T.A.R. VENETO - SEZIONE III - Sentenza 27 maggio 2004 n. 1728 Dott. Umberto Zuballi Pres. Est. Carla Cordani (Avv. Raffaela Rampazzo) contro il Ministero delle Attivita' Produttive ed il Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio (Avvocatura Distrettuale dello Stato) il Ministero per le Infrastutture e Trasporti, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, il Ministero della Sanità ( non costituiti), il Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.p.A (non costituito), la Regione del Veneto, (avv.ti romano morra e bianca peagno), il comune di portogruaro, (avv. massimo carlin), la provincia di venezia (avv.ti adelchi chinaglia e sebastiano tonon), la mirant generation portogruaro s.r.l. (avv.ti bruno barel, vincenzo pellegrini, cesare vento e giuseppe velluto) ed il comune di san michele al tagliamento (Avv.ti Ivone Cacciavillani e Antonio Cimino)

1. Processo amministrativo – Ricorso ex art. 9 del D.L.vo n. 267/00 – Nozione – Intervento ad adiuvandum del Comune titolare dell’azione – Inammissibilità – Conversione in atto di assunzione in proprio del ricorso – Rispetto dei requisiti formali e sostanziali previsti ex lege - Ammissibilità

2. Processo amministrativo – Ricorso ex art. 9 del D.L.vo n. 267/00 – Oggetto – Difesa degli interessi generali della collettività, quali quelli ambientali e di tutela della salute - Legittimità

3. Processo amministrativo –Procedura relativa alla costruzione e all’esercizio di una centrale termoelettrica a ciclo combinato - Partecipazione di un Comune alla sola fase di V.I.A. – Acquiescenza all’intera procedura - Inconfigurabilità

4. Processo amministrativo – Ricorso ex art. 9 del D.L.vo n. 267/00 – Volontà espressa di non adesione al ricorso da parte del Comune – Delibere comunali che affermano la carenza di un interesse da far valere in giudizio – Conseguenze - Inamissibilità del ricorso

1. L’articolo 9 del D.L.vo n. 267/00 stabilisce che “ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni ed i ricorsi che spettano al Comune”. Trattasi di un’azione popolare popolare di tipo eccezionale nel sistema, da considerarsi suppletiva o sostitutiva e che presuppone quindi l’inerzia del Comune, il quale rimane pur sempre unico titolare dell’azione. Ne consegue che non è ammissibile, in un giudizio promosso ex art. 9 D.L.vo 267/00, un intervento ad adiuvandum del Comune interessato e pertanto tale atto va considerato come atto di assunzione in proprio del ricorso medesimo semprechè la conversione sia resa possibile (come nel caso di specie) dal rispetto di tutti i requisiti formali e sostanziali previsti ex lege

2. L’azione popolare, esperita sulla base dell’articolo 9 del D.L.vo 267/00, può anche riguardare la difesa degli interessi generali della collettività, quali quelli ambientali e di tutela della salute, di cui il Comune risulta l’ente esponenziale, in quanto dalla norma citata non è dato evincere alcuna limitazione rispetto al tipo di azione esercitabile dal cittadino elettore in nome e per conto – cioè in sostituzione - del Comune, il quale peraltro rimane pur sempre e in ogni momento il titolare dell’azione.

3. In ordine alla procedura riguardante la costruzione e l’esercizio di una centrale termoelettrica a ciclo combinato, la partecipazione di un Comune alla sola fase relativa alla valutazione di impatto ambientale non implica di per sé acquiescenza ai provvedimenti finali che pertanto possono essere impugnati dal Comune stesso innanzi al G.A.. Occorre infatti aver presente che il Comune, quale ente esponenziale della comunità, fa valere un interesse che riguarda tutti i suoi cittadini, e pertanto detto interesse sussiste anche ove lo stesso abbia partecipato ad una fase della procedura tantopiù se, successivamente, la procedura stessa abbia avuto ulteriori rilevanti sviluppi, ai quali il Comune non abbia affatto partecipato

4. L’azione popolare delineata dall’articolo 9 del D.L.vo 267/00 comporta tre possibilità per il Comune: l’inerzia, che comporta il rischio delle spese per il cittadino in caso di soccombenza; l’adesione, che lo libera da tale rischio e trasferisce l’azione in capo al suo titolare; ovvero la volontà espressa di non adesione, cioè sostanzialmente la dichiarazione di carenza di interesse al ricorso medesimo, che paralizza l’azione popolare. Integra tale ultima ipotesi, rendendo pertanto il ricorso inammissibile, il comportamento del Comune il quale, in due diverse delibere, abbia espressamente affermato di non avere un “interesse sostanziale” da valere in giudizio, in quanto trattasi di una chiara manifestazione di volontà contraria alla proposizione del ricorso

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Ric. n. 2313/03 Sent. n. 1728/04

