T.A.R. PUGLIA - BARI - SEZIONE III - Sentenza 23 settembre 2004 n. 4181 Pres. Amedeo Urbano; Est. Raffaele Greco Pepe Michele e Pepe Raffaele (avv. F. Muscatello) contro Comune di Poggiorsini (avv. Angela Aliani)

1. Espropriazione per p.u. - Accessione invertita - Azione risarcitoria - fatto generatore dell’obbligazione risarcitorie.

2. Espropriazione per p.u. - Accessione invertita - Corte costituzionale n. 204 del 6.7.2004 - Comportamenti della p.a. - Giurisdizione del giudice amministrativo.

3. Espropriazione per p.u. - Accessione invertita - trasformazione irreversibile del suolo occupato nel periodo di vigenza dell’occupazione legittima - dies a quo relativo al termine prescrizionale relativo all’esercizio dell’azione risarcitoria - scadenza del termine di cinque anni dall’effettiva immissione in possesso senza l’emanazione del decreto di esproprio.

1. Nel caso di occupazione di suoli privati per la realizzazione di un'opera pubblica che, inizialmente legittima, sia successivamente divenuta illecita per effetto del decorso del termine quinquennale dall’inizio dei lavori previsto nel decreto di occupazione di urgenza, senza che venisse emesso il provvedimento definitivo di espropriazione, ricorrono i connotati della c.d. occupazione acquisitiva rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Di talché, appare ammissibile l’azione risarcitoria esperita dal ricorrente, non operando il principio della c.d. pregiudizialità dell’azione di annullamento, in quanto per un verso è pacifico che la cognizione del giudice amministrativo si estende all’intero rapporto tra Amministrazione e privati, con specifico riguardo al fatto generatore dell’obbligazione risarcitoria ex art. 2043 c.c., e sotto altro profilo quest’ultimo s’identifica con l’inutile decorso del termine quinquennale previsto nel decreto di occupazione di urgenza e non con i precedenti atti amministrativi.

2. Pur a seguito della sentenza della Corte costituzionale nr. 204 del 6.7.2004 (che, fra l’altro, ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’art. 34 D. Lgs n. 80/1998 nella parte in cui si riferiva, quanto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica, anche alle controversie relative ai “comportamenti” della P.A.), ricorre la giurisdizione del giudice amministrativo sui “comportamenti” che costituiscono espressione, sia pure larvata, di poteri pubblicistici ed autoritativi. Sicché, nel caso in questione ricorre la giurisdizione del giudice amministrativo, essendo la procedura espropriativa sorretta da una valida dichiarazione di pubblica utilità e da un decreto di occupazione di urgenza, se pure non seguito nei termini dal decreto di esproprio.

3. In caso di c.d. occupazione acquisitiva il dies a quo del termine prescrizionale relativo all’esercizio dell’azione risarcitoria di cui all’art. 2043 c.c. coincide, quando la trasformazione irreversibile del fondo occupato avviene nel periodo di vigenza dell’occupazione legittima, col momento in cui l’occupazione dei suoli cessa di essere sorretta da valido titolo: tale momento ricorre alla scadenza del termine di cinque anni dall’effettiva immissione in possesso, indicato nel decreto di occupazione temporanea d’urgenza, senza che sia stato emanato il decreto di esproprio.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia Sezione Terza

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1259 del 2003 proposto da

Pepe Michele e Pepe Raffaele, rappresentati e difesi dall’avv. Francesco Muscatello ed elettivamente domiciliati presso lo stesso in Bari alla via Abate Eustasio, 5,

CONTRO

il Comune di Poggiorsini, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Angela Aliani ed elettivamente domiciliato presso la stessa in Gravina in Puglia alla via G. Mameli, 14,

per l’accertamento del diritto al risarcimento del danno ingiusto subito dai ricorrenti a cagione dell’occupazione acquisitiva del suolo in proprietà e della conseguente perdita del diritto dominicale e di quelli reali parziari di cui erano rispettivamente titolari,

con la conseguente condanna del Comune di Poggiorsini al pagamento di una somma di danaro per il comportamento illecito dell’Amministrazione stessa, da maggiorarsi con rivalutazione monetaria ed interessi moratori, anche anatocistici sulle somme rivalutate come per legge.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione dell’Amministrazione intimata; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, all’udienza del 22.7.2004, il Referendario, dott. Raffaele Greco; Udito l’avv. Muscatello per i ricorrenti e l’avv. Aliani per l’Amministrazione; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso notificato il 29 luglio 2003, depositato il 19 settembre 2003, i sigg.ri Michele e Raffaele Pepe hanno chiesto l’accertamento del proprio diritto al risarcimento del danno subito per effetto di occupazione acquisitiva di un suolo sito in agro di Poggiorsini, in catasto al foglio 10, p.lle 90 di ha 1.00.80 (partita catastale 1471) e 108 di ha 1.59.20 (partita catastale 1032), occupato dal Comune per un’estensione di mq 25.750.

