T.A.R. EMILIA ROMAGNA - BOLOGNA - SEZIONE I - Sentenza 10 settembre 2004 n. 3309 Pres. Perricone, Est. Testori Ferruccio Frascari ed altri c. Regione Emilia Romagna

Giustizia amministrativa – Risarcimento del danno – Presupposto della domanda risarcitoria – Giudizio ex art. 34 del D.Lgs. n. 80/1998 pendente alla data del 30 giugno 1998 – Difetto di giurisdizione del giudice amministrativo – Sussistenza

La domanda di risarcimento del danno proposta successivamente alla devoluzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva nelle materie di cui agli artt.33 e 34 del D. Lgs. n. 80/1998, qualora trovi il suo fondamento in un pendente giudizio riguardante una delle suddette materie instaurato prima di tale devoluzione ed ancora pendente alla data del 30 giugno 1998, deve essere proposta al giudice ordinario, dovendosi ritenere ancora operanti in tal caso i criteri in materia di riparto di giurisdizione previgenti al D. Lgs. citato. L’autonomia dell’azione risarcitoria rispetto a quella relativa alla legittimità dell’atto amministrativo, infatti, rileva solo per le controversie de quibus instaurate dopo il 30 giugno 1998.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA SEZIONE I

composto dai signori: Dott. Bartolomeo Perricone - Presidente; Dott.ssa Rosaria Trizzino - Consigliere; Dott. Carlo Testori - Consigliere rel.est., ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1094 del 2003 proposto da

Ferruccio Frascari s.p.a., in persona del legale rappresentante Ing. Ferruccio Frascari, e da Benuzzi Gaetano, Fergnani Teresa, Marrino Patrizia, Marrino Beatrice e Marrino Elisabetta, tutti rappresentati e difesi dagli Avv.ti Francesco Paolucci e Rolando Roffi e presso il primo elettivamente domiciliati in Bologna, via Farini n. 10,

contro

la Regione Emilia Romagna, costituitasi in giudizio in persona del Presidente della Giunta in carica, rappresentata e difesa dall’Avv. Claudio Cristoni, presso il quale è elettivamente domiciliata in Bologna, via Garibaldi n. 1,

per l'accertamento dei danni subiti dai ricorrenti per responsabilità della Regione e, conseguentemente,

per la condanna della Regione medesima al risarcimento dei danni.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio della Regione Emilia-Romagna; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il Cons. Carlo Testori; Uditi alla pubblica udienza dell’8 luglio 2004 gli Avv.ti F. Paolucci e G.A. Ferrerio (in sostituzione di C. Cristoni); Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1.1) I ricorrenti sono proprietari in Comune di Monte San Pietro di aree che il P.R.G. del 1979 destinava a completamento residenziale. In vista dell'edificazione i predetti avevano costituito un consorzio che ha realizzato opere di urbanizzazione primaria e sistemazione idrogeologica di consistente importo. L'aspettativa edificatoria dei ricorrenti è stata tuttavia vanificata per effetto della variante generale 1984/1987: in sede di approvazione, infatti, la Giunta regionale dell'Emilia-Romagna ha previsto l'inedificabilità dei terreni in questione. Contro gli atti di formazione della variante i proprietari delle aree pregiudicati da tale prescrizione hanno agito davanti a questo Tribunale con il ricorso n. 1701 del 1987, che è stato accolto con la sentenza 27 novembre 2000 n. 947, avendo il TAR ritenuto fondata la censura di difetto di motivazione della determinazione sfavorevole introdotta dalla Regione. Quest'ultima ha proposto ricorso in appello, respinto dalla Quarta Sezione del Consiglio di Stato con la decisione 26 settembre 2001 n. 5086, che ha condiviso le valutazioni di questo Giudice circa la carenza motivazionale che inficiava in parte qua la deliberazione G.R. n. 1962/1987 di approvazione della variante al P.R.G.

