| T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I - Sentenza 31 maggio 2004 n.
5118
Pres. Calabrò, Est. Gaviano
Associazione Italia Nostra Onlus - Associazione Italiana
per il World Wide Fund For Nature (WWF) Onlus - Legambiente
Onlus - Centro Studi e iniziative per l’Ambiente - CESIA-
(Avv.ti Cerulli Irelli, Lorizio, De Lucia e Giuliano) C.
Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica
(C.I.P.E.) Presidenza del Consiglio dei Ministri, i Ministeri
dell’Economia e delle Finanze, delle Infrastrutture e dei
Trasporti, dell’Ambiente e della Tutela del Territorio nonché
per i Beni e le Attività Culturali; Regione Sicilia; Azienda
Nazionale delle Strade s.p.a. – A.N.A.S. (Avv.ra Generale
dello Stato); Regione Calabria (Avv. Scalzi); Comune di
Villa San Giovanni (Avv.ti Cotroneo, Crimi e Caminiti);
Comune di Messina (n.c.); società Rete Ferroviaria Italiana
s.p.a. (Avv. Vinti); società Stretto di Messina s.p.a. (Avv.ti
Clarizia, Carbone e D’Amelio). |
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1. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale – impugnazione dell’atto di approvazione
del progetto preliminare – competenza del T.A.R. Lazio –
sussiste.
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2. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale –associazioni ambientalistiche portatrici
di interessi diffusi – legittimazione a formulare censure
sulle modalità di esecuzione di un’opera dotata di impatto
ambientale – sussiste.
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3. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale – dichiarazione di pubblica utilità
– omissione da parte della P.A. della ponderazione della
c.d. opzione zero – non è viziante.
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4. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale – v.i.a. – principio di precauzione
– idoneità a tradursi in preciso comando – è esclusa.
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5. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale – v.i.a. - assenso a progetto di opera
da sottoporre a v.i.a. – giudizio comparativo tra salvaguardia
di valori ambientali e interesse pubblico sotteso all’esecuzione
dell’opera – è necessario.
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6. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale - procedimento amministrativo – approvazione
progetto preliminare - ritardato adempimento all’onere di
produzione di parte della documentazione – potere di provvedere
della p.a. – persiste.
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7. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale - procedimento amministrativo – atto
richiamato da motivazione per relationem – mancata comunicazione
– invalidità del provvedimento finale – non sussiste.
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8. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale - procedimento amministrativo – mancata
ostensione di relazione istruttoria – lesione del diritto
di accesso – è deducibile esclusivamente mediante apposita
azione ex art. 25 l. 241/90.
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9. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale - procedimento amministrativo – in materia
di v.i.a. – motivazione di apporti pervenuti dai soggetti
partecipanti - disamina succinta e non riferita a tutte
le osservazioni – è sufficiente.
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10. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale - v.i.a. – procedura di conflitto ex
art. 18 d. lgs. 190/2002 – parere favorevole con prescrizioni
e riserva di riesame del Ministero per i beni e le attività
culturali – idoneità ad attivare la procedura di conflitto
– è esclusa.
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11. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale – determinata ex lege – è insindacabile
in sede giurisdizionale.
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12. Opere pubbliche – opere di preminente
interesse nazionale – esclusione ex art.3 d. lgs. 190/2002
della conferenza di servizi per progetti preliminari – violazione
della l. R. Calabria n. 19/2002 – è esclusa.
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1 Sussiste la competenza del Tar Lazio a
conoscere dell’impugnativa relativa ad atti che non siano
ristretti all’area geografica dello Stretto di Messina ma
trascendano tale ambito, chiamando in causa interessi del
Paese nella sua interezza ed unità.
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2 Le associazioni portatrici di interessi
diffusi alla tutela dell’ambiente sono legittimate a formulare
censure attinenti alle modalità dell’esecuzione di un’opera
dotata di impatto ambientale, con la conseguenza che esse
possono proporre, oltre che doglianze attinenti alla violazione
delle norme poste proprio a salvaguardia dell’ambiente,
anche motivi riflettenti interessi pubblici di diversa natura,
sempre che strumentalmente idonei a procurare l’annullamento
del provvedimento impugnato
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3. Con la dichiarazione di pubblica utilità
ex lege di un’opera viene perseguita la semplificazione
e convergenza dei processi decisionali delle singole amministrazioni
coinvolte, prevenendo valutazioni difformi o diversificate
da parte delle medesime ed imponendo alla Pubblica Amministrazione
nel suo insieme un’azione unitaria e coerente in funzione
dell’obiettivo prescelto dal legislatore; di conseguenza
quando il legislatore dichiarari un’opera “di preminente
interesse nazionale”, non è in via di principio contestabile
all’Amministrazione di avere omesso di ponderare la c.d.
opzione zero, vale a dire la ipotesi della sua mancata realizzazione,
in quanto la stessa richiederebbe una disapplicazione del
dato legislativo.
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4. Il principio di precauzione integra un
criterio orientativo solo generale e di larga massima, capace
di ispirare in qualche modo le attività normative ed amministrative
dell’Unione europea e degli Stati membri ma, almeno allo
stato, non suscettibile di tradursi, per difetto di concretezza,
in un preciso comando giuridico destinato a prevalere sulla
normativa (comunitaria e nazionale) vigente in tema di V.I.A.
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5. Ai fini dell’assenso al progetto di un’opera
da sottoporre a V.I.A. non è necessario che l’opera non
determini alcun impatto sull’ambiente, imponendosi semmai
un giudizio comparativo che tenga conto, da un lato, della
necessità di salvaguardare preminenti valori ambientali,
ma dall’altro dell’interesse pubblico sotteso all’esecuzione
dell’opera.
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6. L’art. 20, comma 3, del d.lgs. n. 190
del 2002, nella parte in cui prevede che, ove “il soggetto
aggiudicatore non abbia provveduto alle richieste integrazioni
entro i trenta giorni successivi, il parere si ritiene negativo”,
non implica la perdita del potere di provvedere in capo
all’Amministrazione allorquando parte della documentazione
venga depositata oltre il termine prescritto, limitandosi
la disposizione a porre questa in condizione di sanzionare,
ove ne sia il caso, il ritardato adempimento del proponente;
peraltro quando il proponente abbia anticipatamente rappresentato
con chiarezza e adeguatamente giustificato la circostanza
del ritardo la scelta dell’Amministrazione (nella specie
Commissione speciale V.I.A.) di pronunziarsi sul merito
della richiesta prescindendo dalla intervenuta scadenza
del termine risulta coerente con l’atteggiamento di sostanziale
collaborazione tenuto dal soggetto proponente e con il 'preminente
interesse nazionale' alla realizzazione dell'infrastruttura.
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7. L’inosservanza del disposto dell’art.
3, comma 3, della legge n. 241 del 1990 (mancata comunicazione
dell’atto richiamato da una motivazione per relationem)
non integra una causa di invalidità del provvedimento finale,
ma può unicamente spiegare influenza sulla decorrenza del
termine per la sua impugnazione in giudizio.
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8. La mancata ostensione di una relazione
istruttoria in sede di accesso comporta una lesione del
diritto di accesso che deve essere fatta valere mediante
l'apposita azione disciplinata dall'art. 25 della legge
n. 241\1990, non potendo costituire ex se oggetto di doglianza
di invalidità in sede di impugnazione del provvedimento
finale.
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9. Nell’ambito del procedimento amministrativo
l’Amministrazione non deve compiere un’analitica disamina
motivata di ciascun apporto pervenuto dagli amministrati,
sufficiente essendo una motivazione anche succinta e non
riferita a tutte le osservazioni; questo indirizzo deve
applicarsi anche in materia di VIA, dal momento che l’art.
18, comma 4, d.lgs. n. 190\2002 si limita a stabilire genericamente
che delle osservazioni pervenute si “tiene conto”.
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10. Non è idoneo ad attivare la procedura
di conflitto di cui all’art. 18, comma 6, del d.lgs. n.
190\2002, secondo la quale in caso di motivato dissenso
del Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
o del Ministro per i beni e le attività culturali l'adozione
del provvedimento di compatibilità ambientale è demandata
al Consiglio dei Ministri, un parere favorevole del Ministero
per i beni e le attività culturali sia pure integrato da
prescrizioni e contenente la riserva di rivedere nel prosieguo
il dossier: a al fine si richiede da parte dell'Amministrazione
un dissenso, non bastando un assenso pur correlato a prescrizioni
e condizionato a successive verifiche.
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11. Le valutazioni del caso in termini di
utilità pubblica intrinseca di un’opera sia a vantaggio
del sistema dei trasporti sia, più in generale, dei rapporti
economici, che siano compiute in sede politico-legislativa
siono insindacabili in sede giurisdizionale e devono essere
tenute in considerazione anche nella valutazione cuircva
la sufficienza delle motivazioni svolte dall’Amministrazione
a sostegno delle proprie scelte.
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12. Non sussiste violazione della L.R. Calabria
n. 19 del 16 aprile 2002, la quale regola le modalità attraverso
le quali il presidente della Giunta regionale può accordare
l’intesa per la localizzazione di opere pubbliche statali
(disponendo in particolare, all’art.16, la indizione di
una conferenza di servizi con la partecipazione delle province,
dei comuni e degli altri enti territoriali interessati)
posto che il legislatore statale, in funzione dell’obiettivo
della celerità delle opere di preminente interesse nazionale,
nell’art. 3 del d.lgs. n. 190 ha espressamente escluso le
conferenze di servizi per i progetti preliminari delle opere
rientranti entro queste speciali procedure intendendo riferirsi
anche ai segmenti procedurali della partecipazione delle
succitate autonomie all’intesa sulla localizzazione; né,
comunque, si ravvisa una necessità costituzionale di ricorrere
indefettibilmente proprio allo specifico modulo della conferenza
di servizi, laddove ai fini del rispetto dello statuto costituzionale
degli enti locali deve ritenersi sufficiente la garanzia
della possibilità di una partecipazione attiva da parte
loro al procedimento, quali che siano le forme di tale partecipazione.
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REPUBBLICA
ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO |
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Il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio
Sezione I |
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| composto
dai Signori: dott. Corrado Calabrò - Presidente;
dott. Nicola Gaviano - Consigliere relatore; dott.
Alberto di Nezza - Referendario ha pronunciato la
seguente |
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SENTENZA |
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| sul
ricorso n. 118/2004 Reg. Gen., proposto dalle |
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| associazioni
ITALIA NOSTRA Onlus, ASSOCIAZIONE ITALIANA PER IL
WORLD WIDE FUND FOR NATURE (WWF) Onlus, LEGAMBIENTE
Onlus, CESIA – Centro Studi e iniziative per l’Ambiente,
in persona dei rispettivi legali rappresentanti
p.t., rappresentate e difese dagli avv.ti Vincenzo
Cerulli Irelli, Maria Athena Lorizio, Luca De Lucia
e Corrado Giuliano, |
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|
contro |
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| -il
Comitato Interministeriale per la Programmazione
Economica (C.I.P.E.), la Presidenza del Consiglio
dei Ministri, i Ministeri dell’Economia e delle
Finanze, delle Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Ambiente
e della Tutela del Territorio nonché per i Beni
e le Attività Culturali, in persona dei rispettivi
legali rappresentanti p.t.; |
| |
| la
Regione Sicilia, in persona del Presidente della
G.R. p.t.; l’Azienda Nazionale delle Strade s.p.a.
– A.N.A.S., in persona del legale rappresentante
p.t.: |
| |
| tutti
rappresentati e difesi dall’Avvocatura Generale
dello Stato; |
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| -
la Regione Calabria, in persona del Presidente della
G.R. p.t., rappresentato e difeso dall’avv.
Francesco Scalzi; |
| |
| -il
Comune di Villa San Giovanni, in persona del sindaco
p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Attilio
Cotroneo, Vito Crimi e Giuseppina Caminiti; |
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| -il
Comune di Messina, in persona del sindaco p.t.,
n.c.; |
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| -
la società Rete Ferroviaria Italiana s.p.a., in
persona del legale rappresentante p.t., rappresentata
e difesa dall’avv. Stefano Vinti; |
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| -
la società Stretto di Messina s.p.a., in persona
del legale rappresentante p.t., rappresentata e
difesa dagli avv.ti Angelo Clarizia, Benedetto Giovanni
Carbone e Piero D’Amelio; |
| |
| e
nei confronti |
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| della
Società Fintecna s.p.a., in persona del legale
rappresentante p.t., rappresentata e difeso dagli
avv.ti Stefano Vinti e Salvatore Alberto Romano
|
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| per
l'annullamento
1) del provvedimento del CIPE n. 066 del 1° agosto
2003, successivamente conosciuto, con il quale “ai
sensi e per gli effetti dell’art. 3 del decreto
legislativo n. 190/2002 e della legge n. 1158/1971,
come modificata ed integrata dal decreto legislativo
n. 114/2003, è approvato, con le prescrizioni proposte
dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti
nell’allegato che forma parte integrante della presente
delibera, il progetto preliminare del “Ponte sullo
Stretto di Messina”; ivi compreso l’allegato foglio
di condizioni dettate dal Ministero delle Infrastrutture
e Trasporti;
2) della proposta di parere di valutazione di impatto
ambientale, formulata in data 20 giugno 2003 dalla
Commissione speciale di VIA, relativamente al progetto
preliminare di “Ponte sullo Stretto di Messina”;
3) dei pareri resi dal Ministero per i Beni e le
Attività Culturali, nell’ambito della procedura
di valutazione di impatto ambientale e di approvazione
del suddetto progetto preliminare, e, in particolare,
della nota di trasmissione del parere di VIA da
parte del Ministro per i Beni e le Attività Culturali
al Ministero delle Infrastrutture e Trasporti in
data 29 luglio 2003;
4) dei pareri e delle intese resi dalla Regione
Calabria in ordine all’approvazione e localizzazione
del predetto progetto preliminare; in particolare,
della nota del Presidente della Giunta regionale
del 31 luglio 2003 di consenso alla localizzazione
dell’opera, della nota del dirigente generale preposto
all’assessorato all’urbanistica della Regione del
30 luglio 2003, nonchè della relazione istruttoria
del 28 luglio 2003 sulla stessa localizzazione;
5) dei pareri e delle intese resi dalla Regione
Sicilia in ordine all’approvazione e localizzazione
del progetto preliminare;
6) della delibera del CIPE del 21 dicembre 2001,
n. 121/01, di approvazione del primo programma strategico
di opere;
7) di ogni atto presupposto, connesso e consequenziale
a quelli indicati. |
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| VISTO
il ricorso ed i relativi allegati;
VISTI gli atti di costituzione in giudizio delle
amministrazioni e degli altri soggetti intimati;
VISTE le memorie presentate dalle parti a sostegno
delle loro rispettive difese;
VISTI gli atti tutti di causa;
UDITI alla pubblica udienza dell’11\2\2004 il relatore
ed altresì gli avv.ti V. Cerulli Irelli, L. De Lucia,
C. Giuliano, G. Caminiti, V. Crimi, M. Sanino su
delega di F. Scalzi, B.G. Carbone, A. Clarizia,
P. d’Amelio, S. Vinti, S.A. Romano, e l’avv. dello
Stato Criscuoli;
RITENUTO e CONSIDERATO in fatto e in diritto quanto
segue: |
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FATTO
e DIRITTO |
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| Con
il ricorso in esame, ritualmente notificato e depositato,
le associazioni Italia Nostra, W.W.F., Legambiente
e CESIA, sopra meglio identificate, impugnavano
il provvedimento di approvazione del progetto preliminare
del ponte sullo Stretto di Messina (delibera CIPE
1° agosto 2003 n. 066), unitamente agli atti del
relativo procedimento individuati in epigrafe.
