T.A.R. EMILIA ROMAGNA - BOLOGNA - SEZIONE I - Sentenza 7 luglio 2004 n. 2014 Pres. Perricone, Est. Testori Brunga Ded c. Ufficio territoriale del Governo - Prefettura di Forlì-Cesena e Brungaj Gezim

1. Richiesta di legalizzazione i rapporti di lavoro irregolari - Ricorrenza delle condizioni ostative ex D. L. n. 195/2002- Valutazione di qualsiasi altro profilo – Esclusione - Rigetto dell’istanza – Legittimità.

2. Processo di regolarizzazione - Inosservanza dei termini ex D.L. n. 195/2002 – Mancanza di una previsione sanzionatoria – Natura perentoria del riferimento temporale ivi indicato – Esclusione.

3. Denuncia di fatti che rilevano come circostanze ostative al rilascio della regolarizzazione – Successiva alla scadenza del temine per la presentazione della dichiarazione di emersione - Rilevanza.

1. L’art. 1, comma 8, lett. c), D. L. n. 195 del 2002 stabilisce che le disposizioni in tema di legalizzazione dei rapporti di lavoro irregolari non si applicano ai quei lavoratori extracomunitari, che risultino denunciati per uno dei reati di cui agli artt.380 e 381 c.p.p. Qualora si configuri la fattispecie delineata dalla suddetta norma, l’amministrazione è vincolata al rigetto dell’istanza, senza che residuino margini di discrezionalità in capo alla stessa. Il provvedimento legislativo in questione introduce benefici in favore di soggetti in posizione irregolare, che altrimenti non avrebbero titolo a permanere nel territorio nazionale, la cui fruizione è, però, subordinata dall’ordinamento alla sussistenza di determinati requisiti o meglio alla insussistenza di circostanze ostative al rilascio delle suddetta regolarizzazione.

2. La cadenza temporale prevista dal D.L. n. 195 del 2002 in cui deve articolarsi il procedimento avviato al fine di ottenere la regolarizzazione, ha valore solo indicativo e non perentorio. A tale conclusione si perviene sulla base di una duplice circostanza, in primo luogo tendendo conto del fatto della mancanza di una previsione sanzionatoria conseguente all’inottemperanza dei termini de quibus, in secondo luogo che i termini in questione apparivano già all’origine del tutto insuscettibili di osservanza, stante la complessità dell’accertamento che l’amministrazione deve compiere per la definizione della procedura.

3. La denuncia per uno dei reati ex art. 1, comma 8, lett. c), D.L. n. 195 del 2002 pendente nei confronti del lavoratore straniero interessato, che risalga ad una data successiva alla scadenza del temine (11 novembre 2002) per la presentazione della dichiarazione di emersione, rileva ai fini della decisione sull’istanza di regolarizzazione, dal momento che il suddetto articolo non contiene alcuna esplicita indicazione circa il riferimento temporale da considerare nella valutazione della posizione del lavoratore richiedente.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO PER L’EMILIA-ROMAGNA SEZIONE I

composto dai signori: Dott. Bartolomeo Perricone, Presidente; Dott.ssa Rosaria Trizzino, Consigliere; Dott. Carlo Testori, Consigliere rel.est., ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1079 del 2003 proposto da

Brunga Ded, rappresentato e difeso dall’Avv. Walter Galeotti ed elettivamente domiciliato in Bologna, via S. Vitale n. 40/3 (studio Masi Borsari Orlandi Girani),

contro

l’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Forlì-Cesena, costituitosi in giudizio in persona del Prefetto p.t., rappresentato e difeso ex lege dall'Avvocatura distrettuale dello Stato in Bologna, presso i cui uffici è domiciliato in via G. Reni n. 4, e nei confronti

di Brungaj Gezim, non costituitosi in giudizio,

per l'annullamento, previa sospensione, del provvedimento di archiviazione della procedura di emersione dal lavoro irregolare emesso dalla Prefettura di Forlì-Cesena in data 27/5/2003 prot. n. 6451/03/A-I°/Imm.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell’Ufficio territoriale del Governo – Prefettura di Forlì-Cesena; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il Cons. Carlo Testori; Uditi alla pubblica udienza dell’8 giugno 2004 l’Avv. W. Galeotti e l’Avv. dello Stato S. Cappelli; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO e DIRITTO