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto terza sezione

costituito da: Umberto Zuballi - Presidente, relatore, Mauro Springolo - Consigliere, Riccardo Savoia - Consigliere ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 2313/03 proposto da

Carla Cordani, cittadina elettrice del Comune di San Michele al Tagliamento, la quale agisce ex articolo 9 del D. Lgs. 267 del 2000, rappresentata e difesa dall’avvocato Raffaela Rampazzo, con domicilio ex lege presso la Segreteria del TAR, come da mandato a margine del ricorso;

CONTRO

il MINISTERO DELLE ATTIVITA' PRODUTTIVE, in persona del Ministro pro tempore e il MINISTERO DELL'AMBIENTE E DELLA TUTELA DEL TERRITORIO, in persona del Ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall’Avvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, domiciliataria ex lege;

il MINISTERO PER LE INFRASTUTTURE E TRASPORTI, il MINISTERO PER I BENI E LE ATTIVITA' CULTURALI, il MINISTERO DELLA SANITA', in persona dei Ministri in carica, non costituiti;

il GESTORE DELLA RETE DI TRASMISSIONE NAZIONALE S.P.A. in persona del legale rappresentante in carica, non costituitosi;

la REGIONE DEL VENETO, in persona del Presidente della Giunta regionale, rappresentata e difesa dagli avvocati Romano Morra e Bianca Peagno e domiciliata presso la sede regionale, in Venezia, Palazzo Balbi, Dorsoduro 3901;

il COMUNE DI PORTOGRUARO, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Massimo Carlin, e domiciliato presso il suo studio, in Venezia, Fondamenta dell’Albero 3856;

la PROVINCIA DI VENEZIA, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa dagli avvocati Adelchi Chinaglia e Sebastiano Tonon e domiciliata presso la propria sede, in Venezia, San Marco 2662;

la MIRANT GENERATION PORTOGRUARO S.R.L. in persona del legale rappresentante in carica - controinteressata – costituitasi in giudizio e rappresentata e difesa dagli avvocati Bruno Barel, Vincenzo Pellegrini, Cesare Vento e Giuseppe Velluto con elezione di domicilio presso lo studio dell’avvocato Emanuela Rizzi in Venezia, Santa Croce 312/A;

il COMUNE DI SAN MICHELE AL TAGLIAMENTO, in persona del Sindaco pro tempore - litisconsorte necessario – intervenuto ad adiuvandum, e rappresentato e difeso dagli avvocati Ivone Cacciavillani e Antonio Cimino e domiciliato ex lege presso la Segreteria del TAR, giusta deliberazione della Giunta comunale n. 27 del 17 febbraio 2004;

per l'annullamento 1) del decreto prot. n. 254366 del 15 maggio 2003 del Ministro delle Attività Produttive che autorizza la Mirant Generation Portogruaro s.r.l. alla costruzione e all'esercizio di una centrale termoelettrica a ciclo combinato, della potenza di circa 400 MW e della potenza termica immessa con il combustibile di circa 700 MW, alimentata con gas naturale, da ubicare nel Comune di Portogruaro; 2) del decreto del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio DEC/VIA /7725 del 22/10/2002 di valutazione favorevole, con prescrizioni, sull'impatto ambientale, del progetto della centrale termoelettrica a ciclo combinato; oltre che avverso ogni atto presupposto, in particolare: 3) del decreto 0022061 del 2/5/2002 del Ministero della Sanità di parere favorevole, con prescrizioni, sulla valutazione di impatto ambientale; 4) della nota del 17/12/2001 del Ministero delle Infrastrutture e Trasporti; D.G.R. n. 339 dell'1/3/2002 della Regione del Veneto di parere favorevole, con prescrizioni, sulla valutazione di impatto ambientale; 5) del D.C.P. 6/12/2001 della Provincia di Venezia di parere favorevole, con prescrizioni, sulla valutazione di impatto ambientale; 6) della deliberazione di C.C. n. 138 del 20/12/2001 del Comune di Portogruaro di parere favorevole, con prescrizioni, sulla valutazione di impatto ambientale; 7) della nota 219967 del 27/11/2002 del Ministero delle Attività Produttive di apertura del procedimento sull'istanza della Mirant s.r.l. di autorizzazione alla centrale termoelettrica, e di richiesta di parere agli enti previsti dall'art. 3 comma 2 della D.P.R. n. 53/98 con avviso di convocazione della conferenza di servizi in caso di mancata comunicazione dei richiesti pareri; 8) della deliberazione n. 274 del 19/12/2002 di G.M. del Comune di Portogruaro di parere favorevole per l'autorizzazione, l'installazione e l'esercizio della centrale termoelettrica; 9) del parere favorevole della Regione Veneto richiamato nell'impugnato decreto ministeriale autorizzatorio; 10) del parere prot. 1547 del 23/4/2003 del Ministero della Sanità, favorevole per l'autorizzazione, l'installazione e l'esercizio della centrale termoelettrica; 11) del parere 2003/06962 del 9/5/2003 del Ministero dell'Ambiente e della Tutela del Territorio favorevole per l'autorizzazione, l'installazione e l'esercizio della centrale termoelettrica; 12) del parere favorevole del Gestore della Rete di Trasmissione Nazionale S.P.A. richiamato nell'impugnato decreto ministeriale autorizzatorio; oltre che avverso ogni altro atto connesso e conseguente.

