T.A.R. LOMBARDIA - MILANO - SEZIONE III - Sentenza 2 agosto 2004 n. 3232 Pres. Italo Riggio, Est. Gianluca Bellucci Bay Agnoletto Elena (Avv. Luca Stendardi) c/ Comune di Gavirate e Regione Lombardia (non costituiti in giudizio)

Competenza e giurisdizione – occupazione sine titulo di un’area privata da parte della p.a. – natura della condotta – mero comportamento incidente su diritti soggettivi – conseguenze anche alla luce della sentenza Corte Cost. n. 204/04 - giurisdizione del Giudice Ordinario.

Competenza e giurisdizione – convenzione tra privato e p.a. per la cessione volontaria di aree di interesse pubblico - inadempimento della convenzione da parte della p.a. - natura della condotta – mero comportamento incidente su diritti soggettivi – conseguenze anche alla luce della sentenza Corte Cost. n. 204/04 - giurisdizione del Giudice Ordinario.

La controversia relativa all’occupazione sine titulo di un’area privata da parte della p.a., anche quando l’occupazione sia finalizzata alla realizzazione di un’opera ritenuta di pubblico interesse, in quanto coinvolge meri comportamenti della p.a. e diritti soggettivi del soggetto leso, spetta alla giurisdizione del Giudice ordinario (nel caso concreto si trattava dell’occupazione di un’area eccedente quella convenuta in sede di cessione volontaria, per la realizzazione di un campo sportivo comunale).

La controversia relativa al mancato rispetto da parte di un Comune di una convenzione stipulata col privato per la cessione volontaria di un’area nella quale realizzare un’opera di pubblico interesse, in quanto coinvolge meri comportamenti della p.a. e diritti soggettivi del soggetto leso, spetta alla giurisdizione del Giudice ordinario (nel caso concreto il Comune, verso la cessione di un’area per la realizzazione di un campo sportivo, aveva assunto l’obbligo di realizzare determinate opere a beneficio del privato cedente, ma non aveva poi onorato l’impegno).

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia Sezione Terza

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sui ricorsi riuniti

I

n.274/1992, proposto da Bay Agnoletto Elena, originariamente rappresentata e difesa dall’avvocato Gian Galeazzo Stendardi, e successivamente dall’avvocato Luca Stendardi, ed elettivamente domiciliata presso il suo studio, in Milano, via Lupetta n.2;

contro

il Comune di Gavirate, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio; la Regione Lombardia, in persona del Presidente pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento della deliberazione del Consiglio Comunale di Gavirate n.45 del 19/3/1990, con cui è stato approvato il progetto di rettifica di uscita di via Al Sasso su via Mazza, e di costruzione del nuovo tratto di strada sul mappale 2981; della deliberazione della giunta regionale n.13107 del 24/9/1991, di approvazione della variante del P.R.G. di Gavirate; del decreto di occupazione d’urgenza del Sindaco di Gavirate n.965/91 del 23/12/1991;

II

n.58/2003, proposto da Bay Agnoletto Elena, rappresentata e difesa dall’avv.Luca Stendardi, ed elettivamente domiciliata presso il suo studio, in Milano, via Lupetta n.2;

contro

il Comune di Gavirate, in persona del Sindaco pro tempore, non costituito in giudizio;

per la condanna del Comune di Gavirate a: a) corrispondere l’importo dovuto, sulla base del valore di mercato, per i mq. 2.370 da esso detenuti, di cui al mappale 5313, foglio 9, partita 5190, occorrenti per la realizzazione del campo sportivo; b) pagare l’importo dovuto a saldo per i circa 800 mq. detenuti, di cui al mappale 5883, foglio 9, partita 3418, occorrenti per la costruzione della strada; c) pagare la penale convenuta di lire 100.000 (euro 51,65) per ogni settimana di ritardo rispetto al termine convenuto per l’adempimento nella convenzione del 17/1/1992; d) adempiere a tutte le obbligazioni previste nella predetta convenzione in ordine alla sistemazione dei luoghi interessati dalla strada in questione; e) disporre le annotazioni catastali conseguenti all’avvenuto trasferimento degli immobili al Comune di Gavirate; f) risarcire il danno arrecato, da quantificarsi in misura pari al prezzo a libero mercato delle aree acquisite dal Comune, nonché al minor valore degli immobili residuati dopo le deturpazioni subite a causa dei lavori appaltati dal Comune;

Visti i ricorsi con i relativi allegati; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta, alla pubblica udienza del 15 luglio 2004, la relazione del Primo Referendario Gianluca Bellucci; Udito, ai preliminari, l’avvocato Luca Stendardi per la ricorrente; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

