| T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE III - Sentenza 11 giugno 2004
n. 2048
Dott.ssa Angela Radesi Pres.f.f. Dott.ssa Marcella Colombati
Est.
Soc. AP Italia s.r.l. (Avv. Fabio Massimo Ventura) contro
il Comune di Viareggio (Avv. Corrado Buccheri) il Servizio
Affissioni e Pubblicita' del Comune di Viareggio (non costituito)
e l'ACAP (non costituito) |
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Autorizzazione e concessione – Impianti pubblicitari
- Regolamento sull’applicazione dell’imposta comunale sulla
pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni – Rilascio
dell’autorizzazione – Preventiva iscrizione dei richiedenti
all’Albo degli operatori pubblicitari - Illegittimità
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Sono illegittime le norme del “regolamento
sull’applicazione dell’imposta comunale sulla pubblicità
e del diritto sulle pubbliche affissioni” nella parte in
cui richiedono indiscriminatamente il possesso di un requisito
(agenzia pubblicitaria) e di un titolo (licenza di pubblica
sicurezza) per l’installazione di cartelli pubblicitari
ai soggetti che non svolgono un’attività di intermediazione
in quanto costruttori e proprietari degli impianti
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REPUBBLICA ITALIANA
In nome del Popolo Italiano
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N. 2048 REG. SENT. ANNO 2004
N. 795 REG. RIC. ANNO 2003
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IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
PER LA TOSCANA - III SEZIONE -
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ha pronunciato la seguente:
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S E N T E N Z A
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sul ricorso n. 795/2003 proposto da
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SOC. AP ITALIA S.R.L., in persona
dell'Amministratore Unico pro tempore, rappresentata e difesa
dall'avv. Fabio Massimo Ventura con domicilio presso lo
studio dell'avv. Cesare Galli in Firenze, Via Cavour n.
46;
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c o n t r o
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- il COMUNE DI VIAREGGIO, in persona
del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv.
Corrado Buccheri con domicilio presso la Segreteria del
T.A.R. in Firenze, Via Ricasoli n. 40;
- il SERVIZIO AFFISSIONI E PUBBLICITA' DEL COMUNE DI
VIAREGGIO, in persona del Dirigente del Servizio pro
tempore, non costituito in giudizio;
- l'ACAP - L'AUTORITA' DI CONTROLLO SULLE ATTIVITA' PUBBLICITARIE,
in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituitosi
in giudizio;
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P E R L ‘ A N N U L L A M E N T O
del Regolamento sull'applicazione dell'Imposta Comunale
sulla Pubblicità e del Diritto sulle Pubbliche Affissioni
adottato con Delibera del Consiglio Comunale del 17 dicembre
1997 n. 80 e succ. modificazioni del relativo regolamento
di esecuzione dell'articolo 7 ter, nella parte in cui condizionano,
ingiustificatamente e senza indicare le ragioni di pubblico
interesse, il rilascio della autorizzazione alla installazione
di impianti pubblicitari alla preventiva iscrizione dei
richiedenti, all'Albo degli Operatori Pubblicitari del Comune
di Viareggio, riservando contestualmente detta iscrizione
alle sole imprese che esercitano una attività riconducible
a quella di Agenzia di Affari Pubblicitari e quindi agli
agenti di affari pubblicitari; nonchè della Delibera n.
63 del 10 luglio del 2001 con la quale è stata adottato
il Piano Generale degli Impianti e condizionato all'articolo
17 il rilascio della autorizzazione alla installazione di
impianti pubblicitari, alla preventiva iscrizione all'Albo
degli Operatori pubblicitari del Comune di Viareggio; nonchédella
nota del Comune di Viareggio del 19 febbraio 2003, ricevuta
dalla ricorrente il 24 febbraio 2003, con la quale il Comune
stesso ha negato alla AP l'iscrizione a detto Albo e quindi
la domanda di installazione di 24 impianti pubblicitari
sulla base di ingiustificate motivazioni e comunque senza
tenere conto dei rilievi e delle argomentazioni svolte dalla
AP nelle more del procedimento amministrativo.