Visto il ricorso, notificato il 14 ottobre 2003 e depositato presso la Segreteria il 22 ottobre 2003 con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio: - dei Ministeri dell’ambiente e delle attività produttive, depositato il 13 novembre 2003; - della Regione Veneto, depositato il 9 dicembre 2003; - della Provincia di Venezia, depositato il 11 novembre 2003; - del Comune di Portogruaro, depositato il 8 novembre 2003; - della ditta Mirant Generation Portogruaro srl, depositato il 29 ottobre 2003; Visto l’atto di intervento ad adiuvandum del Comune di San Michele al Tagliamento, depositato il 22 marzo 2003; Viste le memorie prodotte; Visti i primi e i secondi motivi aggiunti; Visti gli atti tutti della causa; Uditi, nella pubblica udienza del 5 maggio 2004 - relatore il Presidente Umberto Zuballi – gli avvocati Rampazzo per la ricorrente, Cimino per il Comune di San Michele al Tagliamento, Bonora per i Ministeri costituiti, Zanlucchi per la Regione, Tonon per la Provincia, Pellegrini e Velluto per la ditta Mirant e Carlin per il comune di Portogruaro; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

La ricorrente, cittadina ed elettrice del comune di San Michele al Tagliamento, impugna una serie di provvedimenti riguardanti la costruzione di una centrale elettrica nel comune di Portogruaro. Fa presente come il comune di cui è cittadina, anche se interessato dalla centrale, non risulta coinvolto nella procedura di approvazione del relativo progetto. Asserisce poi di agire in giudizio facendo valere le azioni che spetterebbero al comune.

In via di diritto deduce i seguenti motivi: 1. violazione degli articoli 7 e 8 della legge 241 del 1990, degli articoli 2, 3 e seguenti del dPR 53 del ’98, difetto di istruttoria, illogicità, violazione dei principi di corretta amministrazione, sviamento. Ad avviso della ricorrente tra i comuni interessati vi è anche il comune di San Michele al Tagliamento, che aveva quindi pieno titolo per partecipare al procedimento; non vi è stata alcuna indagine in ordine ai territori comunali direttamente coinvolti dalla centrale in questione. Inoltre, anche ai sensi dell’articolo 2 del dPR 53 del ’98, il comune doveva essere coinvolto nel procedimento e messo in grado di esprimere il proprio parere a proposito. Infine, mentre la legge richiede che i pareri debbano intervenire entro 90 giorni, il Ministero ha assegnato solo quindici giorni per la formulazione dei pareri medesimi. 2. violazione degli articoli 7 e 8 della legge 241 del ’90 e del decreto del presidente del Consiglio dei Ministri 27 dicembre 1988 contenente le norme tecniche per la redazione degli studi di impatto ambientale e la formulazione del giudizio di compatibilità di cui all’articolo 6 della legge 349 del 1986, adottate i sensi dell’articolo 3 del decreto del presidente del Consiglio dei Ministri n. 377 del 1988. Non è stata assicurata la partecipazione del comune nemmeno alla valutazione dell’impatto ambientale. 3. illogicità manifesta e perplessità, difetto di presupposto. La valutazione di impatto ambientale, per quanto riguarda lo scarico delle acque, si limita a un’affermazione del tutto generica, mentre le indagini geofisiche devono essere effettuate prima della redazione del progetto.

