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T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE II TER - Sentenza 28 maggio 2004 n. 5076
Pres. Scognamiglio, Est. Amicuzzi
Roberto Pasca di Magliano (Avv.ti A. Abbamonte e C. Corduas) c/ Ministero delle politiche agricole e forestali (Avv. di Stato) – Istituto Sperimentale per la Frutticoltura – Vincenzo Patierno (non costituito)

1. Pubblico impiego – Commissario straordinario di ente pubblico – Natura del rapporto – È un rapporto di servizio onorario attributivo di pubbliche funzioni – Giurisdizione dell’AGA – Sussiste

2. Provvedimento amministrativo - Decreto ministeriale di nomina di commissario straordinario di ente pubblico – Natura – Non è atto politico – motivi – È atto di alta amministrazione – Conseguenze

1. La nomina di commissario straordinario di ente pubblico si inquadra non in un rapporto di pubblico impiego, ma di servizio onorario, attributivo di pubbliche funzioni e connotato dal carattere discrezionale della scelta dell’amministrazione e di interessi legittimi in capo al soggetto nominato, con la conseguenza che le relative controversie sono devolute alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo

2. Il decreto ministeriale di nomina di un commissario straordinario di ente pubblico concreta una scelta discrezionale di alta amministrazione, sottoposta alla giurisdizione del GA e alla disciplina del procedimento amministrativo; esso non è connotato da valenza politica, poiché atti politici sono solo quelli riferibili a organi costituzionali dello Stato, collegati immediatamente e direttamente alla Costituzione e alle leggi costituzionali e finalizzati alla direzione suprema della cosa pubblica e al coordinamento e al controllo in cui detta direzione si estrinseca.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DEL LAZIO
SEZIONE SECONDA TER

composto dai signori Magistrati: Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO - Presidente; Consigliere Antonio AMICUZZI - Relatore; Consigliere Giancarlo LUTTAZI - Correlatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 5329 del 2001 proposto da

PASCA di MAGLIANO Roberto, rappresentato e difeso dagli avv. Andrea Abbamonte e Claudio Corduas, unitamente ai quali è elettivamente domiciliato in Roma, alla alla Via degli Avignonesi n. 5;

CONTRO

il MINISTERO delle POLITICHE AGRICOLE e FORESTALI, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dalla Avvocatura Generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma, alla Via dei Portoghesi n. 12, è domiciliato per legge; l’ISTITUTO SPERIMENTALE per la FRUTTICULTURA, in persona del legale rappresentante pro tempore;

e nei confronti

di PATIERNO Vincenzo, non costituito in giudizio;

per l’annullamento
del decreto del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali del 7.3.2001, comunicato con nota del Direttore Generale di detto Ministero del 12.3.2001, prot. n. 1342/C;
degli atti presupposti, connessi e consequenziali;

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali;
Vista la memoria prodotta dalla parte ricorrente a sostegno delle proprie difese;
Vista la propria ordinanza 23 maggio 2001 n. 3408;
Visti gli atti tutti della causa;
Uditi, alla pubblica udienza dell’8.3.2004, con designazione del Consigliere Antonio Amicuzzi relatore della causa, i procuratori delle parti comparsi come da verbale d'udienza;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:

FATTO

Con ricorso notificato l’11/14/19.4.2001, depositato il 2.5.2001, il prof. Roberto Pasca di Magliano, nominato, con decreto del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali n. 566 del 15.1.1999, commissario straordinario dell’Istituto sperimentale per la frutticoltura di Roma (con tutti i poteri di ordinaria e straordinaria amministrazione sino al riordino previsto dall’art. 3, II c., del D.Leg.vo n. 143 del 1997), ha impugnato il decreto del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali del 7.3.2001, comunicato con nota del Direttore Generale di detto Ministero del 12.3.2001, prot. n. 1342/C, con cui (ritenuta l’opportunità di affidare detto incarico ad altra persona, in ossequio al principio dell’alternanza in incarichi di alta responsabilità e rilevanza amministrativa, di cui è, tra l’altro, espressione l’art. 6, II c., del D.leg.vo n. 204 del 1998) è stato nominato commissario straordinario dell’Istituto di cui trattasi il dott. Vincenzo Patierno.
A sostegno del gravame sono stati dedotti i seguenti motivi:
1.- Violazione degli artt. 88 e 97 della Costituzione, in connessione con il D.Leg.vo n. 454 del 1999 e con il D.Leg.vo n. 204 del 1998. Eccesso di potere per “falsa motivazione, falsa causa” e travisamento dei fatti. Violazione degli artt. 3, 7 e segg. della L. n. 241 del 1990.
La prassi costituzionale vuole che all’esito dello scioglimento delle Camere l’attività di governo prosegua per l’ordinaria amministrazione, tanto che i principi di cui agli artt. 88 e 97 della Costituzione sono stati correttamente ed ulteriormente esplicitati con nota circolare del 9.3.2001 della Presidenza del Consiglio dei Ministri, dal cui punto 4) si evince che, a Camere sciolte, il Governo procede alle nomine solo se indispensabili per assicurare la piena operatività dell’azione amministrativa, nonché il rispetto dei termini previsti a tali fini dalle leggi vigenti.
Il Ministero intimato ha invece ignorato detti precetti, non essendovi dubbi che la sostituzione del ricorrente esuli dalle ipotesi disciplinate dal sopra citato punto 4), non essendovi alcuna imprescindibile necessità e urgenza di sostituire il soggetto titolare dell’organo commissariale e non potendosi dubitare, in assenza di rilievi, della funzionalità e della rispondenza sotto il profilo contabile amministrativo dell'Istituto da esso diretto.
E’ assolutamente incondivisibile la motivazione posta a base dell’atto impugnato, atteso che il ricorrente è stato nominato Commissario straordinario in attesa del riordino, previsto dal D.Leg.vo n. 454 del 1999, degli istituti sperimentali dipendenti dal Ministero di cui trattasi, riordino che non è, allo stato, operativo, subordinando gli artt. 7 e 9 del decreto la soppressione degli organi commissariali all’approvazione dello Statuto del Consiglio (artt. 1 e 7) per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura (con conseguente nomina dei direttori degli istituti), al momento non operativo; nessun ostacolo normativo ostava, quindi, alla permanenza in servizio del ricorrente.
E’ altresì inconferente il richiamo contenuto nell’impugnato provvedimento al principio dell'alternanza, di cui all’art. 6 del D.Leg.vo n. 204 del 1988, sia perché gli Enti ivi richiamati sono diversi rispetto all’Istituto sperimentale di cui trattasi, sia poiché il principio avrebbe dovuto operare all’esito dei due mandati (che avrebbero dovuto avere la durata complessiva di 8 anni, con scadenza nel mese di dicembre dell’anno 2002) e sia perché il principio recede nel periodo d scioglimento delle camere, nel quale il Governo deve limitarsi allo svolgimento di attività di ordinaria amministrazione.
Al ricorrente non è stata, inoltre, mai inviata comunicazione dell'avvio del procedimento di revoca dell’incarico, in violazione delle disposizioni di cui alla L. n. 241 del 1990.
Con ordinanza 23 maggio 2001, n. 3408 il Tribunale ha accolto la istanza di sospensione della esecuzione del provvedimento impugnato tenuto conto che per quanto sia elevata la discrezionalità nella scelta, la potestà di nomina nell’ambito della P.A. incontra pur sempre nei principi enunciati dall’art. 97 della Costituzione altrettanti parametri di indirizzo della valutazione che rendono giuridicamente rilevante il procedimento seguito, con conseguente necessità di motivazione della scelta operata, considerato che tale motivazione non può limitarsi al richiamo al principio di alternanza.
Con memoria depositata il 25.2.2004 parte ricorrente ha ribadito tesi e richieste.
Con atto depositato il 26.2.2004 si è costituito in giudizio il Ministero delle Politiche Agricole e Forestali, che ha eccepito la carenza di interesse al ricorso perché il ricorrente non avrebbe più potuto ottenere l’incarico de quo (dal momento che l’art. 6, II c., del D.Leg.vo n. 204 del 1998, vieta di attribuire l’incarico di cui trattasi per più di due volte alla stessa persona “ed il dott. Pasca lo ha già ricoperto per due mandati”), con irrilevanza della circostanza che non sarebbero state sufficientemente chiarite le ragioni per le quali è stato attribuito l’incarico al dott. Patierno. Ha quindi concluso per la declaratoria di inammissibilità del ricorso o per la sua reiezione.
Alla pubblica udienza dell’8.3.2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