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Visto il ricorso e la relativa documentazione;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Viareggio;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle proprie
difese;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza del 4 Marzo 2004 - relatore
il Consigliere Dott.ssa Marcella Colombati -, gli avv.ti
A. Condorelli per F. M. Ventura e C. Buccheri;
Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:
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F A T T O
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Con ricorso notificato il 26.4.2003 la s.r.l.
AP Italia, in persona del legale rappresentante, ha chiesto
l’annullamento: a) dell’art. 7 ter del regolamento sull’applicazione
dell’imposta comunale sulla pubblicità e del diritto sulle
pubbliche affissioni, adottato con delibera C.C. n. 80 del
17.12.1997, e del relativo regolamento di esecuzione, nella
parte in cui condizionano il rilascio delle autorizzazioni
per l’installazione di impianti pubblicitari alla preventiva
iscrizione dei richiedenti all’Albo degli operatori pubblicitari
del Comune di Viareggio, riservando detta iscrizione alle
sole imprese che esercitano un’attività riconducibile a
quella di agenzia di affari pubblicitari; b) della delibera
n. 63 del 10.7.2001 con cui è stato adottato il Piano generale
degli impianti pubblicitari, recante all’art. 17 il medesimo
condizionamento; c) della nota del Comune di Viareggio del
19.2.2003 (ricevuta il 24.2.2003) con la quale è stato negato
alla ricorrente sia l’iscrizione a detto Albo sia l’autorizzazione
richiesta per l’installazione di 24 impianti pubblicitari.
La ricorrente - ritenendo che il Comune abbia di fatto disciplinato
la materia delle agenzie di affari che esula da quella della
installazione di impianti pubblicitari, limitando l’attività
economica dei soggetti che sono proprietari degli impianti
e non concessionari, e che non svolgono attività sotto forma
di agenzie di affari - formula i seguenti motivi: 1) illegittimità
dell’art. 7 ter del regolamento comunale per l’applicazione
dell’imposta comunale sulla pubblicità e dell’art. 2 del
relativo regolamento di esecuzione, nonché dell’art. 17
del Piano generale degli impianti, dell’art. 3 del d. lgs
n. 507/93, dell’art. 53 del regolamento di esecuzione del
codice della strada; illogicità manifesta e difetto di istruttoria:
la norma regolamentare consente l’iscrizione all’albo alle
sole imprese che esercitano un’attività di agenzia di affari
e siano titolari di licenza di p.s. ovvero che esercitino
comunque quella attività ed abbiano inoltrato al comune
competente una D.I.A. che certifichi l’esercizio di detta
attività, così escludendo le imprese proprietarie di impianti
che non svolgono nessuna attività di intermediazione, commercializzando
in proprio gli impianti di proprietà; non è chiaro quale
sia il pubblico interesse richiesto dall’art. 3 del d. lgs.
n. 507/93 in tema di pubblicità per consentire limiti e
divieti, mentre soltanto i soggetti proprietari degli impianti
possono garantire la sicurezza degli stessi, perché l’art.
53 del regolamento al codice della strada richiede appunto
che chi installa l’impianto deve autocertificarne la sicurezza;
2) violazione degli artt. 41 e 97 Cost., degli artt. 2,
3 e 82 del Trattato di Roma sulla libera concorrenza e sul
divieto di abuso di posizione dominante: sono negati diritti
costituzionali e comunitari senza ragioni di pubblico interesse
e si favoriscono le imprese di intermediazione pubblicitaria
e le imprese concessionarie, estranee al settore dell’impiantistica;
3) violazione degli artt. 3 e 10 della legge n. 241/90 e
difetto assoluto di motivazione: non sono state valutate
le osservazioni della ricorrente circa l’illegittimità della
richiesta iscrizione all’albo.