A fondamento dell’impugnativa venivano introdotti
diciotto motivi di gravame (che saranno analiticamente
esaminati in prosieguo), alcuni dei quali trovavano
ulteriore sviluppo in memorie depositate il 5 e
l’11\2\2004, con cui si insisteva per l’accoglimento
del ricorso.
Si costituiva in giudizio l’Avvocatura Generale
dello Stato in resistenza al gravame per il Comitato
Interministeriale per la Programmazione Economica
(C.I.P.E.), la Presidenza del Consiglio dei Ministri,
i Ministeri dell’Economia e delle Finanze, delle
Infrastrutture e dei Trasporti, dell’Ambiente e
della Tutela del Territorio, per i Beni e le Attività
Culturali, ed anche per la Regione Sicilia e per
l’Azienda Nazionale delle Strade s.p.a. – A.N.A.S..
La difesa erariale con la propria memoria eccepiva
alcuni profili di parziale inammissibilità del ricorso
e ne deduceva l’infondatezza nel merito.
In opposizione all’impugnativa si costituivano altresì
la Regione Calabria e le società Fintecna, Stretto
di Messina e Rete Ferroviaria Italiana; quest’ultima,
in particolare, allegava una memoria di resistenza
al ricorso con la quale ne eccepiva degli aspetti
di inammissibilità e, comunque, l’infondatezza nel
merito.
Si costituiva in giudizio anche il comune di Villa
San Giovanni, che per converso aderiva alle censure
dei ricorrenti, argomentando a loro sostegno, e
concludeva per l’accoglimento del gravame.
In prossimità della pubblica udienza dell’11\2\2004
la parte ricorrente presentava una richiesta di
rinvio della trattazione della causa, al fine di
attendere la decisione del Consiglio di Stato sulle
istanze per regolamento di competenza presentate
nell’ambito di analoghi giudizi impugnatori che
erano stati proposti da altri soggetti dinanzi ai
TT.AA.RR. della Calabria e della Sicilia. Alla richiesta
si opponevano le resistenti difese.
All’udienza stabilita, esauritasi la discussione,
la causa è stata trattenuta in decisione. |
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| 1
Il Tribunale osserva in via preliminare, in relazione
all’istanza di rinvio appena detta, di non ravvisare
ragioni per dubitare della propria competenza a
conoscere dell’impugnativa, competenza che del resto
nella presente causa è incontroversa. In presenza,
invero, di una norma di legge che qualifica “il
collegamento stabile viario e ferroviario … tra
la Sicilia e il continente” quale “opera di preminente
interesse nazionale” (art. 4 legge n. 1158 del 17\12\1971,
come sostituito dall’art. 2 del d.lgs. n. 114 del
24\4\2003), gli effetti degli atti oggetto di gravame
non possono essere considerati ristretti all’area
geografica dello Stretto –che già di per sé, peraltro,
interessa allo stesso modo due regioni-, ma trascendono
tale ambito, chiamando in causa interessi del Paese
nella sua interezza ed unità.
Tanto opportunamente premesso, la richiesta di rinvio
sottoposta al Tribunale contrasta con la lettera
e lo spirito acceleratorio delle norme in materia
processuale dettate dall’art. 14 del d.lgs. n. 190
del 20\8\2002, a norma del quale “Nei giudizi davanti
agli organi di giustizia amministrativa che comunque
riguardino le procedure di progettazione, approvazione
e realizzazione delle infrastrutture ed insediamenti
produttivi e relative attività di espropriazione
… : a) l’udienza di merito del ricorso non richiede
la domanda di fissazione ed avviene non più tardi
del quarantacinquesimo giorno dalla data di deposito
dello stesso presso la segreteria del giudice competente”.
Questa previsione non permette, infatti, dilazioni
ispirate a mera opportunità, ma potrebbe tollerarne,
al più, unicamente se motivate da ragioni di necessità.
Poiché, quindi, il ricorso deve essere deciso senza
differimenti, ne consegue che la richiesta di rinvio
non può essere accolta. |
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| 2
Il ricorso è infondato.
Prima di avviare la disamina del merito della causa
occorre, peraltro, intrattenersi su alcune eccezioni
in rito. |
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| 3
La difesa erariale ha eccepito rispetto a vari motivi
di gravame il difetto di interesse e di legittimazione
attiva di parte ricorrente. Anche ammettendo -è
stato detto- che le associazioni ricorrenti siano
portatrici di interessi diffusi alla tutela dell’ambiente,
rivolti sostanziamente ad evitare l’esecuzione di
un’opera pubblica in quanto implicante problematiche
di impatto ambientale, in ogni caso l’interesse
a sostegno della formulazione di alcune particolari
censure, attinenti più strettamente alle modalità
dell’esecuzione dell’opera, fuoriuscirebbe dall’ambito
degli interessi prima citati. Di tale specifico
interesse, perciò, le ricorrenti non potrebbero
essere ritenute titolari (memoria erariale, pagg.
49, 55 e 57, a proposito dei motivi undicesimo,
quindicesimo e sedicesimo).
L’eccezione è priva di pregio.
La giurisprudenza, se per un verso indubbiamente
ha enunciato il principio che le associazioni ambientalistiche
riconosciute sono legittimate ad agire in giudizio
per far valere interessi diffusi, in forza dell’art.
18 della legge n. 349 dell’8\7\1986, solo in quanto
sia in questione la contestazione di provvedimenti
idonei a pregiudicare il bene dell’ambiente nella
sua qualificazione giuridica di diritto positivo,
escludendo l’impugnabilità da parte loro degli atti
che abbiano una valenza meramente urbanistica o
comunque priva di ricadute su valori ambientali
in senso stretto (cfr., tra l’altro, C.d.S., IV,
n. 223 del 28\2\1992 e n. 3878 dell’11\7\2001),
ha anche riconosciuto, però, che all’interno di
questo ambito di legittimazione a ricorrere non
possono esistere limiti quanto alle censure deducibili,
nel senso che le stesse associazioni possono proporre,
oltre che doglianze attinenti alla violazione delle
norme poste proprio a salvaguardia dell’ambiente,
anche motivi riflettenti interessi pubblici di diversa
natura, sempre che strumentalmente idonei a procurare
l’annullamento del provvedimento impugnato (C.d.S.,
IV, n. 181 del 13\3\1991; VI, n. 754 del 18\7\1995).
E questa soluzione, ad avviso della Sezione, si
impone (in disparte la pur non trascurabile difficoltà
di distinguere con sicurezza tra le doglianze dirette
alla tutela ambientale e quelle, invece, prive di
tale nota), sia per la sua coerenza con il consolidato
principio della sufficienza degli interessi a ricorrere
di tipo anche solo strumentale, sia alla luce del
disposto dell’art. 113 della Costituzione, nella
parte in cui stabilisce che la tutela giurisdizionale
“non può essere esclusa o limitata a particolari
mezzi di impugnazione”.
Questa prima eccezione deve perciò essere respinta.
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| 4
Le resistenti difese hanno eccepito, inoltre, l’inammissibilità
di tutte le censure mosse da parte ricorrente aventi
ad oggetto la mancata valutazione della c.d. “alternativa
zero” , vale a dire la possibilità di evitare la
realizzazione del ponte sullo Stretto addivenendo
a soluzioni alternative, senza nuovi manufatti.
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| |
| 4a
Secondo le tesi svolte in ricorso, l’incidenza ambientale
irreversibile del ponte avrebbe dovuto indurre a
valutare attentamente anche la possibilità di escluderne
la realizzazione a vantaggio della naturale alternativa
di un semplice potenziamento dei sistemi di traghettamento
marittimo. Nella stessa direzione spingerebbero
l’asserito sovradimensionamento della struttura
rispetto alle effettive esigenze di mobilità da
soddisfare, e l’effetto di riduzione dell’occupazione
e dello sviluppo economico nel periodo medio-lungo
che sarebbe proprio della soluzione oggetto di contestazione.
In sintesi, dunque, con il ricorso ci si duole della
omessa valutazione, in un’ottica comparativa, delle
positive implicazioni ambientali ed economiche dell’alternativa
consistente nel non realizzare il ponte. |
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| 4b
Di simili censure è stata eccepita l’inammissibilità
da molteplici angolazioni.
E’ stato opposto che esse avrebbero la pretesa di
incidere su valutazioni e decisioni attinenti ad
indirizzi generali di politica sociale ed economica,
trascendenti l’ambito della discrezionalità amministrativa
ed aventi natura politica. Risalendo la scelta di
realizzare il ponte ad un atto legislativo, essa
non potrebbe essere sindacata alla stregua di una
ordinaria scelta amministrativa, ma sarebbe incensurabile
nelle sedi giurisdizionali.
E’ stato poi rilevato che, dal momento che è stato
lo stesso legislatore a dichiarare la realizzazione
dell’opera “di preminente interesse nazionale”,
nulla sarebbe contestabile all’Amministrazione per
avere omesso di ponderare la c.d. opzione zero,
ossia la possibilità di non realizzare l’ “opera
di preminente interesse nazionale” continuando indefinitamente
ad avvalersi dei servizi di traghettamento. Tale
opzione, infatti, potrebbe essere resa possibile
solo dalla noncuranza per l’esistenza del detto
dato legislativo, e avrebbe oggettivamente l’effetto
di vanificarlo.
Infine, è stato eccepito, in via subordinata, che
il momento idoneo per far valere ogni doglianza
relativa alla mancata valutazione della c.d. opzione
zero avrebbe dovuto essere, a tutto concedere, quello
di una tempestiva impugnazione della delibera CIPE
n. 121\2001 (recante l’approvazione del programma
delle infrastrutture a carattere strategico e di
preminente interesse nazionale, nel quale veniva
incluso il ponte), e non quello della successiva
delibera di approvazione del progetto preliminare.
E’ con la delibera n. 121 che la scelta del collegamento
stabile avrebbe ottenuto recepimento a livello amministrativo,
con la correlativa esclusione dell’alternativa zero:
e tale provvedimento, consolidando questa impostazione,
sarebbe già stato direttamente lesivo degli interessi
contrari alla scelta di realizzare il ponte. Sicché
tutte le censure concernenti la mancata valutazione
dell’opzione zero sarebbero irrimediabilmente tardive.
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| 4c
Osserva in primo luogo il Tribunale che questa eccezione
di tardività è priva di pregio. Se è vero che è
stato con la delibera CIPE n. 121\2001 che la scelta
legislativa del collegamento stabile tra la Sicilia
ed il continente ha cominciato a trovare attuazione
in sede amministrativa, è però decisivo osservare
che un conto è che una scelta trovi a livello amministrativo
un’esternazione astratta (il che è appunto accaduto
con la delibera anzidetta), ed altro è che la stessa
assuma anche connotati di concretezza e lesività.
Ed è solo questo secondo momento di sviluppo dell’azione
amministrativa che può integrare, come è noto, estremi
idonei a radicare un onere di impugnativa in giudizio.
Dovendosi pertanto escludere che esistesse un onere
di immediato gravame avverso la detta delibera (la
quale figura, di contro, tra gli atti attualmente
impugnati), l’eccezione di irricevibilità delle
censure in discorso deve essere respinta. |
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| 4d
Le rimanenti eccezioni esposte, invece, colgono
nel segno. Punto dal quale, per la sua centralità,
non è consentito prescindere, è quello della presenza
di una norma di legge che qualifica “il collegamento
stabile viario e ferroviario … tra la Sicilia e
il continente” quale “opera di preminente interesse
nazionale” (art. 4 legge n. 1158 del 17\12\1971,
come sostituito dall’art. 2 del d.lgs. n. 114 del
24\4\2003; ma è importante ricordare che già il
testo originario dell’art. 1 di tale legge conteneva
un’espressione analoga).
Ora, non sembra possibile negare che con questa
disposizione l’opera del ponte sullo Stretto sia
stata positivamente apprezzata nella sua utilità
nell’interesse pubblico, analogamente a quanto tipicamente
avviene con il modello della dichiarazione di pubblica
utilità ex lege.
E’ quindi esatta l’affermazione di principio che
le critiche e riserve esposte in ricorso in ordine
all’utilità dell’opera avrebbero la pretesa di incidere
su valutazioni e decisioni che, per il rilievo politico-sociale
ed economico riconosciuto all’iniziativa, sono state
invece consacrate in un atto legislativo, e come
tali, diversamente dalle comuni scelte amministrative,
sono vincolanti tanto per le amministrazioni chiamate
all’attuazione dell’opera quanto per ogni giudice,
tutti essendo per definizione soggetti alla legge.
Con norme simili a quella riportata il legislatore
riconosce direttamente la pubblica utilità di una
singola opera o di un’intera categoria di opere,
senza avvalersi al riguardo dell’intermediazione
discrezionale dell’Amministrazione. A quest’ultima,
in presenza di una dichiarazione di pubblica utilità
“ex lege” rimane, naturalmente, pur sempre da accertare
il fatto che l’intervento da eseguire in concreto
rientri nello spettro di quelli considerati dalla
norma recante la valutazione di pubblica utilità
(C.g.A., 29 giugno 1988 n. 112); affinché la dichiarazione
di p.u. ex lege giunga a produrre lesione, inoltre,
è necessario che essa trovi specificazione e radicamento
mediante la scelta dell’area, attraverso l’approvazione
di un progetto. E in tutto ciò si esprimeranno degli
indubbi margini di discrezionalità dell’Amministrazione.
La sindacabilità dei corrispondenti atti amministrativi
sussiste, però, solo nei limiti in cui in occasione
di essi trovino espressione delle scelte proprie
dell’Amministrazione, e non la mera attuazione che
questa faccia di un’indicazione legislativa che
la vincola, quale è appunto anche quella circa la
pubblica utilità dell’infrastruttura oggetto di
causa: e tanto meno in questi casi l’azione amministrativa
può essere contestata, quasi non esistesse la norma
legislativa sul “preminente interesse nazionale”
dell’opera, per un preteso inadeguato approfondimento
della possibilità di escludere la realizzazione
dell’infrastruttura a cagione di una sua ipotetica
carenza di utilità.
E’ opportuno rimarcare che con la dichiarazione
di pubblica utilità ex lege viene perseguita, al
di là di possibili aspetti di snellimento dei procedimenti
ablatori, la semplificazione e convergenza dei processi
decisionali delle amministrazioni coinvolte. La
presenza della norma evita in radice, difatti, la
possibilità di valutazioni difformi o diversificate
da parte delle medesime, imponendo alla Pubblica
Amministrazione nel suo insieme un’azione unitaria
e coerente in funzione dell’obiettivo prescelto
dal legislatore.
