REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo dell'Umbria

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 348/2001 proposto

da SECET s.r.l., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’avv. Mario Rampini con domicilio eletto in Perugia, viale Indipendenza n. 49;

CONTRO

il Comune di Perugia, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Mario Cartasegna con domicilio eletto in Perugia, Corso Vannucci n. 39;

e nei confronti di Lido ROMIZI rappresentato e difeso dagli avv.ti Fabio Buchicchio e Gian Luca Falcinelli con domicilio eletto presso il primo in Perugia, via Bartolo 40;

per l'annullamento del provvedimento dirigenziale prot. 62905 del 12 giugno 2001 con cui è stato disposto l’annullamento parziale della concessione edilizia n. 2060 del 16 dicembre 1999, nonché di ogni altro atto presupposto, connesso, conseguente e/o collegato

nonché per la condanna del Comune di Perugia al risarcimento dei danni subiti e subendi da parte della SECET s.r.l., a seguito del parziale annullamento della concessione edilizia n. 2060 del 16 dicembre 1999.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune intimato e del controinteressato; Viste le memorie difensive prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta, alla pubblica udienza del 12 maggio 2004, la relazione del cons. Annibale Ferrari e udite le parti come da verbale. Ritenuto e considerato in fatto e in diritto:

FATTO E DIRITTO

1. Il provvedimento dirigenziale impugnato ha disposto l’annullamento parziale di una concessione edilizia (n. 2060 del 16/12/1999), in quanto illegittimamente rilasciata in violazione delle previsioni di P.R.G. per la realizzazione di una volumetria edilizia pari a circa 535 mc., a fronte di una volumetria urbanistica afferente al terreno acquistato dalla società ricorrente pari a circa 300 mc.. Nello stesso provvedimento, l’Amministrazione comunale ha espressamente dato conto di avere valutato i contrapposti interessi (pubblici e privati) in gioco riscontrando che la società ricorrente aveva realizzato opere relative ad uno solo degli edifici assentiti e che i lavori relativi all’altro edificio non erano ancora iniziati. Avverso tale provvedimento la difesa della ricorrente ha formulato censure di violazione di legge (art. 4, della L. n. 10 del 1977) e di eccesso di potere sotto numerosi profili, chiedendo la caducazione dell’atto impugnato e comunque il risarcimento dei danni da valutare in via equitativa in relazione al “fermo lavori” come conseguenza dell’auspicato accoglimento del ricorso ovvero, in caso di rigetto di quest’ultimo, sulla base di parametri e circostanze ulteriori ed altresì in via equitativa (per l’ulteriore danno all’immagine) soprattutto in considerazione dell’affidamento ingenerato dallo stesso Comune sulla legittimità dei propri atti e quindi in considerazione del fatto che a seguito di tali atti ( e segnatamente a seguito della nota comunale di riesame n. 11969 del 1/2/2001) la stessa società ricorrente ha alienato ad un terzo (rogito notaio Palma del 10/5/2001) la restante parte del terreno con i diritti derivanti dalla concessione edilizia poi parzialmente annullata. A difesa della legittimità del proprio operato l’Amministrazione comunale si è ritualmente costituita e resiste. Si è pure costituito, nella dichiarata qualità di controinteressato, il sig. Lido Romizi agli atti risultante come intestatario delle due concessioni edilizie n. 235/1999 e n. 815/1999 poi “volturate” in favore della società ricorrente ed altresì come uno dei due dante causa della stessa società ricorrente in ordine alla compravendita di un terreno di circa 1578 mq posto a confine con la residua proprietà dei venditori e dichiarato edificabile per circa 300 mc. (rogito notaio Brufani del 28/6/1999). Acquisita dal Comune resistente una relazione di chiarimenti richiesta dal Tribunale con ordinanza collegiale n. 45/2003, la causa è stata trattenuta in decisione all’udienza del 28/4/2004. 2. Il primo argomento difensivo della società ricorrente pone in evidenza l’illegittimità della qualificazione giuridica della concessione edilizia parzialmente annullata (concessione n. 2060/1999). Si sostiene, in proposito, che il Comune di Perugia avrebbe erroneamente qualificato detta concessione edilizia “volturata” come una “nuova concessione edilizia che autorizza un nuovo e diverso intervento edilizio” rispetto a quello assentito con le concessioni originarie rilasciate al signor Romizi. Correttamente, invece, la stessa concessione dovrebbe configurarsi come “atto di voltura con variante in corso d’opera” con effetti novativi dell’originario rapporto concessorio e quindi come provvedimento idoneo ad attribuire alla ricorrente (avente causa del signor Romizi) un diritto soggettivo perfetto per la realizzazione del medesimo progetto edilizio in origine irrevocabilmente assentito in favore del dante causa. Ciò, si badi bene, senza alcun potere di controllo da parte dell’Amministrazione in ordine alla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per effetto del rilascio della concessione; il tutto in ossequio alla norma dell’art. 4, 6° co. della L. n. 10/1977. 