Hanno premesso: - di essere coltivatori diretti e, rispettivamente, nudo proprietario ed usufruttuario del predetto suolo; - che dal 1986 i suoli erano stati interessati dalla costruzione del campo sportivo comunale, giusta decreto sindacale nr. 7 del 14.6.1986 di occupazione temporanea e d’urgenza; - che, nelle more della procedura espropriativa, era intervenuto in data 14.10.1987 un accordo transattivo relativo alla medesima procedura e ad altra relativa ad insediamento P.I.P.; - che il predetto accordo prevedeva l’abbandono da parte degli odierni ricorrenti di ogni iniziativa giudiziaria assunta con compensazione delle spese legali, ed il pagamento da parte dell’Amministrazione del prezzo di lire 50.000/mq comprensivo di ogni indennità o risarcimento di sorta, nonché di interessi fino alla data di sottoscrizione dell’atto, mentre da tale data e per il prosieguo sarebbero maturati interessi moratori del 12 %; - che l’accordo fu approvato con delibera di C.C. nr. 175 del 19.10.1987 e subordinato a parere di congruità dell’U.T.E.; - che l’Amministrazione, pur avendo effettivamente realizzato il campo sportivo, non aveva mai dato esecuzione all’accordo transattivo, non aveva emesso decreto di esproprio né corrisposto indennità alcuna; - che i ricorrenti, con nota del 7.6.1995, avevano manifestato espressamente la volontà di ottenere il corrispettivo per la perdita dei propri diritti reali sui suoli, chiedendo “l’indennizzo dell’area, come da verbale transattivo…”; - che tale richiesta era stata poi reiterata con successive note del 6.2.1999 e del 16.3.2001; - che i successivi incontri informali intervenuti con l’Amministrazione non avevano dato esito positivo. Tanto premesso, i ricorrenti avevano chiesto col ricorso in epigrafe:

1) l’accertamento dell’illiceità della soppressione del diritto di nuda proprietà e di usufrutto verificatosi in loro danno, con il conseguente loro diritto al ristoro per la perdita di detti diritti reali derivante dalla realizzazione del campo sportivo, mediante assegnazione a titolo di risarcimento del danno della somma onnicomprensiva convenuta e riconosciuta nell’accordo transattivi del 14.10.1987, pari a lire 50.000/mq, incrementata con gli interessi di mora nella misura concordata del 12 % a far data dal 14.10.1987, ovvero, in via subordinata, mediante assegnazione di somma non inferiore a quella contenuta nella perizia stragiudiziale depositata in atti, o maggiore o minore ritenuta conforme a giustizia, oltre rivalutazione monetaria e interessi;

2) in ogni caso, condanna del Comune a rifondere il pregiudizio subito per pagamento di imposte dirette e indirette e contributi al Consorzio di Bonifica, perdita di aiuti comunitari, pregiudizio da rotazione dei terreni nella misura di euro 67.980,21 o in quella riconosciuta conforme a giustizia;

3) accertamento del loro diritto ad ottenere l’indennità per il periodo di occupazione legittima protrattasi per un quinquennio, oltre rivalutazione monetaria ed accessori, in misura non inferiore a lire 20.127.990 (euro 10.395,00);

4) condanna del Comune alle spese e competenze del giudizio. I ricorrenti hanno altresì ribadito le proprie richieste con memoria depositata il 14 febbraio 2004. Con sentenza nr. 1637 del 25 febbraio 2004, questa Sezione ho ordinato incombenti istruttori. In data 30 giugno 2004 l’Amministrazione intimata, nell’ottemperare ai predetti incombenti, ha depositato atto di costituzione con contestuale memoria, con il quale ha preliminarmente eccepito l’intervenuta prescrizione del diritto vantato dai ricorrenti, nonché l’inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, opponendosi altresì nel merito all’accoglimento del gravame. Con memoria depositata il 10 luglio 2004, i ricorrenti hanno controdedotto ai rilievi di controparte, ribadendo le proprie conclusioni. All’udienza del 22 luglio 2004, la causa è stata trattenuta per la decisione.