DIRITTO

1.- Osserva preliminarmente il Collegio che, con il decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 454, atto del processo di riforma della pubblica amministrazione introdotto dalla legge 15 marzo 1997 n. 59, è stato istituito il Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura: ente nazionale di ricerca e sperimentazione con competenza generale nel settore agricolo, agro-industriale, ittico e forestale, posto sotto la vigilanza del Ministero delle politiche agricole e forestali e con istituti distribuiti sul territorio, ciascuno retto da un proprio direttore.
In prima attuazione, gli istituti scientifici e tecnologici indicati nel decreto del Presidente della Repubblica 23 novembre 1967 e 1318 e nella legge 6 giugno 1973 n. 306, con le relative sezioni operative, e le altre istituzioni e strutture di ricerca incluse nell’allegato al decreto legislativo in argomento, costituiscono gli istituti del Consiglio e mantengono la propria autonomia scientifica, amministrativa, contabile e finanziaria fino alla loro completa riorganizzazione ad opera dello statuto del nuovo ente e dei regolamenti di amministrazione e contabilità e di organizzazione e funzionamento indicati nell’art. 7 del citato decreto legislativo 454 del 1999.
Dalla data di approvazione della anzidetta normativa sono anche soppressi gli organismi preposti agli istituti sopra indicati e cessano dall’incarico i rispettivi direttori.

2.- Il ricorso in esame riguarda l’Istituto Sperimentale per la Frutticultura, che era retto da un commissario straordinario nominato con decreto del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali. Detto commissario ora contesta il decreto del Ministro delle Politiche Agricole e Forestali di affidamento dell’incarico ad altra persona e di nomina del soggetto controinteressato quale sostituto nella carica, unitamente alla nota del Direttore Generale del Ministero delle Politiche Agricole e Forestali di trasmissione di detto decreto.

3.- Innanzi tutto il Collegio ritiene sussistere la propria giurisdizione con riguardo alla pretesa fatta valere in giudizio. L’art. 63 del decreto legislativo 30 marzo 2001 n. 165 prevede che spettano al giudice ordinario, in funzione di giudice del lavoro, le controversie che concernono l’assunzione al lavoro, il conferimento e la revoca degli incarichi dirigenziali, nonché la responsabilità dirigenziale. Va al riguardo osservato che, a prescindere da ogni rilievo sulla incidenza del potere esercitato sull’assetto organizzativo dell’ente, inteso in termini generali, è da rilevare che il commissario straordinario di un ente pubblico viene inserito in un rapporto non di pubblico impiego, ma di servizio onorario, che non rientra nello schema di lavoro subordinato, né in quello del lavoro autonomo, né in quello della prestazione d’opera intellettuale (Cassazione civile, SS.UU. 13 febbraio 1991 n. 1521). La nomina del commissario straordinario di un ente pubblico non è infatti assimilabile alla attribuzione di funzioni dirigenziali, in quanto con tale provvedimento non si viene a costituire un rapporto di pubblico impiego, ma unicamente il contingente inserimento funzionale, per un periodo determinato, di un organo straordinario nella struttura dell’ente, non avendo altresì la nomina effetti surrogatori delle funzioni svolte dai dirigenti che, pur in regime di commissariamento, continuano a svolgere le loro funzioni istituzionali (Corte Conti, Sez. Contr., 4 ottobre 1995, n. 127). Quello del commissario straordinario è un rapporto di servizio con attribuzioni di pubbliche funzioni, espressione di incarico conferito con scelta discrezionale di alta amministrazione, nell’ambito di poteri pubblicistici, ai quali sono correlati interessi legittimi: con la conseguenza che la relativa controversia appartiene alla giurisdizione di legittimità del giudice amministrativo (Cassazione civile, Sezioni Un., 13 febbraio 1991 n. 1521, cit.).