3. Siffatto argomento difensivo, ineccepibile in via di principio per ciò che concerne gli effetti giuridici degli atti di voltura esclusivamente novativi dalla posizione soggettiva del titolare della concessione in origine rilasciata, non può nella fattispecie invocarsi a giustificazione della fondatezza del ricorso: ciò perchè, come pure si dirà in appresso, nel procedimento amministrativo che ha dato luogo alla (formale) novazione soggettiva del rapporto concessorio l’Amministrazione Comunale ha operato sulla base di un erroneo presupposto sostanziale che è risultato determinante per il rilascio del provvedimento di “voltura”. Infatti, tale provvedimento è stato adottato ignorando e/o trascurando che la società ricorrente era munita di un titolo di proprietà del suolo che le attribuiva una facoltà edificatoria ben più circoscritta rispetto a quella che sarebbe spettato allo stesso dante causa signor Romizi in base al titolo di proprietà della superficie di terreno ceduto da quest’ultimo. Il che significa, in buona sostanza, che nella fattispecie non deve tanto discutersi di una questione formale e cioè di una mera novazione soggettiva del rapporto concessorio (di per sè irrilevante, ai sensi e per gli effetti del citato art. 4 della L. n. 10/1977) bensì delle conseguenze giuridiche scaturenti dal mutamento sostanziale dell’atto presupposto (titolo dominicale) che ha dato luogo al rilascio della “voltura” in favore della società ricorrente. In buona sostanza, volendo in ipotesi accreditare la tesi della ricorrente, tale “voltura” verrebbe in definitiva ad attribuire a quest’ultima facoltà edificatorie ben maggiori rispetto a quelle conseguibili in base al titolo di proprietà del suolo da essa acquistato: ciò nonostante le puntuali previsioni limitative di piano regolatore. 4. A questo punto, è appena il caso di precisare che nessuna concessione edilizia acquisita direttamente o per “voltura” può ex se giustificare l’esercizio di facoltà edificatorie che risultino illegittime perchè in contrasto con le norme di piano regolatore. Corollario pacifico di detto principio è che nessuna concessione edilizia ,originariamente illegittima o divenuta tale per effetto di un atto di “voltura” anch’esso illegittimamente conseguito, può sfuggire ad una eventuale decisione di annullamento (totale e parziale) allorquando, in sede di autotutela ovvero in sede giurisdizionale, venga riscontrata detta illegittimità. Ciò significa, in conclusione, che il primo argomento di ricorso è da ritenere infondato perchè, pur ipotizzando che il provvedimento parzialmente annullato debba intendersi come un “atto di voltura” e non come nuova concessione, non per questa sua configurazione giuridica l’atto medesimo dovrebbe ritenersi intangibile ed insuscettibile di annullamento (totale o parziale) in presenza di un sicuro riscontro della sua illegittimità rispetto alle norme di piano regolatore. La palese evidenza di detta conclusione discende anche dalla stessa norma di legge invocata dalla difesa della ricorrente (art. 4, 6° co. L. n. 10/1977). Tale norma, infatti, preoccupandosi correttamente di precisare che le concessioni edilizie sono soltanto trasferibili ed anche irrevocabili, non avrebbe di certo altrettanto correttamente potuto soggiungere che esse sono insuscettibili di annullamento pur in presenza di un successivo riscontro di illegittimità urbanistiche rivenienti da titoli che per errore ne abbiano consentito il rilascio o la voltura. 5. Il secondo argomento difensivo è anch’esso infondato perchè la segnalata distinzione netta tra “variante” e “voltura” (e, quindi, la pretesa di non confondere quest’ultimo atto con il primo) trascura di considerare quanto sopra detto e cioè che nella fattispecie la sostanziale anomalia che di per sé rende legittimo il provvedimento impugnato deriva proprio dall’illegittimità dell’atto di “voltura” e trova autonoma e sufficiente motivazione nell’evidenziato scompenso di volumetria urbanistica ricavabile dall’atto dominicale sottostante alla “voltura” medesima. 6. Il terzo argomento difensivo mira ad accreditare una tesi ulteriore, tesi che peraltro risulta nettamente smentita dalla documentazione in atti. Si sostiene, in proposito, che il proprietario originario del terreno, titolare della concessione edilizia n. 235/1999 e della successiva variante n. 815/1999, avrebbe dapprima ottenuto tutta la volumetria a lui legittimamente spettante sull’intero lotto per poi trasferirla nella porzione di terreno in seguito venduta alla società ricorrente. Di guisa che, con la “voltura”, detta società acquirente avrebbe altrettanto legittimamente acquisito tutta la volumetria necessaria e sufficiente per la realizzazione integrale del progetto edilizio già assentito in favore del suo dante causa in base alla superficie intera del lotto. La documentazione in atti dimostra, ripetesi, una realtà ben diversa. Invero - prescindendo da ogni altra considerazione e supposizione in ordine alla possibilità dell’avvenuta commissione di fatti illeciti pure ventilata dalla difesa comunale nel caso di specie e prescindendo altresì dall’altro rilievo formulato dalla stessa difesa comunale circa l’azzerata potenzialità edificatoria del lotto di proprietà Romizi