In questo quadro, si rivela pertanto esatta l’obiezione
delle resistenti secondo la quale, dal momento che
è stato il legislatore a dichiarare l’opera “di
preminente interesse nazionale”, non è in via di
principio contestabile all’Amministrazione di avere
omesso di ponderare la c.d. opzione zero in quanto
la stessa richiederebbe una disapplicazione del
dato legislativo che per contro esige, finché vigente,
di essere rispettato ed attuato, al pari di ogni
altra manifestazione di volontà legislativa. La
ponderazione dell’opzione zero era nel caso concreto
necessaria, di conseguenza, solo agli specifici
e limitati fini della valutazione di impatto ambientale,
giusta l’apposita previsione dell’art. 19, comma
1, d.lgs. n. 190 del 2002 (richiamato dai vigenti
artt. 4 e 5 l. n. 1158 del 1971). |
| |
| 5
Tanto osservato in rito, si può dare ingresso al
merito della causa. Il primo gruppo di motivi di
ricorso ha per oggetto la presunta violazione di
norme poste a tutela dell’ambiente, ed in particolare
di disposizioni attinenti alla valutazione di impatto
ambientale. |
| |
| 5a
Il primo mezzo, segnatamente, è imperniato sul principio
di precauzione. Nel ricorso viene ricordato che
tale principio figura espressamente menzionato nell’art.
174, comma 2, del Trattato UE, dove è previsto che
“La politica della Comunità in materia ambientale
mira a un livello elevato di tutela … . Essa è fondata
sui principi della precauzione e dell’azione preventiva,
sul principio della correzione, in via prioritaria
alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché
sul principio “chi inquina paga” “.
Detto ciò, viene sottolineato che nella specie è
in discussione la realizzazione di un’opera che,
unica al mondo nel suo genere, è gravida di rischi
per i pregi ambientali del contesto, rischi non
calcolabili integralmente in quanto una così sostanziale
trasformazione produrrebbe in tutta l’area dello
Stretto effetti sull’ecosistema inconoscibili ex
ante con completezza.
In presenza di interventi potenzialmente pregiudizievoli
per l’ambiente senza sufficienti certezze scientifiche,
come quindi questo, il principio di precauzione
esigerebbe un iter decisionale particolarmente approfondito
ed ispirato a criteri di cautela. Il principio imporrebbe,
al decisore pubblico che abbia individuato un’esigenza,
l’espletamento di un’istruttoria tesa ad un’approfondita
e completa ricognizione degli effetti delle possibili
iniziative sull’ecosistema: e solo alla luce delle
certezze scientifiche circa i loro effetti potrebbero
essere stabilite le concrete modalità di soddisfacimento
dell’interesse da perseguire, che dovrebbero essere
le più idonee a tutelare i valori ambientali.
Nella fattispecie, dunque, secondo la parte ricorrente,
in aderenza al principio di precauzione l’Amministrazione
avrebbe dovuto dapprima acquisire un quadro conoscitivo
completo degli effetti dell’infrastruttura sull’ambiente,
e solo all’esito decidere se, e come, agire.
Lo Stato italiano non si sarebbe attenuto, però,
a questa sequenza logica, ma avrebbe deciso di realizzare
il ponte a prescindere da ogni sua effettiva utilità
e dal suo impatto ambientale. Nelle attività fin
qui svolte nessuna attenzione sarebbe stata prestata
agli effetti ambientali nell’ottica imposta dal
principio di precauzione. Di ciò darebbe dimostrazione
il lungo elenco di prescrizioni impartite con il
parere della Commissione speciale di VIA e riportate
in allegato alla delibera del CIPE, le quali denoterebbero
l’incertezza esistente circa gli effetti che l’opera
produrrà sull’ambiente, che non ha però impedito
l’approvazione del suo progetto preliminare (con
il che tutte le incognite sarebbero state traslate
sul successivo livello progettuale). |
| |
| 5b
Queste critiche non possono essere condivise.
La lettura della Comunicazione della Commissione
europea invocata in ricorso rende agevole comprendere
come il principio di precauzione integri un criterio
orientativo solo generale e di larga massima (e
per giunta ancora in via di definizione e consolidamento),
capace di ispirare in qualche modo le attività normative
ed amministrative dell’Unione europea e degli Stati
membri ma, almeno allo stato, non suscettibile di
tradursi, per difetto di concretezza, nel preciso
comando giuridico che è stato ipotizzato con la
doglianza in esame (né è senza rilievo, al riguardo,
il fatto che i dati di prassi giuridica posti a
fondamento della citata Comunicazione -paragr. 3
del relativo testo- riflettano iniziative di tipologia
profondamente diversa rispetto all’applicazione
del principio che si sarebbe voluta nel caso concreto).
Ciò premesso, occorre pure considerare che -come
le resistenti difese non hanno mancato di far notare-
alle istanze della salvaguardia ambientale nel settore
delle opere pubbliche è già dedicata la normativa
(comunitaria e nazionale) sulla V.I.A., la cui osservanza,
va pure sottolineato, è stata fatta salva anche
dalla normativa speciale della cui applicazione
si tratta (sicché priva di riscontro è l’idea che
il legislatore nazionale abbia imposto la realizzazione
dell’opera in controversia disinteressandosi del
suo impatto ambientale). Ora, non si può escludere
che la recente codificazione del principio di precauzione
possa suscitare una riforma della relativa disciplina.
Finché ciò non avvenga, peraltro, sembra chiaro
che è alle regole positive vigenti che deve farsi
riferimento; la tesi di parte ricorrente (al di
là delle sue oscurità: cfr. la memoria di R.F.I
alle pagg. 5-6), per contro, implicando sin d’ora
una immediata riscrittura di tutta la disciplina
di settore non può, in carenza di precise indicazioni
normative e giurisprudenziali che la suffraghino,
trovare adesione.
Anche ammesso che le precedenti osservazioni possano
ipoteticamente essere superate, infine, va evidenziato
che in nessun modo la ricorrente potrebbe essere
seguita laddove mostra di considerare l’elenco di
prescrizioni allegate alla delibera del CIPE come
indice dimostrativo della contrarietà dell’azione
dell’Amministrazione al richiamato principio.
E’ vero, semmai, il contrario, come è stato convincentemente
replicato ex adverso.
In primo luogo, va sgombrato il campo dall’idea
che il progetto di un’opera da sottoporre a VIA
non debba determinare, per essere assentito, alcun
impatto sull’ambiente, imponendosi semmai un giudizio
comparativo che tenga conto, da un lato, della necessità
di salvaguardare preminenti valori ambientali, ma
dall’altro dell’interesse pubblico sotteso all’esecuzione
dell’opera (in termini C.d.S., VI, n. 1 del 2004).
In secondo luogo, proprio il fatto dell’avvenuta
formulazione di molteplici, analitiche e dettagliate
prescrizioni, interessanti praticamente tutti gli
aspetti di incidenza dell’opera sull’ambiente, può
essere considerato come una garanzia di rispetto
delle istanze di ponderazione e cautela sottese
all’interpretazione proposta in ricorso. E questo
non solo nel senso, minimale ed empirico, che le
prescrizioni stesse, con la loro presenza, attestano
il fatto materiale che l’Amministrazione non ha
mancato di farsi carico delle problematiche connesse
alla tutela ambientale: ma anche nel più preciso
senso (concordemente ammesso dalle resistenti: cfr.
la pag. 28 della memoria erariale e le pagg. 11,
13 e 42 della memoria R.F.I.) che attraverso le
prescrizioni in discorso, cui va riconosciuta natura
vincolante, la valutazione positiva di impatto ambientale
condizionatamente espressa sul progetto è stata
subordinata all’esito favorevole dei successivi
controlli previsti, con la conseguenza che se le
prescrizioni impartite non risulteranno, nel prosieguo,
positivamente adempiute, non potrà ritenersi avverata
la condizione apposta.
In presenza di una disciplina positiva che prevede
una graduale progressione della progettazione lungo
tre livelli di progressivo maggior dettaglio deve
ritenersi, del resto, pienamente fisiologico il
rinvio per approfondimenti di analisi dal primo
al successivo livello progettuale (soluzione di
rinvio –non, quindi, meramente passivo- che esprime
un adeguato contemperamento tra le diverse esigenze
in giuoco).
Da quanto detto risulta, pertanto, l’infondatezza
di questo primo motivo. |
| |
| 6
Il secondo mezzo d’impugnativa poggia sulla premessa
che, ai sensi della vigente normativa comunitaria
(direttive 79/409/CE e 92/43/CEE) e nazionale (d.P.R.
8 settembre 1997 n. 357), i progetti di opere che
riguardano aree di interesse comunitario (SIC) e
zone di protezione speciale (ZPS) devono essere
sottoposti, nell’ambito della procedura di VIA,
alla valutazione di incidenza ambientale. |
| |
| 6a
Su questo presupposto sono stati articolati due
distinti profili di doglianza.
Secondo il primo, mentre la regola appena detta
postula una preventiva esatta individuazione delle
aree protette, lo studio di impatto ambientale elaborato
nel caso concreto non permetterebbe di ricavare
un quadro completo di queste ultime. Come aree direttamente
o indirettamente interessate dal progetto vi sarebbero
infatti, si precisa in ricorso, 11 SIC, 2 ZPS ed
una Riserva Naturale Orientata (tutte recentemente
istituite), laddove lo studio presentato si limiterebbe
a segnalare solo l’esistenza di 4 SIC.
Il secondo profilo dedotto, ampiamente sviluppato
nelle memorie di parte ricorrente, si incentra invece
sull’assunto della mancata effettuazione della prescritta
valutazione di incidenza ambientale, ovvero della
sua inadeguatezza. |
| |
| 6b
Nessuna di queste critiche è fondata. |
| |
| 6b1
Con il primo profilo di doglianza si lamenta, come
si è appena visto, un’incompleta ricognizione dei
siti di interesse comunitario e delle zone a protezione
speciale interessati dall’iniziativa. Soprattutto,
viene denunziata la omessa considerazione del sito
di Capo Peloro – Laghi di Ganzirri (il quale integra,
al tempo stesso, un SIC, una ZPS ed una Riserva
Naturale Orientata).
E’ però un dato di fatto quello che, se non sin
dall’inizio del procedimento, quanto meno in occasione
dello studio integrativo presentato da parte della
Società Stretto di Messina nel maggio 2003 (oggetto
di richiesta da parte della Commissione speciale
di VIA del marzo del 2003) la necessaria ricognizione
completa dei siti protetti è stata fatta (come è
praticamente ammesso anche nella memoria di parte
ricorrente del 5\2\2004, pag. 3). E questa circostanza
è già sufficiente a comprovare l’infondatezza del
rilievo. |
| |
| 6b2
Venendo alla prospettata mancanza della valutazione
di incidenza ambientale prescritta dall’art. 6 della
direttiva 9243/43 e dall’art. 5 del d.P.R. n. 357\1997,
anche questa deduzione è priva di pregio.
Tale valutazione risulta, invero, essere stata compiuta
(onde non assume importanza la problematica interpretativa,
tuzioristicamente sollevata da parte ricorrente,
che avrebbe potuto indurre, in tesi, a sollevare
una pregiudiziale comunitaria analoga a quella formulata
nell’ordinanza C.d.S., VI, n. 1115\2003). Lo studio
integrativo appena menzionato recava, difatti, anche
la relazione occorrente ai fini della valutazione
di incidenza, circoscritta a cinque siti in quanto
per gli altri era stata esclusa ogni potenzialità
di coinvolgimento anche solo indiretto (cfr. la
produzione della Società Stretto di Messina, Integrazione
n. 13 allegata al doc. n. 27, pagg. 6 e 7/46). E
la Commissione per la VIA, all’esito, ritenendo
evidentemente esaustivi e condivisibili i dati e
le valutazioni ivi offerti ai fini della valutazione
di incidenza, li ha recepiti. |
| |
| 6b3
Quanto ai contenuti della detta valutazione, ricorda
parte ricorrente che, in base alla normativa sopra
citata, alla luce delle conclusioni della valutazione
di incidenza le autorità nazionali competenti possono
dare il loro assenso sul singolo progetto “soltanto
dopo avere avuto la certezza che esso non pregiudicherà
l’integrità del sito”.
Ciò posto, in ricorso viene lamentata l’apoditticità
dell’affermazione della Commissione speciale che
“ … non sono presenti interferenze dirette di occupazione
e distruzione con siti di Importanza Comunitaria
proposti (pSIC) e Zone di Protezione Speciale (ZPS)
…”. In nessun atto del procedimento, obietta parte
ricorrente, si dà conto dell’assenza di rischi per
i SIC e ZPS coinvolti nell’opera; in particolare,
la parte insiste sull’interessamento da parte del
progetto del sito di Capo Peloro, assumendo l’insufficienza
–e, anzi, la sintomaticità- delle prescrizioni dettate
in proposito per salvaguardare i flussi idrodinamici
dei suoi due pantani.
Il Tribunale, richiamato in contrario quanto è stato
appena detto nel paragrafo precedente, a proposito
di questo specifico sito ritiene utile soggiungere
quanto segue.
L’unico sicuro aspetto di incidenza del progetto
sull’area in attenzione, descritto negli atti di
parte ricorrente in termini di “attraversamento
ed occupazione” da parte del costruendo viadotto,
è limitato a ciò: che sul sito in discorso, la cui
superficie è pari a 56 ha, è previsto il passaggio,
ad una quota di metri 50 di altezza, di una campata
del costruendo viadotto Pantano, per una superficie
di sovrapposizione aerea di 600 mq (vale a dire
appena l’1,1 per mille della superficie del sito)
(doc. ult. cit., pag. 8/46). Il rischio specificamente
generato da tale sovrapposizione è stato giudicato
privo di particolare significato (doc. cit., pag.
15/46 e segg.), senza che questa valutazione sia
stata specificamente contestata in questa sede.
Altro aspetto indagato, di maggiore spessore, attiene
alla necessità di garantire l’integrità dei flussi
idrodinamici che regolano l’esistenza dei due pantani
assicurando il perfetto isolamento idraulico degli
scavi da compiere nelle vicinanze del sito.
La parte ricorrente assume che la presenza di prescrizioni
dettate proprio per salvaguardare i flussi idrodinamici
dei pantani rivelerebbe per ciò stesso l’esistenza
di un rischio per l’integrità del sito, con la conseguenza
della non autorizzabilità dell’opera.
La stessa parte, peraltro, ricorda nei propri scritti
(memoria dell’11\2\2004, pag. 4) che per attivare
le salvaguardie di cui all’art. 6 della direttiva
c.d. habitat occorre, se non una certezza, almeno
una probabilità di incidenze significative: ed il
raggiungimento sotto lo specifico profilo indicato
di una soglia siffatta non è stato fatto constare,
né risulta dalla documentazione in atti. Tanto meno,
poi, la ricorrente ha fatto constare che il rischio
ipotizzato (e che potrebbe comunque rivelarsi privo
di effettiva consistenza, oppure neutralizzabile
mediante apposite misure), assurga a vero e proprio
rischio per l’integrità del sito.
Allo stato, insomma, il rischio in discorso risulta
costituire solo l’oggetto di una astratta ipotesi
di lavoro. Ne consegue che l’intenzione dell’Amministrazione
di approfondire questo aspetto (non reputando essa
sul punto del tutto tranquillanti, evidentemente,
gli elementi forniti dalla Società nella sua Integrazione
documentale n. 2, che si concludeva con l’esclusione
di ogni possibilità di interferenze idrogeologiche),
testimoniando con ogni evidenza l’attenzione dedicata
alla salvaguardia dei valori ambientali e la serietà
dell’istruttoria compiuta, non può essere di certo
assunta come dimostrazione della sussistenza del
vizio dedotto. |
| |
| 7
Con il successivo mezzo l’illegittimità del parere
di compatibilità ambientale reso dall’apposita Commissione
in data 20\6\2003 viene fatta risalire alla mancata
considerazione da parte di tale atto dell’insieme
delle opere connesse al ponte.