4.- In secondo luogo, per ragioni di logica processuale, appare opportuno disattendere subito la eccezione di carenza di interesse al ricorso formulata dalla resistente Amministrazione nell’assunto che il ricorrente non avrebbe più potuto ottenere l’incarico de quo dal momento che l’art. 6, II c., del D.Leg.vo n. 204 del 1998, vieta di attribuire l’incarico di cui trattasi per più di due volte alla stessa persona “ed il dott. Pasca lo ha già ricoperto per due mandati”, con irrilevanza della circostanza che non sarebbero state sufficientemente chiarite le ragioni per le quali è stato attribuito l’incarico al dott. Patierno.
Va premesso che la cessazione degli incarichi conferiti ai direttori degli istituti (e, quindi, ai loro eventuali commissari straordinari) in conseguenza della soppressione degli istituti stessi per effetto del loro assorbimento nel Consiglio per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura, è subordinata alla definitiva attuazione degli adempimenti di cui all’art. 9, comma secondo, del decreto legislativo 29 ottobre 1999 n. 454. Questi ultimi hanno come atto conclusivo l’approvazione ministeriale dello statuto e dei regolamenti di amministrazione e contabilità e di organizzazione e funzionamento previsti dall’art. 7 del decreto legislativo 454 del 1999 sopra ricordato. Al momento attuale le dette condizioni non si sarebbero ancora realizzate.
E’ proprio la attuale sopravvivenza dell’istituto che ha consentito all’amministrazione di mantenerne in vita la direzione, sia pure commissariata, nella persona di un differente soggetto.
L’art. 6, II c., del D.Leg.vo n. 204 del 1998 stabilisce che i presidenti degli enti di cui al presente comma possono restare in carica per non più di due mandati. Il periodo svolto in qualità di commissario straordinario è comunque computato come un mandato presidenziale. I presidenti degli enti di cui al presente comma, in carica alla data di entrata in vigore del presente decreto, la cui permanenza nella stessa eccede i predetti limiti, possono terminare il mandato in corso.
La disposizione avrebbe dovuto operare all’esito dei due mandati che avrebbero dovuto avere la durata complessiva di 8 anni, con scadenza, come dedotto da parte ricorrente e non contestato da controparte, nel mese di dicembre dell’anno 2002, e non nella precedente data del 7.3.2001 di adozione del provvedimento impugnato.
Ed invero risulta dal decreto n. 566 del 15.1.1999, di nomina del ricorrente quale Commissario straordinario dell’istituto in questione dalla data del decreto e fino al riordino di cui all’art. 3, II c., del D.Leg.vo n. 143 del 1997 (che prevede che gli enti, istituti e aziende sottoposti alla vigilanza del Ministero delle Risorse Agricole, Alimentari e Forestali sono soppressi a decorrere dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi di soppressione, accorpamento, riordinamento e trasformazione adottati ai sensi degli articoli 11, 14 e 18 della legge 15 marzo 1997, n. 59, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano), che al deducente, con D.P.R. 17.2.1994, era stato conferito l’incarico di Presidente di detto Istituto per un quadriennio. Alla data di adozione dell'impugnato provvedimento il secondo mandato era in corso e non era quindi scaduto, con conseguente sussistenza dell’interesse di parte ricorrente al ricorso.