alla data del rilascio della seconda concessione “in variante” (19/5/1999) quando era già stato adottato il nuovo piano regolatore comunale (22/3/1999) - si deve essenzialmente rilevare che dal rogito di compravendita del notaio Brufani in data 28/6/1999 risulta assolutamente esplicito che il contenuto di tale compravendita è riferito ad un appezzamento di terreno di circa mq 1578 avente una potenzialità edificatoria di circa 300 mc.. Tale riferimento non è, come pure sostiene la difesa della ricorrente, frutto di una irrilevante pattuizione tra le parti ovvero conseguenza di un errore materiale emendabile anche in sede di un eventuale giudizio civile. Trattasi, invece, di una ben precisa ed importante previsione contrattuale che serve ad individuare l’area edificabile in questione ai fini del suo “valore urbanistico” e quindi anche ai fini della determinazione del prezzo di mercato. L’inserimento di detta precisazione non è neppure configurabile come frutto della fantasia della parti ovvero della loro ipotetica volontà di simulare una pattuizione del genere per ragioni fiscali. La difesa comunale, in proposito, ha chiarito che nella zona B1 in questione la densità fondiaria all’epoca consentita era pari a mc/mq 0,20. Sicchè, con la superficie compravenduta di circa 1578 mq., l’edificazione consentita era effettivamente pari a circa 300 mc (e precisamente a mc. 315,60 ricavabile dal calcolo 1578:0.20). Dunque, se tali erano i limiti derivanti dal contratto di compravendita, la società Secet non poteva certamente pretendere che con una semplice “voltura” potesse costruire oltre i 300 mc. consentiti dalla disciplina di piano regolatore. Vero è che, prima di avviare la procedura di verifica della legittimità della concessione edilizia in voltura (n. 2060/1999), l’Amministrazione comunale aveva avuto modo di riesaminare detta “voltura” e di rispondere (in data 1/2/2001 prot. n. 11969) al signor Romizi ed ai suoi legali che “la volumetria ... concessa alla società (Secet) risulta(va) essere quella asserita con (la concessione) n. 2060/1999”. E’ pur vero tuttavia che, a distanza di pochi mesi, dopo aver ricevuto una ulteriore nota di chiarimenti da parte del signor Romizi (in data 26/3/2001), la stessa Amministrazione si è legittimamente data carico di emendare i propri errori e di procedere quindi all’annullamento parziale del predetto “atto di voltura” nel rispetto della disciplina del piano regolatore; disciplina che – è appena il caso di ribadirlo - circoscrive e limita l’esercizio dello “ius aedificandi” impedendo altresì che tale “diritto” possa comunque meritare tutela assoluta e prevalente allorquando venga erroneamente attribuito in violazione della disciplina medesima. In tal caso infatti, come pure in premessa ricordato, l’esigenza di tutela dell’interesse pubblico lascia sempre integro il potere di annullamento d’ufficio dell’Amministrazione nonchè quello del giudice amministrativo adito con ricorso. Può discutersi se, a seguito dell’annullamento come sopra disposto, possa residuare una tutela risarcitoria in favore dell’interessato che abbia fatto affidamento sull’esistenza di tale suo “diritto” poi caducato con una pronuncia di annullamento, in questo caso disposta d’ufficio dall’Amministrazione. Tale discussione non è in questo caso meramente accademica poichè il presente ricorso è stato formulato anche con un “petitum” risarcitorio di questo tipo; “petitum” che però verrà esaminato in appresso. Per il momento basti solo concludere che, in relazione a quanto sopra detto, l’atto impugnato è da considerare immune dai vizi denunciati sub 1a), 1b), 1c), 1d) del ricorso. 7 .Con riferimento, poi, agli ulteriori argomenti di censura sub 2a) e 2b) occorre soggiungere quanto segue. E’ pacifico in atti che il progetto edilizio in questione, pur se unitariamente assentito, prevedeva la realizzazione di due edifici distinti ed autonomi. E’ altresì pacifico che l’annullamento parziale disposto dal Comune resistente si riferisce soltanto al manufatto che ancora non è in costruzione. In presenza di tali pacifiche circostanze, esplicitamente apprezzate nell’atto impugnato, non sembra che possano ritenersi fondate le censure di carenza di motivazione specifica in ordine alla sussistenza dell’interesse pubblico all’annullamento, così come parzialmente disposto dall’Amministrazione. Al contrario, la doverosa comparazione dei contrapposti interessi in gioco appare sufficientemente effettuata se ben si considera che, potendo in ipotesi disporre l’annullamento totale della concessione illegittimamente assentita (“per voltura”) per un progetto unitario, l’Amministrazione ha ritenuto corretto disporre un annullamento parziale proprio per accordare tutela all’interesse del soggetto privato, a fronte di una anomala situazione di fatto e di diritto da tempo consolidata ed in parte causata anche da errori dell’Amministrazione medesima. Dunque, la motivazione specifica esiste ed appare altresì ragionevole perchè, contrariamente a quanto asserito nel ricorso, l’esigenza di tutela dell’interesse pubblico è in questo caso ancora attuale dovendosi riferire alla necessità di evitare che nel lotto in questione – ormai privo (fra l’altro) di potenzialità edificatorie in base al nuovo P.R.G. – vengano costruiti ben due edifici sulla base di un titolo edilizio che all’epoca del rilascio della “voltura” ne poteva al massimo consentire uno solo per una volumetria ben circoscritta. 