1.2) Con l'atto introduttivo del presente giudizio i ricorrenti: - hanno evidenziato che la condotta della Regione Emilia-Romagna, riconosciuta illegittima in sede giurisdizionale e contraria alla buona fede ed ai principi sanciti dall'art. 97 Cost., è fonte di responsabilità del predetto Ente per i danni arrecati ai proprietari che, ragionevolmente confidando nell'edificabilità delle aree di cui si tratta, hanno sostenuto ingenti spese per la realizzazione di opere di urbanizzazione e hanno poi visto immotivatamente e ingiustamente pregiudicate le loro legittime aspettative; - hanno chiesto la condanna della Regione al risarcimento dei danni subiti, nella misura di € 200.000,00 (oltre agli interessi).

1.3) Si è costituita in giudizio l'Amministrazione intimata, che ha innanzitutto eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo ed ha, comunque, chiesto la reiezione del gravame perché infondato. Entrambe le parti hanno depositato memorie in vista dell'udienza dell'8 luglio 2004, in cui la causa è passata in decisione.

2) Il Collegio è innanzitutto chiamato a pronunciarsi sulla questione - proposta in via di eccezione dalla difesa della Regione Emilia-Romagna, ma rilevabile anche d'ufficio - riguardante la giurisdizione del giudice amministrativo (o, in alternativa, del giudice ordinario) sulla domanda risarcitoria proposta con il ricorso in esame. La resistente contesta la giurisdizione di questo Tribunale facendo leva sulla circostanza che l'azione promossa dai ricorrenti trova fondamento in una controversia pendente alla data del 30 giugno 1998 e richiamando la disposizione di cui all'art. 45 comma 18 del D.Lgs. 31 marzo 1998 n. 80, a tenore del quale le controversie di cui ai precedenti artt. 33 e 34 "sono devolute al giudice amministrativo a partire dal 1° luglio 1998. Resta ferma la giurisdizione prevista dalle norme attualmente in vigore per i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998". Tenuto anche conto di quanto replicato sul punto dalla difesa dei ricorrenti, il Collegio osserva: - le controversie "aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche in materia urbanistica ed edilizia" sono state devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 34 del D.Lgs. n. 80/1998; - in tale ambito rientra la controversia promossa dagli odierni ricorrenti (con il gravame n. 1701 del 1987) contro la variante generale 1987 al P.R.G. di Monte San Pietro, definita nel 2001 e dunque ancora pendente alla data del 30 giugno 1998; - successivamente a tale data è stata proposta l'azione risarcitoria di cui si controverte nel presente giudizio. Il caso in esame si caratterizza dunque per la circostanza che la domanda di risarcimento del danno (che costituisce oggetto del ricorso di cui si tratta) è stata introdotta dopo la devoluzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva nelle materie di cui ai citati artt. 33 e 34, ma trova il suo presupposto in un precedente giudizio riguardante una delle materie in questione instaurato prima di tale devoluzione e ancora pendente al 30 giugno 1998. Come evidenziato dai richiami giurisprudenziali operati dalle parti, sullo specifico punto i giudici amministrativi hanno assunto orientamenti contrapposti. Da un lato, infatti, si è affermato che, stante la previsione