1) Il sig. Brungaj Gezim ha presentato dichiarazione di emersione dal lavoro irregolare, ai sensi del D.L. n. 195/2002, in favore del cittadino albanese Brunga Ded. Con decreto in data 27/5/2003 prot. n. 6451/03/A-I°/Imm.il Prefetto della provincia di Forlì-Cesena ha respinto la richiesta di regolarizzazione facendo riferimento alle risultanze ostative segnalate dall'Ufficio Immigrazione della Questura di Forlì-Cesena, consistenti nella circostanza che il lavoratore interessato era stato denunciato in data 4/2/2003 dal Comando Stazione Carabinieri di S. Martino in Strada (FC) per i reati di cui agli artt. 110, 81, 582, 593, 624 c.p., nonché per porto di armi ed oggetti atti ad offendere; reati rientranti tra quelli di cui agli artt. 380 e 381 c.p.p. che, a norma dell'art. 1 comma 8 lett. c) del D.L. citato, non consentono una conclusione positiva del procedimento di legalizzazione. Contro detto provvedimento prefettizio il sig. Brunga Ded ha proposto il ricorso in epigrafe, censurando vizi di violazione di legge ed eccesso di potere sotto diversi profili e prospettando altresì dubbi di legittimità costituzionale della norma applicata nel caso di specie, con riferimento agli artt. 2, 3 e 27 comma 2 della Costituzione. Si è costituita in giudizio l'Amministrazione intimata chiedendo la reiezione del gravame. Nella camera di consiglio del 23 ottobre 2003 questo Tribunale, con ordinanza n. 736, ha accolto la domanda incidentale di sospensione del decreto impugnato. All'udienza dell'8 giugno 2004 a causa è passata in decisione.

2) L’art. 1 comma 8 del D.L. n. 195/2002 stabilisce che le disposizioni in tema di legalizzazione di rapporti di lavoro irregolari non si applicano nei confronti di lavoratori extracomunitari: "c) che risultino denunciati per uno dei reati indicati negli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale, salvo che il procedimento penale si sia concluso con un provvedimento che abbia dichiarato che il fatto non sussiste o non costituisce reato o che l'interessato non lo ha commesso, ovvero nei casi di archiviazione previsti dall' articolo 411 del codice di procedura penale ovvero risultino destinatari dell'applicazione di una misura di prevenzione o di sicurezza, salvi, in ogni caso, gli effetti della riabilitazione". Il tenore della norma è chiaro nel disporre che, ove si configuri la fattispecie di cui alla citata lettera c), l'Amministrazione è vincolata al rigetto dell'istanza di regolarizzazione, restando preclusa la valutazione di qualsiasi altro profilo. Perciò, nel caso di specie, la Prefettura di Forlì-Cesena non poteva adottare altro che una decisione negativa sull'istanza riguardante il ricorrente, tenuto conto dei reati per i quali il predetto è stato denunciato, alcuni dei quali (artt. 582 e 624) sono espressamente citati nell'articolo 381 c.p.p.

3) Ciò premesso, risulta infondato il primo motivo di ricorso, sia nella parte in cui contesta la mancata valutazione, da parte dell'Amministrazione, di circostanze favorevoli all'interessato (che invece non erano suscettibili di considerazione, per le ragioni illustrate), sia laddove lamenta la genericità - e dunque il difetto - della motivazione su cui si fonda il decreto impugnato; quest'ultimo profilo va ritenuto superabile non solo (e non tanto) alla luce dei chiarimenti forniti dall'Avvocatura dello Stato circa la reale natura degli elementi ostativi riscontrati, quanto soprattutto in ragione della circostanza che lo stesso ricorrente - come emerge dal contenuto del ricorso e dalla stessa documentazione allegata: si veda, in particolare, il doc. n.8 - era a conoscenza della pendenza a suo carico.