Con appositi motivi aggiunti regolarmente notificati, la ricorrente ha dedotto i seguenti motivi: violazione dell’articolo 8 della legge 109 del ’94 e del dPR n. 34 del 2000, violazione dei principi di buona amministrazione, difetto di presupposto e di istruttoria. Il ministero delle attività produttive ha autorizzato una società non attiva con un capitale sociale minimo, mentre il soggetto risulta privo della qualificazione prevista dall’articolo 8 sopra citato; comunque non è stata condotta alcuna istruttoria in ordine all’esistenza dei requisiti organizzativi e di capacità tecnica e finanziaria necessari per l’esecuzione di un lavoro complesso. L’articolo 18 del d.p.r. n. 34 del 2000 e elenca i requisiti occorrenti alla qualificazione, nessuno posseduto dalla ditta a cui è stato affidato il lavoro. Resistono in giudizio il ministero delle attività produttive e il ministero dell’ambiente, eccependo la tardività del ricorso in quanto il decreto di valutazione di impatto ambientale è un atto immediatamente lesivo e va tempestivamente impugnato entro il termine di 60 giorni decorrente dalla data di pubblicazione sulla gazzetta ufficiale, avvenuta in data 21 novembre del 2002. Contestano anche nel merito le censure concludendo in conformità. Quanto ai motivi aggiunti l’avvocatura dello Stato osserva che essi sono inammissibili, perché proposti in data successiva a quella di presentazione del ricorso senza nessuna giustificazione al riguardo. Resiste in giudizio anche la regione del Veneto, la quale ritiene inammissibile il ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse; infatti la figura del sostituto processuale scatta solo nell’ipotesi di inerzia da parte del comune, che nel caso non vi è stata in quanto il comune di San Michele al Tagliamento ha partecipato all’udienza pubblica relativa alla valutazione dell’impatto ambientale e ha anche chiesto che venissero apportate delle modifiche all’impianto, modifiche poi recepite nel progetto approvato. Il comune poi con due successive deliberazioni la n. 263 e la n. 271 del 2003 ha dichiarato di non avere alcun interesse al ricorso. La regione eccepisce poi la tardività dei ricorso medesimo, in quanto la valutazione di impatto ambientale doveva essere impugnata tempestivamente. Nel merito contesta le censure di cui al ricorso. Resiste in giudizio anche la provincia di Venezia, la quale eccepisce anch’essa l’inammissibilità del ricorso proposto avverso il decreto di valutazione di impatto ambientale che è stato pubblicato tramite avviso nella gazzetta ufficiale. Contesta anche nel merito i singoli motivi proposti. Osserva in particolare come il comune di San Michele abbia partecipato al procedimento. Resiste in giudizio anche il comune di Portogruaro che eccepisce l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e di interesse; innanzitutto il comune di San Michele al Tagliamento non potrebbe essere considerato comune interessato alle procedure; in secondo luogo il comune è stato comunque posto nelle condizioni di prendere parte alla valutazione di impatto ambientale e ha concretamente partecipato al relativo procedimento esprimendo il proprio parere; il comune medesimo peraltro ha dichiarato due volte di non voler aderire al ricorso. È intervenuto ad adiuvandum il comune di San Michele al Tagliamento, il quale sostiene le ragioni della ricorrente condividendone anche le conclusioni. A seguito dell’intervento ad adiuvandum del comune di San Michele, il comune di Portogruaro sostiene che esso sarebbe inammissibile in quanto sopravvenuto ad una chiara manifestazione di volontà del comune medesimo di accettare i provvedimenti gravati. Eccepisce poi la tardività della produzione documentale effettuata dal comune in quanto l’intervento ha luogo nello stato in cui si trova la controversia. Resiste in giudizio la ditta controinteressata, la quale ricostruisce la vicenda ed eccepisce l’inammissibilità del ricorso per difetto di legittimazione e carenza di interesse. Infatti l’azione è prevista dalla legge in caso di inerzia dell’ente interessato, non nel caso in cui esso abbia partecipato al procedimento o abbia deciso di non agire in giudizio. Eccepisce altresì l’inammissibilità nel caso della stessa azione popolare, in quanto per la tutela dell’ambiente è consentita un’altra forma di tutela costituita dalla speciale legittimazione processuale riconosciuta ad alcuni enti dall’articolo 13 della legge 349 del 1986. Inoltre l’interesse a ricorrere non potrebbe prescindere da una puntuale verifica della lesione concreta e immediata che deriva alla posizione giuridica della ricorrente. Eccepisce poi la tardività del ricorso riguardo alla valutazione di impatto ambientale di cui è stata data notizia sulla Gazzetta ufficiale; contesta anche nel merito il ricorso medesimo, concludendo per il suo rigetto. La ricorrente, in successiva memoria, così come il comune di San Michele al Tagliamento, replicano alle eccezioni avversarie ribadendo le proprie conclusioni. A seguito del deposito da parte del Ministero delle attività produttive di una relazione descrittiva denominata “Progetto centrale a ciclo combinato 400 MW” la ricorrente ha depositato ulteriori motivi aggiunti, con cui deduce la violazione dell’articolo 6 della legge 349 del 1986, del DPCM 10 agosto 1988 n. 377, del DPCM 27 dicembre 1988 e del D Lgs 334 del 1999, la violazione dei principi di corretta e diligente amministrazione, carenza di istruttoria, sviamento, illogicità manifesta e difetto di motivazione. Con apposite note di udienza la ditta Mirant eccepisce l’irricevibilità dei secondi motivi aggiunti e la loro infondatezza. Con successiva memoria la ricorrente chiede l’estromissione del Comune di Portogruaro, che medio tempore ha approvato un ordine del giorno (di data 5 aprile 2004) a suo avviso incompatibile con la permanenza dell’interesse a resistere. Anche il Comune di San Michele ha replicato alle eccezioni avversarie e ribadito le proprie conclusioni. Infine lo stesso Comune ha per ragioni tuzioristiche rinotificato i motivi aggiunti proposti dalla ricorrente. Nel corso della pubblica udienza, tutte le parti hanno dichiarato di rinunciare ad eventuali termini a difesa, anche in relazione al deposito di motivi aggiunti da parte del Comune di San Michele al Tagliamento. L’avvocato della ricorrente ha poi insistito sui primi motivi aggiunti, rilevando in particolare come la stessa struttura della ditta controinteressata la renderebbe inidonea, sulla base dei principi anche costituzionali applicabili alla fattispecie. I patroni della Provincia e della ditta Mirant hanno insistito sull’eccezione di inammissibilità del ricorso per mancanza di un requisito dell’azione, in relazione alla volontà espressa dal Comune di San Michele al Tagliamento di non aderire al ricorso medesimo. Sul punto la ricorrente replica che l’azione popolare potrebbe a suo avviso espletarsi anche in contrasto con la posizione del comune. Infine, dopo ampia discussione svoltasi su tutte le questioni rilevanti nella causa, essa è stata introitata per la decisione.