Si afferma in ricorso che la direttiva comunitaria
n. 85/337 deve essere interpretata nel senso che
la sottoposizione alla VIA deve avere luogo non
per ogni singolo progetto, ma, unitariamente, per
la totalità dei progetti tra loro collegati, la
separazione dei quali potrebbe condurre ad un’elusione
delle finalità proprie della procedura.
Nella fattispecie, invece, nella VIA non sono state
incluse opere propedeutiche e complementari necessarie
per la funzionalità dei collegamenti stradali o
ferroviari, ma la cui realizzazione competeva ad
altri enti: e ciò ad avviso di parte ricorrente
non avrebbe consentito di pervenire ad un apprezzamento
complessivo di tutti gli effetti dell’intervento
nel suo complesso.
Nemmeno questo vizio risulta sussistente.
Non può negarsi, naturalmente, che esista una certa
relazione tra il ponte per cui è causa e le opere
stradali e ferroviarie elencate alla pag. 56 del
ricorso. Tale relazione, però, non si traduce in
un nesso di appartenenza organica, quale quello
di una parte rispetto al tutto, né in un legame
di strumentalità necessaria, non essendo stato fatto
realmente constare che le ulteriori opere indicate
dalla parte ricorrente siano necessarie per la costruzione
del ponte (che costituisce invero un’opera a sé
stante) o per il suo esercizio, come le altre che
invece, proprio in ragione della loro complementarità
qualificata, sono state inserite nel progetto preliminare
e sottoposte a VIA unitamente all’infrastruttura
principale (si veda specialmente l’all. n. 24, pagg.
2-3). Piuttosto, come deduce la difesa della società
RFI, risulta trattarsi di interventi semplicemente
utili ad accrescere la funzionalità e quindi l’utilità
dell’opera, che peraltro fanno capo alla competenza
di soggetti diversi e formano oggetto di procedimenti
del tutto distinti, oltre che autonomamente finanziati.
Tenuto conto di queste caratteristiche delle opere
in parola, va pure rammentata la circostanza che
la giurisprudenza comunitaria richiamata a base
della censura, se indubbiamente mette in luce l’importanza
dell’effetto cumulativo dei progetti, è però essenzialmente
orientata al fine, qui non rilevante, di evitare
che un loro artificioso frazionamento possa permettere
di aggirare gli obiettivi della disciplina in materia,
sottraendo iniziative unitarie alle soglie della
VIA.
Né può essere trascurata la specialità della disciplina
cui soggiace il ponte in tema di VIA, che è quella
che è stata dettata dal d.lgs. n. 190 del 2002 unicamente
per le infrastrutture strategiche di preminente
interesse nazionale. In forza di tutto ciò si deve
concludere, pertanto, che, non avendo la ricorrente
fornito elementi sufficienti a dimostrare che le
opere sopra dette dovessero sottostare a VIA unitamente
al ponte, anche questo motivo deve essere disatteso.
|
| |
| 8
Il quarto motivo può essere trattato, per connessione,
congiuntamente all’undicesimo: con entrambi i mezzi
viene, difatti, mossa la critica della mancata considerazione
delle possibili alternative progettuali, realizzative
e tecnologiche. |
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| 8a
Si sostiene che il progetto preliminare e lo studio
di impatto ambientale non prenderebbero in debita
considerazione le varie alternative possibili sino
all’opzione zero, come invece previsto, oltre che
dalla normativa generale in materia di VIA, anche
dall’art. 19 del d.lgs. n. 190 del 2002 (nella fattispecie
la necessità di analizzare approfonditamente l’alternativa
zero sarebbe stata resa vieppiù stringente dalla
presenza nell’area di molteplici siti di interesse
ambientale comunitario).
Nello studio di impatto ambientale presentato dalla
società interessata sarebbero contenuti, a proposito
dell’opzione zero, dei dati tra loro contraddittori,
nonché in contrasto con le conclusioni di cui al
rapporto finale dell’advisor circa le differenti
prestazioni della “soluzione ponte” e dello “scenario
intermodale”. Il detto studio si presenterebbe,
quindi, piuttosto che come una verifica dell’impatto
dell’opera prevista sull’ambiente, come un mero
rapporto giustificativo, dove manca un’effettiva
comparazione tra la “soluzione ponte” e le restanti,
e la prima viene aprioristicamente prospettata come
soluzione assolutamente superiore ad ogni altra.
Ed il pronunciamento della Commissione speciale,
recependo tale studio, ne mutuerebbe, in sostanza,
la difettosa impostazione. |
| |
| 8b
Viene altresì osservato in ricorso che l’esclusione
della soluzione del ponte a più campate operata
nel 1990, allora giustificata sulla base delle conoscenze
del tempo, avrebbe meritato oggi ben altra considerazione.
Ciò sia per le maggiori conoscenze sui fondali marini
nel frattempo acquisite, sia in forza della nuova
esperienza rappresentata dal ponte di Corinto (struttura
in via di completamento che unisce sponde distanti
mt. 2500 e poggia su pile fondate a 65 mt. di profondità),
il quale dimostrerebbe la possibilità tecnica di
realizzare, ormai, un ponte a più campate anche
in condizioni paragonabili a quelle dello Stretto.
L’Amministrazione, però, mancando di attenzione
verso le tecnologie più avanzate, non avrebbe più
ripreso in esame questa ipotesi: il che si sarebbe
tradotto in una lacuna di un elemento fondamentale
del progetto preliminare e della procedura di VIA.
|
| |
| 8c
Queste doglianze non appaiono condivisibili.
Sono già stati indicati sopra, al n. 4d, i limitati
termini entro i quali le contestazioni di parte
circa la mancata valutazione della c.d. opzione
zero possono trovare ingresso nel presente giudizio.
In questa sede si preferisce piuttosto mettere in
evidenza che non risponde al vero che la suddetta
alternativa (effettivamente da indagare nell’ambito
e ai fini della VIA ai sensi dell’art. 19 del d.lgs.
n. 190\2002) sia stata pretermessa.
La documentazione in atti rivela, infatti, che anche
l’ipotesi di lasciare il collegamento dei due versanti
alla sola modalità del trasporto marittimo -naturalmente,
però, potenziato in funzione delle esigenze da soddisfare-
è stata oggetto di analisi. La stessa, in particolare,
è stata confrontata con la “soluzione ponte” sia
mediante la relazione dell’Advisor PriceWaterHouseCoopers,
sia in occasione dell’aggiornamento dello studio
di impatto ambientale da parte dell’a.t.i.. di ciò
incaricata, nell’apposita elaborato di “valutazione
ambientale strategica” (V.A.S.), studi che hanno
entrambi concluso nel senso della preferibilità
dell’intervento che forma oggetto di contestazione.
Da parte ricorrente questa realtà non è, del resto,
contraddetta. La critica in esame si appunta, semmai,
sul livello di attenzione che la prospettiva indicata
ha ricevuto, che, si assume, avrebbe dovuto essere
qualitativamente diversa, vale a dire più approfondita
ed obiettiva (ci si richiama inoltre alla presenza,
nell’area, di SIC e ZPS, ed altresì alla tematica
delle opere complementari al ponte: ma su questi
temi appare sufficiente rinviare alle osservazioni
già svolte ai nn. 6b1 e segg. e 7).
Ora, non occorre spendere molte parole per evidenziare
come una critica così impostata rischi di sconfinare
ad ogni passo in un inammissibile sindacato di merito
della scelta tecnico-discrezionale impugnata.
Ai fini di causa è però più importante rilevare,
con la difesa di RFI, che il motivo in trattazione
(che oltretutto verte in materia tecnica) potrebbe
ottenere successo solo attraverso una rigorosa dimostrazione
di un travisamento dei fatti, di una illogicità
o irragionevolezza di specifici contenuti delle
valutazioni assunte dall’Amministrazione sul versante
delle alternative possibili. Per contro nell’economia
del ricorso, lungi dal rinvenirsi dimostrazioni
del genere, si colgono soltanto affermazioni di
tipo generico, quali vaghi richiami alla “letteratura
internazionale” o astratte asserzioni circa l’esistenza
di contraddizioni (pag. 59 del ricorso) delle quali,
inoltre, tacendosi l’entità, si lascia nell’ombra
a maggior ragione la rilevanza ed efficienza causale.
Né possiede maggior consistenza l’asserto, solo
apodittico, che lo studio di impatto ambientale
compiuto si sarebbe atteggiato, piuttosto che come
una verifica obiettiva degli effetti sull’ambiente
dell’opera prevista, come un rapporto meramente
giustificativo, dove non sarebbe stata effettuata
un’effettiva comparazione tra soluzioni diverse
ma la “soluzione ponte” sarebbe stata aprioristicamente
preferita.
Né, infine, ci si poteva attendere dal suddetto
studio una completa e pedissequa aderenza alla relazione
dell’advisor, che del primo costituiva soltanto
un supporto, rispetto al quale poteva quindi ben
giustificarsi l’emersione di una diversità di accenti
nel successivo ed autonomo momento valutativo promanante
dal soggetto interessato.
La natura delle deduzioni svolte e la scarsità delle
allegazioni fornite portano, dunque, a concludere
che le valutazioni tecniche espresse negli atti
impugnati non siano state idoneamente censurate.
|
| |
| 8d
La stessa conclusione si impone anche per i rilievi
focalizzati sull’esclusione della soluzione del
ponte a più campate.
Per le ragioni che sono state esposte in precedenza
(supra, n. 3) il motivo si sottrae all’eccezione
avversaria di difetto di legittimazione e\o di interesse.
Va peraltro qui soggiunto che, ove lo stesso dovesse
essere inteso come finalizzato a censurare il merito
intrinseco della scelta effettuata dall’Amministrazione,
non potrebbe naturalmente sfuggire ad un giudizio
di inammissibilità.
Inteso quindi il mezzo -conformemente, del resto,
alla prospettazione fattane da parte ricorrente-
in termini di difetto di istruttoria e di motivazione,
lo stesso si rivela comunque privo di pregio. Come
è stato opposto dalle difese avversarie, invero,
nella relazione tecnica al progetto preliminare
(all. n. 2, cap. 4) è stato dato ampio risalto agli
studi condotti sulle possibili alternative al ponte
a campata unica: non solo quelle aeree (come, appunto,
il modello del ponte a più campate), ma anche quelle
in galleria (alvea e subalvea, vale a dire sospesa
nell’ambiente marino o scavata sotto il relativo
fondale).
La parte ricorrente non contesta, in verità, che
ciò sia avvenuto. Essa ha espresso l’avviso, però,
che l’ipotesi del ponte a più campate sarebbe stata
liquidata troppo sbrigativamente.
Ex adverso è stato replicato, tuttavia, che la pertinenza
dell’esempio del ponte di Corinto, asserita ma rimasta
indimostrata, doveva essere esclusa, in considerazione
della marcata diversità e peculiarità delle condizioni
proprie dell’area dello Stretto. Mentre il fondale
dello Stretto di Corinto ha una profondità di 60
m. circa, quello dello Stretto di Messina si sviluppa
con una morfologia molto più accidentata ad una
profondità più che doppia, a circa 150 metri; nel
secondo, inoltre, le correnti marine sono più forti
ed esistono maggiori controindicazioni dal punto
di vista sismologico. Né è stato taciuto il pesante
impatto sull’ambiente marino della soluzione patrocinata
da parte ricorrente, controindicazione da cui l’impostazione
in contestazione è immune. Queste precise repliche
sono rimaste prive di confutazione.
In una situazione siffatta, dunque, la doglianza
di parte ricorrente, in difetto di più puntuali
allegazioni, se non si traduce per la sua apoditticità
addirittura in una inammissibile contestazione di
merito, si rivela comunque infondata. |
|
| 9a
Il seguente mezzo è parimenti inteso a far valere supposte
-ma in realtà inesistenti- carenze dello studio di impatto
ambientale e della omonima valutazione.
Il primo profilo sulla quale ci si sofferma in ricorso è
quello delle indagini geologiche, in relazione alla sismicità
dell'area: ma poiché il tema forma oggetto ex professo del
tredicesimo motivo, che ad esso è specificamente dedicato,
si può fare qui senz'altro rinvio al n. 16, dove l'argomento
sarà unitariamente trattato.
Gli altri aspetti sui quali ci si intrattiene nel motivo
sono quelli delle indagini archeologiche e paesistiche,
delle interferenze con la falda idrica, delle pretese deficienze
del piano di inquinamento acustico; viene dedotta, inoltre,
la presenza di uno "scorretto e superficiale quadro di riferimento
programmatico e ambientale" e di "carenze in ordine ai siti
di cantiere e di discarica". |
| |
| 9b
Tutti questi rilievi (ripresi anche, ma senza sostanziale
autonomia di contenuti, nell’ambito del tredicesimo motivo),
per quanto eterogenei, possono essere trattati in modo sostanzialmente
unitario, in quanto, rivelandosi viziati da analoghi difetti
di impostazione, prestano il fianco allo stesso tipo di
perplessità.
Si tratta, infatti, di rilievi che, quando non oltremodo
generici, si specificano in affermazioni soltanto apodittiche,
mai suffragate da elementi dimostrativi anche solo parziali,
nè qualificate dall’allegazione di precisi dati normativi.
Le carenze prospettate vengono enunciate muovendo sempre
da valutazioni eminentemente soggettive di incompletezza-insufficienza
dei pur complessi studi compiuti dall'Amministrazione, dei
quali si intende contestare (in modo che rischia di apparire
talvolta persino aprioristico) il livello di approfondimento.
E’ però appena il caso di ricordare che la valutazione di
impatto ambientale è sindacabile, per il suo contenuto squisitamente
tecnico ed ampiamente discrezionale, solo entro ben ristretti
limiti, in relazione alla eventuale emersione degli estremi
–che qui non si profilano- delle figure sintomatiche dell’illogicità
manifesta e della contraddittorietà (cfr. C.d.S., VI, nn.
5590\2001 e 1\2004).
Si deve pur tenere conto, inoltre, del fatto che un parametro
centrale nel valutare il livello di approfondimento che
l’Amministrazione era chiamata a raggiungere nelle proprie
indagini era quello composto dalle prescrizioni dettate
per definire i contenuti delle relazioni illustrative dei
progetti preliminari dall'art. 19 del d.P.R. n. 554 del
1999 (pur letto alla luce del più ampio contenuto dell'art.
3 del d.lgs. n. 190 del 2002). Dalle relative indicazioni
normative, peraltro, le argomentazioni di parte ricorrente
prescindono.
Ciò posto, è importante soggiungere quanto segue.
Nella formulazione anche di queste critiche di parte si
trae occasione, e, in pratica, argomento pressoché esclusivo,
dalla presenza sugli stessi oggetti di prescrizioni in seno
al parere di VIA. L’esistenza di tali prescrizioni (cui
il ricorso largamente attinge), cioè, sarebbe dimostrativa
ipso facto dell’esistenza delle carenze di cui si parla.