Si è costituito in giudizio il Comune di Viareggio, opponendosi
al ricorso e rilevandone la tardività sia in relazione alla
delibera 80/97 e al relativo regolamento, che sono immediatamente
lesivi in quanto contengono proprio le limitazioni di cui
la ricorrente si duole, sia nei confronti dell’atto di diniego
che sarebbe stato gravato oltre i 60 giorni consentiti.
Con ordinanza n. 533/2003 è stata respinta l’istanza cautelare.
All’udienza del 4 marzo 2003 il ricorso è passato in decisione.
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D I R I T T O
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1. La controversia attiene a un diniego di
autorizzazione all’installazione di impianti pubblicitari
nel territorio comunale e al contestuale diniego di iscrizione
all’Albo comunale degli operatori pubblicitari che si atteggia
come atto presupposto al provvedimento abilitativo; sono
impugnate anche talune norme regolamentari, in applicazione
delle quali è stato adottato il predetto diniego e delle
quali è necessario fare chiarezza.
Il regolamento comunale per l’applicazione dell’imposta
sulla pubblicità e del diritto sulle pubbliche affissioni
(approvato con delibera consiliare n. 80/97 e modificato
con delibera n. 63/2001 che ha approvato anche il Piano
generale degli impianti pubblicitari del Comune) è stato
adottato ai sensi dell’art. 3 del d. lgs. n. 507/93, che
impone ai comuni di dotarsi appunto di un regolamento per
l’applicazione dell’imposta sulla pubblicità, con il quale
dettare anche le modalità di effettuazione della pubblicità,
con limitazioni e divieti “per particolari forme pubblicitarie”
in relazione ad esigenze di pubblico interesse.
L’art. 7 bis di detto regolamento istituisce, per la piena
attuazione del Piano generale impianti pubblicitari (contestualmente
adottato), l’Autorità di controllo sulle attività pubblicitarie
(ACAP), con il compito di vigilare sulla corretta effettuazione
della pubblicità al fine di salvaguardare il decoro urbano
e di prevenire e sanzionare l’abusivismo; essa costituisce
e aggiorna l’albo degli operatori pubblicitari (di cui si
dirà), indice le gare d’appalto per l’assegnazione delle
concessioni, riceve le denuncie di inizio di attività pubblicitaria,
gestisce l’attuazione del piano pubblicità. Con il regolamento
attuativo (doc. 6 della ricorrente) di tale disposizione
vengono disciplinati più compiutamente funzioni e compiti
della nuova Autorità.
Il successivo art. 7 ter del medesimo regolamento dell’imposta
sulla pubblicità dispone che “l’installazione di impianti
pubblicitari…è consentita ai soggetti iscritti all’Albo
degli operatori pubblicitari (AOP) e precisa che possono
essere iscritti coloro che siano in possesso della “licenza
di pubblica sicurezza specifica per le agenzie di pubblicità”.
Il relativo regolamento attuativo (doc. 7 della ricorrente)
precisa forme e modalità per la presentazione della domanda
di iscrizione all’albo, ribadendo la necessità di munirsi
di “licenza di pubblica sicurezza” attestante l’attività
di agenzia di affari pubblicitari.
L’art. 17 del Piano generale degli impianti pubblicitari,
approvato con delibera consiliare n. 63/2001, dispone (comma
1) che “tutti gli impianti di cui il presente piano prevede
l’installazione si intendono autorizzati con l’approvazione
del Piano stesso” e (comma 2) che “l’autorizzazione preventiva
è sostituita da una dichiarazione di inizio di attività
pubblicitaria – D.I.A.P. – mediante la quale le ditte pubblicitarie
iscritte all’albo degli operatori pubblicitari richiedono
impianti…conformi…” alle prescrizioni del piano.
In conclusione il sistema previsto nel Comune di Viareggio
comporta una semplificazione della procedura, temperata
con l’accertamento della idoneità di colui che voglia svolgere
attività pubblicitaria mediante una sorta di autorizzazione
preventiva, e non rilasciata volta per volta, nel senso
che chi è iscritto all’albo e presenta la denuncia di inizio
di attività per impianti conformi può svolgere la propria
attività senza nessun altro accertamento sui requisiti di
professionalità posseduti.