dell’art. 35 dello stesso D.Lgs. n. 80/1998 secondo cui il giudice amministrativo "nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva…dispone, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto", nei giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998, che non risultano ancora devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non spetta a quest'ultimo conoscere della eventuale domanda risarcitoria. L’autonomia del giudizio concernente il risarcimento del danno rispetto a quello relativo alla legittimità dell’atto amministrativo che costituisce la causa petendi dell’azione risarcitoria rileva dunque solo per le controversie instaurate dopo il 30 giugno 1998; al contrario, per quelle pendenti a tale data devono ritenersi ancora operanti i criteri in materia di riparto di giurisdizione previgenti al D.Lgs. n. 80/1998, in base ai quali le azioni dirette ad ottenere il risarcimento del danno a seguito dell’annullamento di atti illegittimi dell’amministrazione rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. In tali termini si sono espressi, tra gli altri, Cons. Stato, Sez. V, 17 ottobre 2002, n. 5677; TAR Napoli, Sez. I, 28 maggio 2003, n. 6055; TAR Piemonte, Sez. II, 25 gennaio 2003 n. 123. Diverso è l'orientamento seguito dalla Sesta Sezione del Consiglio di Stato, che nella sentenza 7 agosto 2003 n. 4567 è pervenuta a conclusioni opposte, valorizzando la circostanza che la disposizione di cui all'art. 45 comma 18 "si riferisce non alle "controversie" anteriori al 1° luglio 1998, bensì ai "giudizi pendenti" a detta epoca, sicché non si estende alle domande di risarcimento del danno conseguente ad annullamento di atto amministrativo, proposte dopo il 30 giugno 1998 in via autonoma rispetto all’originaria controversia". Sulla questione, ancora aperta, questo Tribunale ha recentemente preso posizione con le sentenze nn. 429, 430 e 431 del 29 marzo 2004, uniformandosi al primo degli orientamenti richiamati, di cui ha condiviso le conclusioni, giustificate anche dalla considerazione che nel sistema previgente l'azione risarcitoria innanzi al giudice ordinario presupponeva la riduzione dell'atto amministrativo a semplice fatto comportamentale, ottenuta mediante la caducazione del provvedimento, disposto dal giudice amministrativo, stante la sua accertata illegittimità; cosicché al giudice ordinario era consentito di valutare la liceità o meno dell'operato della p.a. sotto il profilo fattuale. Mentre, per contro, l'attuale normativa, incentrata sulla concentrazione processuale, dispone che sia lo stesso giudice amministrativo ad accertare se l'illegittimo esercizio della funzione amministrativa abbia provocato un danno ingiusto al privato ricorrente e, conseguentemente, a disporre la condanna della stessa p.a. al pagamento dei relativi danni. Da tali conclusioni il Collegio non ha ragione di discostarsi; il presente giudizio va perciò definito dichiarando inammissibile il ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Tenuto conto dei contrastanti orientamenti giurisprudenziali richiamati, appare senz'altro equo compensare integralmente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I dichiara inammissibile il ricorso in epigrafe per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Spese compensate.

