Contratti della pubblica amministrazione – Bandi ed avvisi di gara - Indizione di una licitazione privata con procedura accelerata costituente la rinnovazione di quella precedente di tipo ordinario – Motivazione succinta contenente comunque le ragioni essenziali della statuizione racchiusa nel bando – Sufficienza – Estrema stringatezza nella formulazione dei bandi da trasmettere alla GUCE – E’ doverosa.

In tema di contratti ed evidenza pubblica, qualora la P.A. abbia indetto una nuova licitazione privata con procedura abbreviata, in sostituzione di quella ordinaria precedentemente annullata in sede giurisdizionale, deve considerarsi idonea, seppur sintetica, la motivazione basata sia sulla persistente attualità del proprio interesse alla fornitura sia, soprattutto, sull’infelice esito della pregressa gara, rimasta non aggiudicata a causa dell’annullamento giurisdizionale e della volontà di non aggiudicare all’impresa seconda graduata per ragioni inerenti all’inidoneità di quest’ultima. Infatti l’onere di motivazione ed il relativo adempimento si commisurano in relazione al tipo di scelta da effettuare ed alla qualità degli interessi in gioco, essendo attuale e preminente, dopo un lungo lasso di tempo dall’inizio della procedura, l’interesse al reperimento dei beni oggetto della fornitura. Né si può ritenere una siffatta motivazione meramente stereotipa e generica, in quanto i fatti pregressi giustificano l’immediatezza del provvedere, alla luce sia dei principi d’economicità e d’efficacia dell’azione amministrativa, sia della regola ex art. 5, c. 9 del Dlg 358/ 1992, che impone un vincolo d’estrema stringatezza nella formulazione dei bandi da trasmettere alla GUCE.

REPVBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. 3°-ter

composto dai signori Francesco CORSARO, Presidente, - Lucia TOSTI, Consigliere, - Silvestro Maria RUSSO, Consigliere, relatore, ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 663/2004 proposto dalla

CHERADI MARINE s.r.l., corrente in Taranto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Gabriella SPATA ed elettivamente domiciliata in Roma, alla via L. Mantegazza n. 24, presso il cav. GARDIN,

CONTRO

il MINISTERO DELLE IN FRASTRUTTURE E DEI TRASPORTI, in persona del sig. Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ope legis dall’Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria,

PER L’ANNULLAMENTO

A) – del bando di gara in data 17 novembre 2003 (in G.U., II s., n. 271 del 21 novembre 2003), con cui il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti – Comando generale del Corpo delle Capitanerie di porto ha indetto una licitazione privata accelerata per la fornitura di 14 motovedette in VTR, cl. 500;

B) – nonchè d’ogni altro atto presupposto, connesso o consequenziale e, in particolare, della nota prot. n. 868 dell’8 gennaio 2004;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio della P.A. intimata;
Visti gli atti tutti della causa;
Relatore all’udienza camerale del 12 febbraio 2004 il Cons. dott. Silvestro Maria RUSSO e uditi altresì, per le parti, l’avv. SPATA e l’Avvocato dello Stato LINDA;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

1. – La CHERADI MARINE s.r.l., corrente in Taranto, assume d’esser stata aggiudicataria della fornitura di 14 motovedette in VTR, cl. 500, da destinare al pattugliamento delle zone marine protette, indetta dal Comando generale del Corpo delle Capitanerie di porto con bando pubblicato il 29 ottobre 2002.
Detta Società dichiara altresì d’aver proposto appello, in una con la parte vittoriosa, avverso la sentenza n. 4693 del 26 maggio 2003 ?con cui la Sezione ha annullato detta aggiudicazione?, il cui giudizio, dopo varie vicissitudini, è stato definito dal Consiglio di Stato con una decisione di rigetto, all’udienza del 13 gennaio u.s.
Nelle more di quest’ultimo, la stazione appaltante, con bando di gara del 17 novembre 2003 (in G.U., II s., n. 271 del 21 novembre 2003), ha indetto sì ex novo detta licitazione privata, ma con procedura accelerata, tant’è che il termine di presentazione delle istanze di partecipazione è stato fissato alle h. 12 del 3 dicembre 2003. Ora, nel corso del giudizio d’appello, la stazione appaltante aveva dichiarato d’aver revocato in autotutela il contratto a suo tempo stipulato con la CHERADI MARINE s.r.l. e rimasto inefficace per effetto della sentenza n. 4693/2003. Tuttavia, detta Società rende noto d’aver appreso, grazie alla memoria difensiva resa dall'Avvocatura erariale in quel giudizio, del nuovo bando, mentre, con nota prot. n. 868 dell’8 gennaio u.s., il Comando generale delle CP le ha comunicato che, in virtù di tale sentenza, è venuto meno di fatto il presupposto del detto contratto.