8. In conclusione, anche le finali censure sub 2a) e 2b), del ricorso meritano di essere respinte. 9. Bisogna ora considerare la domanda risarcitoria che la difesa della ricorrente ha formulato a causa del comportamento illecito dell’Amministrazione comunale. Si afferma in proposito che, potendo riscontrare immediatamente e comunque in tempo utile l’illegittimità dell’atto di “voltura”, il Comune di Perugia avrebbe trascurato tale adempimento tempestivo, creando un indubbio affidamento sulla legittimità della voltura medesima. Per di più, la difesa della ricorrente pone in evidenza il fatto che dopo la contestazione del signor Romizi in data 15/12/2000, la stessa Amministrazione aveva riesaminato la fattispecie comunicando a tutte le parti interessate (compresa la ricorrente) l’insussistenza di vizi di legittimità dell’atto di “voltura”. Sicchè, anche in relazione a detta comunicazione, la società Secet si sarebbe determinata a stipulare un atto di compravendita (in data 10 maggio 2001) avente ad oggetto la restante parte del terreno in questione nonchè i diritti derivanti dalla concessione edilizia per il completamento dell’opera. 10. Tale domanda non può essere accolta. Invero, pur omettendo di considerare che il denunciato comportamento illecito dell’Amministrazione non è in questo caso conseguenziale ad una condotta altrettanto illegittima di quest’ultima, devesi rilevare che l’annullamento dell’atto di “voltura” - indubbiamente tardivo- non può nel caso di specie configurare ex se l’esistenza di un atto illecito addebitabile alla stessa Amministrazione ai sensi e per gli effetti dell’art. 2043 c.c.. Manca anzitutto la prova che detto ritardo sia imputabile esclusivamente e/o principalmente all’Amministrazione medesima. Anzi, dalla documentazione in atti, può desumersi che fin dall’origine (e cioè fin da quando il signor Romizi e la società SECET presentarono la domanda di variante e di voltura) l’Amministrazione comunale è evidentemente caduta in errore proprio a causa del comportamento non lineare di detti richiedenti i quali, esibendo il rogito del notaio Brufani in data 28 giugno 1999, hanno lasciato intendere o quanto meno non hanno doverosamente precisato che l’istanza di variante e di voltura non era del tutto conforme alle risultanze urbanistiche evidenziate nel rogito medesimo. Vero è che dopo qualche tempo il signor Romizi (in data 15 dicembre 2000) richiamò l’attenzione del Comune sui possibili abusi di volumetria che la “SECET” era in procinto di realizzare. Vero è anche che dopo detto richiamo, l’Amministrazione comunale (con nota del 1 febbraio 2001) ritenne di dover confermare la legittimità dell’atto di voltura. E’ pur vero, tuttavia, che la stessa Amministrazione, accortasi dell’errore soprattutto a seguito dell’ulteriore circostanziata sollecitazione del signor Romizi in data 26 marzo 2001, si preoccupò di avviare il procedimento di annullamento d’ufficio dell’atto di “voltura” con ciò rimediando all’errore commesso in precedenza. Siffatto errore, peraltro, anche se in parte attribuibile alla negligenza e/o alla imperizia degli uffici comunali non è stato affatto determinante nella produzione dell’evento dannoso lamentato dalla ricorrente. Invero, - limitando l’esame all’unica prospettazione concreta di danno che è stata specificamente segnalata da quest’ultima - già prima della stipula del rogito di compravendita stipulato in data 10 maggio 2001 (rogito notaio Palma), la SECET era ben informata delle contestazioni sollevate dal signor Romizi, tant’è che con lettera in data 8 maggio 2001 indirizzata al Comune di Perugia essa si era premurata di replicare a dette contestazioni insistendo sulla legittimità dell’atto di voltura del 16 dicembre 1999. Dunque, trascurando ogni altro profilo di danno genericamente enunciato ma non dimostrato, la stessa ricorrente non può pretendere di ottenere il risarcimento per il segnalato danno specifico e cioè per il fatto di avere per colpa dell’Amministrazione radicato un sicuro affidamento sulla assoluta legittimità di detta “voltura” e per avere quindi posto in essere un contratto di compravendita che altrimenti non avrebbe concluso. Al contrario, poichè la Secet conosceva perfettamente le contestazioni del signor Romizi già prima del rogito Palma, essa doveva diligentemente astenersi dalla stipula del contratto fino a quando non fosse stata definita la questione. In tal senso, respinta (ripetesi) ogni altra enunciazione generica di ulteriori danni non dimostrati, la predetta istanza risarcitoria specifica deve essere respinta. 11. In conclusione, per tutti i motivi di cui sopra, il ricorso merita di essere integralmente respinto salva la pronuncia di totale compensazione delle spese di lite tra le parti, in presenza di giusti motivi.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo dell'Umbria, definitivamente pronunciando, respinge il ricorso in epigrafe e compensa integralmente tra le parti le spese di lite.