Così deciso in Bologna l’8 luglio 2004.

GWENDOLINE GUCCIONE

Risarcimento del danno e difetto di giurisdizione: il regime transitorio ex art. 45, comma 18 del D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 Con la sentenza in epigrafe il Tribunale Amministrativo Regionale dell’Emilia-Romagna, sede di Bologna, ribadisce un orientamento giurisprudenziale prevalente, secondo cui la domanda diretta ad ottenere il risarcimento del danno a seguito dell’annullamento di atti illegittimi dell’amministrazione (1), anche se introdotta dopo la devoluzione al giudice amministrativo della giurisdizione esclusiva nelle materie di cui agli artt.33 e 34 del D. Lgs. 31 marzo 1998, n. 80, deve essere proposta innanzi al giudice ordinario, nel caso in cui la stessa trovi il suo presupposto in un precedente giudizio riguardante le suddette materie instaurato prima di tale devoluzione ed ancora pendente alla data del 30 giugno 1998. Dal un lato si è, infatti, affermato che la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo non si arresta al giudizio di annullamento del provvedimento amministrativo illegittimo, ma si estende, oltre che al sindacato sul rapporto fra privato e amministrazione, comprensivo anche dei comportamenti materiali, anche alla cognizione delle questioni attinenti ai diritti patrimoniali consequenziali (2), ossia di tutte le pretese risarcitorie derivanti da un illegittimo comportamento della p.a. (3); dall’altro si è, però, stabilito che, stante la previsione dell’art.45, comma 18 del D. Lgs. n. 80, le controversie di cui agli artt.33 e 34 sono devolute alla giurisdizione del giudice amministrativo a partire dal 1 luglio 1998, ferma restando la giurisdizione prevista “dalla norme attualmente in vigore per i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998”. Il ricorrente nel caso di specie afferma sussistere la giurisdizione del T.A.R. sulla base del presupposto che la domanda di risarcimento del danno è stata proposta con ricorso successivo alla data del 1 luglio 1998, allorché l’azione risarcitoria già rientrava nella giurisdizione esclusiva affidata al giudice amministrativo dagli artt.33 e 34 del D. Lgs. n. 80, così come disposto dal successivo art. 45, comma 18, secondo cui “le controversie di cui agli artt.33 e 34 del presente decreto sono devolute al giudice amministrativo a partire dal 1 luglio 1998”. L’Amministrazione resistente contesta la giurisdizione del giudice amministrativo eccependo la relativa eccezione, in quanto l’art. 45, comma 18, del D. Lgs. n. 80 già citato, prosegue stabilendo che “resta ferma la giurisdizione prevista dalle norme attualmente in vigore per i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998”: l’azione risarcitoria promossa dal ricorrente trova, infatti, il suo fondamento in una controversia pendente a tale data. Il Tribunale adito accoglie l’eccezione di parte resistente, dichiarando il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione sulla base delle seguenti argomentazioni. Atteso che, in base all’art. 35 dello stesso D. Lgs. n. 80, il giudice amministrativo “dispone il risarcimento del danno ingiusto nelle controversie devolute alla sua giurisdizione esclusiva”, ne deriva che, per i giudizi pendenti alla data del 30 giugno 1998, che non risultano ancora devoluti alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non spetta a quest’ultimo disporre “anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto”. L’autonomia del giudizio concernente il risarcimento del danno da quello relativo alla legittimità dell’atto amministrativo che costituisce la causa petendi dell’azione risarcitoria, esprime un principio valido, che rileva, però, con riguardo alle sole controversie instaurate dopo il 30 giugno 1998. Per i giudizi pendenti a tale data, invece, in base alle considerazioni che precedono, devono ritenersi ancora operanti i criteri in materia di riparto di giurisdizione previgenti al D. Lgs. n. 80, in base ai quali le azioni dirette ad ottenere il risarcimento del danno a seguito dell’annullamento di atti illegittimi dell’amministrazione rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario. Tale conclusione interpretativa (4), a cui segue la necessità di dichiarare il difetto di giurisdizione, oltre ad aderire meglio al dato letterale, risulta, altresì, suffragata dall’ordinanza del 16 aprile 2002, n. 123, con cui la Corte Costituzionale ha respinto l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’art.34 D. Lgs. per eccesso di delega, sulla base del rilievo che l’art.7 della L. 205 del 2000, nel riformulare gli art.33 e 34 del presente decreto, ha lasciato immutate le disposizioni intertemporali di cui all’art.45, per tale via ribadendo l’intenzione del legislatore di ritenere operanti le esigenze di concentrazione processuale perseguite dalla richiamata normativa (ossia che sia lo stesso giudice amministrativo ad accertare se l’illegittimo esercizio della funzione amministrativa esercitata dalla p.a. abbia provocato un danno ingiusto al privato ricorrente e, conseguentemente, a disporre la condanna della stessa p.a. al pagamento dei relativi danni), solo a partire dal 1 luglio 1998.   ----------   (1) Cfr, per tutti, Cons. St., Ad. Plen., 26 marzo 2003, n. 4, in questa Rivista. Il caso affrontato dalla Plenaria ha ad oggetto il diritto al risarcimento del danno derivante dall’illecita acquisizione da parte di un Ente locale della proprietà di terreni, mediante occupazione appropriativa conseguente all’abusivo ed irreversibile asservimento degli stessi ad uso pubblico in favore dell’Ente medesimo, a seguito della loro occupazione d’urgenza “sine titulo”. A giudizio della Plenaria, non può parlarsi nel caso di specie, di carenza assoluta di potere da parte dell’amministrazione. Ne deriva che la pretesa risarcitoria non può prescindere da una tempestiva impugnazione degli atti amministrativi pregiudizievoli, non essendo possibile l’accertamento incidentale da parte del giudice amministrativo della illegittimità degli atti non impugnati nei termini decadenziali, al solo fine del giudizio risarcitorio. Senza affrontare, in questa sede, il complesso problema della c.d. pregiudiziale amministrativa, occorre dire che il dibattito giurisprudenziale e dottrinale non è affatto sopito, anche se è prevalente l’orientamento favorevole alla necessità della tempestiva impugnazione dell’atto lesivo, in vista dell’apertura delle fasi processuali risarcitorie conseguenti. Non mancano, infatti, indirizzi interpretativi discordanti. A questo proposito va segnalata una recente pronuncia del T.A.R. Ancona, 23 febbraio 2004, n. 67, che distingue l’ipotesi del risarcimento del danno in forma specifica da quella in cui lo stesso venga disposto per equivalente monetario: mentre nel primo caso l’azione di risarcimento può essere esperita solo a condizione che sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia intervenuta la declaratoria di annullamento di quest’ultimo; nel secondo, invece, è richiesta la sola pregiudiziale verifica dell’esistenza del presupposto dell’illegittimità dell’atto, ma non il suo necessario annullamento, essendo l’illegittimità uno degli elementi costitutivi della fattispecie di cui all’art.2043 c.c. Ne consegue che l’accertamento incidenter tantum dell’illegittimità dell’azione amministrativa potrà avvenire entro il termine prescrizionale previsto per l’esperimento dell’azione risarcitoria.   (2) Ciò in base al disposto dell’art.35 del D. Lgs. n. 80, nel testo originario, poi riconfermato dall’art.7 della Legge 21 luglio 2000, n. 205, che ha attribuito al giudice amministrativo la cognizione sulle controversie relative al risarcimento del danno, senza alcuna distinzione tra giurisdizione generale di legittimità e giurisdizione esclusiva.   (3) Come noto, l’abolizione del dogma dell’irrisarcibilità del danno da lesione dell’interesse legittimo si è avuta ad opera della Corte di Cassazione, che, con la storica sentenza 22 luglio 1999, n.500, supera la tesi negativa della tutelabilità in sede aquilana degli interessi legittimi, attribuendone la cognizione al giudice ordinario, quale giudice del fatto (illecito), a prescindere dai profili di limiti al sindacato giurisdizionale (incidentale) sull’atto illegittimo lesivo e dal sistema di pregiudizialità con il giudizio amministrativo. L’impostazione dogmatica della sentenza riceve, poi, la sua consacrazione a livello legislativo all’art.7 della L. 205 del 2000, che devolve la materia risarcitoria al giudice amministrativo, anche nell’ambito della giurisdizione generale di legittimità, costituendo una norma generale di riconoscimento normativo circa la risarcibilità in astratto delle posizioni di interesse legittimo. Tale pronuncia, seppur superata sotto il profilo del riparto di giurisdizione, conserva un rilevante valore ermeneutico quanto al percorso logico-deduttivo, che il giudice deve seguire nella valutazione nel merito della pretesa risarcitoria.   (4) Peraltro condivisa quasi unanimemente dalla giurisprudenza amministrativa: cfr., ex pluribus, Cons. St., Sez. V, 17 ottobre 2002, n. 5677. In senso contrario è da registrare la sentenza del Cons. St., Sez. VI, 7 agosto 2003, n. 4567, secondo cui la disposizione dell’art.45, comma 18, D. Lgs. n. 80 del 1998, si riferisce solo alle controversie di cui agli artt.33 e 34 del presente decreto e non anche alle nuove materie di giurisdizione esclusiva introdotte dall’art.6 L. n. 205 del 2000 (nel caso di specie le controversie sulle procedure di affidamento degli appalti) ed, inoltre, riguarda non le controversie anteriori al 1 luglio 1998, ma i giudizi pendenti a detta data, “sicché non si estende alle domande di risarcimento del danno conseguente ad annullamento di atto amministrativo”, proposte in via autonoma rispetto all’originaria controversia dopo il 30 giugno 1998. Ne segue che sulla domanda risarcitoria così esperita, ancorché consequenziale a giudizi pendenti a tale data, sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.