2. – Avverso tale statuizione ed il bando della nuova gara, insorge allora la CHERADI MARINE s.r.l. innanzi a questo Giudice, con il ricorso in epigrafe, deducendo in punto di diritto essenzialmente l’inesistenza dei presupposti per l'abbreviazione dei termini di pubblicazione del bando stesso e, alla luce della recente giurisprudenza sull’inefficacia del contratto d’appalto a seguito dell’annullamento dell’ aggiudicazione, l’omessa eliminazione in autotutela degli atti della prima gara, anteriormente all’indizione della seconda. Resiste nel presente giudizio la P.A. intimata, la quale eccepisce l’infondatezza della pretesa attorea.
All’udienza camerale del 12 febbraio 2004, sussistendo i presupposti di completezza dell’istruttoria e del contraddittorio e su conforme richiesta delle parti, il ricorso in epigrafe è assunto in decisione dal Collegio a’sensi dell’art. 21, X c., I per. della l. 6 dicembre 1971 n. 1034, affinché il giudizio sia definito nelle forme di cui al successivo art. 26, V c.

3. – Sebbene non possa il Collegio condividere l’argomento della P.A. resistente circa il positivo giudizio già espresso dalla Sezione e dal Consiglio di Stato sull’ impugnato bando ?trattandosi d’impugnazione proposta da altro soggetto e con censure non omogenee?, Il ricorso in epigrafe non ha pregio alcuno e va integralmente rigettato, per le considerazioni qui di seguito indicate.

4. – Alla luce di tutto il pregresso contenzioso sulla prima gara, oggidì definitivamente risolto dal Giudice d’appello con la conferma della sentenza della Sezione n. 4693/2003, manifestamente infondato è il primo mezzo di gravame, con cui la ricorrente lamenta il difetto di motivazione circa l'abbreviazione dei termini di pubblicazione del bando della nuova gara.
Al riguardo, la P.A. aggiudicatrice ha adottato la procedura d’urgenza ex art. 7, c. 4 del Dlg 24 luglio 1992 n. 358, all’uopo indicando nel bando, quale presupposto della stessa, l’«…urgente necessità di acquisire idonei mezzi navali per il monitoraggio delle aree marine protette, precedenti gare andate deserte o non aggiudicate…». Come si vede, la P.A. ha dato idonea, seppur sintetica contezza, sia della persistente attualità del proprio interesse alla fornitura dei mezzi navali in parola, sia, soprattutto, dell’infelice esito della pregressa gara, rimasta non aggiudicata a causa dell’annullamento derivante dalla sentenza n. 4693/2003 e della volontà di non aggiudicare all’impresa seconda graduata per ragioni inerenti all’inidoneità di quest’ultima. E che la frase adoperata dalla P.A. nella specie sia sufficiente a far intendere le ragioni essenziali della statuizione racchiusa nell’impugnato bando, non par dubbio, giacché l’onere di motivazione ed il relativo adempimento si commisurano in relazione al tipo di scelta da effettuare ed alla qualità degli interessi in gioco, essendo nel caso in esame attuale e preminente, dopo oltre un anno dall’inizio della procedura, l’interesse al reperimento dei beni oggetto della fornitura. Né si può ritenere siffatta motivazione meramente stereotipa e generica, in quanto i fatti pregressi giustificano l’immediatezza del provvedere, alla luce sia dei principi d’economicità e d’efficacia dell’azione amministrativa, sia della regola ex art. 5, c. 9 del Dlg 358/ 1992, che impone un vincolo d’estrema stringatezza nella formulazione dei bandi da trasmettere alla GUCE.
È appena da osservare che, diversamente da ciò che opina la ricorrente, detto bando, di cui s’è data notizia in tre giornali quotidiani nazionali, è stato effettivamente spedito alla GURI ed alla GUCE in data 17 novembre 2003, giusta quanto evincesi dalla data di spedizione per telecopia in fac-simile (fax) all’Ufficio pubblicazioni della GUCE stessa e della nota prot. n. 85/69212/111, indirizzata all’IPZS, ufficio inserzioni G.U. In tal modo, rispettato è, con riguardo a quello di presentazione delle istanze di partecipazione (3 dicembre 2003), il termine ex art. 7, c. 3 del Dlg 358/ 1992. Né il termine così abbreviato può dirsi giugulatorio, sol perché la ricorrente ha tralasciato di partecipare alla nuova gara, tant’è che, invece, ben cinque imprese hanno chiesto d’esservi invitate. La ricorrente non s’è curata, secondo l’ordinaria diligenza, di prendervi parte, né tampoco di verificare gli esiti del giudizio sulla precedente, di cui essa pure è stata parte, onde essa non può dolersene in questa sede, non avendo più sul punto alcuna posizione giuridicamente rilevante e differenziata, a cagione, appunto, della sua omessa partecipazione a detta nuova gara (arg. ex Cons. St., IV, 10 novembre 2003 n. 4241).