5.- Tanto premesso va osservato che la parte centrale della controversia è introdotta dai motivi di ricorso con i quali il soggetto interessato deduce, da un lato la violazione delle norme sul procedimento amministrativo per la mancata comunicazione di avvio del procedimento di revoca della sua nomina, dall’altro la insufficienza della motivazione, atteso che il ricorrente è stato nominato Commissario straordinario in attesa del riordino, previsto dal D.Leg.vo n. 454 del 1999, degli istituti sperimentali dipendenti dal Ministero di cui trattasi, che non è, allo stato, operativo, subordinando gli artt. 7 e 9 del decreto la soppressione degli organi commissariali all’approvazione dello Statuto del Consiglio (artt. 1 e 7) per la ricerca e la sperimentazione in agricoltura (con conseguente nomina dei direttori degli istituti) al momento non operativo.
Le doglianze appaiono entrambe fondate.
E’ da premettere che non è controverso il fatto che nella specie sia mancata la comunicazione dell'avvio del procedimento e che il provvedimento di revoca si limiti a motivare deducendo l’opportunità di affidare detto incarico ad altra persona in ossequio al principio dell’alternanza in incarichi di alta responsabilità e rilevanza amministrativa, di cui è, tra l’altro, espressione l’art. 6, II c., del D.leg.vo n. 204 del 1998, con nomina quale Commissario straordinario dell’Istituto di cui trattasi del dott. Vincenzo Patierno. Deve innanzi tutto il Collegio valutare se gli atti impugnati siano connotati da valenza politica, perché a tanto conseguirebbe l’insindacabilità del provvedimento impugnato da parte del Giudice Amministrativo e la sua non assoggettabilità alla disciplina del procedimento amministrativo.
Nel particolare, non sarebbe necessaria la partecipazione dell’avvio del procedimento di revoca al funzionario da sostituire, né sarebbe richiesta alcuna motivazione delle scelte operate.
La tesi potrebbe avere fondamento nella considerazione, da un lato, che l’esecutivo sarebbe libero di preferire i soggetti cui affidare la realizzazione del proprio programma di governo; dall’altro, che l’atto di revoca, che si inquadra nel processo di revisione delle nomine collegato al succedersi delle legislature e al conseguente avvicendarsi delle maggioranze di Governo, è disposto per mera scelta politica: questo renderebbe irrilevante la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento, atteso che il singolo non potrebbe mai incidere sul contenuto politico dell’atto finale.
Una volta operata la scelta, di “natura politica”, si dispiegherebbero in forza di legge gli effetti tipici del provvedimento adottato, senza necessità di motivazione specifica.
La tesi non è condivisibile.
Hanno, difatti, natura politica solo gli atti che sono riferibili a organi costituzionali dello Stato, collegati immediatamente e direttamente alla Costituzione e alle leggi costituzionali, nei quali si estrinsecano l’attività di direzione suprema della cosa pubblica e l’attività di coordinamento e controllo delle singole manifestazioni in cui la direzione stessa si esprime nel rispetto degli interessi del regime politico canonizzati nella Costituzione.
All’opposto, il fondo politico della scelta del Governo attraverso gli atti in questa sede impugnati costituisce solo il motivo dell’esercizio di questo nuovo potere, che, come verrà spiegato, non persegue “interessi politici”, cioè interessi di parte, ma l’interesse pubblico, che è collegato al diritto (anzi, al dovere) del Governo di realizzare il proprio programma politico attraverso un apparato amministrativo imparziale e rispettoso delle regole del buon andamento.
Il provvedimento in questa sede impugnato (di sostanziale revoca e di nomina dell’organo di vertice di ente pubblico) rientra, pertanto, nella distinta categoria degli atti di “alta amministrazione”, i quali costituiscono il primo grado di attuazione dell’indirizzo politico del Governo in campo amministrativo.
Gli incarichi conferiti ai supremi organi di direzione della pubblica amministrazione, pure assolvendo a una funzione del tutto peculiare (in quanto segnano il raccordo tra la funzione di governo e la funzione amministrativa) pur sempre ineriscono all’attività amministrativa dell’esecutivo e sono soggetti al regime giuridico proprio degli atti amministrativi.
Essi scaturiscono da un normale procedimento amministrativo, sia pure estremamente semplificato in considerazione dell’ampia discrezionalità che dà carattere al provvedimento che lo conclude.
L’atto impugnato è, quindi, sottoposto al sindacato del giudice amministrativo non diversamente da tutti gli atti amministrativi che coinvolgono posizioni di interesse legittimo (art. 113 della Costituzione) e, diversamente dagli atti politici, non sono liberi nella scelta dei fini, ma sono legati, pure nell’ampia discrezionalità che caratterizza l’alta amministrazione, ai fini segnati dall’ordinamento giuridico.
Ulteriore conseguenza consiste nella applicabilità al provvedimento de quo della normativa sul procedimento amministrativo, in particolare della L. n. 241 del 1990.