DIRITTO

1. Va in via preliminare esaminata l’eccezione della ricorrente con cui ella chiede l’estromissione dal ricorso del Comune di Portogruaro, in quanto un ordine del giorno approvato dal medesimo Comune, impegnandolo a bloccare di fatto i lavori della centrale elettrica, renderebbe palese la sopravvenuta carenza di interesse dello stesso a resistere. L’eccezione non può trovare accoglimento; innanzi tutto essa è stata proposta dalla sola ricorrente laddove, dopo l’intervento adesivo del Comune di San Michele al Tagliamento, è quest’ultimo ad essere divenuto il dominus del ricorso, per cui avrebbe dovuto almeno aderirvi. Inoltre, tra gli atti impugnati figurano (numeri 6 e 8 dell’elenco in epigrafe) due provvedimenti del Comune di Portogruaro, che non risultano affatto abrogati dal Comune medesimo. L’ordine del giorno invero costituisce un atto politico, che non influisce sull’esistenza dei precedenti provvedimenti amministrativi. L’eccezione risulta poi paradossale, in quanto se il Comune di Portogruaro non avesse più interesse a resistere al ricorso in virtù di una sopravvenuta modifica sostanziale della sua posizione rispetto alla realizzazione della centrale, avendo deciso di fermarne la realizzazione, allora lo stesso interesse del Comune di San Michele al Tagliamento – di cui la ricorrente risulta portatrice – risulterebbe vanificato, estrinsecandosi unicamente nei pericoli ambientali derivanti dalla realizzazione della centrale stessa e venendo quindi meno con la sua mancata costruzione. Per tutte le su indicate ragioni l’eccezione va disattesa, rimanendo il Comune di Portogruaro unico a liberamente decidere se continuare a resistere o meno al presente giudizio, come ha fatto difendendosi anche in pubblica udienza.

2. La ricorrente agisce in giudizio sulla base dell’articolo 9 del decreto legislativo n. 267 del 2000, secondo cui “ciascun elettore può far valere in giudizio le azioni e i ricorsi che spettano al comune”. L’articolo prevede altresì che il giudice ordini - se necessario - l'integrazione del contraddittorio nei confronti del comune e che, in caso di soccombenza, le spese siano a carico di chi ha promosso l'azione o il ricorso, salvo che l'ente costituendosi abbia aderito alle azioni e ai ricorsi promossi dall'elettore. Si tratta, come noto, di un’azione popolare di tipo eccezionale nel sistema, da considerarsi suppletiva o sostitutiva e che presuppone quindi l’inerzia del comune, il quale rimane pur sempre titolare dell’azione (giurisprudenza costante; tra le tante, Consiglio di Stato, sezione V, n. 2889 del 2001).

3. Nel caso peraltro il comune di San Michele al Tagliamento, parte necessaria nel ricorso introduttivo, è intervenuto con un ricorso che egli stesso qualifica “ad adiuvandum”. Ritiene peraltro questo Collegio che non sia ammissibile un intervento ad adiuvandum da parte di un soggetto parte necessaria in un ricorso, oltre che titolare degli interessi tutelati con il ricorso medesimo, quale nel caso il Comune di San Michele al Tagliamento. Pertanto tale intervento ad adiuvandum va considerato come atto di adesione o rectius di assunzione in proprio al ricorso medesimo, con una conversione resa possibile dalla sussistenza dei requisiti formali e sostanziali, in quanto il Comune ha notificato il ricorso cosiddetto ad adiuvandum a tutte le parti e ha aderito a tutte le censure proposte dalla signora Carla Cordani nel ricorso introduttivo.