Secondo la ricorrente, l’art. 115 t.u.l.p.s. sottopone ad
espressa autorizzazione del Questore le attività delle agenzie
di affari nelle quali l’agente ha esclusivamente un ruolo
di intermediario per la conclusione di determinati contratti
o la prestazione di servizi, senza essere il proprietario
degli impianti. La società ricorrente, invece, specializzata
nella costruzione ed installazione di impianti pubblicitari
e operante nel settore della cartellonistica stradale, è
proprietaria degli impianti di cui chiede l’installazione
e non svolge attività di intermediazione, quindi non è un’agenzia
di affari pubblicitari e non ha, né può avere, la licenza
del Questore. La normativa regolamentare sottopone quindi
ad illegittime limitazioni l’esercizio delle attività nel
settore pubblicitario e non tiene conto dell’art. 53 del
codice della strada che prevede che chi installa gli impianti
pubblicitari deve autocertificarne la sicurezza, dichiarazione
che è possibile per i proprietari degli impianti e non per
gli intermediari agenti di affari che nulla sanno della
sicurezza del mezzo.
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2. Preliminarmente vanno esaminate le eccezioni
di tardività sollevate dal Comune, che sono infondate.
Non vi è dubbio che le norme regolamentari richiamate contengono
limitazioni penalizzanti per la ricorrente ed andrebbero
di norma tempestivamente impugnate. Ma criteri di logica,
ancor prima che giuridici, inducono a ritenere che la lesione
diviene effettiva solo al momento del rilascio dell’atto
di diniego applicativo per una società che ha sede in Roma,
che opera in tutto il territorio nazionale e che non può
essere a conoscenza di tutte le delibere generali del settore,
pubblicate negli albi pretori dei singoli comuni. Poiché
ad impossibilia nemo tenetur, la regola generale ricordata
dal Comune deve subire adattamenti in una fattispecie come
la presente.
La tardività non si rinviene nemmeno nei confronti dell’atto
di diniego ove si tenga presente, nel calcolo del periodo
decadenziale, che il dies a quo non computatur, che il mese
di febbraio era quell’anno di 28 giorni e che il giorno
finale era festivo (25 aprile). Il ricorso, avverso l’atto
conosciuto il 24.2.2003, è stato notificato in data 26.4.2003
ed è quindi tempestivo.
3. Passando al merito, va in primo luogo osservato che se
il nuovo ordinamento degli enti locali consente ai regolamenti
comunali di disciplinare le funzioni ad essi conferite,
la disciplina può essere adottata nell’ambito dei principi
della legge statale, attributiva di quelle funzioni, ovvero
regionale.
Nella specie il d. lgs. n. 507/93, oltre a dettare norme
in tema di imposta sulla pubblicità, consentiva (art. 3)
ai comuni di disciplinare con il regolamento “le modalità
di effettuazione della pubblicità” nonché di “stabilire
limitazioni e divieti per particolari forme pubblicitarie
in relazione ad esigenze di pubblico interesse”. La norma,
che appare rispettosa dell’art. 41 Cost. e quindi del principio
della libera iniziativa economica temperato dalle esigenze
di pubblico interesse che possono giustificare limitazioni,
non abilita i comuni a prevedere obbligatoriamente la previa
iscrizione ad un albo (non previsto da nessuna norma primaria),
per poter svolgere l’attività pubblicitaria, quando tale
iscrizione è a sua volta subordinata al possesso di un titolo,
licenza di pubblica sicurezza, che, se si può giustificare
ove richiesto alle agenzie di affari pubblicitari per la
loro attività di intermediazione tra i soggetti richiedenti
il messaggio pubblicitario e i proprietari (pubblici o privati)
degli impianti pubblicitari su cui affiggere il messaggio
– intermediazione che è soggetta al controllo dell’autorità
di polizia per evitare frodi in danno dell’uno o dell’altro
dei contraenti - non è invece giustificata per coloro che
non svolgono nessuna attività di intermediazione ma, in
quanto proprietari degli impianti che chiedono di poter
installare nel territorio comunale, stipulano direttamente
i contratti pubblicitari con i terzi interessati al messaggio.