5.1.- Quanto alla prima delle sopra riportate conclusioni va osservato che, per vero, gli articoli 97 e 98 della Costituzione assegnano alla pubblica amministrazione un ruolo fondamentale per la democrazia, riconoscendole attribuiti che concorrono a esprimere l’essenza dello Stato di diritto.
Resta, pertanto, escluso ogni legame gerarchico tra l’organo di vertice dell’apparato e l’organo di direzione politica.
Pure, la anzidetta posizione di indipendenza non ha i connotati dell’autonomia, come succede per gli organi soggetti solo alla legge ovvero che hanno la possibilità di perseguire specifici interessi settoriali sulla base di scelte proprie: autonome anche nei fini, perciò non soggette agli indirizzi del Governo e meno lontane dagli schemi dell’autonomia privata.
Non è questo il caso della pubblica amministrazione, che deve essere conforme alle specifiche regole dettate dalla Costituzione.
E’, pertanto, possibile concludere nel senso che non può ritenersi che l’impugnato provvedimento non debba essere assoggettato alla disciplina del procedimento amministrativo.
All’opposto, il procedimento amministrativo attraverso il quale prende corpo il potere affonda le proprie radici nei due elementi essenziali di una adeguata ed esauriente motivazione, che non può ritenersi soddisfatta mediante riempimento dell’atto di formule inconsistenti.
La motivazione deve essere mirata all’accertamento della idoneità tecnica del soggetto a garantire, nel rispetto dei principi della imparzialità e del buon andamento, continuità all’azione amministrativa pure in occasione del cambiamento del programma e degli obiettivi che sono da raggiungere come impegno politico del nuovo Governo.
In particolare il destinatario del provvedimento di revoca deve essere posto in condizione di capire le ragioni (serie e di spessore) che hanno indotto il Governo a procedere al ricambio nel posto di vertice.
Quanto alla unica motivazione del provvedimento impugnato, consistente nel richiamo al principio dell'alternanza, di cui all’art. 6 del D.Leg.vo n. 204 del 1988, deve ritenersi la stessa insufficiente ed inconferente, come, tra l’altro, dedotto da parte ricorrente, poiché il principio avrebbe dovuto operare all’esito dei due mandati (che avrebbero dovuto avere la durata complessiva di 8 anni, con scadenza nel mese di dicembre dell’anno 2002), va osservato quanto segue:
Detto art. 6 stabilisce, al I comma, che “Fatto salvo quanto previsto da successivi decreti emanati in conformità ai criteri direttivi di cui all'articolo 18, comma 1, lettera b) , della legge 15 marzo 1997, n. 59, o da specifiche disposizioni di legge, ai sensi del presente decreto per enti di ricerca si intendono gli enti e le istituzioni pubbliche nazionali di ricerca di cui all'articolo 8 del decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 30 dicembre 1993, n. 593, e successive modificazioni e integrazioni. Le norme del presente decreto, ove non diversamente disposto, si applicano anche agli osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano, all'Istituto per la ricerca scientifica e tecnologica sulla montagna, all'Agenzia spaziale italiana (ASI) e all'Ente nazionale per le energie alternative (ENEA) e alle altre istituzioni di ricerca di cui le pubbliche amministrazioni finanziano il funzionamento ordinario. Sono fatte salve, per quanto non altrimenti disposto dal presente decreto, le competenze delle amministrazioni dello Stato nei confronti degli enti di cui al presente comma”. Al II comma stabilisce che “La nomina dei presidenti degli enti di ricerca, dell'Istituto per la ricerca scientifica e tecnologica sulla montagna, dell'ASI e dell'ENEA è disposta con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, previa deliberazione del Consiglio dei Ministri, su proposta del Ministro competente, sentite le commissioni parlamentari competenti, fatte salve le procedure di designazione previste dalla normativa vigente per specifici enti e istituzioni. I presidenti degli enti di cui al presente comma possono restare in carica per non più di due mandati. Il periodo svolto in qualità di commissario straordinario è comunque computato come un mandato presidenziale. I presidenti degli enti di cui al presente comma, in carica alla data di entrata in vigore del presente decreto, la cui permanenza nella stessa eccede i predetti limiti, possono terminare il mandato in corso”.
La disposizione è quindi applicabile alla fattispecie, ma il principio avrebbe dovuto operare all’esito dei due mandati che avrebbero dovuto avere la durata complessiva di 8 anni, con scadenza nel mese di dicembre dell’anno 2002 e non alla precedente epoca di adozione del provvedimento impugnato, con conseguente inadeguatezza della specifica motivazione in esame posta a base dello stesso.