5. – Non a diversa conclusione deve il Collegio pervenire in ordine alla doglianza dell’omessa rimozione in autotutela del contratto a suo tempo stipulato con la ricorrente.
Tale negozio, invero, non si può certo definire nullo ab origine, né la nullità può intervenire per un fatto esterno e sopravvenuto alla stipulazione di esso, poiché questa, a suo tempo, avvenne in base a forme regolari ed a legittimazione piena, ancorché in un secondo tempo accertata illegittima.
In realtà, il contratto stesso, grazie al passaggio in giudicato della sentenza n. 2693/2003 per effetto della conferma da parte del Giudice d’appello, è rimasto definitivamente inefficace ex tunc, secondo il principio desumibile dall’art. 11 c.c., posto che la P.A. è una persona giuridica soggetta alle norme civilistiche che regolano la loro attività negoziale, pur se la fase di scelta del contraente non è rimessa alla libera determinazione dell’appaltante, ma a sua volta soggiace, fino a quell’evento, alle regol d’evidenza pubblica. Ebbene, l’annullamento dell’atto che legittima la stipulazione del contratto ne implica l’inefficacia inter partes, la sua opponibilità nei confronti della parte che intenda farlo valere e la salvezza degli eventuali acquisti dei terzi di buona fede. Da tanto discende che il contratto inefficace è e resta tale per assoluto difetto di legittimazione alla stipulazione e non è ratificabile in alcun caso, la ratifica allora sì essendo nulla per aperta ribellione a norme imperative ed all'ordine pubblico. Né il contraente privato, la cui aggiudicazione è stata annullata, può pretendere alcunché e, soprattutto, la rimozione in autotutela della gara, non godendo più d’alcuna posizione differenziata all’esercizio della discrezionalità sul punto, diversamente da ciò che accade invece, p.es., all’impresa seconda graduata o agli altri partecipanti regolari.
Peraltro, l’impugnata nota della P.A. in data 8 gennaio 2004, nel riferirsi al giudicato scaturente dalla ripetuta sentenza n. 2693/2003, rettamente l’assume a presupposto per il rifacimento della gara de qua, a cagione dell’inidoneità dell’impresa seconda graduata a gestire l’appalto in argomento.

6. – Le spese del presente giudizio seguono, come di regola, la soccombenza e sono liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

il Tribunale amministrativo regionale del Lazio, sede di Roma, sez. 3°-ter, respinge il ricorso n. 663/2004 in epigrafe.
Condanna la Società ricorrente al pagamento, a favore della P.A. resistente e costituita, delle spese del presente giudizio, complessivamente liquidate in € 2000 (Euro duemila).
Ordina all’Autorità amministrativa d’eseguire la presente sentenza.

