T.A.R. TOSCANA - FIRENZE - SEZIONE I - Sentenza 7 giugno 2004 n. 1892 Dott. Giovanni Vacirca Pres. Dott.ssa Eleonora Di Santo Est. Simoni Fabrizio e Simoni Valter (Avv. Roberto Righi) contro la Provincia di Lucca (non costituita), il Comune di Camaiore (Avv. Carmelo D’Antone) e la Regione Toscana (non costituita)

1. Piani regolatori e piani territoriali – Piano Strutturale – Regolamento Urbanistico – Previsioni apparentemente in contrasto – Mantenimento di zone agricole non previste nel Piano Strutturale – Motivazione –Necessità di non modificare la vocazione e lo stato attuale dei luoghi - Sufficienza

2. Piani regolatori e piani territoriali – Modifica della zonizzazione urbanistica – Conseguimento del condono edilizio – Irrilevanza

3. Piani regolatori e piani territoriali - Vincolo a verde agricolo –Finalità - Realizzazione di un migliore equilibrio tra aree edificate ed aree libere – Realizzazione di manufatti - Legittimità

1. Non vi è contrasto tra le previsioni di Piano Strutturale che prevedono nell’UTOE n.3 “una sequenza di edifici singoli con funzioni residenziali, commerciali o artigianali, attrezzature e servizi, tali da formare un piccolo sistema specializzato” ed il Regolamento Urbanistico che preveda, nello stesso ambito territoriale, il mantenimento di alcune zone agricole laddove quest’ultimo abbia esplicitamente indicato la necessità di non modificare la vocazione e lo stato attuale dei luoghi (che nella specie erano prevalentemente di tipo agricolo)

2. Il conseguimento del condono edilizio non attribuisce al proprietario alcun diritto o aspettativa giuridicamente rilevante in ordine alla modificazione della zonizzazione urbanistica dell’immobile di proprietà

3. Nella pianificazione urbanistica il vincolo a verde agricolo è ormai per opinione diffusa preordinato non tanto alla mera salvaguardia degli interessi dell’agricoltura, quanto piuttosto alla realizzazione di un migliore equilibrio tra aree edificate ed aree libere, ovvero a preservare una determinata area da un’eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali e, dunque, anche a consentire la realizzazione di manufatti nei limiti delle previsioni di PRG ad essa relative, manufatti che ben possono avere destinazione commerciale o industriale e non agricola, dovendosi avere riguardo esclusivamente al collegamento economico e funzionale con la zona interessata

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

n° 1892/04 REG. DEC. n°741/2002 REG. RIC.

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA TOSCANA I^ SEZ.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n.741/2002 proposto da

SIMONI Fabrizio e SIMONI Valter rappresentati e difesi dall’Avv. Roberto Righi, ed elettivamente domiciliati presso lo studio del medesimo in Firenze, Via A. Lamarmora n.14;

contro

- la Provincia di Lucca, non costituita; - il Comune di Camaiore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall’Avv. Carmelo D’Antone, ed elettivamente domiciliato presso la Segreteria dell’intestato Tribunale; - la Regione Toscana, non costituita;

PER L’ANNULLAMENTO PARZIALE PER QUANTO DI RAGIONE del Regolamento Urbanistico del Comune di Camaiore, definitivamente approvato con la deliberazione del Consiglio Comunale di Camaiore n.70 del 30 novembre 2001, nella parte in cui, a seguito dell’accoglimento soltanto parziale dell’osservazione presentata dai ricorrenti, l’area e gli edifici afferenti al complesso produttivo di proprietà dei ricorrenti sono rimasti inclusi nelle “Aree Agricole con funzioni prevalentemente produttive” ex art.34 delle NTA;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio del Comune di Camaiore; Vista la memoria prodotta da quest’ultimo a sostegno delle proprie difese; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore il Consigliere Eleonora Di Santo; Uditi alla pubblica udienza del 4 febbraio 2004 di difensori delle parti; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO E DIRITTO

