluso che il TOROC fosse inquadrabile tra gli organismi di diritto pubblico, difettando del requisito della finalità di carattere non industriale o commerciale.
Per le ragioni che precedono il ricorso deve, quindi, essere rigettato.
Sussistono giusti motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

Il Tribunale amministrativo regionale del Piemonte, Sezione II, rigetta il ricorso in epigrafe.
Compensa tra le parti le spese.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Torino, nella Camera di Consiglio del 22 gennaio 2004, con l’intervento dei Magistrati:
Giuseppe Calvo Presidente
Paolo Lotti Referendario
Antonio Plaisant Referendario, estensore

Il Direttore Segreteria II Sezione Depositata in Segreteria a sensi di
f.to Ruggiero Legge il 3 marzo 2004