4) Non sussiste neppure la denunciata violazione dell'obbligo di comunicare l'avvio del procedimento amministrativo, tenuto conto che lo stesso è stato iniziato ad istanza di parte (il datore di lavoro), che di esso il lavoratore straniero era comunque a conoscenza, avendo sottoscritto l'apposito modulo nella parte relativa alla richiesta di rilascio del permesso di soggiorno e che non gravava sull'Amministrazione l'obbligo (non previsto normativamente) di comunicare agli interessati, prima dell'adozione del provvedimento conclusivo, le eventuali risultanze ostative emerse, per instaurare una sorta di contraddittorio sul punto; in tal senso questo Tribunale si è già ripetutamente espresso, tra le altre con le sentenze 31 marzo 2004 n. 463, 2 febbraio 2004 n. 151 e 5 novembre 2003 n. 2321.

5) Quanto al mancato rispetto, da parte della Questura di Forlì-Cesena, di tutti i termini richiamati nel ricorso sub B3), con l'effetto di rendere illegittima, se non inesistente, la nota datata 26/5/2003 relativa alle risultanze penali rilevate a carico del ricorrente e, conseguentemente, lo stesso provvedimento prefettizio impugnato, si osserva: - l’art. 1 del D.L. n,. 195/2002 prevede una cadenza procedimentale articolata su termini palesemente sollecitatori, dunque non perentori; a tale conclusione si perviene necessariamente tenuto conto, in primo luogo, della mancanza di una previsione sanzionatoria conseguente all'inosservanza dei termini indicati; in secondo luogo, della evidente inapplicabilità dei termini medesimi che, a fronte delle prevedibili (e previste) dimensioni della regolarizzazione avviata con i citati testi normativi, apparivano già all'origine del tutto insuscettibili di osservanza; - d'altra parte l'importanza del processo di regolarizzazione attivato con la legge n. 189/2002 e con il D.L. n. 195/2002 e i suoi effetti, di evidente rilevanza, sull'ordine pubblico inducono a ritenere che, in mancanza di espresse indicazioni normative di segno diverso, l'accertamento da parte della questura della sussistenza dei requisiti per la regolarizzazione (o meglio, della insussistenza di circostanze ostative alla stessa) costituisce un presupposto ineludibile per la definizione della procedura, a prescindere dal tempo occorrente per il suo svolgimento.