Con questa impostazione, peraltro, a parte che l'approfondimento
delle indagini di cui si tratta -almeno in alcuni ambiti,
come ad esempio in materia di rischio archeologico o per
le falde acquifere- potrebbe virtualmente non avere mai
fine, si omette di considerare, da un canto, che le richieste
di approfondimenti sulle quali si fa leva potrebbero ben
essere dettate anche soltanto da ragioni di semplice opportunità,
al cospetto di lacune inesistenti come tali o comunque inessenziali;
dall'altro, che la legge specificamente prevede la possibilità
che il provvedimento di compatibilità ambientale rechi,
a parte il proprio contenuto essenziale, delle specifiche
prescrizioni a valere sulla elaborazione del progetto definitivo,
delle quali nel prosieguo dovrà essere puntualmente verificata
l’ottemperanza (precisando le stesse norme, benché il provvedimento
di compatibilità ambientale sia previsto come contestuale
all’approvazione del progetto preliminare, che il relativo
procedimento debba essere concluso, secondo le previsioni
del relativo capo del decreto legislativo, “prima dell’avvio
dei lavori” : cfr. gli artt. 20 comma 4, 18 comma 6 e 17
comma 2, d.lgs. n. 190 cit.).
Ne consegue che la presenza delle prescrizioni richiamate
non può essere assunta automaticamente come indice -e tanto
meno come prova da sola sufficiente dell'esistenza- dei
vizi dedotti, rispetto ai quali non possiede alcun valore
sintomatico (cfr., in relazione ad una situazione analoga,
C.d.S., VI, n. 1\2004, nella quale è stato affermato con
nettezza, appunto, che la formulazione di condizioni, in
questa materia, non può affatto essere apprezzata quale
dimostrazione dell’inidoneità del progetto originario a
ricevere una valutazione positiva).
Si impone, dunque, la reiezione anche di questo mezzo. |
| |
| 10a
Con il sesto motivo d'impugnazione si sostiene che l'art.
3 del d. lgs. n. 190 del 2002, per il fatto di raccordare
la VIA al progetto preliminare e non al progetto definitivo
dell'opera (come la normativa nazionale prevede per i lavori
diversi da quelli sottoposti al regime della c.d. legge
obiettivo), contrasterebbe con la direttiva comunitaria
n. 85\337 del 27 giugno 1985. Si osserva con questo mezzo,
più in dettaglio, che l'anticipazione della VIA al progetto
preliminare, che per sua natura consta unicamente di alcuni
elementi descrittivi dell'opera ma non fornisce, di regola,
le informazioni necessarie ad autorizzarne l'esecuzione,
non consentirebbe di effettuare una valutazione delle effettive
ripercussioni dell'intervento sull'ambiente nei termini
richiesti dalla normativa comunitaria. Un semplice progetto
preliminare non sarebbe, cioè, in grado di offrire elementi
sufficienti ad apprezzare in modo appropriato gli effetti
diretti e indiretti del progetto.
Di conseguenza, la VIA, così come disciplinata dal citato
decreto legislativo, non consentirebbe una valutazione effettiva
e realistica delle ripercussioni dell'opera sull'ambiente.
La normativa nazionale, pertanto, a causa del suo contrasto
con la disciplina comunitaria dovrebbe essere disapplicata;
o, quanto meno, la normativa comunitaria andrebbe rimessa
alla Corte di Giustizia ai fini di una sua interpretazione
pregiudiziale. |
| |
| 10b
Anche questo mezzo è destituito di fondamento.
La direttiva comunitaria in materia di VIA non distingue
tra livelli di progettazione. Non può dirsi, quindi, che
l'art. 5 di tale atto prescriva agli Stati membri di effettuare
la valutazione di impatto ambientale su di un progetto da
qualificarsi come definitivo, piuttosto che su un progetto
preliminare. Semmai, la direttiva pone una questione sostanzialistica,
di necessità di esame e valutazione dei fattori da essa
presi in considerazione, siccome suscettibili di ripercuotersi
sull'ambiente, prima che vengano iniziati i lavori di trasformazione
del territorio.
Non assume rilievo, cioè, la qualificazione formale dei
progetti, quanto il fatto che siano effettivamente valutabili
in sede di VIA gli elementi significativi. E questo indipendentemente
dalla fase procedurale nella quale in concreto si versi,
essendo la relativa scelta rimessa dalla direttiva a ciascuno
Stato membro, con l'unico limite che ai fini della VIA siano
resi disponibili, appunto, gli elementi conoscitivi indicati
dall’art. 5, commi 1 e 3 (e All. IV), dello stesso atto
comunitario (e sempre che, come già detto, la valutazione
avvenga anteriormente all'inizio dei lavori).
La parte ricorrente, piuttosto che soffermarsi sul distinguo
formale tra progettazione preliminare e definitiva avrebbe
dovuto, quindi, operare un sostanziale raffronto analitico
tra le previsioni dell’art. 5 della direttiva e quelle di
cui all’art. 18 del d.lgs. n. 190, dimostrando che il previsto
raccordo della VIA al progetto preliminare attentava alla
pienezza di contenuti prescritta a livello comunitario.
Questo onere, però, è rimasto inadempiuto. L'interpretazione
della direttiva citata patrocinata da parte ricorrente si
manifesta, pertanto, priva di pregio. Infondato, in particolare,
è l'assunto che la valutazione di impatto ambientale dovrebbe
avvenire, in forza dell’art. 2 della direttiva, in concomitanza
con l’autorizzazione alla concreta esecuzione dei lavori
(sicché la VIA dovrebbe essere raccordata ad uno stadio
di dettaglio progettuale tale da consentire l’immediato
avvio dell’opera: cfr. la pag. 66 del ricorso). Al contrario,
l’art. 2, par. 2, della direttiva è assai chiaro nell’introdurre
un vincolo solo teleologico, e non anche procedurale, disponendo
che “La valutazione dell’impatto ambientale può essere integrata
nelle procedure esistenti di autorizzazione dei progetti
negli Stati membri … o nelle procedure da stabilire per
raggiungere gli obiettivi della presente direttiva”.
La disciplina nazionale si presenta tanto più in sintonia
con l'impostazione della direttiva se si considera che essa
contiene adeguati contrappesi alla scelta contrastata con
il presente mezzo. Il d.lgs. n. 190 affida alla Commissione
speciale di VIA, infatti, il compito di verificare se ed
in che misura il progetto definitivo ottemperi alle prescrizioni
del provvedimento di compatibilità ambientale (art. 19,
comma 4: onde, come già detto, se le relative prescrizioni
non risulteranno rispettate, il progetto non avrà superato
la VIA). E’ previsto inoltre che, ove siano intervenute
modifiche del progetto tali da determinare variazioni dell'impatto
ambientale dell’opera, debba essere riaperta l’istruttoria,
potendo essere allora imposto, a seconda dei casi, l’adeguamento
dell’opera o il ripristino della situazione ambientale a
spese del responsabile (art. 19 comma 6). Per quanto detto,
dunque, sebbene il legislatore nazionale abbia raccordato
la VIA, per l’opera in esame, al progetto preliminare, si
può ben dire che le opportune garanzie si estendano al livello
della progettazione definitiva.
Ne discende che anche questo motivo può essere respinto,
senza che si ravvisi la necessità dell’ipotizzato rinvio
pregiudiziale. |
| |
| 11
Il settimo motivo di gravame attiene alla procedura seguita
ai fini della VIA. |
| |
| 11a
La parte ricorrente, premessi brevi cenni sulla centralità
dell’importanza rivestita in materia dai principi di pubblicità,
trasparenza e partecipazione, rammenta che nel procedimento
in esame la Commissione speciale ha richiesto alla proponente,
con nota del 26 marzo 2003, di integrare la documentazione
da questa già versata in atti: la documentazione richiesta
è stata prodotta in parte in data 23 aprile 2003, e per
il residuo il successivo 26 maggio. Analoga richiesta di
integrazione è stata formulata dal Ministero dei Beni e
Attività Culturali il 7 aprile 2003, ed ha trovato ottemperanza
il 26 maggio dello stesso anno.
Su questa narrativa hanno trovato innesto nel ricorso tre
distinti profili di doglianza.
Viene richiamato, innanzitutto, il disposto dell’art. 20,
comma 3, del d.lgs. n. 190 del 2002, che prevede che, ove
“il soggetto aggiudicatore non abbia provveduto alle richieste
integrazioni entro i trenta giorni successivi, il parere
si ritiene negativo”. Ebbene: poiché nella specie parte
della documentazione integrativa richiesta era stata depositata
oltre il termine prescritto (sulla cui valenza non meramente
formale la parte ricorrente ha insistito), nel rispetto
della norma appena riportata la Commissione avrebbe dovuto
rilasciare un parere sfavorevole, e non positivo.
A parte questo aspetto -prosegue il ricorso- l’avvenuto
deposito della documentazione oltre il termine legale dei
trenta giorni avrebbe dovuto quanto meno comportare la pubblicazione
dell’avviso dell’avvenuto adempimento della formalità, in
modo da mettere tutti gli interessati in condizione di presentare
osservazioni su tutta la documentazione nel prescritto termine
di –ulteriori- trenta giorni (art. 3, comma 9, legge n.
349 del 1986).
Sennonché, si conclude, non solo non vi è stata una nuova
pubblicazione, ma alle associazioni in epigrafe sarebbe
stato nei fatti precluso di prendere visione della documentazione
integrativa depositata, e di fruire del termine di legge
per predisporre in proposito osservazioni e pareri. |
| |
| 11b
Nemmeno queste critiche si presentano persuasive.
A proposito del mancato rispetto del termine assegnato dall'art.
20, comma 3, d.lgs. cit., è il caso di ricordare, preliminarmente,
che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale
che accomuna le diverse tipologie di manifestazioni silenziose
della Pubblica Amministrazione, è escluso che il perfezionarsi
della singola fattispecie di silenzio significativo comporti
per l'Amministrazione competente una perdita del potere
di provvedere: le vicende concrete continuano, cioè, anche
oltre la scadenza del termine legale, a soggiacere alla
potestà decisionale pubblica.
Né si rinvengono ragioni per assoggettare la specifica problematica
oggetto di controversia ad una soluzione opposta. La formulazione
testuale della norma sopra citata, del resto, con la sua
dizione "il parere si ritiene negativo" non si prospetta
come rigidamente vincolante per l’Amministrazione, ma si
limita a porre questa in condizione di sanzionare, ove ne
sia il caso, il ritardato adempimento del proponente.
Tanto premesso, non è senza rilievo il fatto che nel caso
concreto, lungi dall'essersi determinata la situazione di
assoluta inerzia presupposta dalla norma, non solo si è
verificato che soltanto una parte delle integrazioni documentali
richieste è stata prodotta oltre il termine, ma, soprattutto,
la proponente aveva anticipatamente rappresentato con chiarezza
tale circostanza, preavvertendo dei motivi per i quali abbisognava
di un maggiore lasso di tempo ed altresì della data entro
la quale avrebbe potuto completare gli adempimenti impostile
(così, inequivocabilmente, l’all. n. 27).
In questo contesto, dunque, immune da vizi appare la scelta
della Commissione speciale dapprima di attendere la produzione
delle ulteriori integrazioni, e indi di pronunziarsi sul
merito della richiesta che le era stata sottoposta, prescindendo
dalla intervenuta scadenza del termine. Si tratta, invero,
di una scelta coerente con l’atteggiamento di sostanziale
collaborazione che il soggetto proponente aveva tenuto,
e perfettamente aderente al "preminente interesse nazionale"
alla realizzazione dell'infrastruttura, e segnatamente alle
marcate esigenze acceleratorie del procedimento sottostanti
a tutta la disciplina di settore.
La parte ricorrente, verosimilmente consapevole per prima
della rigidità formale della propria interpretazione, ha
tentato di mettere in luce taluni risvolti lesivi del ritardo
da essa lamentato.
Ha ricordato, infatti, che dopo il decorso del predetto
termine di trenta giorni gli interessati possono chiedere
di visionare la documentazione aggiuntiva, ed eventualmente
formulare osservazioni e deduzioni al riguardo. Ma se le
integrazioni vengono ammesse oltre il detto termine e senza
preclusioni, in questo modo potrebbe vanificarsi l'esigenza
di pubblicità e trasparenza della procedura, in quanto gli
interessati sarebbero costretti a verificare di continuo
presso gli uffici l'avvenuto deposito, con impegno estremamente
gravoso e probabilmente disincentivante per la partecipazione.
Per contro, la preclusione connessa alla violazione del
termine di trenta giorni varrebbe a dare certezza al pubblico
in ordine all'attività procedimentale in corso. Dalla stessa
angolazione parte ricorrente deduce altresì, come si è visto,
che nella specie l’avvenuto deposito della documentazione
oltre il termine di legge avrebbe dovuto quanto meno comportare
la pubblicazione dell’avviso dell’avvenuto adempimento della
formalità, in modo da mettere ogni interessato in condizione
di presentare tempestive osservazioni su tutta la nuova
documentazione. Sennonché, non solo tale nuova pubblicazione
era mancata, ma alle associazioni in epigrafe sarebbe stato
anche precluso, nei fatti, di prendere visione della documentazione
integrativa depositata e di predisporre in proposito osservazioni
e pareri.
Neppure queste deduzioni sono convincenti.
Giova ribadire che già nella nota con la quale la società
Stretto di Messina aveva tempestivamente inviato parte dei
documenti richiestile essa aveva preavvertito dell'esigenza
di disporre di un maggiore lasso di tempo per soddisfare
le ulteriori richieste documentali, indicando altresì la
data entro la quale avrebbe potuto adempiere. Ne consegue
che i terzi interessati erano in grado di apprendere agevolmente,
tramite l’istituto dell'accesso ai documenti, non solo che
una parte delle integrazioni richieste era già pervenuta,
ma soprattutto che il soggetto proponente aveva chiesto
ulteriore tempo per completare l'adempimento, e, infine,
la data entro la quale l'ulteriore documentazione sarebbe
stata trasmessa. Una minima diligenza nell'uso delle facoltà
connesse all'istituto dell'accesso avrebbe pertanto permesso
di venire tempestivamente a conoscenza, a tutti i fini della
partecipazione procedimentale, anche della documentazione
integrativa.
D'altra parte, nessuna norma applicabile al procedimento
prevedeva l'obbligo di dare comunicazione agli interessati
dell'avvenuto deposito degli atti integrativi in discorso.
E, trattandosi di semplice documentazione integrativa, e
non già dell’avvio di un nuovo procedimento, non era configurabile
nemmeno un obbligo di pubblicare un nuovo avviso.
Né la parte ricorrente ha allegato elementi per dare consistenza
all’illazione che la tardività di talune delle integrazioni
avrebbe celato delle modifiche sostanziali del progetto.
Quanto all'ultimo profilo del motivo appare, infine, sufficiente
osservare che da parte ricorrente non è stato dimostrato
di avere in qualsiasi modo richiesto di poter acquisire
contezza della documentazione integrativa prodotta, e di
avere ricevuto un rifiuto sul punto.
Il motivo risulta pertanto infondato in tutte le sue componenti.
|
| |
| 12a
Anche il successivo mezzo affonda le sue radici nel procedimento
preordinato alla VIA. Ne forma oggetto l’assunto della mancata
valutazione delle osservazioni che erano state presentate
nel relativo contesto dalle associazioni ambientalistiche.