5.2.- Quanto alla ritenuta applicabilità al caso di specie dell’art. 7 della legge 7 agosto 1990 n. 241, va osservato che la norma introduce uno di quegli istituti di garanzia del corretto operare della pubblica amministrazione e che la partecipazione dell’avvio del procedimento ai soggetti destinati a cessare dall’incarico costituisce per sua natura un elemento essenziale dell’attività istruttoria, non riuscendosi a comprendere la resistenza dell’amministrazione a ottemperare a un elementare obbligo di legge.
E’ l’equivoco di ritenere la partecipazione come un istituto posto nell’esclusivo interesse del destinatario del provvedimento sfavorevole che potrebbe aver indotto l’amministrazione a ritenere che la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento non poteva inficiare assolutamente la legittimità dell’atto finale, atteso che l’interessato, in considerazione della valenza politica dell’atto di revoca, pure partecipando non avrebbe potuto incidere sul contenuto dell’atto finale.
A questo proposito è utile osservare che compito della pubblica amministrazione è in ogni caso quello di adottare provvedimenti legittimi. Per questo l’ordinamento prevede organi e istituti volti a coadiuvare con l’amministrazione attiva per armonizzare gli interessi pubblici perseguiti con gli eventuali altri interessi (pubblici o privati) coinvolti nel procedimento e per evitare, nello stesso interesse pubblico, i possibili errori, le casuali omissioni, le indebite deviazioni nell’esercizio del potere esercitato. La diretta partecipazione al procedimento del destinatario dell’emanando atto sfavorevole consente all’amministrazione di acquisire documenti, dati significativi, elementi utili o anche solo argomenti che potrebbero indurla a un ripensamento sulla legittimità (o anche sulla sola opportunità) del provvedimento che essa si appresta ad adottare.
E’ questo il motivo per il quale l’art. 7 della legge 241 del 1990 soddisfa in primo luogo l’interesse della pubblica Amministrazione al corretto esercizio dei suoi poteri.
Nella operazione di ricambio al vertice l’interessato potrebbe fornire all’amministrazione utili elementi di valutazione della propria fedeltà tecnica e della sicura capacità professionale di eseguire i programmi anche del nuovo Governo, favorendo in tale modo l’operazione di verifica sulla correttezza della scelta effettuata dal precedente Governo con gli obiettivi irrinunciabili di indipendenza, imparzialità e buon andamento dell’apparato amministrativo. La mancata comunicazione dell'avvio del procedimento al ricorrente prima della adozione dell’impugnato atto costituisce quindi ulteriore motivo di illegittimità di questo.

6.- Per le ragioni che si sono esposte, il ricorso deve essere accolto e, per l’effetto, annullato l’atto impugnato. Restano assorbiti gli ulteriori motivi di ricorso.

7.- La novità della questione trattata giustifica la compensazione tra le parti delle spese di lite.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio -Sezione seconda ter- accoglie il ricorso in epigrafe e, per l’effetto, annulla il provvedimento impugnato nei limiti e nei termini indicati in motivazione.
Spese compensate.
Ordina che la presente sentenza sia eseguita dalla pubblica amministrazione.

Così deciso in Roma, dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio - Sezione II ter -, nella camera di consiglio dell’8.3.2003, con l’intervento dei signori Magistrati elencati in epigrafe.
Consigliere Roberto SCOGNAMIGLIO Consigliere
Consigliere Antonio AMICUZZI Estensore