Così deciso in Roma, nella Camera di consiglio del 12 febbraio 2004.

Francesco CORSARO, PRESIDENTE
Silvestro Maria RUSSO, ESTENSORE

Una società si aggiudicava un appalto (licitazione privata) per la fornitura di motovedette al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti.
Il TAR del Lazio annullava l’aggiudicazione; la società soccombente interponeva appello, rigettato dal Consiglio di Stato.
Nelle more della definizione del gravame il Ministero indiceva nuova licitazione privata con procedura accelerata (invocando l’art. 7, comma quarto, del D.lgs. n. 358 del 24 luglio 1992 che autorizza l’abbreviazione dei termini di ricezione delle domande di partecipazione e delle offerte) alla quale la società appellante non chiedeva di partecipare. Successivamente l’amministrazione revocava in via di autotutela il contratto a suo tempo stipulato con la società in questione, rimasto inefficace per effetto della sentenza di prime cure.
Avverso il nuovo bando la società originariamente aggiudicataria proponeva ricorso al TAR del Lazio; la Sezione III ter del Tribunale, con la sentenza n.1609 del 20 febbraio 2004, qui annotata, ha definito la nuova impugnativa nel senso del rigetto.
La pronuncia merita di essere segnalata sotto un duplice profilo. Il primo aspetto di interesse concerne l’ “adeguatezza” della motivazione che la stazione appaltante è tenuta a fornire a supporto dell’opzione per la procedura accelerata. Il secondo profilo che si segnala all’attenzione dell’interprete riguarda le sorti del contratto stipulato dall’amministrazione a seguito dell’annullamento dell’aggiudicazione.

a) Quanto alla prima questione considerata, il Collegio laziale assume una posizione assai chiara.
Il TAR ricorda come il bando in controversia rendesse manifesta l’ “urgente necessità di acquisire idonei mezzi navali per il monitoraggio delle aree marine protette, precedenti gare andate deserte o non aggiudicate”.
La sintesi della motivazione posta a base della nuova gara accelerata non solo non viene censurata, ma anzi sembra apprezzata dai Giudici di Via Flaminia, i quali – movendo dal presupposto che l’adeguatezza della motivazione va calibrata sul “tipo di scelta da effettuare” e sulla “qualità degli interessi in gioco” - non hanno difficoltà a riconoscere come decisamente prevalente, nella comparazione degli interessi in gioco, l’esigenza di un pronto reperimento dei beni oggetto della fornitura a distanza di più di un anno dall’inizio della procedura.
In sostanza il convincimento della Sezione giudicante è nel senso che le espressioni impiegate in parte motiva debbano rendere comprensibili “le ragioni essenziali della statuizione racchiusa” nel bando (cosa nella specie accaduta), e che la sinteticità dei bandi costituisca fattore collimante tanto con i principi di economicità e di efficacia dell’azione amministrativa, quanto con l’espressa indicazione normativa rinvenibile nell’art. 5, comma 9, del D.lgs. 358/1992 (là dove relativamente ai bandi che devono essere pubblicati sulla GUCE si dispone che la lunghezza del testo non può superare una pagina della GUCE, ossia circa 650 parole).
I Giudici esprimono pertanto l’avviso che il Ministero abbia “dato idonea, seppur sintetica contezza, sia della persistente attualità del proprio interesse alla fornitura dei mezzi navali in parola, sia, soprattutto, dell’infelice esito della pregressa gara, rimasta non aggiudicata a causa dell’annullamento derivante dalla sentenza n. 4693/2003 e della volontà di non aggiudicare all’impresa seconda graduata per ragioni inerenti all’inidoneità di quest’ultima”.
Quanto al termine (abbreviato) di presentazione delle istanze di partecipazione, il TAR imputa alla stessa ricorrente di non essersi preoccupata “secondo l’ordinaria diligenza” di prendere parte alla nuova procedura disinteressandosi degli esiti, sul piano amministrativo, dei pregressi due gradi di giudizio, in tal modo restando priva di una situazione giuridicamente rilevante e differenziata.