4. Va per completezza aggiunto come l’azione popolare, esperita sulla base dell’articolo 9 del decreto legislativo n. 267 del 2000, possa anche riguardare la difesa degli interessi generali della collettività, quali quelli ambientali e di tutela della salute, di cui il comune risulta l’ente esponenziale. In sostanza, dalla norma citata non è dato evincere alcuna limitazione rispetto al tipo di azione esercitabile dal cittadino elettore in nome e per conto – cioè in sostituzione - del comune, il quale peraltro rimane pur sempre e in ogni momento il titolare dell’azione. Tale ultimo elemento rileva ovviamente non tanto nel caso di inerzia del comune, quanto nella diversa ipotesi di sua partecipazione al procedimento sfociato nell’atto impugnato ovvero in ogni caso in cui il comune medesimo abbia espresso la sua volontà riguardo alla controversia.

5. Va a questo punto esaminata la questione – sollevata con le eccezioni indicate in narrativa - dell’ammissibilità del ricorso in presenza di una partecipazione del comune, in nome e per conto del quale viene proposta l’azione, ad almeno una parte della procedura. Risulta invero pacifico in causa che il comune di San Michele al Tagliamento, su invito del comune di Portogruaro, in data 19 ottobre del 2001 ha partecipato ad una riunione quale comune appartenente al comprensorio di Portogruaro, formulando tra l’altro alcune osservazioni relative all’interramento dell’elettrodotto, poi accolte nel progetto. Il problema giuridico riguarda una possibile acquiescenza del comune rispetto ai provvedimenti impugnati. Ad avviso di questo collegio, la partecipazione ad una sola fase della procedura, riguardante uno dei due provvedimenti impugnati, quello relativo alla valutazione di impatto ambientale, non implica di per sé acquiescenza ai due provvedimenti. Occorre infatti aver presente che il comune fa valere nel caso un interesse che riguarda tutti i suoi cittadini, sostanzialmente quale ente esponenziale della comunità, per cui tale interesse sussiste anche ove il comune abbia partecipato ad una fase della procedura. Inoltre, come emerge dalla documentazione versata in atti, successivamente alla citata riunione la procedura ha avuto ulteriori rilevanti sviluppi, ai quali il Comune di San Michele non ha partecipato affatto.

6. Di ben maggior rilievo giuridico risulta invece la questione della portata delle due deliberazioni della giunta comunale n. 263 del 16 ottobre del 2003 e n. 271 del 28 ottobre del 2003, la seconda integrativa della precedente. Con tali delibere il comune di San Michele al Tagliamento, cui il ricorso era stato notificato in data 14 ottobre 2003, dopo aver ricostruito in fatto la vicenda e aver fatto presente di aver partecipato alla riunione pubblica del 12 novembre del 2001 e di aver successivamente ottenuto una modifica del progetto in relazione al tracciato della linea elettrica tramite il suo interramento, fa riferimento a un parere di un legale appositamente interpellato sulla base del quale il comune medesimo non doveva essere coinvolto nella procedura di valutazione di impatto ambientale, in quanto come comune “territorialmente interessato” si doveva intendere esclusivamente il comune dove era ubicato l’impianto. Nel dispositivo della prima delibera si afferma poi la volontà del Comune di non aderire al ricorso proposto dalla cittadina elettrice e di non costituirsi in giudizio.

7. Con la successiva delibera del 28 ottobre del 2003, la Giunta comunale, dopo aver richiamato e ribadito l’intero contenuto della precedente deliberazione n. 263, e dopo aver dato nuovamente atto dell’interramento dell’elettrodotto oggetto di una espressa osservazione da parte del comune stesso, dichiara “di non avere un interesse sostanziale da tutelare nel giudizio” instaurato dalla cittadina elettrice.

8. Orbene, ad avviso di questo collegio, occorre esattamente qualificare la natura delle due delibere citate, da esaminarsi congiuntamente. Va innanzitutto ribadito come il ricorso proposto sulla base dell’articolo 9 del decreto legislativo 267 del 2000, trattandosi di azione sostitutiva di un’azione spettante principaliter al comune, presuppone come condizione necessaria che il comune stesso non abbia rinunciato ad adire al giudice, dismettendo la relativa facoltà. Nel caso in esame, se - come sopra evidenziato - la partecipazione del comune ad una fase della procedura di uno dei due atti fondamentali impugnati non può costituire acquiescenza, tuttavia le due citate delibere 263 e 271, esprimono senza ombra di dubbio la volontà del comune di non ricorrere avverso gli atti gravati e di non aderire al ricorso già proposto. Si tratta quindi di un qualcosa di più di una semplice non adesione, ma di una dichiarazione di carenza di interesse all’impugnazione degli atti già impugnati dalla cittadina elettrice. Inoltre, il comune afferma, in particolare nella seconda delle delibere, integrativa della precedente, di non avere un “interesse sostanziale” da tutelare nel giudizio. In sostanza, il vero titolare dell’interesse al ricorso, il Comune, lo valuta espressamente per dichiararlo inesistente; si tratta di un’affermazione e di una decisione che rendono il ricorso medesimo inammissibile, in quanto il titolare dell’azione, il comune, cui si è solamente sostituita la cittadina, con una sua espressione di volontà dichiara di non avere alcun interesse al ricorso medesimo. Non si può condividere quindi la posizione della ricorrente, espressa nelle memorie difensive e altresì nel corso della pubblica udienza, secondo cui l’azione popolare potrebbe esperirsi anche in una sorte di opposizione rispetto al Comune. L’ipotesi in cui risulta ammissibile l’azione popolare è quella di inerzia del Comune, ma non già di una sua volontà espressa contraria alla stessa proposizione del ricorso. Altrimenti opinando, la cittadina elettrice si verrebbe a sostituire alla espressa volontà di un ente elettivo rappresentativo della volontà dei cittadini, quale il Comune, con un evidente vulnus del principio democratico rappresentativo quale sancito dalla Costituzione repubblicana. In sostanza l’azione popolare come delineata dall’articolo 9 del decreto legislativo 267 del 2000 comporta tre possibilità per il Comune, cui il ricorso va notificato o a cura del cittadino ricorrente o a cura del giudice: l’inerzia, che comporta il rischio delle spese per il cittadino in caso di soccombenza, l’adesione, che lo libera da tale rischio e trasferisce l’azione in capo al suo titolare, ovvero la volontà espressa di non adesione, cioè sostanzialmente la dichiarazione di carenza di interesse al ricorso medesimo, che paralizza l’azione popolare.