Nel dicembre 1990 il Comune di Gavirate fece presente alla ricorrente, proprietaria del terreno contraddistinto con i mappali 2981, 2982, 3090, l’intenzione di realizzare una nuova uscita della via Al Sasso sulla strada statale n.194, invitandola alla cessione bonaria. Dopo uno scambio di corrispondenza, l’istante inviò la propria adesione, specificando le condizioni della cessione bonaria, a cui l’Ente aderì, con nota n.750 del 11/2/1991. Successivamente alla ricorrente venne recapitata, in data 28/11/1991, la comunicazione con cui il Sindaco di Gavirate rendeva noto il deposito presso l’ufficio tecnico comunale degli atti relativi alla variante di P.R.G. riguardante la rettifica dell’uscita di via Al Sasso su via Mazza ed il nuovo tratto di strada. Da tale comunicazione la deducente apprese l’avvenuta approvazione, con deliberazione della giunta regionale n.13107 del 24/9/1991, della variante urbanistica. Successivamente alla presentazione delle osservazioni la ricorrente si è vista notificare, in data 7/1/1992, il decreto di occupazione di urgenza e l’avviso che il terreno sarebbe stato occupato in data 16/1/1992. Avverso i predetti provvedimenti sono stati proposti, con il ricorso n.274/1992, i seguenti motivi: 1) nei confronti della deliberazione consiliare n.45 del 19/3/1990: eccesso di potere sotto il profilo del travisamento dei fatti. Nella predetta deliberazione si afferma che i frontisti interessati avrebbero concorso alla spesa, senza dare dimostrazione dell’esistenza di un loro impegno in tal senso; al contrario, la ricorrente non solo non avrebbe concorso alla spesa, ma aveva chiesto l’esecuzione di alcune opere a spese dell’amministrazione. 2) Nei confronti della deliberazione della giunta regionale n.13107 del 24/9/1991: violazione dell’art.9 della legge n.1150/1942; eccesso di potere sotto il profilo dell’erroneità dei presupposti. Le osservazioni degli interessati sono state richieste e presentate dopo, e non prima, l’emanazione di detta deliberazione. Quest’ultimo atto, inoltre, precisa che la zona su cui interviene la variante è classificata come agricola, in contrasto con il certificato di destinazione urbanistica rilasciato dal Comune in data 10/12/1991, dal quale risulta che i mappali di proprietà della ricorrente ricadono in zona destinata a “verde privato vincolato”, poi trasformata, in forza della variante urbanistica, in zona per “nuova sede viaria”. 3) Nei confronti del decreto di occupazione d’urgenza: violazione dell’art.3, comma 4, della legge n.1/1978; eccesso di potere sotto il profilo del travalicamento di potere. Mancano, nel caso di specie, i 20 giorni di intervallo (previsti dal menzionato art.3) tra la notifica del decreto di occupazione d’urgenza e la data stabilita per l’immissione in possesso. La ricorrente aveva già assentito la cessione del terreno al Comune, il quale, avendo già espresso l’accettazione, aveva la disponibilità dell’area a prescindere dal provvedimento ablatorio; il consenso del privato alla cessione bonaria esclude che vi siano i presupposti dell’occupazione coattiva. Successivamente, il 17/1/1992, le parti hanno stipulato una convenzione con cui la ricorrente si impegnava a vendere la superficie presunta di mq.800 del terreno in questione, mentre il Comune si impegnava a corrispondere la somma di lire 20.000 al mq., ed a eseguire a proprie spese opere (recinzione, muro di sostegno, allacciamenti ai servizi, ecc.) funzionali al ripristino della funzionalità della proprietà della ricorrente, danneggiata dai lavori eseguiti per la realizzazione della strada. Tale accordo, fatto proprio dall’Amministrazione con deliberazione consiliare n.39/1992, avrebbe dovuto essere trasfuso in un atto notarile. In esecuzione della deliberazione consiliare n.45 del 1990, l’Ente ha realizzato la nuova strada, che ha tagliato il fondo creando tre distinti lotti, ed ha proceduto ad un nuovo accatastamento dell’area de qua. Per un secondo lotto della ricorrente il Consiglio Comunale aveva approvato il progetto di completamento del centro sportivo, dichiarando la pubblica utilità e disponendo l’occupazione d’urgenza, salvo poi revocare la procedura espropriativa intrapresa, decidendo di acquistare dai proprietari i terreni necessari alla realizzazione del campo sportivo. Tuttavia, nessun contratto di compravendita è stato sottoscritto dal Comune, che non ha raggiunto con la deducente alcun accordo sul prezzo da corrispondere per quest’ultimo lotto. Al fine di tutelare i propri diritti in relazione a tale vicenda, l’istante è insorta col ricorso n.58/2003, deducendo, quale intestataria di immobili ormai da tempo nella disponibilità della Pubblica Amministrazione: il mancato adempimento degli accordi raggiunti circa il completamento delle opere accessorie alla strada che ha tagliato l’originario mappale 2981 ha causato il deprezzamento della proprietà residua; la superficie utilizzata dal Comune è superiore a quella indicata nella bozza dell’atto di vendita predisposta dal notaio; il mancato adempimento degli obblighi dell’amministrazione ha reso non più attuali gli importi convenuti per la strada e quelli offerti per l’acquisto dell’area destinata a campo sportivo. Conseguentemente, secondo la ricorrente, il Comune deve essere chiamato a pagare l’importo calcolato sulla base dei prezzi di mercato per l’area destinata a campo sportivo, nonché l’importo dovuto a saldo per gli 800 mq. occupati per la strada, con rivalutazione, interessi legali e anatocismo, oltre alla penale convenuta in lire 100.000 per ogni settimana di ritardo rispetto al termine stabilito nella convenzione. La deducente ritiene altresì che l’Ente sia tenuto ad adempiere le obbligazioni riguardanti la sistemazione dei luoghi interessati dalla strada realizzata, nonché a risarcire il danno arrecato con le sue omissioni. Essa ha puntualizzato le proprie doglianze con memoria difensiva. All’udienza del 15 luglio 2004 la causa è stata posta in decisione.