Queste ultime hanno presentato un nutrito ventaglio di articolate
osservazioni relativamente al progetto. La Commissione speciale,
peraltro, -ci si duole in ricorso- non le ha fatte oggetto
di attenzioni analitiche. Si è limitata all’affermazione
che “tutte queste osservazioni sono state puntualmente esaminate
singolarmente o per gruppi (vedi “Relazione Istruttoria”)
e considerate ai fini dell’espressione del presente parere,
recependole, ove ritenuto opportuno, anche nella formulazione
delle prescrizioni e raccomandazioni”.
Questa formula, per la sua genericità ed elusività, non
essendo idonea a far comprendere quali osservazioni siano
state fatte oggetto di effettiva considerazione costituirebbe,
però, una sostanziale violazione dei canoni di pubblicità
e trasparenza dell’azione amministrativa, e a maggior ragione
delle precise norme che prevedono, invece, che le osservazioni
in materia di VIA dei soggetti legittimati siano tenute
in debito conto (art. 18, comma 4, d.lgs. n. 190\2002).
Né varrebbe in contrario il richiamo effettuato alla Relazione
Istruttoria, atto interno che non è stato reso disponibile
ai sensi dell’art. 3, comma 3, della legge n. 241\1990,
e nemmeno è stato esibito a parte ricorrente in sede di
accesso. |
| |
| 12b
Al Tribunale è agevole obiettare, muovendo da questi ultimi
argomenti, che secondo il condivisibile orientamento della
giurisprudenza l’inosservanza del disposto dell’art. 3,
comma 3, della legge n. 241 del 1990 (id est, la mancata
comunicazione dell’atto richiamato da una motivazione per
relationem) non integra una causa di invalidità del provvedimento
finale, ma può unicamente spiegare influenza sulla decorrenza
del termine per la sua impugnazione in giudizio (cfr. ad
es. C.d.S., V, n. 23 del 2\1\1997 e n. 1508 del 20\10\1998;
IV, n. 1004 del 24\9\1997).
Quanto all’asserita circostanza della mancata ostensione
della medesima Relazione istruttoria in sede di accesso,
neppure tale fatto –peraltro, indimostrato- potrebbe integrare
un vizio del provvedimento in contestazione. In merito ai
rapporti fra l'istituto dell'accesso (nella sua proiezione
c.d. partecipativa) e l'atto conclusivo del procedimento
cui il primo può essere strumentale, la giurisprudenza ha
da tempo precisato, difatti, che la lesione del diritto
di accesso deve essere fatta valere mediante l'apposita
azione disciplinata dall'art. 25 della legge n. 241\1990,
non potendo costituire ex se oggetto di doglianza di invalidità
in sede di impugnazione del provvedimento finale (C.d.S.,
VI, n. 1156 dell’11\9\1999; T.A.R. Lazio, I, n. 513 del
6\4\1994 e n. 890 del 25\5\1995).
Venendo al punto principale sollevato con il motivo in esame,
quello dell’attenzione tributata nel procedimento alle osservazioni
di parte ricorrente, si deve osservare quanto segue. Secondo
un consolidato indirizzo giurisprudenziale maturato avendo
riguardo agli apporti scaturibili dalla partecipazione procedimentale
nelle più diverse materie, per principio generale non esiste
per l’Amministrazione procedente un dovere di analitica
disamina motivata di ciascun apporto pervenuto dagli amministrati
(cfr., tra le tante: C.d.S., VI, n. 491 del 29\1\2002; IV,
n. 2914 del 22\5\2000 e n. 123 del 17\12\1991), sufficiente
essendo una motivazione anche succinta e non riferita a
tutte le osservazioni.
Ora, questo indirizzo deve ritenersi applicabile anche in
materia di VIA, dal momento che l’art. 18, comma 4, d.lgs.
n. 190\2002 si limita a stabilire genericamente che delle
osservazioni pervenute si “tiene conto”.
Una eventuale ragione di invalidità avrebbe potuto nella
fattispecie risiedere, pertanto, solo nell’ipotesi in cui
le osservazioni in parola fossero state in blocco, o almeno
per la gran parte, effettivamente ignorate. L’esistenza
di una situazione siffatta, peraltro, non è stata fatta
constare, essendo rimasta priva di specifiche contestazioni
la replica avversaria secondo la quale, al contrario, delle
osservazioni in parola si era tenuto conto sia in sede di
richiesta di integrazione della documentazione alla società
Stretto di Messina, sia, all’esito, nella formulazione delle
raccomandazioni e prescrizioni a questa imposte.
Di qui la necessità di respingere anche questo motivo. |
| |
| 13a
Prima di esporre il nono motivo d’impugnazione è opportuno
richiamare le previsioni dei commi 5 e 6 dell'art. 18 del
d.lgs. n. 190\2002 :
“Il Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio
e, per le opere incidenti su aree sottoposte a vincolo di
tutela culturale o paesaggistica, il Ministro per i beni
e le attività culturali, decorsi novanta giorni dalla data
di presentazione della documentazione ... , provvedono ad
emettere la valutazione sulla compatibilità ambientale dell'opera
... “ (comma 5);
“Il provvedimento di compatibilità ambientale è adottato
dal CIPE, contestualmente all'approvazione del progetto
preliminare. In caso di motivato dissenso del Ministro dell'ambiente
e della tutela del territorio o del Ministro per i beni
e le attività culturali, l'adozione del provvedimento di
compatibilità ambientale è demandata al Consiglio dei Ministri,
che vi provvede nella prima riunione utile successiva ...”
(comma 6).
Orbene, secondo l’avviso di parte ricorrente il Ministero
dei beni e delle attività culturali (competente, si è appena
visto, a rendere il parere di VIA sulle aree sottoposte
a vincolo) non si sarebbe rivelato in condizione di esprimere
il proprio parere sul progetto preliminare, valutando la
sussistenza dell'interesse pubblico sotto i profili di sua
competenza. La formula, contenuta nel suo atto, secondo
la quale “ ... si potrà esprimere il conclusivo parere in
fase di progetto definitivo allorché questo Ministero sarà
messo in condizione di conoscere i dettagli degli studi
effettuati posti a base delle scelte assunte, delle caratteristiche
di tutte le nuove opere e degli interventi compensativi
sugli squilibri indotti nel paesaggio” , andrebbe cioè intesa,
in definitiva, come un diniego di parere.
Posta questa premessa, in ricorso ne viene tratta la conseguenza
che il parere, per il suo sostanziale contenuto negativo,
avrebbe dovuto indurre il CIPE ad un diniego di approvazione
del progetto; o quanto meno, sempre secondo parte ricorrente,
il conflitto che si sarebbe così aperto tra le diverse amministrazioni
sarebbe dovuto necessariamente sfociare, in base al comma
6 poco sopra citato, in una pronuncia del Consiglio dei
Ministri.
Il motivo ha poi trovato approfondimento in memoria. Qui
è stato puntualizzato che non si può ritenere che il parere
omesso possa essere espresso in seguito dallo stesso Ministero
nell'ambito della conferenza dei servizi prevista dall'art.
4 del d.lgs. n. 190 ai fini dell'approvazione del progetto
definitivo: un conto è, infatti, il procedimento di VIA,
ed altro le pronunce di nulla osta che il medesimo Ministero
è competente a rilasciare ai fini della trasformazione di
aree sottoposte ai vincoli di cui al d.lgs. n. 490 del 1999.
Nella stessa memoria è stato analogamente precisato che
la mancanza del predetto parere non potrà essere superata
nel momento in cui si procederà alla verifica della rispondenza
del progetto definitivo alle prescrizioni formulate nel
parere di VIA ai sensi dell'art. 20 comma 4 del d.lgs. n.
190, poiché le relative prescrizioni del Ministero avevano
carattere totalmente vago e generico, e, in ogni caso, in
quanto in tale sede non vi sarebbe la possibilità di sanare
il precedente vizio. |
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| 13b
Il Tribunale, tuttavia, non condivide il presupposto sul
quale poggia l’intero motivo: quello secondo il quale il
Ministero per i beni e le attività culturali si sarebbe
espresso in senso contrario alla compatibilità ambientale
dell’intervento, o al più avrebbe omesso di rendere il parere
di propria competenza.
Una serena lettura dell'atto di cui si tratta (doc. n. 29
della produzione della società Stretto di Messina) fa rendere
conto, invero, che questo si atteggiava senz’altro come
un parere favorevole (“Pertanto, si valuta che il progetto
preliminare possa essere sviluppato nella fase definitiva
…”), sia pure integrato da prescrizioni e contenente la
riserva, quindi, di rivedere nel prosieguo il dossier, sulla
falsariga del modus procedendi già visto sopra al 5 b.
A riprova dell'assenza di impedimenti per il procedimento
nella determinazione in questione si può notare che il Ministero
per i beni e le attività culturali si è riservata un'ulteriore
pronuncia proprio nel prosieguo della procedura, in fase
appunto di progetto definitivo. Non è un caso, inoltre,
che in occasione dell'approvazione del progetto preliminare
da parte del CIPE fosse presente anche un rappresentante
del Ministero, nella persona del suo Sottosegretario, e
che come gli altri membri del Comitato egli si sia espresso
in favore dell'approvazione del progetto e della contestuale
pronuncia di compatibilità ambientale.
Per radicare la procedura di conflitto prevista dal comma
6 sopra citato difettavano, quindi, le premesse, posto che
essa avrebbe richiesto da parte dell'Amministrazione in
parola un dissenso, non bastando un assenso pur correlato
a prescrizioni e condizionato a successive verifiche.
Donde l’infondatezza anche di questo mezzo d’impugnativa.
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| 14
Con il decimo mezzo si lamenta la mancata sottoposizione
del progetto preliminare alla valutazione ambientale strategica
(V.A.S.) disciplinata dalla direttiva 2001/42/CE del 27
giugno 2001.
Nello svolgimento della doglianza si precisa che la V.A.S.
avrebbe dovuto trovare svolgimento in una fase anteriore
a quella di approvazione del progetto preliminare, ed antecedente
alla stessa delibera del CIPE n. 121\01 di approvazione
del programma di opere strategiche.
La necessità dell’adempimento viene fatta risalire essenzialmente
alla previsione del piano generale dei trasporti di cui
al d.P.R. 14 marzo 2001 secondo la quale “nella realizzazione
del piano sarà dato carattere di priorità a quelle opere
che abbiano superato positivamente la prevista valutazione
ambientale strategica”, rammentando che l’approvazione del
programma di opere di cui alla legge n. 443 del 2001 costituiva,
ai sensi del suo art. 1, automatica integrazione del suddetto
piano.
Il motivo è manifestamente infondato.
La direttiva testè citata deve essere recepita dagli Stati
membri entro il 21 luglio 2004. Anche ammesso, perciò, che
possa essere qualificata come direttiva self executing,
la stessa non sarebbe stata comunque suscettibile di imporre
l'effettuazione della VAS già all'indomani della propria
pubblicazione, e quindi prima -e per giunta largamente-
della scadenza del suddetto termine. Il procedimento del
quale si controverte non era perciò soggetto ad obblighi
ricollegabili alla direttiva.
Nè la VAS poteva dirsi imposta nella fattispecie dal d.P.R.
14 marzo 2001 recante il piano generale dei trasporti, secondo
la principale tesi di parte. Questo, infatti, lungi dal
prescriverla a pena di invalidità per il caso di omissione,
ricollega al suo compimento il riconoscimento di una semplice
"priorità" per le opere che ne abbiano costituito oggetto,
priorità che però per le infrastrutture di cui alla legge
n. 443\2001 è autonomamente assicurata dall'apposita, speciale
disciplina ad esse dedicata. |
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| 15a
Nell'ambito del secondo gruppo di doglianze, che sono specificamente
riferite al progetto preliminare, dopo il motivo di cui
è stata anticipata la trattazione al n. 8 viene dedotta,
con il dodicesimo mezzo, la mancanza di rispondenza dell'opera
ad effettive esigenze collettive. Ogni opera pubblica, viene
osservato, deve essere concepita in relazione ai bisogni
espressi dalla società. L’obiettivo del progetto approvato
sarebbe, tuttavia, nient’altro che quello di realizzare
un'opera ciclopica ed unica al mondo, la quale sarebbe avulsa
dalla reale domanda di mobilità espressa dalla collettività
nazionale.
Nel ricorso ci si sofferma, in particolare, sul dato della
prevista larghezza del ponte, pari a 60 metri. Viene notato
che strutture simili, alle quali si attagliano analoghe
previsioni di traffico, sono larghe appena 25 metri: tenendo
conto, quindi, che sul ponte sullo Stretto dovrebbe passare
aggiuntivamente una linea ferroviaria, ad avviso di parte
ricorrente lo stesso dovrebbe essere largo al massimo 33
metri.
Il sovradimensionamento dell'opera, di gran lunga eccedente
le effettive esigenze di mobilità accertate nel procedimento
(per far fronte alla domanda collettiva sarebbero sufficienti,
si assume, due corsie), rappresenterebbe allora un ingiustificato
spreco. E la sua maggiore larghezza, dettata da motivi statici,
nulla avrebbe a che vedere con l'esigenza di mobilità che
l’opera dovrebbe soddisfare. Di qui la doglianza di eccesso
di potere per sviamento. |
| |
| 15b
Anche questa critica è priva di fondamento.
Si è già avuto modo di porre in luce in precedenza (n. 4d)
l’imprescindibilità del dato della presenza di una norma
di legge che qualifica “il collegamento stabile viario e
ferroviario … tra la Sicilia e il continente” quale “opera
di preminente interesse nazionale” (art. 4 legge n. 1158
del 17\12\1971, come sostituito dal d.lgs. n. 114\2003).
E’ stata allora già osservata, e va qui ribadita, l’inammissibilità
di ogni critica di legittimità che sia direttamente o surrettiziamente
tesa a revocare in dubbio l’utilità dell’infrastruttura,
per la ragione che la relativa doglianza avrebbe la pretesa
di incidere su valutazioni e decisioni consacrate in un
atto legislativo, e come tali vincolanti tanto per l’Amministrazione
quanto per ogni giudice. La scelta legislativa ricordata,
difatti, già accerta e comporta la rispondenza dell’opera
di cui si tratta (benché solo astrattamente considerata)
agli interessi della collettività. E questa rispondenza
costituisce ai fini del presente giudizio un dato acquisito,
in forza dell’univoca opzione compiuta dal legislatore,
e pertanto un elemento che non può costituire materia di
discussione.
Si è pure già visto (n. 8d) come, tra le diverse soluzioni
in astratto possibili, quella del ponte a campata unica
si è rivelata in sede tecnica, tenuto conto di tutte le
caratteristiche dell’area, l’unica concretamente realizzabile.
Riprese queste indicazioni, sembra opportuno condensare
la doglianza in trattazione notando che con essa, in pratica,
parte ricorrente assume che delle quattro corsie destinate
dal progetto alla viabilità ne sarebbero sufficienti già
due, e che in luogo di due corsie dedicate alla manutenzione
ne basterebbe una sola. In questo consiste, in buona sostanza,
il prospettato sovradimensionamento dell’opera.