9. Nel caso in esame, il comune avrebbe ben potuto ignorare il ricorso senza aderirvi, con ciò lasciando alla cittadina elettrice il potere di agire il suo nome e lasciandosi altresì aperta la possibilità di aderire al ricorso medesimo in un secondo momento. Ma allorché, esaminata la questione, anche dal punto di vista giuridico, il comune affermi di non avere alcun interesse da tutelare, non rinuncia semplicemente a un intervento adesivo, ma dichiara espressamente di non possedere alcun interesse sostanziale, il che equivale ad affermare che i provvedimenti impugnati non contrastano con gli interessi del comune medesimo. A questo punto il ricorso introduttivo diventa – già al momento del suo deposito, cioè all’inizio dell’incardinamento presso l’organo giurisdizionale - privo di un requisito indispensabile, dell’interesse cioè ad agire in capo all’ente in nome e per conto di cui il ricorso stesso è stato introdotto, non potendovi esservi nell’azione popolare alcun interesse proprio della ricorrente. In altri termini, il soggetto giuridico in nome e per conto del quale viene proposta l’azione popolare, una volta che dichiari espressamente di non avere interesse al ricorso, fa venir meno il requisito dell’interesse ovvero un presupposto dell’azione e quindi anche la legittimazione della cittadina ricorrente, per cui risulta caducata ogni sua potestà sostitutiva e suppletiva. 10. Ad avviso di questo Collegio, si tratta di una regola generale applicabile ad ogni ipotesi di sostituzione di un soggetto giuridico ad un altro: qualora infatti il sostituito subentri con la sua volontà - legittimamente espressa - al sostituente, ogni potestà di quest’ultimo deve necessariamente cedere di fronte alla volontà espressa dal titolare. La stessa norma di principio contenuta nell’articolo 24 della costituzione, secondo cui tutti, e quindi anche gli enti pubblici, possono agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi, implica necessariamente che i titolari del potere d’azione, essendo portatori degli interessi tutelati dall’ordinamento, hanno il diritto, garantito costituzionalmente, anche di non sottoporre a giudizio i provvedimenti che ritengono non lesivi di posizioni soggettive ad essi spettanti e altresì di rinunciare a proporre alcuna azione. Occorre appena aggiungere come un’interpretazione diversa della normativa renderebbe la cosiddetta azione popolare (che come visto costituisce comunque un’eccezione nel nostro sistema e la cui disciplina va quindi interpretata in senso restrittivo delle potestà del sostituto e correlativamente ampliativo delle potestà del Comune sustituito) non più semplicemente sostitutiva e suppletiva, ma un elemento in grado addirittura di opporsi alla volontà dell’ente pubblico, nel caso il comune, espressa dagli organi democraticamente eletti, il che ovviamente contrasterebbe con la ratio della normativa sull’azione popolare, oltre che con il dettato costituzionale. Il paradosso giuridico sarebbe poi nel caso in esame eclatante, in quanto si controverte non già di un puntuale e specifico interesse comunale (a cui probabilmente aveva pensato il legislatore approvando la norma de qua), ma di un interesse generale della collettività alla tutela della salute e all’ambiente, interesse di cui si fa portatore il Comune quale ente esponenziale della collettività stessa. Peraltro, l’ente comunale si può qualificare come esponenziale dei consociati proprio in virtù della rappresentanza popolare ottenuta tramite un mandato elettivo; per cui un ricorso proposto da un cittadino elettore in nome di un interesse del Comune quale ente esponenziale prevarrebbe sulla volontà espressa dal Comune medesimo tramite il suo organo direttamente esponenziale della volontà dei cittadini. Si tratterebbe di una contraddizione logica oltre che giuridica. In sostanza, si verificherebbe una lesione del principio di rappresentanza democratica tramite elezioni sancito a livello costituzionale, in quanto, in ultima analisi, la volontà di un solo cittadino elettore prevarrebbe (e prevaricherebbe) su quella della maggioranza degli elettori.