DIRITTO

1. In via preliminare, occorre esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso per difetto di giurisdizione sollevata dall’Amministrazione resistente, sul presupposto che l’occupazione del suolo degli odierni ricorrenti sarebbe da qualificarsi come usurpativa. L’eccezione è infondata. Ed invero, da quanto esposto in fatto emerge chiaramente che l’occupazione dei suoli di proprietà dei ricorrenti era inizialmente legittima, in quanto finalizzata alla realizzazione del campo sportivo comunale, di cui al progetto approvato con delibera di C.C. nr. 128 del 15.12.1983, e disposta con decreto sindacale nr. 7 del 14.6.1986. Essa occupazione divenne illecita per effetto del decorso del termine quinquennale dall’inizio dei lavori, come previsto dal predetto decreto, senza che venisse emesso il provvedimento definitivo di espropriazione, essendo stato nelle more effettivamente realizzato il campo sportivo, con conseguente irreversibile trasformazione del fondo. In altri termini, la vicenda che occupa riveste tutti i connotati della c.d. occupazione acquisitiva, ossia iniziata a seguito di valida ed efficace dichiarazione di pubblica utilità, e caratterizzata dal verificarsi della “accessione invertita”, che la giurisprudenza, ai sensi dell’art. 34 D. Lgs. nr. 80/98, anche prima delle modifiche introdotte con la L. nr. 205/00, aveva concordemente ritenuto rientrante nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Proprio perché si verte in materia di giurisdizione esclusiva, inoltre, appare ammissibile l’azione risarcitoria così proposta, non operando il principio della c.d. pregiudizialità dell’azione di annullamento, in quanto per un verso è pacifico che la cognizione di questo Tribunale si estende all’intero rapporto tra Amministrazione e privati, con specifico riguardo al fatto generatore dell’obbligazione risarcitoria ex art. 2043 c.c., e sotto altro profilo quest’ultimo s’identifica con l’inutile decorso del suindicato termine quinquennale, e non con i precedenti atti amministrativi (sulla cui legittimità nulla viene eccepito dai ricorrenti). È appena il caso di aggiungere anche che le considerazioni che precedono non mutano punto a seguito della sentenza della Corte costituzionale nr. 204 del 6.7.2004, con la quale – fra l’altro - è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale del citato art. 34, nella parte in cui faceva riferimento, quanto alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia urbanistica, anche alle controversie relative ai “comportamenti” della P.A. Infatti, già prima di tale intervento, questo Tribunale aveva più volte fatto propria l’impostazione secondo cui i “comportamenti” materiali sui quali sussisteva la giurisdizione del giudice amministrativo erano pur sempre quelli che costituissero espressione, sia pur larvata, di poteri pubblicistici ed autoritativi (cfr. T.A.R. Puglia, Bari, Sez. III, 25.2.2004, nr. 1190; Sez. II, 22.5.2003, nr. 2343), in tal modo aderendo al prevalente orientamento che continuava a ritenere appartenente al giudice ordinario la cognizione in materia di occupazione c.d. usurpativa (cfr. Cass., SS. UU., ord. 6.6.2003, nr. 9139; Cons. Stato, Sez. IV, 9.7.2002, nr. 3819).