6) Le ulteriori censure - relative al difetto di istruttoria, nonché alla illogicità e manifesta ingiustizia del provvedimento impugnato - in parte sono infondate perché ripropongono questioni concernenti la pretesa, mancata valutazione di elementi favorevoli al ricorrente (che, come già detto, non erano suscettibili di considerazione), oppure fanno riferimento a profili (l'esigenza di ricorrere nel settore dell'edilizia a manodopera extracomunitaria) non di legittimità, bensì di opportunità, che non possono trovare spazio nel presente giudizio. In parte invece propongono una questione di massima che merita specifica attenzione, in quanto relativa alla circostanza che la denuncia pendente nei confronti del lavoratore straniero interessato risale ad una data successiva a quella (11 novembre 2002) di scadenza del termine per la presentazione delle dichiarazioni di emersione; il punto di diritto da affrontare è dunque relativo alla rilevanza o meno, ai fini della decisione sulle istanze di regolarizzazione, delle circostanze (sfavorevoli all'interessato, come nel caso di specie, ma anche – parallelamente - di segno eventualmente positivo) sopravvenute alla scadenza predetta. In proposito si osserva che il D.L. n. 195/2002 (così come, d'altra parte, il parallelo art. 33 della legge n. 189/2002) da un lato non contiene alcuna indicazione esplicita circa il riferimento temporale a cui ancorare la valutazione circa la sussistenza dei requisiti per ottenere la regolarizzazione (o meglio, l’insussistenza di elementi a ciò ostativi); dall'altro, come già rilevato, prevede una cadenza procedimentale articolata su termini non perentori (60 giorni successivi alla ricezione della dichiarazione per la verifica, da parte della prefettura, dell'ammissibilità e della ricevibilità della dichiarazione stessa, nonché per l'accertamento, da parte della questura, della sussistenza di eventuali motivi ostativi al rilascio del permesso di soggiorno; 10 giorni successivi alla comunicazione della mancanza di motivi ostativi per l'invito della prefettura alle parti a presentarsi per la stipula del contratto di soggiorno e per il contestuale rilascio del permesso di soggiorno). A ben vedere, peraltro, l’art. 1 comma 8 di cui ha fatto applicazione l'Amministrazione non solo non contiene alcuna esplicita indicazione circa il riferimento temporale da considerare nella valutazione delle posizioni dei lavoratori interessati, ma anzi utilizza una formulazione che appare orientata a sottrarre le decisioni di segno negativo ai vincoli della procedura ordinaria, laddove statuisce: "Le disposizioni del presente articolo non si applicano ai rapporti di lavoro riguardanti i lavoratori extracomunitari……"; con l'effetto di escludere ogni possibile collegamento tra la tempistica di cui ai commi 4 e 5 e i procedimenti in cui emergono circostanze ostative alla regolarizzazione. In tale quadro normativo, il discrimine temporale di cui si controverte va individuato valorizzando lo spirito del testo legislativo in questione, che appare ispirato dalla volontà, da un lato, di offrire un percorso di regolarizzazione alla centinaia di migliaia di lavoratori extracomunitari in situazione irregolare, dall'altro di fissare puntuali limiti alla possibilità di fruire di tale beneficio, in relazione alla sussistenza di elementi che il legislatore ha ritenuto indicativi di contrasto tra la posizione dello straniero e l’ordinamento nazionale. Tali elementi sono indicati nel citato comma 8 dell'art. 1 e risultano particolarmente rigorosi, tanto da indurre diversi tribunali amministrativi regionali a sollevare questioni di legittimità costituzionale; per quanto specificamente riguarda le fattispecie di cui alla lettera c) che qui interessa, questo TAR si è peraltro ripetutamente pronunciato per la manifesta infondatezza dei dubbi di illegittimità costituzionale della norma, in rapporto (principalmente) agli artt. 3 e 27 Cost. (tra le ultime cfr. 24 maggio 2004 n. 788), muovendo dal presupposto che le disposizioni in tema di regolarizzazione introducono benefici a favore di soggetti in posizione comunque irregolare - che dunque non avrebbero altrimenti titolo a permanere nel territorio nazionale - la cui fruizione ben può essere sottoposta dall'ordinamento a limiti e condizioni. Partendo da quest'ultima considerazione, si osserva che detti limiti e condizioni, in quanto espressivi del legittimo intento del legislatore di impedire il consolidamento di posizione individuali ritenute incompatibili con il proficuo inserimento nella collettività nazionale, hanno ragione di operare fino al momento in cui viene assunta dall'Amministrazione la decisione finale circa la regolarizzazione del lavoratore straniero; una diversa conclusione, volta ad ancorare la valutazione circa la sussistenza o meno di elementi ostativi alla data di presentazione della domanda o a quella di scadenza del termine dell’11 novembre 2002 o, ancora, a quella di scadenza dei termini ordinatori di cui ai commi 4 e 5, anche a prescindere dalla mancanza di idoneo supporto normativo o, addirittura, dalla sussistenza di indicazioni di segno opposto, comporterebbe comunque l'effetto di rendere irrilevanti ai fini della procedura de qua tutti gli eventi successivi a tali date, ancorché riconducibili alle fattispecie ostative di cui al comma 8. Ma ciò finirebbe con il privilegiare, rispetto all'interesse pubblico che il legislatore ha inteso tutelare con le disposizioni di cui al comma citato, l'interesse del singolo a consolidare una posizione che lo stesso legislatore ha ritenuto non meritevole di regolarizzazione; e la sola circostanza che sia stata nel frattempo presentata la dichiarazione di emersione non appare sufficiente a modificare il quadro giuridico nel senso di attribuire al lavoratore straniero un'aspettativa tutelata, di per sé idonea a neutralizzare gli elementi ostativi medio tempore intervenuti. È innegabile che una simile conclusione lascia spazio a disparità di trattamento (sul territorio nazionale e anche nello stesso ambito provinciale) in relazione al tempo occorrente per la definizione della singola pratica; ma si tratta di una conseguenza fisiologica delle condizioni non omogenee di afflusso e di trattazione delle domande, comunque non tale da giustificare una diversa soluzione, i cui effetti risulterebbero non meno discriminatori, in danno degli obiettivi - e dunque dell'interesse pubblico – privilegiati e perseguiti dal legislatore, quali emergono dal quadro normativo di riferimento. Applicando le conclusioni raggiunte al caso di specie, si giunge a riconoscere che legittimamente l'Amministrazione ha tenuto conto della denuncia pendente a carico del ricorrente, anche se intervenuta in epoca successiva alla scadenza del termine di presentazione delle dichiarazioni di emersione; l'operato della Prefettura di Forlì-Cesena era dunque vincolato all'adozione della determinazione negativa impugnata con il ricorso, derminazione che risulta perciò immune anche dall'ultimo vizio dedotto.