Così deciso in Perugia, nella Camera di Consiglio del 12 maggio 2004 con l'intervento dei signori:

Avv. Pier Giorgio Lignani, Presidente; Avv. Annibale Ferrari, Consigliere - estensore; Dott. Carlo Luigi Cardoni, Consigliere;

L'ESTENSORE F.to Annibale Ferrari

IL PRESIDENTE F.to Pier Giorgio Lignani

ANTONELLA IUNTI (Specializzanda presso la Scuola di Specializzazione in Studi sull’Amministrazione pubblica)

Lesione dell’affidamento e natura della responsabilità della P.A. 1. Con la decisione in commento il Tar Umbria affronta la questione relativa alla legittimità di un provvedimento dirigenziale con il quale si dispone l’annullamento parziale di una concessione edilizia e valuta la possibilità di un’eventuale tutela di tipo risarcitorio anche nel caso di riconoscimento della legittimità del provvedimento impugnato. Nel caso di specie, una società acquistava un terreno dichiarato edificabile per circa 300 mc, così come risultava da rogito notarile. Il proprietario originario del terreno, dante causa della predetta società in ordine alla compravendita del terreno medesimo, era titolare di due concessioni edilizie, poi volturate entrambe in favore della società acquirente. Il provvedimento di voltura emesso dall’amministrazione comunale, tuttavia, si presentava in contrasto con le previsioni del P.R.G., riconoscendo, in particolare, una volumetria edilizia pari a circa 535 mc, a fronte di una volumetria urbanistica, afferente al terreno acquistato, pari a circa 300 mc. Tale provvedimento veniva, infatti, rilasciato ignorando e/o trascurando che la società acquirente era munita di un titolo di proprietà del suolo che le attribuiva una facoltà edificatoria ben più circoscritta rispetto a quella che sarebbe spettata allo stesso dante causa, in base al titolo di proprietà della superficie di terreno ceduto da quest’ultimo. Nel caso in questione, pertanto, non si sarebbe trattato di una mera novazione soggettiva del rapporto concessorio, ma di un mutamento sostanziale dell’atto presupposto, cioè, del titolo dominicale, che aveva dato luogo al rilascio della voltura in favore della società acquirente. In altri termini, considerando i limiti derivanti dal contratto di compravendita ed esplicitamente risultanti dal rogito notarile, la società non avrebbe potuto costruire oltre i previsti 300 mc consentiti dal P.R.G. Ciononostante, l’illegittimità del provvedimento di voltura non veniva tempestivamente rilevata dall’amministrazione comunale, la quale, anzi, avendo avuto modo di riesaminare, su sollecitazione dell’originario proprietario del terreno, la suddetta voltura, ne aveva ribadito la legittimità. Solo a distanza di qualche mese, dopo aver ricevuto un’ulteriore sollecitazione da parte del medesimo proprietario, l’amministrazione si rendeva conto dei propri errori e procedeva, d’ufficio, all’annullamento parziale del predetto atto di voltura, nel rispetto della disciplina del P.R.G. Avverso tale provvedimento, la società acquirente proponeva rituale impugnazione. In particolare, contestava la legittimità dell’annullamento per vizi di eccesso di potere e violazione di legge, chiedendo, altresì, il risarcimento dei danni, da valutare in via equitativa, in relazione al fermo lavori, come conseguenza dell’auspicato accoglimento del ricorso, ovvero, in caso di rigetto di quest’ultimo, il risarcimento, da valutare sempre in via equitativa, in considerazione dell’affidamento ingenerato dal comune sulla legittimità dei propri atti e, quindi, in ragione del fatto che, a seguito di tali atti, la stessa società aveva alienato ad un terzo la restante parte del terreno, con tutti i diritti derivanti dalla concessione edilizia, poi parzialmente annullata. Il Tar Umbria, dopo aver respinto tutte le censure relative alla legittimità del provvedimento dirigenziale impugnato, ha affrontato il problema della tutela risarcitoria della ricorrente, per l’affidamento ingenerato dalla p.a. sull’esistenza di un diritto, da essa stessa riconosciuto e poi caducato con una pronuncia di annullamento, ancorché legittima.   