I ricorrenti rappresentano di essere proprietari di un immobile posto in Camaiore, fraz. Lido di Camaiore, Via del Trebbiano e distinto nel foglio 43 del mappale 2051 costituito da un edificio, tre magazzini e da un vasto piazzale asfaltato, recintato ed attrezzato che costituisce la sede operativa della attività imprenditoriale esercitata dalla s.n.c. F.lli Simoni nel campo della produzione, lavorazione, montaggio di manufatti in cemento, conglomerato cementizio, gesso ed altri materiali o composti affini e derivati. Il PS del Comune di Camaiore, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale n.130 del 7 dicembre 1999, includeva tale area all’interno della “unità territoriale organica elementare” (UTOE) n.3, avente ad oggetto “L’insediamento lineare della via Italica”, disciplinato dall’art.15 delle NTA del PS, secondo il quale “L’insediamento della via Italica si sviluppa a margine del fosso del Trebbiano ed è caratterizzato da una sequenza di edifici singoli con funzioni residenziali, commerciali o artigianali, attrezzature e servizi, tali da formare un piccolo sistema specializzato. Questo insediamento si è consolidato con caratteri di spontaneità che, per le dimensioni raggiunte, deve essere governato in modo specifico dal Regolamento Urbanistico. Il Regolamento Urbanistico dovrà stabilire i criteri territoriali e settoriali finalizzati alla realizzazione della strada mercato e precisare le dimensioni degli interventi tali da non produrre congestioni e la crisi del sistema stesso. A questo proposito dovrà: - individuare gli edifici di interesse tipologico per i quali gli interventi sono di ristrutturazione edilizia o piccolo ampliamento mediante accorpamento di volumi sparsi nel resede, nel rispetto della L.R. 59/80; - individuare gli edifici, meglio se ad un piano, per i quali si consente il rialzamento, quelli per i quali si consente un ampliamento, senza considerare parti oggetto di condono edilizio, in modo da rispondere alle esigenze delle famiglie e limitare così il consumo di suolo, quelli per i quali è necessaria la ristrutturazione urbanistica; - individuare gli edifici che restano soggetti in quanto agricoli alla L.R. 64/95 e successive modifiche ed integrazioni; - disciplinare le destinazioni d’uso degli immobili, commerciali, artigianali e di servizio e i relativi interventi di ristrutturazione, demolizione, ricostruzione ed ampliamento, per un miglior funzionamento degli stessi; - individuare le aree libere nelle quali prevedere prioritariamente aree pubbliche se mancano, in particolare parcheggi e attrezzature, anche in relazione a un più ampio progetto di recupero del fosso Trebbiano, o altrimenti consentire il completamento edilizio dei lotti liberi. Tali aree non devono comunque superare un impegno complessivo di suolo pari a mq 60.000. Devono comprendere interventi tali da garantire gli obiettivi generali di riequilibrio degli spazi pubblici e di dotazione di standards urbanistici. Della superficie complessiva il 50% può essere riservata a superfici fondiarie per la nuova edificazione, con un rapporto tra superficie coperta e superficie fondiaria non superiore al 40% e con un indice compreso tra 1 e 2 mc/mq. - individuare gli interventi necessari per la riorganizzazione delle reti infrastrutturali e dei servizi”. Il RU del Comune di Camaiore, adottato con deliberazione consiliare n.20/2001, prevedeva l’inclusione dell’area di proprietà dei ricorrenti tra le aree agricole “con funzioni prevalentemente produttive” normate dall’art.34 delle NTA del RU. A seguito di tale destinazione urbanistica i ricorrenti presentavano le proprie osservazioni chiedendo che l’area nella loro proprietà fosse inserita tra le aree di cui all’art.29 (Insediamenti produttivi) delle NTA del RU. In sede di controdeduzioni ed approvazione del RU disposta con la deliberazione del Consiglio Comunale di Camaiore n.70 del 30 novembre 2001, le osservazioni venivano accolte solo parzialmente, con riferimento ad uno degli edifici di cui consta il complesso produttivo nella proprietà dei ricorrenti, e veniva confermata la zonizzazione di PRG dell’area di proprietà di questi ultimi tra le “aree agricole con funzioni prevalentemente produttive” ex art.34 delle NTA del RU. Con il ricorso in esame gli interessati hanno, quindi, impugnato, in parte qua, la suindicata deliberazione del Consiglio Comunale di Camaiore n.70 del 30 novembre 2001. Deducono a sostegno del gravame:

1) Violazione dei principi desumibili dagli artt. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990 n.241; violazione dei principi desumibili dagli artt. 7 e 9 della legge 17 agosto 1942 n.1150; violazione degli artt. 23, 24, 27 e 28 della legge regionale Toscana 16 gennaio 1995 n.5; eccesso di potere per violazione del giusto procedimento, per errore o travisamento dei fatti, per illogicità e contraddittorietà e per carenza assoluta di motivazione. Vi sarebbe un evidente contrasto tra la destinazione dell’area per cui è causa, collocata nel piano strutturale (PS) all’interno dell’UTOE n.3 con quella risultante dal Regolamento urbanistico (RU), benchè quest’ultimo rappresenti la “parte gestionale” del PRG che deve conformarsi agli indirizzi ed ai parametri del PS, le cui “disposizioni” sono vincolanti per il RU, ex artt. 24 e 27 della LRT 5/1995. Infatti, l’inclusione dell’area all’interno dell’UTOE n.3 ne confermerebbe il carattere morfologicamente urbanizzato – carattere che risulterebbe ulteriormente confermato dalla relazione illustrativa del PS, ove si afferma che “nel subsistema della pianura le UTOE sono sei e si riferiscono alle principali città e alle aree maggiormente urbanizzate” - trattandosi, secondo l’art.15 delle NTA del PS, di un piccolo sistema specializzato “con funzioni residenziali, commerciali o artigianali, attrezzature e servizi”, mentre la zonizzazione agricola compiuta dall’art.9 delle NTA del PS ha ad oggetto tutto quel compendio residuale di aree estranee agli UTOE secondo il disegno comunale contenuto nel PS conformemente ai suoi contenuti tipici ex art.24 della LRT 5/1995, che il RU non può rimettere in discussione. Inoltre, sempre secondo l’art.15 delle NTA, la destinazione agricola di PRG potrebbe essere attribuita soltanto agli edifici che urbanisticamente e morfologicamente sono riconducibili alle attività agricole produttive, mentre per gli immobili destinati alle altre funzioni produttive – quale è l’immobile nella proprietà dei ricorrenti - che il PS ha rilevato all’interno dell’UTOE la parte gestionale del PRG avrebbe dovuto consentire tutte quelle trasformazioni edilizie opportune “per un miglior funzionamento degli stessi”. Ne consegue che l’area di proprietà dei ricorrenti non poteva essere inclusa tra le aree agricole “con funzioni prevalentemente produttive”. La scelta operata dall’Amministrazione sarebbe, inoltre, manifestamente illogica e contraddittoria tenuto conto della effettiva morfologia dell’area dei ricorrenti, la cui destinazione produttiva sarebbe stata confermata e “conformata” dalle stesse concessioni edilizie a sanatoria ex art.31 legge 47/1985 e art.39 legge 724/1994 in virtù delle quali l’area non possederebbe più alcun carattere agricolo, sia per le intervenute trasformazioni edilizie, sia per la sua collocazione nel contesto altamente urbanizzato della via Italica.

2) Ulteriore violazione degli artt. 1 e 3 della legge 7 agosto 1990 n.241; violazione dei principi desumibili dall’art.9 della legge 17 agosto 1942 n.1150; ulteriore eccesso di potere per violazione del giusto procedimento e per carenza assoluta di motivazione. Ulteriore riprova della irragionevolezza delle operazioni pianificatorie compiute in parte qua dal Comune di Camaiore si trarrebbe dalla vicenda delle osservazioni dei ricorrenti, che avevano richiamato l’Amministrazione Comunale alla esatta considerazione dei luoghi e della ormai acquisita destinazione produttiva dell’area, anche a seguito degli effetti conformativi delle concessioni a sanatoria in precedenza ricordate, che avrebbero determinato quella destinazione che i ricorrenti tendono a conservare e che lo stesso art.15 delle NTA del PS imporrebbe al Comune di rispettare e di rendere più funzionale. Tali osservazioni, infatti, sono state accolte solo parzialmente, e cioè soltanto con riferimento all’edificio ex rurale trasformato in magazzino a seguito del condono edilizio ex art.31 della legge 47/1985, e non anche con riferimento ai tre edifici ad uso produttivo condonati ex art.39 della legge 724/1994, nonostante il complessivo mutamento di destinazione dell’area che sarebbe conseguito a tutte le concessioni in sanatoria rilasciate dal Comune, e senza fornire alcuna motivazione giustificativa in ordine al mero accoglimento parziale.