2. Sempre in via preliminare, l’Amministrazione resistente ha eccepito l’estinzione per intervenuta prescrizione del diritto vantato dai ricorrenti. L’eccezione è infondata. Si assume, in particolare, che il credito vantato dai ricorrenti sarebbe maturato alla data del 19.10.1987, allorché fu stipulato tra le parti il più volte citato accorso transattivo (poi rimasto ineseguito), e pertanto il termine quinquennale di prescrizione sarebbe spirato in data 19.10.1992, con la conseguenza che dovrebbe considerarsi tardivo il primo atto interruttivo, costituito dalla richiesta del 7.6.1995 sopra richiamata. Sul punto, il Collegio ritiene non possa seriamente dubitarsi del fatto che, attenendo il ricorso all’esame a domanda di risarcimento da fatto illecito ex art. 2043 c.c., il dies a quo del relativo termine prescrizionale debba coincidere con il momento del verificarsi dell’illecito, che nella fattispecie corrisponde al momento in cui l’occupazione dei suoli appartenenti ai ricorrenti – inizialmente legittima in forza dei provvedimenti innanzi citata – cessò di essere sorretta da valido titolo: tale momento coincide con la scadenza del termine di cinque anni dall’effettiva immissione in possesso, indicato nel decreto di occupazione temporanea d’urgenza nr. 7 del 16.4.1986, senza che fosse stato emanato il decreto di esproprio. Appresso verranno esposte le ragioni per le quali, ad avviso del Collegio, non è condivisibile l’impostazione dell’Amministrazione resistente, secondo cui l’illecito si sarebbe prodotto in epoca alquanto anteriore. In definitiva, poiché la materiale immissione in possesso avvenne in data 16.5.1986 (cfr. verbale di presa di possesso e di consistenza allegato alle produzioni di parte resistente), il predetto decreto di occupazione ha perso efficacia in data 16.5.1991, e da tale data è iniziato a decorrere il termine di prescrizione: risulta, pertanto, tempestivo l’atto interruttivo del 7.6.1995. In nulla incide, sulla vicenda appena ricostruita, l’accordo transattivo intervenuto tra gli odierni ricorrenti e l’Amministrazione in data 19.10.1987: infatti, in disparte ogni considerazione sull’esattezza dei rilievi dell’Amministrazione secondo cui con tale atto i ricorrenti avrebbero rinunciato alla proprietà dei suoli (ma sul punto va rilevato come essi avessero già di fatto perso i propri diritti dominicali per effetto del verificarsi della “accessione invertita”, essendo già intervenuta all’epoca l’irreversibile trasformazione del suolo), come anche sul diverso termine prescrizionale che dovrebbe computarsi, in ogni caso, ove all’accordo de quo si volesse attribuire portata novativa delle pretese dei ricorrenti (come evidenziato da questi ultimi), assorbente è il rilievo secondo cui detto accordo – originariamente concepito per porre fine ai contenziosi instaurati dai ricorrenti, riconducendo la vicenda nell’alveo di un possibile sbocco fisiologico della procedura espropriativa -, di fatto non spiegò mai alcuna efficacia. Ed invero, è la stessa Amministrazione resistente ad evidenziare come gli effetti dell’accordo in questione fossero stati espressamente subordinati al parere favorevole dell’Ufficio Tecnico Erariale: risulta per tabulas che il parere fu invece negativo, col risultato che quella che era una vera e propria condizione sospensiva, cui era ricollegata l’efficacia della transazione, non si verificò. Anche sotto tale profilo, dunque, alcun diritto può essere sorto in capo agli odierni ricorrenti in conseguenza del predetto accordo transattivo. Privi di pregio sono anche gli argomenti mediante i quali l’Amministrazione resistente ha inteso negare efficacia interruttiva della prescrizione non solo alla richiesta del 7.6.1995, ma anche alla successiva missiva dei ricorrenti del 6.2.1999. Al riguardo, è sufficiente richiamare l’orientamento giurisprudenziale dominante, secondo cui non sono richieste forme legali né rituali perché l’atto di costituzione in mora consegua l’efficacia di cui all’art. 2943 co. IV c.c., essendo in ogni caso sufficiente che all’interno di esso siano identificati con chiarezza creditore e debitore, che vi sia l’intimazione ad adempiere e l’indicazione di un congruo termine, di tal che dal complesso dell’atto emerga in maniera inequivocabile la volontà di far valere un proprio diritto (cfr. Cass. civ., Sez. lav., 15.11.2002, nr. 16131). Si è, anzi, ritenuto che ai fini sopra indicati non sia necessaria neanche l’indicazione del preciso ammontare del credito vantato, essendo sufficiente la specificazione degli elementi che consentano di individuarlo con precisione (cfr. Cass. civ., Sez. lav., 2.12.1982, nr. 6567). Nella specie, al di là delle forme con le quali gli odierni ricorrenti hanno formulato le proprie richieste, nonché dell’uso alternativo e promiscuo dei termini “indennizzo” e “risarcimento”, appare incontestabile che con le note sopra richiamate essi abbiano manifestato all’Amministrazione, in maniera non suscettibile di fraintendimenti, la propria volontà di ottenere un ristoro per il pregiudizio patito a seguito dell’illegittima occupazione dei suoli, con conseguente compressione dei loro diritti dominicali. Va pertanto ribadito come gli atti in questione abbiano regolarmente conseguito l’effetto di interrompere il decorso del termine di prescrizione ex art. 2943 c.c.