11. A questo punto rimane da esaminare la deliberazione della giunta comunale di San Michele al Tagliamento n. 27 del 17 febbraio 2004, la quale, richiamate le vicende e anche le due precedenti delibere, dato atto di alcune preoccupazioni manifestate da molti consiglieri comunali, e dell’allarme sociale in relazione ad eventuali pericoli per la sicurezza e la salute dei cittadini derivanti dalla centrale in progetto, decide di revocare le precedenti deliberazioni 263 e 271 del 2003 e di costituirsi in giudizio in appoggio al ricorso proposto dalla ricorrente. Orbene, ad avviso di questo Collegio, tale delibera non può modificare gli effetti sulla procedibilità del ricorso introduttivo già prodotti dalle due precedenti delibere, che hanno fatto venir meno dal momento della loro esecutività gli stessi requisiti sostanziali dell’azione popolare. In altri termini, con la delibera del 17 febbraio del 2004, il comune ha inteso intervenire in appoggio a un ricorso che già risultava privo dei requisiti fondamentali, in virtù proprio delle due precedenti deliberazioni del comune medesimo. Non si tratta quindi di modificare un’inerzia comunale per trasformarla invece in adesione, alla luce di fatti nuovi o di una diversa sensibilità da parte del comune, ma di intervenire su due delibere a suo tempo pienamente efficaci, le quali avevano, con la dichiarazione di mancanza di interesse sostanziale del comune medesimo, fatto venire meno uno dei presupposti dell’azione di cui al ricorso introduttivo. Va a tale riguardo rammentato che già al momento del deposito del ricorso, ancorché successivamente alla sua notifica al Comune di San Michele al Tagliamento, quest’ultimo – quale unico titolare dell’azione - aveva formalmente espresso la sua carenza di interesse a coltivare il ricorso medesimo.

12. Le ripetute delibere 263 e 271 risultano pertanto espressione di un fenomeno giuridico analogo all’acquiescenza e costituiscono un elemento espressivo della volontà comunale (la prima delibera risulta successiva alla notifica del ricorso, anche se non al suo deposito), il quale, proprio in quanto proveniente dall’ente nel cui interesse è stata proposta l’azione popolare, ha fatto venir meno uno dei requisiti fondamentali e indispensabili per la proposizione e la coltivazione del ricorso medesimo. A ben vedere, si tratta di un elemento sotto un aspetto affine all’acquiescenza, in quanto, una volta verificata la mancanza di interesse al ricorso, gli effetti divengono permanenti, ma altresì sotto altro aspetto diverso, in quanto si è in presenza non già di una mera inerzia seguita alla piena conoscenza dell’atto (elementi necessari e sufficienti a concretare l’acquiescenza), ma di una conoscenza piena accompagnata ad una espressa volontà di non agire per dichiarata mancanza di interesse al ricorso e quindi in presenza di una sostanziale condivisione degli atti gravati. Pertanto, le vicende successive alle dichiarazioni espresse di mancanza di interesse sostanziale al ricorso non possono modificare la situazione giuridica, in quanto – secondo i noti principi in materia - la revoca delle due delibere, decisa - si noti - solo per ragioni di sopravvenuta opportunità, non può avere effetto retroattivo, ma opera ex nunc, risultando quindi inefficace rispetto ad un ricorso divenuto improcedibile o meglio risultante già inammissibile fin dal suo deposito. Non sarebbe poi possibile convertire l’intervento del comune in un nuovo ricorso, sia perché il comune non esprime altro che la volontà di appoggiare il ricorso esistente (addirittura erroneamente qualificando l’intervento come ad adiuvandum), sia in quanto esso risulterebbe palesemente tardivo rispetto agli atti impugnati, conosciuti dal comune almeno dalla data di notifica del ricorso della cittadina elettrice.

13. In conclusione, per tutte le considerazioni su esposte, il ricorso va dichiarato inammissibile, laddove le spese di giudizio possono essere compensate tra tutte le parti in causa, anche nella considerazione che, non trattandosi di vera e propria soccombenza, non risulta necessario porre le spese a carico di chi ha proposto il ricorso, come stabilito dall’articolo 9, comma secondo, del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Veneto, terza sezione, respinta ogni contraria istanza ed eccezione, definitivamente pronunciando sul ricorso in premessa, lo dichiara inammissibile, come da motivazione. Compensa le spese di giudizio tra tutte le parti in causa. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Venezia, in Camera di Consiglio, il 5 maggio 2004.

SENTENZA DEPOSITATA IN SEGRETERIA (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)