b) Il secondo profilo di interesse della sentenza che si analizza prende le mosse dalla dedotta censura inerente all’omessa rimozione in autotutela del contratto in un primo momento stipulato con la ricorrente.
Nel respingerla, il TAR recepisce in toto l’orientamento da ultimo accreditatosi presso il Consiglio di Stato là dove, a fronte della caducazione, in sede giurisdizionale o amministrativa, di atti attraverso i quali si sia formata in concreto la volontà contrattuale dell’Amministrazione, è stato ravvisato il difetto del requisito della legittimazione a contrarre (Sez. VI, sentenza n. 6666 del 27 ottobre 2003).
Così come aveva già fatto il Consiglio di Stato (nella ripetuta sentenza n.6666/2003), anche il TAR Lazio ritiene di qualificare la pubblica amministrazione alla stregua di una persona giuridica ai sensi dell’art. 11 c.c., soggetta come tale non solo alle norme di diritto pubblico, ma altresì alle norme civilistiche essenziali che ne disciplinano l’attività negoziale (cfr. anche Cons. Stato, Sez. VI, n. 2992 del 2003).
Ora, è noto che nei contratti ad evidenza pubblica gli atti della serie pubblicistica e quelli della serie privatistica sono indipendenti quanto alla validità; sennonché i primi condizionano l’efficacia dei secondi, di talchè il contratto rimane ab origine inefficace se uno degli atti del procedimento viene meno per una qualsiasi causa (cfr. Cass., 5 aprile 1976 n. 1197).
In virtù di questa premessa l’inefficacia del contratto risulta correlata alla sopravenuta carenza, in capo all’amministrazione, con efficacia ex tunc, della legittimazione a negoziare, atteso che “l’organo amministrativo che ha stipulato il contratto, una volta che viene a cadere, con effetto ex tunc, uno degli atti del procedimento costitutivo della volontà dell’Amministrazione, come la deliberazione di contrattare, il bando o l’aggiudicazione, si trova nella condizione di aver stipulato injure, privo della legittimazione che gli è stata conferita dai precedenti atti amministrativi” (Cass., 20 novembre 1985 n. 5712).
Rispetto a questa generale impostazione, tuttavia, il Supremo Consesso della giustizia amministrativa ha inteso precisare che “l’inefficacia sopravvenuta derivante dall’annullamento degli atti di gara ovvero del provvedimento di aggiudicazione, sia in sede giurisdizionale, che amministrativa o in via di autotutela (sempre che, in tal caso ne ricorrano tutti i presupposti sostanziali) è relativa e può essere fatta valere solo dalla parte che abbia ottenuto l’annullamento dell’aggiudicazione” (Cons. Stato, Sez.VI, sent. 666/2003 cit.).
Nella pronuncia qui in esame il Collegio laziale, come accennato, aderisce a questa prospettazione ribadendo, per converso, l’esplicito rifiuto per una qualificazione del negozio in termini di nullità, vizio non ravvisabile in dipendenza di fatti esterni e sopravvenuti alla stipulazione di un atto concluso in base a forme regolari e con legittimazione piena; la Sezione può dunque de plano statuire che nel caso di specie il contratto era rimasto definitivamente inefficace ex tunc per effetto della sentenza demolitoria di primo grado confermata in sede di gravame.
Le conseguenze riconnesse all’annullamento dell’atto che legittima la stipulazione del contratto sono così riassumibili:

I) il contratto è inefficace inter partes;

II) lo stesso è opponibile nei confronti della parte che intenda farlo valere;

III) v’è in ogni caso salvezza degli eventuali acquisti dei terzi di buona fede (l’annullamento della deliberazione formativa della volontà contrattuale dell’ente non pregiudica i diritti acquistati dai terzi di buona fede in base ad atti compiuti in esecuzione della deliberazione medesima, secondo il disposto degli artt. 23 e 25 c.c.);

IV) il contratto inefficace per assoluto difetto di legittimazione alla stipulazione non è assoggettabile a ratifica, atto che risulterebbe a sua volta nullo per contrasto con norme imperative;