3. Venendo ora all’esame del merito, appare palese la fondatezza della domanda dei ricorrenti. Invero, l’illiceità dell’occupazione non è contestata neanche dall’Amministrazione intimata, la quale però, in modo funzionale alle eccezioni preliminari sopra esaminate, assume che l’illecito si sarebbe maturato in epoca ben più risalente: in particolare, si sostiene che l’occupazione sarebbe divenuta abusiva ai sensi dell’art. 1 co. III L. nr. 1/78, non essendo iniziata la realizzazione dell’opera nel triennio dalla data della dichiarazione di pubblica utilità. Il Collegio non condivide tale impostazione, la quale muove dal presupposto che l’atto dichiarativo della pubblica utilità dell’opera fosse da individuarsi nella delibera nr. 74 del 5.5.1981, contenente la prima approvazione del progetto per la realizzazione del campo sportivo. Al contrario, risulta dalla documentazione in atti non solo che quel progetto subì sostanziali modifiche con la successiva delibera nr. 128 del 15.12.1983 (contenente, fra l’altro, la localizzazione delle proprietà Pepe come interessate all’intervento espropriativo), ma soprattutto che, data la non omogenea destinazione urbanistica dell’area espropriando, fu necessario disporre variante con successiva deliberazione consiliare nr. 14 del 16.7.1985: è solo a questo momento, giusta l’insegnamento della consolidata giurisprudenza sul punto, che può farsi risalire l’efficacia dichiarativa della pubblica utilità dell’opera. Ne deriva che, essendo stata l’opera pacificamente già completata alla data del 19.10.1987 (e cioè all’atto della sottoscrizione del più volte citato accordo transattivo), risulta pacificamente rispettato il termine di cui all’art. 1 co. III L. nr. 1/78. Va pertanto ribadito come il fatto illecito generatore di responsabilità ex art. 2043 c.c., nel caso di specie, vada individuato nel protrarsi dell’occupazione oltre il termine, senza che l’Amministrazione abbia tempestivamente provveduto all’emissione di decreto di esproprio, a nulla rilevando che l’opera sia stata integralmente realizzata nel periodo di occupazione legittima, giacché ciò che conta è l’indebita compressione delle facoltà dominicali degli interessati (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 10.11.2003, nr. 7135).

4. Dai rilievi che precedono deriva che, quanto al periodo di occupazione legittima, va dichiarato il diritto dei ricorrenti a percepire l’indennità calcolata secondo i criteri legali vigenti all’epoca, oltre agli interessi ed alla rivalutazione monetaria, mentre per il periodo successivo l’Amministrazione va condannata al risarcimento del danno ingiusto cagionato ai ricorrenti dall’occupazione sine titulo dei suoli de quibus, anche in questo caso maggiorata d’interessi legali e rivalutazione monetaria fino alla data dell’effettivo soddisfo. Con riguardo all’esatta quantificazione delle predette somme, peraltro, l’Amministrazione resistente contesta le conclusioni di parte ricorrente, sorrette da una perizia stragiudiziale versata in atti, assumendo che le stesse sarebbero incompatibili con la natura agricola dell’area, sita in zona non edificata e lontana dal centro abitato. Ritiene pertanto il Collegio, in adesione alla richiesta in tal senso formulata dall’Amministrazione, nonché, sia pure in via subordinata, dagli stesi ricorrenti, di dover disporre C.T.U. al fine di pervenire all’esatta quantificazione delle somme dovute, provvedendo con sentenza parziale in ordine all’an debeatur e rinviando in prosieguo per le ulteriori indispensabili attività istruttorie.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Puglia - Sezione III, parzialmente pronunciando:

- accoglie il ricorso, nei limiti di cui in motivazione, e per l’effetto riconosce il diritto dei ricorrenti a percepire l’indennità per il periodo di occupazione legittima protrattosi dal 16.5.1986 al 16.5.1991, computata secondo i parametri legali in vigore all’epoca, nonché il risarcimento del danno conseguente alla successiva occupazione illecita, il tutto maggiorato per interessi e rivalutazione monetaria fino alla data dell’effettivo soddisfo; - dispone C.T.U. finalizzata all’esatta liquidazione dell’indennità da corrispondere e del danno da risarcirsi, sulla base dei criteri di cui in motivazione; - nomina C.T.U. il dott. agr. Marco Malpica, residente in Bari, corso Cavour, 198; - assegna al C.T.U. il termine di 60 giorni per l’espletamento dell’incarico; - fissa la data del 21 ottobre 2004 per il conferimento dell’incarico; - liquida al C.T.U. la somma di euro 3000,00 in acconto del compenso spettante, a carico del Comune di Poggiorsini.

Rinvia al definitivo ogni decisione in ordine alle spese di giudizio. Fissa per il prosieguo l’udienza del 24 febbraio 2005. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bari, nella camera di consiglio del 22.7.2004, con l’intervento dei Magistrati: Dott. Amedeo Urbano Presidente Dott. Doris Durante Componente Dott. Raffaele Greco Componente, est.