Per la natura dell’attività svolta da detti proprietari,
è illogico richiedere una “licenza di pubblica sicurezza”
che attiene a requisiti soggettivi di affidabilità, mentre
quello che interessa al comune è il possesso di requisiti
d’ordine tecnico e l’effettivo esercizio di un’attività
pubblicitaria diretta, fermo restando il potere autorizzatorio
(mediante D.I.A.) del comune all’installazione degli impianti.
Il Comune mostra chiaramente (nota 13.11.2002) di voler
fare applicazione dell’art. 115 del t.u.l.p.s. (r.d. n.
773/1931), il quale però è inserito nel capo IV relativo
alle “agenzie pubbliche” ed è applicabile alle agenzie di
affari il cui elemento essenziale e caratteristico, per
costante giurisprudenza e ai fini della normativa in esame,
è la funzione di “intermediazione” tra due soggetti. Anche
le norme del regolamento di esecuzione (r.d. n. 635/1940,
artt. 205 e 219) fanno sempre riferimento all’attività di
intermediazione che giustifica la richiesta della licenza
di pubblica sicurezza.
Le attribuzioni relative alle agenzie di affari, già di
competenza del Questore, sono ora svolte dai comuni ai sensi
dell’art. 163, comma 2, lettera d, del d. lgs. n. 112/1998
che ha loro trasferito le funzioni e i compiti nell’ambito
della materia “polizia amministrativa” a completamento del
primo trasferimento già operato con l’art. 19 del d.p.r.
n. 616/77, come interpretato dalle sentenze della Corte
costituzionale nn. 77/87 e 218/88, con le quali era stata
chiarita la ripartizione di competenze tra lo Stato e le
regioni (e gli enti locali), spettando in via esclusiva
allo Stato soltanto quelle attinenti alla sicurezza pubblica
o “polizia di sicurezza” concernente le misure preventive
e repressive dirette al mantenimento dell’ordine pubblico
nonché l’attività di polizia giudiziaria, ed essendo invece
attribuite alle regioni (e agli enti locali) le funzioni
di “polizia amministrativa” concernenti l’attività di prevenzione
e repressione diretta ad evitare danni o pregiudizi a persone
o cose nello svolgimento di attività rientranti nelle materie
di competenza regionale (o locale).
Lo stesso giudice delle leggi nella sentenza n. 290/2001
ha poi ricordato che il nuovo conferimento di funzioni ai
comuni, operato dalle leggi n. 59/97 (art. 1) e 112/98 (artt.
159 e 163), ha confermato la tradizionale distinzione tra
funzioni di ordine e sicurezza pubblica, riservate allo
Stato per la cura di interessi essenziali al mantenimento
di un’ordinata convivenza civile, e funzioni di polizia
amministrativa accessorie ai compiti spettanti alle regioni
e agli enti locali e relative all’attività dei privati a
contenuto economico. Ma nella specie il nuovo sistema non
può consentire ai comuni di introdurre irragionevoli ostacoli
alla libera iniziativa economica privata, anche alla luce
dei principi generali ricavabili dalla normativa di settore
(d. lgs n. 507/93, art. 3) che autorizzano “limiti e divieti”
ma solo per “particolari forme pubblicitarie” in relazione
ad interessi urbanistici, edilizi, ambientali, di sicurezza
della circolazione stradale, e non invece condizionamenti
inammissibili.