7) Resta da accennare ai dubbi di illegittimità costituzionale dell’art. 1 comma 8 lett. c) del D.L.n. 195/2002 sollevati dalla difesa del ricorrente con riferimento agli artt. 2, 3 e 27 comma 2 della Costituzione, che peraltro - come precedentemente riferito - questo Tribunale ha già ripetutamente ritenuto manifestamente infondati, evidenziando: - che le disposizioni normative relative alla regolarizzazione introducono benefici a favore di soggetti in posizione comunque irregolare - che dunque non avrebbero altrimenti titolo a permanere nel territorio nazionale - la cui fruizione ben può essere sottoposta dall'ordinamento a limiti e condizioni; - che in tale quadro la qualificazione, come elemento ostativo alla regolarizzazione, anche di una mera denuncia non appare configgente con il principio della presunzione di non colpevolezza ex art. 27 Cost., né con il diritto alla difesa, ove si consideri: - che il legislatore ha evidentemente inteso in tal modo valorizzare un elemento obiettivamente indicativo di contrasto tra la posizione dello straniero e l’ordinamento, ritenuto non irrilevante (benché non ancora oggetto di accertamento giudiziale) se riconducibile a ben determinate figure di reati; - che l’ovvia necessità di definire le procedure della regolarizzazione nei tempi più brevi possibili non consentiva di attendere la definizione delle pendenze in corso. Per quanto concerne infine la presunta violazione del principio di uguaglianza ex art. 3 Cost., essa non appare ravvisabile rispetto a situazioni non omogenee (quella dello straniero che chiede di fare ingresso nel territorio nazionale, la cui domanda è suscettibile di valutazione discrezionale, sulla base dei parametri di cui all’art. 4 T.U. n. 286/1998; e quella dello straniero già irregolarmente presente sul territorio nazionale, la cui posizione va definita con la massima celerità consentita e sulla base di parametri obiettivi, preventivamente fissati dal legislatore, rispetto ai quali non residuano margini di discrezionalità in capo all'Amministrazione).

8) Per le ragioni illustrate il ricorso va respinto. Sussistono validi motivi per compensare integralmente tra le parti le spese del giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, Sezione I respinge il ricorso in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna l’8 giugno 2004.