Ora, le resistenti difese non negano che la larghezza indicata
sia stata imposta, anche a prescindere dagli attesi volumi
di traffico, da esigenze prettamente ingegneristiche discendenti
dalla lunghezza della campata del ponte. È stato chiarito,
infatti, che, una volta dimostrata la necessità di realizzare
una campata unica sospesa e fondare le torri di sostegno
fuori alveo, il dimensionamento di m. 3300 dell'unica campata
costituisce una lunghezza obbligata: e da tale dimensione
derivano direttamente come dati consequenziali, entro margini
solo limitati di variabilità, l'altezza delle torri, la
dimensione dei cavi, e infine la larghezza dell'impalcato.
Non meno importante, però, è il fatto che la parte ricorrente
non abbia contestato, dal canto suo, l’effettività delle
esigenze tecniche determinative del dimensionamento dell’opera,
di guisa che le stesse ai fini di causa vengono in rilievo,
secondo la prospettazione delle resistenti, alla stregua
di condizionamenti vincolanti.
Il Tribunale, d’altra parte, non può dare credito all’idea,
implicita nelle tesi svolte in ricorso, che il progetto
di un’infrastruttura possa essere commisurato unicamente
in funzione dell’entità dei bisogni cui la stessa debba
servire, quasi che non esistessero compatibilità tecniche
da rispettare. Da tutto ciò discende che la dedotta eccedenza
strutturale del ponte, rispetto alle dimensioni che sarebbero
state strettamente sufficienti a recepire le istanze collettive
di mobilità, si rivela per definizione giustificata nell’interesse
pubblico, quale scelta necessitata in vista della realizzazione
dell’opera di “preminente interesse nazionale”.
16a Con il tredicesimo motivo viene denunziata la mancata
dimostrazione della fattibilità tecnica dell'opera in relazione
al carattere innovativo del suo progetto e alla sismicità
dell'area (per gli ulteriori aspetti illustrati alle pagg.
98-99 del ricorso appare sufficiente rinviare alle osservazioni
che sono state svolte sopra, ai nn. 9a e 9b).
Premette la parte ricorrente che la legge prescrive che
nella relazione illustrativa del progetto preliminare sia
dimostrata la fattibilità tecnica di ogni opera sulla scorta
di indagini geologiche, geotecniche, idrologiche, idrauliche
e sismiche. Quel che si richiede, cioè, è di accertare che
il progetto sia effettivamente realizzabile e a determinati
costi, il che implica che debbano essere eliminate tutte
le incognite che possano incidere sulla costruzione della
struttura.
Ciò posto, si assume che dagli atti impugnati emergerebbero
gravi carenze istruttorie, le quali comproverebbero la presenza
di ampie incertezze, idonee a mettere in forse la realizzazione
del progetto.
Che l'opera sia gravata da incognite sarebbe già dimostrato
dal fatto che il ponte sospeso più lungo del mondo in atto
esistente (e, tra l’altro, destinato ad esclusivo uso stradale)
misura m. 1991, ed è quindi notevolmente più breve del previsto
ponte sullo Stretto.
Inoltre, il sito è geologicamente e sismicamente molto attivo
(dati recenti sembrerebbero indicare che la Sicilia si allontana
dalla Calabria di circa 1 centimetro all'anno). Nell'area
esisterebbero elevati rischi sismo-tettonici non ancora
quantificati, il che troverebbe conferma nelle prescrizioni
dedicate a queste problematiche nella delibera CIPE di approvazione
del progetto: e tali prescrizioni denoterebbero anche la
presenza di carenze significative, in quanto gli approfondimenti
richiesti atterrebbero a ricerche che dovevano essere svolte
prima. |
| |
| 16b
Neppure questo mezzo può trovare accoglimento.
Il Tribunale ritiene opportuno premettere che la disciplina
positiva (artt. 18, lett. d), e 19, lett. c), d.P.R. n.
554 del 1999, in aderenza all’art. 16, comma 3, della legge
n. 109 del 1994) esige ai fini della progettazione preliminare
indagini geologiche, geotecniche, ideologiche, idrauliche
e sismiche semplicemente “preliminari” e “di prima approssimazione”
(dato, questo, del quale il motivo non si fa carico): ond’é
che la relativa, limitata soglia di approfondimento prescritta
sarebbe già sufficiente a rendere il progetto immune dal
vizio dedotto.
La ricorrente, che non ha fornito a supporto delle proprie
affermazioni elementi di spessore scientifico idonei, se
non a contrapporsi agli approfonditi studi cui risulta essersi
ispirata l’Amministrazione, a dimostrare il mancato rispetto
da parte di questa della soglia appena indicata, nel prospettare
la propria doglianza si è avvalsa essenzialmente di alcuni
passaggi della delibera CIPE in epigrafe nonchè della relazione
Steinman. Il fulcro delle osservazioni così strumentalizzate,
però, lungi dall’essere di taglio critico a carico del progetto
e dei sottostanti studi (per converso, invece, apprezzati
sotto molteplici aspetti), era essenzialmente nel senso
di promuovere un “costante aggiornamento” degli studi in
materia, suggerimento operativo di indirizzo per i successivi
sviluppi progettuali che può essere considerato, però, del
tutto fisiologico nell’ambito di un processo di progressivo
affinamento degli elaborati riflettenti un’opera tanto complessa
ed impegnativa, e che nulla toglie alla serietà delle indagini
condotte fino ad ora (l’argomento principale utilizzato
in ricorso, quello della sismicità dell’area, per il suo
carattere scontato non poteva non rientrare, del resto,
tra i temi più approfonditi negli studi che hanno condotto
al progetto impugnato).
Anche in questo caso può concludersi, dunque, che la presenza
di prescrizioni ed indicazioni quale quelle invocate dalla
ricorrente non può essere assunta come prova dei vizi dedotti,
rispetto ai quali non possiede alcun valore sintomatico
(v. supra nn. 9b e 5b). |
| |
| 17
Il quattordicesimo motivo fa leva su di un presunto mancato
accertamento della disponibilità delle aree da utilizzare.
17a La disciplina positiva, viene ricordato, prevede che
i progetti preliminari contengano, tra l'altro, “l'accertamento
in ordine alla disponibilità delle aree o immobili da utilizzare,
alle relative modalità di acquisizione, ai prevedibili oneri
e alla situazione dei pubblici servizi” (art. 19, c. 1,
lett. d), d.P.R. n. 554 del 1999).
Per la realizzazione del ponte sullo Stretto è previsto
un complesso sistema di viabilità di accesso e di servizio,
con numerosi sottocantieri ed imponenti movimenti di materiale
che dovrà essere estratto e variamente movimentato. Il progetto
si limiterebbe, peraltro, ad individuare i probabili siti
di impianto dei sottocantieri e quelli di realizzazione
di tutte le opere complementari, senza contenere alcun accertamento
della “disponibilità” di tali aree, dei relativi “oneri”
e delle “modalità di acquisizione”. Circa la quantificazione
degli “oneri”, in particolare, nel quadro economico generale
figurerebbe solo una sommaria indicazione complessiva di
spesa, da nessun altro elaborato giustificata in via analitica.
|
| |
| 17b
Alla critica è stato esattamente opposto che la disciplina
regolamentare sui progetti preliminari (artt. 18 e segg.
del d.P.R. n. 554 del 21\12\1999) non include tra i contenuti
del relativo livello progettuale il piano particellare a
fini espropriativi (con la precisa individuazione ad esso
propria delle coordinate fisiche e giuridiche dei terreni
interessati dall’intervento), piano che fa invece parte
solo dei documenti componenti il progetto definitivo (art.
25 d.P.R. cit.). La stessa normativa prevede, inoltre, che
tali progetti debbano essere corredati da un calcolo semplicemente
“sommario” della spesa, -salvo che per le opere ed i lavori-
mediante semplici “valutazioni di massima” (art. 23 d.p.R.
cit.).
In armonia con le previsioni appena menzionate, l’art. 3,
comma 3, del d.lgs. n. 190\2002 si limita ad esigere, per
quanto concerne le infrastrutture regolate da tale fonte,
che il progetto preliminare evidenzi “con apposito adeguato
elaborato cartografico, le aree impegnate, le relative eventuali
fasce di rispetto e le occorrenti misure di salvaguardia”,
indicando altresì semplicemente “i limiti di spesa dell’infrastruttura
da realizzare”.
Nel riferirsi ad un livello progettuale al quale non è richiesto,
pertanto, il piano particellare di esproprio, non sembra
ragionevole attendersi che l’accertamento della “disponibilità
delle aree” (ex art. 19, comma 1, lett. d), d.P.R. cit.)
si spinga fino al punto di anticipare i risultati identificativi
e cognitivi propri degli stadi progettuali successivi. E
le convergenti indicazioni normative riportate sembrano
decisive nel senso di un’interpretazione non rigoristica
nemmeno della previsione della stessa norma (richiamata
in ricorso) che, mentre vuole indicati nel progetto preliminare
anche gli “oneri prevedibili” connessi all’acquisizione
delle aree ed immobili da utilizzare, non impone però l’allegazione
di elaborati analitici di supporto. Alla luce di tutto ciò,
dunque, ed anche considerando che agli elaborati inizialmente
sviluppati dalla società Stretto di Messina si sono aggiunte
nell’unitario procedimento in esame, in riscontro ad un’apposita
richiesta di integrazione documentale, ulteriori sei planimetrie
indicative degli espropri da compiere, pure questo motivo
si appalesa infondato. |
| |
| 18
Con il successivo mezzo la parte ricorrente lamenta la mancata
giustificazione della necessità dell’opera.
L’iniziativa, che implica costi enormi e trasformerebbe
irreversibilmente il contesto naturale (con un complessivo
impatto finale sull’ambiente conosciuto solo in parte),
avrebbe finalità ed efficacia incerte.
Non sarebbe stato dimostrato che essa possa favorire lo
sviluppo della Sicilia e della Calabria, le cui economie
non necessiterebbero, né potrebbero giovarsi, di un intervento
di tale complessità e proporzioni; i suoi benefici effetti
sul mercato del lavoro e sul P.I.L. non avrebbero carattere
strutturale, ma sarebbero circoscritti al periodo di realizzazione
dell’opera.
Quanto all’esigenza di migliorare i collegamenti con l’Isola,
l’alternativa di sviluppare l’attuale sistema di traghettamento
(il c.d. scenario intermodale), pur implicando costi molto
minori, incrementi a regime dell’occupazione ed un inferiore
impatto sull’ambiente, non sarebbe stata seriamente approfondita
né comparata con la soluzione prescelta.
La decisione di realizzare l’opera non risulterebbe, pertanto,
ragionevole né proporzionata. Né la delibera di approvazione
del progetto preliminare avrebbe esplicitato, in ogni caso,
le ragioni della prevalenza degli interessi pubblici alla
realizzazione del ponte su quelli, invece, inevitabilmente
sacrificati dall’intervento.
A queste critiche le resistenti difese hanno replicato con
l’argomento della mancata considerazione da parte avversaria
dell’enorme semplificazione dei collegamenti che il ponte
renderebbe possibile, la quale, secondo le valutazioni compiute
nel procedimento, non mancherebbe di tradursi in benefici
diffusi su tutto il tessuto socio-economico delle due regioni
interessate. A questo piano argomentativo, lo stesso sul
quale si colloca la maggior parte delle doglianze di parte,
il Tribunale non ritiene tuttavia di poter avere accesso,
per le ragioni già anticipate (nn. 4d e 15b). Le valutazioni
del caso in termini di utilità pubblica intrinseca dell’opera
sia a vantaggio del sistema dei trasporti sia, più in generale,
dei rapporti economici, sono state già compiute in sede
politico-legislativa, all’epoca dell’adozione della legge
n. 1158 del 1971 ma anche, assai di recente, con il d.lgs.
n. 114 del 2003 (modificativo della prima in più punti).
Di questo imprescindibile ed assorbente dato non si può
non tenere conto, dunque, anche nel porsi il quesito della
sufficienza delle motivazioni svolte dall’Amministrazione,
sui punti toccati in ricorso, a sostegno della scelta in
contestazione (si veda, peraltro, anche quanto è stato esposto
al n. 8c sullo specifico tema della VIA).
Di conseguenza, deve essere ribadito che la pregressa valutazione
politico-legislativa dalla quale tutto il complesso procedimento
in esame origina, data la natura giuridica degli atti nei
quali si trova espressa, non è discutibile, né tanto meno
sindacabile in sede giurisdizionale.
E’ appena il caso di soggiungere, infine, che, dal momento
che le deduzioni sostanziali svolte in ricorso, senza pervenire
a dare dimostrazione di irrazionalità di evidenza oggettiva
e manifesta, modellano una critica soggettiva di fondo –in
tesi più o meno grave, ma comunque- di mera inopportunità
della scelta, un ipotetico apprezzamento delle problematiche
sollevate involgerebbe comunque valutazioni che per definizione
sfuggirebbero ai parametri del giudizio di legittimità.
|
| |
| 19a
La doglianza seguente ruota intorno all’assunto della mancata
dimostrazione della sostenibilità economica dell’opera.
Dagli atti impugnati si desume che l’iniziativa, del costo
prossimo a 4.700 milioni di euro, non importerebbe oneri
per lo Stato, dovendo il suo finanziamento per il 40 % essere
assicurato dall’aumento di capitale della società Stretto
di Messina, e per la rimanenza essere reperito sul mercato
finanziario internazionale senza garanzie statali. Questo
schema, peraltro, contrasterebbe con l’auspicio espresso
dall’advisor circa la presenza nell’operazione di soggetti
istituzionali che dovrebbero assumersi la responsabilità
della realizzazione dell’opera.
Inoltre, l’analisi dell’advisor si baserebbe su stime di
traffico altamente opinabili (di cui significativamente
il CIPE avrebbe richiesto l’aggiornamento, e contraddette
dallo studio prodotto da parte ricorrente), anche per non
essersi fatte carico della concorrenza che potrebbe venire
al ponte dalle previste nuove c.d. “autostrade del mare”.
|
| |
| 19b
Osserva il Tribunale sotto quest’ultimo profilo che la decisione
comunitaria di finanziamento delle “autostrade del mare”
risulta, secondo la stessa prospettazione fattane nell’atto
introduttivo, posteriore agli atti in epigrafe, che pertanto
di essa non avrebbero potuto tenere conto.
Venendo al nucleo essenziale del mezzo di parte, risulta
in modo obiettivo dagli atti di causa (e nello stesso ricorso
è ammesso) che il tema della sostenibilità economica dell’iniziativa
sia stato analizzato (cfr. in particolare la relazione in
all. n. 20).
Nessun dubbio, poi, che sia rinvenibile un certo tasso di
opinabilità nelle stime dell’advisor. Ma poiché una condizione
del genere è almeno entro certi limiti inseparabile dalle
discipline della cui applicazione si discute, la semplice
possibilità astratta di conclusioni difformi non può essere
sufficiente a condurre all’invalidazione dell’analisi (invalidazione
cui, diversamente opinando, ogni valutazione pubblica in
materia sarebbe sempre inesorabilmente soggetta), non facendo
di per sé emergere una violazione delle leges artis, che
del resto non è stata nemmeno precisamente allegata.
Passando alle forme e all’intensità del previsto coinvolgimento
di soggetti istituzionali nell’opera, già la stessa prospettazione
del rilievo sarebbe sufficiente a far comprendere la sua
insuscettibilità di tradursi in un motivo di illegittimità.