DIRITTO

In via preliminare è necessario procedere alla riunione, per evidenti ragioni di connessione, dei ricorsi indicati in premessa. Il Collegio rileva che, dopo la proposizione del primo ricorso, la deducente ha stipulato con il Comune una convenzione per la cessione dell’area interessata dalla costruzione della strada, accettando in tal modo la realizzazione dell’opera e facendo venir meno la necessità dell’acquisizione coattiva da parte dell’Ente, la cui immissione in possesso trova adesso l’assenso dell’interessata (l’art.6 della convenzione precisa che “la Signora Bay Elena autorizza sin d’ora il Comune di Gavirate ad eseguire le opere relative alla realizzazione della strada secondo quanto previsto dal progetto approvato”). Tale accordo, dimostrando l’acquiescenza all’approvazione del progetto ed alla connessa variante urbanistica, ed autorizzando l’occupazione dell’area da parte del Comune, fa venir meno l’interesse della ricorrente all’impugnativa. In conclusione, il ricorso n.274/1992 deve essere dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse. Con il ricorso n.58/2003 la deducente si duole per il mancato completamento delle opere previste nella predetta convenzione, per l’utilizzazione, da parte del Comune, di una superficie maggiore di quella indicata nell’accordo, per il mancato pagamento, da parte dell’Ente, del corrispettivo dell’occupazione dell’area destinata a campo sportivo, oltre che di una parte del prezzo di cessione stabilito nella convenzione, riferita alla realizzazione della strada, e chiede il risarcimento dei danni patiti a causa delle omissioni dell’amministrazione. La ricorrente, pertanto, non impugna un atto o un provvedimento amministrativo, ma contesta il comportamento tenuto dal Comune di Gavirate nell’uso del territorio connesso alla realizzazione delle opere pubbliche in argomento. Trattasi di controversia nella quale la Pubblica Amministrazione non esercita un pubblico potere, ma occupa immobili in assenza di alcun titolo (è il caso sia dell’area utilizzata per realizzare il campo sportivo, sia della parte dell’area utilizzata, per la costruzione della strada, in eccedenza rispetto alla previsione della convenzione), o sulla base della convenzione (è il caso dell’occupazione finalizzata alla costruzione della strada), il cui contenuto atipico, frutto di una libera contrattazione tra le parti (previsione, a carico del Comune, dell’obbligo di realizzare opere ed allacciamenti a favore della ricorrente, nonché della penale per ritardato pagamento, ecc.) la rende estranea all’ambito di applicazione dell’art.11 della legge n.241/1990. Pertanto, nel caso di specie rileva un contenzioso avente ad oggetto un mero comportamento della Pubblica Amministrazione, incidente su diritti soggettivi della ricorrente (ovvero sul diritto di proprietà e su diritti di credito), assoggettato alla giurisdizione del giudice ordinario, alla luce della recente sentenza della Corte Costituzionale n.204 del 6/7/2004, secondo la quale l’art.34, comma 1, del d.lgs.n.80/1998 è costituzionalmente illegittimo nella parte in cui prevede che sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto “gli atti, i provvedimenti e i comportamenti”, anziché “gli atti e i provvedimenti delle amministrazioni pubbliche”. Anche ritenendo, al contrario, che il ricorso in questione abbia ad oggetto un provvedimento relativo all’esecuzione di opere pubbliche o alla procedura di occupazione, il gravame sarebbe comunque inammissibile, sotto il diverso profilo dell’inosservanza, nel deposito dello stesso, del termine dimidiato di cui all’art.4 della legge n.205 del 21/7/2000 (l’impugnativa, notificata il 13 dicembre 2002, è stata infatti depositata il 10 gennaio 2003). Il ricorso n.58/2003 va quindi dichiarato inammissibile per difetto di giurisdizione. Nulla per le spese di giudizio, non essendosi costituiti il Comune di Gavirate e la Regione Lombardia.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Lombardia, Terza Sezione, definitivamente pronunciando sui ricorsi n.274/1002 e n.58/2003, li riunisce, dichiara improcedibile il primo ricorso ed inammissibile il secondo. Nulla per le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa. Così deciso, in Milano, nella Camera di Consiglio del 15 luglio 2004, con l’intervento dei Magistrati:

Italo Riggio - Presidente Domenico Giordano - Consigliere Gianluca Bellucci - Primo Referendario est.