3) Violazione art.117 Cost. come modificato dalla legge costituzionale n.3/2001; violazione dei principi desumibili dall’art.25 della legge 28 febbraio 1985 n.47; violazione artt. 30, 36 e 39 della legge regionale Toscana 16 gennaio 1985 n.5; violazione del principio dell’atto complesso nell’approvazione degli strumenti urbanistici generali. In assenza del piano territoriale di coordinamento della Provincia di Lucca, previsto dall’art.16 della LRT 5/1995, per l’approvazione del RU avrebbe dovuto essere seguito inderogabilmente il procedimento dell’accordo di pianificazione introdotto dall’art.36 della LRT 5/1995 come previsto dall’art.39, 3° comma, della stessa LRT. Ove non si ritenesse obbligatorio nel caso in esame il ricorso all’accordo di pianificazione per la formazione del RU e dovesse ritenersi conforme alla LRT n.5/1995 la sua approvazione a livello esclusivamente comunale, secondo l’art.30 di essa, dovrebbe allora ritenersi la non manifesta infondatezza della questione di costituzionalità di tale disposizione, con riferimento al nuovo art.117 Cost.. Il ricorso è infondato. L’estratto di cartografia prodotto in atti mostra chiaramente come l’area collocata a margine della Via Italica – ricadente nella UTOE n.3 - sia ben fuori dal centro abitato cittadino. Lungo la strada sorgono pochi edifici, oltre i quali si dispiega un’ampia zona inedificata a destinazione agricola, in cui rientra anche il lotto di proprietà dei ricorrenti, che non si affaccia direttamente sulla Via Italica. Pertanto, coerentemente con la vocazione e lo stato dei luoghi, in cui la zonizzazione agricola dell’area adiacente alla Via Italica risulta particolarmente estesa, e addirittura prevalente rispetto alle diverse destinazioni urbanistiche, l’art.15 del PS ha previsto, come si è visto, per la UTOE n.3 un sistema di limitati interventi di recupero e di ampliamento sul patrimonio edilizio esistente, demandando al RU il compito di “precisare le dimensioni degli interventi tali da non produrre congestioni e la crisi del sistema stesso”. Tra le opzioni possibili nella fase “gestionale” del piano regolatore, il richiamato art.15 ha tra l'altro indicato espressamente quella di “individuare gli edifici che restano soggetti in quanto agricoli alla L.R. 64/95 e successive modifiche ed integrazioni”. E l’aver esplicitamente contemplato il mantenimento di zone agricole coerentemente con la vocazione e lo stato attuale dei luoghi ricadente nella UTOE n.3 è sufficiente ad escludere l’asserito contrasto tra le previsioni di PS e le previsioni di RU. D’altra parte, se è vero che l’art.15 del PS ha consentito, in alternativa, di “disciplinare le destinazioni d’uso degli immobili commerciali, artigianali e di servizio ed i relativi interventi di ristrutturazione, demolizione, ricostruzione ed ampliamento, per un miglior funzionamento degli stessi”, non si può, tuttavia, non considerare che i fabbricati di proprietà dei ricorrenti sono attualmente destinati ad un'attività industriale (produzione, lavorazione, montaggio di manufatti in cemento, conglomerato cementizio, gesso ed altri materiali) piuttosto che commerciale o artigianale, e che conseguentemente non si può invocare per gli immobili in questione l’applicazione della disciplina dettata dal PS per gli edifici adibiti alle attività da ultimo indicate. Né può sostenersi che le scelte operate dal Comune in sede di pianificazione siano state eccessivamente penalizzanti per i ricorrenti, che avevano presentato ritualmente un’osservazione. Il Comune ha riconsiderato quanto deciso in sede di adozione del RU, accogliendo parzialmente l’osservazione di Sig.ri Simoni in relazione al fabbricato più vicino alla Via Italica (adibito a magazzino), del quale è stata ammessa la ristrutturazione con destinazione d’uso produttiva. Quanto ai rimanenti edifici, originariamente realizzati sine titulo, non può comunque accogliersi la tesi secondo cui il conseguimento del condono edilizio attribuirebbe ai proprietari una sorta di diritto o di aspettativa giuridicamente rilevante alla modificazione della zonizzazione urbanistica, secondo i principi affermati dalla costante giurisprudenza e da ultimo anche in una recentissima sentenza resa su analoga fattispecie dalla intestata Sezione (TAR Toscana, Sez. I, 17 novembre 2003 n.5826). Giova, infine, rammentare che, nella pianificazione urbanistica il vincolo a verde agricolo è ormai per opinione diffusa preordinato non tanto alla mera salvaguardia degli interessi dell’agricoltura, quanto piuttosto alla realizzazione di un migliore equilibrio tra aree edificate ed aree libere, ovvero a preservare una determinata area da un’eccessiva espansione edilizia che ne comprometta i valori ambientali e, dunque, anche a consentire la realizzazione di manufatti nei limiti delle previsioni di PRG