2. Il giudice amministrativo, pur non escludendo in via teorica la possibilità di configurare un risarcimento per violazione del principio dell’affidamento, non ha accolto la domanda risarcitoria. Infatti, lo stesso giudice, da un lato, riconosce l’intempestività dell’annullamento e l’indubbio affidamento che tale ritardo nell’agire avrebbe potuto ingenerare sulla legittimità dell’atto di voltura, anche in ragione delle contestazioni mosse dal dante causa della ricorrente e dell’atto di compravendita, poi stipulato dalla società; dall’altro, tuttavia, ritiene che non sia configurabile, nel caso di specie, l’esistenza di un atto illecito addebitabile all’amministrazione, ai sensi e per gli effetti dell’art. 2043 c.c. In proposito, la decisione del giudice umbro si fonda su un duplice ordine di considerazioni. In primo luogo, sembrerebbe difettare la prova dell’imputabilità del ritardo in capo alla p.a. Infatti, quest’ultima sarebbe caduta in errore fin dall’inizio, a causa del comportamento non proprio lineare delle parti. In secondo luogo, sembrerebbe negare la sussistenza del nesso di causalità, dal momento che l’evento dannoso lamentato dalla ricorrente non sarebbe stato determinato, si afferma, dalla condotta, pur negligente, degli uffici comunali.   3. La decisione in commento merita alcune osservazioni. In particolare, anche se il Tar Umbria non riconosce, nel caso di specie, la tutela risarcitoria per lesione dell’affidamento, implicitamente sembrerebbe ammetterla, in presenza del dato oggettivo del ritardo nell’emanazione del provvedimento; della prova che detto ritardo sia imputabile esclusivamente e/o principalmente all’amministrazione ed infine del rapporto di causalità tra una simile condotta della medesima e l’evento dannoso lamentato dal privato. Appare evidente, dunque, come il Collegio tenda a configurare la violazione del principio di affidamento come causa di responsabilità extracontrattuale, ai sensi dell’art. 2043 c.c. Infatti, lo stesso giudice, seguendo un orientamento già espresso in altre sue pronunce, non sembra discostarsi dall’impostazione fornita dalla Suprema Corte con la “storica” sentenza n. 500 del 1999, che, superato l’indirizzo tradizionale, contrario alla risarcibilità del danno da lesione di interessi legittimi, ha ricondotto la conseguente responsabilità della p.a. al modello aquiliano[1]. Dalla decisione, quindi, sembrerebbe emergere come la violazione del principio dell’affidamento sia da ricondurre alla violazione dell’interesse legittimo al corretto esercizio della funzione amministrativa. In altri termini, la lesione del predetto interesse legittimo determinerebbe la lesione dell’affidamento e quest’ultimo, pertanto, potrebbe ottenere tutela risarcitoria, solo in presenza dei tipici presupposti della responsabilità aquiliana, sanciti dall’art. 2043 c.c. In effetti, come già rilevato, il giudice umbro esclude il risarcimento proprio sulla base della ritenuta mancanza dei predetti presupposti della responsabilità extracontrattuale, laddove viene ribadita, in più passi della sentenza che si annota, la mancanza dell’elemento soggettivo della colpa dell’amministrazione, anche a fronte di un comportamento non del tutto corretto della ricorrente. Tale conclusione non sembra, pertanto, tenere in debito conto le recenti acquisizioni della giurisprudenza e della dottrina, più innovative, in materia di risarcimento in conseguenza della lesione del principio dell’affidamento[2]. Preliminarmente, sembra opportuno rilevare come, secondo autorevole dottrina, la tutela dell’affidamento, consistente in una situazione determinata da un precedente comportamento della p.a., costituisca particolare applicazione del principio di buona fede [3]. Più in particolare l’affidamento può intendersi come quella situazione di fiducia sulla stabilità del provvedimento adottato, che nasce da una situazione psicologica del suo destinatario, il quale confida sulla legittimità ed opportunità dell’atto, in quanto proveniente da una pubblica autorità ed assistito dalla presunzione di legittimità[4]. In un secondo significato, l’affidamento può intendersi in senso oggettivo, intendendo con ciò un’aspettativa del privato ad un comportamento dell’amministrazione secondo regole di correttezza (e cioè di buona fede), che le impongono di tenere conto delle situazioni altrui, da essa stessa create, nel momento in cui volesse ritornare sulle sue decisioni[5]. La tutela dell’affidamento, inoltre, secondo l’orientamento giurisprudenziale più recente, prescinde dal fatto che l’attività posta in essere dall’amministrazione sia discrezionale o vincolata e, soprattutto, dal fatto che sia accertata la spettanza del bene della vita oggetto di tutela[6]. Nel caso di specie, in effetti, lo stesso Tar Umbria, come già evidenziato, precisa come il denunciato comportamento illecito dell’amministrazione non sia consequenziale ad una condotta altrettanto illegittima di quest’ultima. Sembra, dunque, opportuno avanzare qualche perplessità sulla suddetta natura extracontrattuale riconosciuta dal Collegio alla responsabilità per violazione dell’affidamento, in quanto la responsabilità extracontrattuale dovrebbe presupporre sempre l’illegittimità dell’azione amministrativa. Sulla base di tale considerazione, piuttosto, si