La riprova che il Comune intimato ha oltrepassato le proprie
attribuzioni si ricava dalla documentazione depositata (pro-memoria
del Dirigente comunale del 16.5.2003), ove si spiega (senza
che questo possa ritenersi un’integrazione di motivazione
dei provvedimenti impugnati, non consentita) che “la licenza
di agenzia di affari pubblicitari può essere richiesta da
qualunque ditta”, che la ricorrente si è “sempre rifiutata
di produrre” detta licenza “o documento equipollente rilasciato
dai comuni”, che “l’iscrizione all’A.O.P. avrebbe consentito
alla ditta A.P. Italia s.r.l. di venire a conoscenza di
tutte le normative attuative e tecniche in vigore per la
presentazione delle D.I.A.P.”, che “l’iscrizione” all’Albo
degli operatori pubblicitari “è libera e aperta a tutte
quelle ditte che, interessate allo svolgimento di attività
pubblicitaria, producano (!) i requisiti richiesti” e infine
che le memorie presentate dalla ricorrente “non hanno prodotto
alcun elemento innovativo circa la mancata iscrizione” all’albo.
Il diniego impugnato (nota 19.2.2003 e i “chiarimenti” cui
lo stesso fa richiamo, di cui alla nota 13.11.2002) si limita
a osservare che la D.I.A. che la ricorrente ha presentato
al Comune di Roma, ove la ditta ha sede, “non può essere
ritenuta l’equivalente della licenza di agenzia di affari
pubblicitari (ex art. 115 t.u.l.p.s.) in quanto è una denuncia
di laboratorio di carpenteria e verniciatura e cartellonistica
stradale”, con ciò ribadendo il convincimento che solo le
“agenzie” possono essere iscritte nell’Albo comunale e ottenere
poi l’autorizzazione indiretta, tramite la d.i.a., alla
installazione dei cartelli. Nessuna considerazione, poi,
è stata riservata alla memoria presentata dalla ricorrente
che motivava il proprio convincimento, diverso da quello
del Comune, circa l’impossibilità di produrre la richiesta
licenza.
La violazione dei ricordati principi generali ricavabili
dalla normativa di settore (d. lgs. n. 507/93) e in ogni
caso la mancanza di una motivazione circa l’interesse pubblico
che giustificherebbe una simile limitazione (non ricavabile
nemmeno dai lavori preparatori delle cennate norme regolamentari,
non prodotti agli atti) sono indici di illegittimità dei
provvedimenti impugnati che, in accoglimento del ricorso,
devono essere annullati. In particolare le norme regolamentari
sono illegittime nella parte in cui richiedono indiscriminatamente
il possesso di un requisito (agenzia pubblicitaria) e di
un titolo (licenza di pubblica sicurezza) per l’installazione
di cartelli pubblicitari ai soggetti che non svolgono un’attività
di intermediazione.
Sono fatti salvi i successivi provvedimenti, regolamentari
e amministrativi, che il Comune riterrà di adottare.
Non può invece essere accolta la domanda di risarcimento
dei danni in quanto genericamente dedotta, sia nel ricorso
che nella memoria di udienza.
Le spese, liquidate in dispositivo, seguono la soccombenza.
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P. Q. M.
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Il Tribunale Amministrativo Regionale per
la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando, accoglie
in parte il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla
i provvedimenti impugnati nei sensi di cui in motivazione;
dichiara inammissibile la domanda di risarcimento dei danni;
condanna il Comune di Viareggio al pagamento, in favore
della società ricorrente, delle spese processuali liquidate
in complessivi 2.000,00 (duemila) euro.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità
amministrativa.
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Così deciso in Firenze, il 4 Marzo 2004,
dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in
Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori:
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Dott.ssa Angela RADESI - Presidente f.f.
Dott.ssa Marcella COLOMBATI - Consigliere, rel.
Dott. Saverio ROMANO - Consigliere
F.to Angela Radesi
F.to Marcella Colombati
F.to Mara Vagnoli - Collaboratore di Cancelleria
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 11 GIUGNO 2004
Firenze, lì 11 GIUGNO 2004
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