ad essa relative (cfr., ex multis, Cons. St., Sez. IV, 10 febbraio 2000 n.721; 6 marzo 1990 n.153; Sez.V, 28 settembre 1993 n.968; TAR Lazio, Sez. II, 14 settembre 1994 n.1028; TAR Lombardia, Sez. I, 2 aprile 1996 n.429). Manufatti che ben possono avere destinazione commerciale o industriale e non agricola, dovendosi avere riguardo esclusivamente al collegamento economico e funzionale con la zona interessata (cfr., Cons. St., Sez. V, 13 aprile 1989 n.204). Anche per tale motivo deve dunque escludersi che la zonizzazione approvata per il lotto di proprietà dei ricorrenti sia palesemente incongrua o illogica. Del pari infondata è la censura relativa al difetto di motivazione in cui sarebbe incorso il Comune di Camaiore in sede di decisione sull’osservazione presentata dai ricorrenti. E’ noto il consolidato orientamento della giurisprudenza, secondo cui le osservazioni costituiscono un mero apporto collaborativo dei privati all’iter di formazione dello strumento urbanistico. Ne consegue l’assenza di un obbligo di motivazione puntuale in ordine alle scelte discrezionali dell’Amministrazione riguardanti la destinazione delle singole aree, oltre quella che si può evincere dai criteri generali di ordine tecnico-discrezionale rinvenibili nella relazione di accompagnamento. Fanno eccezione a tale principio le situazioni che giustificano l’esigenza di una più incisiva e singolare motivazione, che la giurisprudenza ravvisa nel sovradimensionamento degli standards di cui al D.M. n.1444/68, nella lesione di un affidamento qualificato del proprietario scaturente da convenzioni urbanistiche già sottoscritte, nell'esistenza di un giudicato di annullamento di un diniego di concessione edilizia, nella modificazione in zona agricola della destinazione di un’area limitata, interclusa da fondi legittimamente edificati (cfr., per tutte, Cons. St., Ad. plen., 22 dicembre 1999 n.24; Sez. IV, 20 novembre 2000 n.6177). L’area di proprietà dei ricorrenti non ricadeva in alcuna delle fattispecie sopra descritte. In ogni caso, contrariamente a quanto dedotto dai ricorrenti, il Comune non ha omesso di motivare la propria scelta. Con delibera n.253 approvata dalla Giunta Municipale in data 1° ottobre 2001, sono stati infatti approvati i criteri generali da rispettare nell’esame delle osservazioni pervenute sul progetto di RU, criteri espressamente richiamati dalla delibera di Consiglio Comunale n.70 del 30 novembre 2001 di approvazione del Regolamento, tra i quali vi è quello di cui alla lett. G), in forza del quale “(…) Non sono accoglibili richieste di nuove zone produttive in zona agricola o in verde fluviale in quanto in contrasto con i principi generali stabiliti nel piano strutturale e nel regolamento urbanistico”. Ne discende che l’organo consiliare ha sufficientemente motivato, seppure per relationem, la decisione di non ammettere nuove zone destinate ad insediamenti produttivi in luogo della preesistente classificazione agricola. Muove, infine, da un erroneo presupposto di fatto l’ultimo motivo di ricorso, secondo il quale il Comune di Camaiore avrebbe dovuto obbligatoriamente dar corso alla procedura negoziata dell’accordo di pianificazione, ai sensi dell’art.39 della legge regionale n.5/95, in assenza del Piano Territoriale di Coordinamento. In realtà – come fatto rilevare dal Comune di Camaiore nella memoria versata in atti – la Provincia di Lucca ha approvato con delibera del Consiglio n.189 del 13 gennaio 2000 il proprio Piano Territoriale di Coordinamento, ben prima dell’approvazione dell’impugnato RU del Comune di Camaiore, la cui conformità agli strumenti urbanistici sovracomunali non è peraltro oggetto di specifica doglianza. Quanto alla ventilata legittimità costituzionale delle norme di legge regionale che escludono la necessità di approvazione del piano regolatore da parte della Regione, si rimanda, ai sensi dell’art.9 della legge n.205/2000, al precedente della intestata Sezione (TAR Toscana, Sez. I, 25 giugno 2001 n.1093) con il quale è stata già dichiarata la manifesta infondatezza della questione sollevata in termini analoghi. Il ricorso va, pertanto, respinto. Sussistono, tuttavia, equi motivi per disporre la compensazione tra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana - Sezione I, respinge il ricorso n.741/2002 indicato in epigrafe. Spese compensate. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, in data 4 febbraio 2004 dal Tribunale amministrativo regionale della Toscana in Camera di consiglio, con l'intervento dei signori:

Giovanni Vacirca Presidente Andrea Migliozzi Consigliere Eleonora Di Santo Consigliere rel. est. F.to Giovanni Vacirca F.to Eleonora Di Santo F.to Mario Uffreduzzi - Direttore della Segreteria

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 7 GIUGNO 2004 Firenze, lì 7 GIUGNO 2004