sarebbe potuta ammettere la configurabilità di una responsabilità derivante da attività legittima ma scorretta, superando, in tal modo, anche la logica della necessaria pregiudizialità[7]. In tal caso, il rimedio risarcitorio, laddove l’oggetto del giudizio sia un comportamento contrario ai canoni della buona fede, dovrebbe avere carattere autonomo, proprio perché non presuppone il previo annullamento del provvedimento connesso al comportamento scorretto[8]. Se così è, il giudice umbro avrebbe, forse, potuto considerare la possibilità di inquadrare la fattispecie posta al suo esame nell’ambito di un altro tipo di responsabilità. A tal proposito, occorre rilevare che il principio dell’affidamento ha visto da sempre la sua espressione nella regola contenuta nell’art. 1337 c.c., che prevede, per l’appunto, la responsabilità in caso di violazione del principio di buona fede[9]. Dopo molte diffidenze, tale principio è stato esteso anche in ambito pubblicistico da parte, soprattutto, della giurisprudenza di merito, che, a partire dalla legge n. 205 del 2000, ha ammesso, in più di una occasione, la possibilità di configurare una responsabilità precontrattuale in capo alla p.a. per comportamento scorretto posto in essere nei procedimenti ad evidenza pubblica[10]. Tale orientamento interpretativo ha dato, poi, modo ad una parte della dottrina di compiere un ulteriore passo in avanti: il rapporto tra amministrazione ed amministrati è oggi connotato, si afferma, dai princìpi di imparzialità, trasparenza, buon andamento e correttezza, che trovano i propri paradigmi di riferimento, tanto nel diritto comunitario quanto nella costituzione e nella legge generale sul procedimento. Sicché, si conclude, il principio di correttezza dovrebbe poter superare l’ambito della responsabilità precontrattuale, in modo da essere applicato a tutti i rapporti con le pubbliche amministrazioni[11]. Ne discende, ulteriormente, che non saremmo di fronte ad una responsabilità precontrattuale, ma ad una tipologia che può essere ricondotta all’“inadempimento di un’obbligazione di correttezza”[12] e, dunque, nell’ambito della responsabilità contrattuale, così come disciplinata dagli artt. 1173, 1175 e 1218 c.c., che, letti in combinato disposto, legittimano una ricostruzione in termini di “responsabilità da inadempimento degli obblighi normativi di correttezza”[13]. A fronte di tali considerazioni, si potrebbe, pertanto, ipotizzare che, nel caso in cui la fattispecie esaminata avesse presentato i presupposti per il riconoscimento del risarcimento, ed, in particolare, l’effettiva esistenza di un affidamento incolposo, il Tar Umbria avrebbe potuto configurare tale risarcimento nell’ambito della responsabilità per inadempimento dell’obbligo normativo di correttezza. Sotto questo profilo, allora, sarebbe stato forse più agevole riconoscere una tutela risarcitoria alla società ricorrente, dal momento che la responsabilità contrattuale prevede un’inversione dell’onere della prova a favore del danneggiato ed una presunzione di colpa in capo al debitore. Così facendo, il riscontrato concorso di colpa del ricorrente avrebbe anche potuto condurre ad una pronuncia per quest’ultimo parzialmente satisfattiva, ai sensi dell’art. 1227 c.c. Ad ulteriore conferma di quanto sin qui rilevato, occorre sottolineare che il principio della tutela dell’affidamento va sempre più affermandosi sia in dottrina che in giurisprudenza, anche in considerazione del fatto che è uno dei princìpi maggiormente riconosciuti a livello comunitario[14]. Qualche autore avrebbe, infatti, constatato come si stia elaborando una vera e propria “responsabilità da affidamento”, con connotazioni distinte da quelle del diritto comune e, all’interno della quale, la natura della responsabilità dovrebbe divergere a seconda che l’attività sia legittima ma scorretta (contrattuale), da quella in cui è al contempo illegittima e scorretta (extracontrattuale)[15].   4. Da ultimo merita richiamare come la problematica testé accennata potrebbe non più rientrare nella giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto, la Corte Costituzionale, con le recentissime sentenze del 6 luglio 2004, n. 204 e del 28 luglio 2004, n. 281, dichiarando l’illegittimità costituzionale degli artt. 33 e 34 del d.lgs. n. 80 del 1998, nonché dell’art. 7 della legge n.205 del 2000, riporta di fronte al giudice ordinario “le controversie nelle quali è del tutto assente ogni profilo riconducibile alla pubblica amministrazione-autorità”. In particolare, la sentenza n. 281 ha dichiarato l’illegittimità dell’art.34, commi 1 e 2, del d.lgs. n. 80 del 1998 nella parte in cui istituisce una giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di edilizia ed urbanistica, anziché limitarsi ad estendere in tale materia la giurisdizione del giudice amministrativo alle controversie aventi ad oggetto diritti patrimoniali consequenziali, ivi comprese quelle relative al risarcimento del danno. Pertanto, in ipotesi come quella appena esaminata, la domanda risarcitoria, conseguente ad attività legittima ma illecita, prescindendo dal preventivo annullamento dell’atto amministrativo, dovrà necessariamente essere proposta innanzi al giudice ordinario[16].   ---------   [1] Cfr. Tar Umbria, Perugia, sent. 11 giugno 2004, n. 308, in questa Rivista n. 6-2004; in dottrina, v. G. FALCON, Il giudice amministrativo tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di spettanza, in La tutela dell’interesse al provvedimento (Atti del Convegno, Trento, 9-10 novembre 2000), Trento, 2001, 239; M. PROTTO, Crollato il muro della irrisarcibilità delle lesioni di interessi legittimi: una svolta epocale?, in Urb. e appalti, 1999, 1076. [2] In dottrina, si veda A. BARTOLINI, Il risarcimento da attività amministrativa tra inadempimento, responsabilità precontrattuale e danno da contatto, in Giorn. dir. amm., 2003, 937. In giurisprudenza, si veda Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2003, n. 1457; T.A.R. Veneto, sez. I, 31 marzo 2003, n. 2173. [3] F. MERUSI, L’affidamento del cittadino, 1970, Milano, 128. [4] La giurisprudenza, generalmente, collega l’affidamento alla fiducia che hanno i destinatari degli atti sulla “perizia degli uffici pubblici” e, di conseguenza, sulla stabilità dei loro provvedimenti. V. Cons. Stato, sez. V, 9 novembre 1998, n. 1582. [5] G. BARONE, Autotutela amministrativa e decorso del tempo, in AA.VV., Tempo, spazio e certezza dell’azione amministrativa, Milano, 2003, 209. [6] C. CASTRONOVO, Responsabilità civile per la pubblica amministrazione, in Jus, 1998, 647. [7] Sulla pregiudizialità amministrativa cfr. G. FALCON, Il giudice amministrativo tra giurisdizione di legittimità e giurisdizione di spettanza, cit., 249; D. DE PRETIS, Azione di annullamento e azione di risarcimento, in Il risarcimento del danno. Nuovi poteri del giudice amministrativo secondo la legge n. 205 del 2000 (Atti del Convegno, Trento, 7-8 giugno 2002), in www.regione.taa.it; D. VAIANO, Pretesa di provvedimento e processo amministrativo, Milano, 2002, 380. [8] A. BARTOLINI, op. cit., 944. [9] Sulla responsabilità precontrattuale della p.a. si vedano E. LIUZZO, La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione, Milano, 1995; G. M. RACCA, La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione tra autonomia e correttezza, Napoli, 2000. All’idea di una responsabilità della pubblica amministrazione per violazione dell’obbligo di buona fede si sono richiamati, tra gli altri, G. ABBAMONTE, Sulla risarcibilità del danno per lesione di interessi legittimi, in Danno e Resp., 1998, 7. In passato, vedi già M. S. GIANNINI, Intervento, in Atti del Convegno nazionale sull’ammissibilità del risarcimento del danno patrimoniale derivante da lesione di interessi legittimi (Napoli, 27-29 ottobre 1963), Milano, 1965. [10] A tal proposito, si veda T. LOTITO, Alcune osservazioni in tema di responsabilità precontrattuale della p.a., in Urb. e appalti, 2001, 353; in giurisprudenza, Tar Lombardia, Milano, sez. III, 9 marzo 2000, n. 1869, in Foro it., 2002, III, 4, con nota di V. MOLASCHI, Responsabilità extracontrattuale, responsabilità precontrattuale e responsabilità da contatto: la disgregazione dei modelli di responsabilità della pubblica amministrazione; si vedano, inoltre, Tar Abruzzo, Pescara, 6 luglio 2001, n.609, in Foro it., 2002, III, 1; Tar Lazio, sez. I-bis, 7 marzo 2002, n. 1768, in Foro amm. TAR, 2002, 893; Cons. Stato, sez. IV, 19 marzo 2003, n. 1457, cit. [11] Questa opinione è stata di recente espressa da G. M. RACCA, Il risarcimento del danno e l’interesse legittimo, in R. GAROFOLI, G. M. RACCA, M. DI PALMA, Responsabilità della pubblica amministrazione e risarcimento del danno innanzi al giudice amministrativo, Milano, 2003, 334. [12] Questa definizione è stata coniata da G.M. RACCA, Il risarcimento del danno e l’interesse legittimo, cit., 184. [13] V. A. BARTOLINI, op. cit., 947. [14] A tal proposito, si veda R. CARANTA, La “comunitarizzazione” del diritto amministrativo: il caso della tutela dell’affidamento, in Riv. It. Dir. Pub. Com., 1996, 439. [15] A. BARTOLINI, op. cit., 949. [16] Corte Cost., 6 luglio 2004, n. 204, in questa Rivista, n. 7-2004, con nota di B. SASSANI, Costituzione e giurisdizione esclusiva: impressioni a caldo su una sentenza storica; Corte Cost., 28 luglio 2004, n. 281, ibidem.