Il mero fatto che sia stato disatteso l’auspicio di un advisor
(alle cui opinioni non può evidentemente riconnettersi valore
precettivo) non potrebbe, infatti, sostanziarsi in se stesso
in una causa di illegittimità.
Soprattutto, però, preme mettere in luce il fatto che l’advisor,
nel passaggio cui ha inteso fare riferimento la parte ricorrente
–che per il resto non gli ha per vero lesinato critiche-,
ha annoverato tra i “possibili soggetti istituzionali” di
auspicabile intervento nel processo di sviluppo dell’opera
non solo lo Stato e le amministrazioni locali, ma anche
le Ferrovie dello Stato, l’ANAS e la società Stretto di
Messina (relazione cit., pag. 155). E non può dirsi che
questo auspicio sia stato tenuto in non cale.
Anche questo mezzo, pertanto, deve essere disatteso (ma
non pare dubbio, comunque, a prescindere dalle sorti della
censura, che laddove per avventura l’accesso al mercato
dei capitali dovesse proprio risultare, alla prova dei fatti,
notevolmente più oneroso rispetto alle previsioni, tale
circostanza non mancherebbe di imporre una revisione attualizzata
della sostenibilità economica del progetto). |
| |
| 20a
Il diciassettesimo motivo attiene alle modalità di partecipazione
al procedimento degli enti locali interessati.
Giova premettere, come già fatto dalla ricorrente, che l’approvazione
del progetto preliminare comporta, ai sensi dell’art. 3
del d.lgs. n. 190 del 2002, la localizzazione dell’opera,
e la conforme variazione degli strumenti urbanistici vigenti.
A tal fine, il relativo comma 5 dispone: “Il progetto preliminare
non è sottoposto a conferenza di servizi. Il progetto preliminare,
istruito secondo le previsioni del presente articolo, è
approvato dal CIPE. Il CIPE decide a maggioranza, con il
consenso, ai fini dell’intesa sulla localizzazione, dei
presidenti delle regioni e province autonome interessate,
che si pronunciano, sentiti i comuni nel cui territorio
si realizza l’opera. La pronuncia deve intervenire nei termini
di cui al comma che precede (n.d.r.: novanta giorni), anche
nel caso in cui i comuni interessati non si siano tempestivamente
espressi”. Il comma 6 prevede, inoltre, le conseguenze del
motivato dissenso delle regioni o province autonome interessate.
Ora, nel ricorso si deduce innanzi tutto che a nessuno dei
comuni interessati sarebbe stata data la materiale possibilità
di esprimere il proprio parere. A proposito del comune di
Messina, in particolare, il relativo organo consiliare era
stato convocato per il 4 agosto 2003 per esprimersi sul
progetto, che però era poi risultato essere stato approvato
dal CIPE già il precedente giorno 1: sicché la relazione
del competente dipartimento non aveva potuto essere vagliata
dal Consiglio comunale.
Quanto al versante calabrese, nessun comune interessato
dall’opera, e nemmeno la Provincia di Reggio Calabria, ha
espresso il previsto parere. Ciò sarebbe dipeso dalla circostanza
che la Regione Calabria, ricevuto il progetto in data 16\1\2003,
e dovendo pronunciarsi ai fini dell’intesa entro novanta
giorni da allora, solo il successivo 9\4\2003 aveva richiesto
ai comuni interessati di pronunziarsi, dando loro quindi,
così, appena una settimana di tempo per le valutazioni da
esprimere. Il comportamento della Regione avrebbe quindi
violato il principio di leale collaborazione.
Nel ricorso ci si sofferma, inoltre, sulla norma, sopra
riportata, che prevede che la pronuncia dei presidenti delle
regioni debba intervenire nel prescritto termine di novanta
giorni anche ove i comuni interessati non si siano tempestivamente
espressi. Si assume che questa previsione, degradando il
parere municipale da obbligatorio (quale in materia normalmente
è) a facoltativo, sarebbe in contrasto con il nuovo assetto
costituzionale (che ha notevolmente ampliato la sfera delle
autonomie locali), a meno di non ritenere che nei riguardi
dei comuni rimasti silenti debba essere accordato un termine
supplementare.
Nel ricorso viene dedotta poi anche, a monte, la violazione
della L.R. Calabria n. 19 del 16 aprile 2002, la quale regola
le modalità attraverso le quali il presidente della Giunta
regionale può accordare l’intesa per la localizzazione di
opere pubbliche statali.
Tale legge prevede, all’art. 16, che la volontà di intesa
venga espressa dalla Giunta, previa convocazione di una
conferenza di servizi con la partecipazione delle province,
dei comuni e degli altri enti territoriali interessati:
e questa disciplina non farebbe che adeguare l’ordinamento
regionale ai principi della legislazione statale, alla cui
stregua la conferenza dei servizi è istituto generale per
localizzare opere pubbliche difformi dagli strumenti urbanistici
e prevede la partecipazione necessaria dei comuni coinvolti.
Viene precisato in ricorso che la citata legge regionale
non potrebbe essere ritenuta incompatibile con il disposto
dell’art. 3, comma 5, del d.lgs. n. 190\2002, e quindi da
esso superata. Ciò in quanto la norma statale non si occuperebbe
delle modalità attraverso le quali le regioni dovrebbero
determinarsi in ordine all’intesa sulla localizzazione,
materia che ricadrebbe nell’ambito riservato alla legislazione
regionale (le due discipline avrebbero, perciò, oggetti
ed ambiti di efficacia diversi, e tra loro sussisterebbero
al più delle semplici e non decisive interferenze).
La Regione Calabria, pertanto, illegittimamente avrebbe
omesso di convocare la conferenza di servizi e di fare esprimere
il proprio organo giuntale, giusta le prescrizioni dettate
dalla propria legge n. 19\2002. E ciò avrebbe viziato l’intesa
espressa in seno al CIPE dal suo presidente e, mediatamente,
la delibera dello stesso Comitato Interministeriale. |
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| 20b
Neppure queste critiche sono convincenti. |
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| 20b1
In relazione al primo profilo dedotto il Tribunale deve
far notare come i comuni interessati siano stati posti,
nei fatti, pienamente in grado di esprimere e far pervenire
i loro punti di vista agli organi decisori del procedimento.
Le rispettive Regioni, difatti, dopo averli chiamati ad
esprimersi, hanno atteso un lasso di tempo del tutto congruo
prima di constatarne l’inerzia e concludere i relativi subprocedimenti
esprimendo i propri consensi.
Il comune di Messina, in particolare, risulta essere stato
invitato dalla Regione Sicilia a presentare le proprie osservazioni
con nota n. prot. 14198 del 4\3\2003 (cfr. l’all. n. 33,
ultimo periodo, della produzione della società resistente).
La relativa pratica fu tosto istruita dai competenti servizi,
tanto che la relazione del Dipartimento Politica del Territorio
era stata approntata già nel successivo mese di aprile (come
è stato precisato dalla difesa di RFI senza ricevere contestazioni
ex adverso: d’altra parte, la copia della relazione prodotta
dalla ricorrente non evidenzia alcuna data), ma il Consiglio
comunale, pur disponendo di un ampio lasso di tempo, non
ha mai assunto determinazioni in proposito. Sicché la Regione,
dopo avere atteso sino al 30\7\2003 (all. n. 32 RFI; quindi,
dopo un’attesa superiore al termine previsto dalla legge),
ha doverosamente dato seguito al procedimento pur nell’assenza
delle osservazioni del detto Comune.
Considerazioni simili possono essere fatte anche per gli
enti del versante calabrese.
E’ pacifico che la Regione Calabria abbia inviato il 9 aprile
del 2003 alle amministrazioni locali la richiesta di esprimersi,
e altrettanto sicuro è che il consenso della stessa Regione
sia stato espresso, a chiusura del procedimento, solo con
nota del successivo 31 luglio: dati, questi, già sufficienti
a rendere evidente ictu oculi come anche le amministrazioni
del versante calabrese abbiano avuto a disposizione un congruo
lasso di tempo per esprimersi (anche in questo caso di durata
superiore ai novanta giorni). Non senza aggiungere che l’esistenza
della procedura in itinere era ampiamente pubblicizzata
e quindi risaputa, soprattutto a livello locale, con la
conseguente possibilità di attivarsi per tempo: tant’è che
il comune di Villa San Giovanni già nel precedente mese
di marzo aveva espresso alla Regione delle valutazioni in
argomento, che, ancorché ristrette a talune problematiche
soltanto, dimostravano comunque già una conoscenza di partenza
dei lineamenti progettuali sui quali si sarebbe dovuto prendere
in seguito posizione.
In definitiva, perciò, le amministrazioni locali calabresi,
anche ove fosse stato effettivamente impossibile esprimere
le osservazioni di competenza in soli sette giorni, avrebbero
ben potuto, anche senza la formale richiesta di una proroga,
pronunciarsi non appena possibile, il che avrebbe comunque
assicurato l’acquisizione dei loro punti di vista al procedimento.
Di conseguenza, nemmeno alla Regione Calabria –la quale
prima di chiudere il subprocedimento di propria competenza
ha congruamente atteso- potrebbe essere ascritta una violazione
del principio di leale collaborazione. |
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| 20b2
Il secondo profilo del mezzo in trattazione verte sulla
previsione (ex art. 3, comma 5, d.lgs. n. 190\2002) che
la pronuncia dei presidenti delle regioni debba essere resa
nel prescritto termine di novanta giorni anche ove i comuni
interessati non si siano tempestivamente espressi.
Nel ricorso si deduce, come si è visto, che questa disposizione,
degradando il parere dei comuni da obbligatorio a facoltativo,
contrasterebbe con il nuovo assetto costituzionale. E’ già
la stessa premessa da cui muove questo ragionamento, però,
a presentarsi difettosa, posto che la norma citata, disegnando
una fisionomia procedurale che non può prescindere affatto
dalla richiesta dell’avviso in discorso (che non può quindi
essere omessa), ma solo dal fatto della sua acquisizione
entro un congruo termine, non cessa di farne un parere obbligatorio
ai sensi della normativa vigente (art. 16 legge n. 241\1990).
Ciò posto, non sembra consentito dubitare della costituzionalità
della norma per il fatto che essa permette, dinanzi al contegno
di inerzia degli enti locali interessati, di prescindere
dall’acquisizione delle osservazioni invano loro richieste.
Poiché, infatti, a tali enti è comunque normativamente assicurata
-sol che essi intendano avvalersene- la possibilità di una
partecipazione attiva al procedimento, ciò si presenta sufficiente
al rispetto del ruolo loro riconosciuto dalla Costituzione.
Laddove, per converso, se la disciplina positiva dovesse
imporre al procedimento di attendere comunque e senza limiti
di tempo un’espressa presa di posizione da parte loro, un
simile assetto, traducendosi in una inammissibile subordinazione
degli interessi statali a quelli locali, anche in conflitto
con il valore del buon andamento, sarebbe esso, allora sì,
incompatibile con la Carta.
La stessa parte ricorrente si mostra consapevole di ciò
quando ipotizza, in conclusione, che i propri dubbi di costituzionalità
potrebbero essere fugati attraverso la mera condizione dell’assegnazione
ai comuni rimasti silenti di un termine supplementare per
esprimersi (pag. 117 dell’atto introduttivo): assunto al
quale pare sufficiente replicare, nel merito, che esso lascia
inesplicata la ragione per la quale il congruo termine che
la legge già contempla dovrebbe essere reputato insufficiente
da solo ai fini del rispetto delle garanzie costituzionali,
e quindi lesivo di queste.
Donde la manifesta infondatezza di questo primo sospetto
di legittimità costituzionale. |
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| 20b3
Il contenuto residuo del motivo investe i rapporti tra il
d.lgs. n. 190\2002 e la L.R. Calabria n. 19\2002 (art. 16),
della quale si lamenta la violazione.
Il Tribunale non condivide, a questo riguardo, la tesi di
parte ricorrente secondo la quale la citata legge regionale
sarebbe compatibile con il disposto dell’art. 3, comma 5,
del d.lgs. n. 190\2002.
Dalla lettura del decreto legislativo (del quale rilevano,
oltre che l’art. 3, anche l’art. 1, commi 1 e 2), ma, ancor
prima, della legge di delega n. 443 del 2001 (cfr. l’art.
1, c. 2, lett. b) e c)), si evince come il legislatore statale,
in funzione dell’obiettivo della celerità delle opere in
questione, si sia dedicato con ottica semplificatrice alla
disciplina dell’intera sequenza procedurale destinata a
mettere capo all’approvazione del progetto preliminare delle
relative iniziative, ivi compreso “quanto necessario per
la localizzazione dell’opera d’intesa con la regione o la
provincia autonoma competente, che, a tal fine, provvede
a sentire preventivamente i comuni interessati” (legge n.
443\2001, art. 1, comma 2, lett. b)).
Non solo, quindi, la materia di cui si occupa l’art. 16
della citata L.R. Calabria ricade, rispetto alle opere in
discorso, nello spettro d’azione della prevalente lex specialis
statale. Ma l’ottica proposta in ricorso dell’applicazione
integrata delle relative due discipline, sostanziandosi
nel forzoso innesto nell’agile sequenza delineata dal legislatore
statale di ulteriori momenti procedurali l’appesantirebbe
inevitabilmente, attentando alla primaria esigenza di speditezza
e predeterminazione di tempi che costituisce l’imperiosa
parola d’ordine di tutto il procedimento speciale.
Una specifica attenzione merita, in questo senso, la previsione
dell’art. 3 del d.lgs. n. 190, che espressamente esclude
le conferenze di servizi per i progetti preliminari delle
opere rientranti entro queste speciali procedure. Occorre
soffermarsi sul fatto che questa norma è stata collocata
ad apertura dello stesso comma, il 5°, che si occupa principalmente
proprio della partecipazione delle autonomie regionali e
comunali al procedimento: da ciò consegue che dal punto
di vista dell’interpretazione letterale appare corretto,
come ha fatto l’Amministrazione, intendere la disposta esclusione
delle conferenze di servizi riferendola anche ai segmenti
procedurali della partecipazione delle succitate autonomie
all’intesa sulla localizzazione.
D’altra parte, gli scritti della ricorrente non lasciano
comprendere su quali basi venga ipotizzata la necessità
costituzionale di ricorrere indefettibilmente proprio allo
specifico modulo della conferenza di servizi, laddove, come
si è detto poco sopra, ai fini del rispetto dello statuto
costituzionale degli enti locali deve ritenersi sufficiente
la garanzia della possibilità di una partecipazione attiva
da parte loro al procedimento, quali che siano le forme
di tale partecipazione (e sempre che, naturalmente, la garanzia
sia effettiva).
Per quanto esposto, alle amministrazioni intimate non è
possibile addebitare neppure la violazione della legge regionale
più volte detta.
Né può ritenersi che con le riportate previsioni dell’art.
3 del d.lgs. n. 190, interpretate nei termini illustrati,
siano stati travalicati i confini della potestà legislativa
statale, come viene apoditticamente asserito in ricorso.
Il tema così evocato presenta, in realtà, uno spessore più
articolato e problematico di quanto traspaia dagli scritti
di parte.
La Consulta, infatti, con la recente decisione n. 303 del
1°\10\2003, essendo stata chiamata a stabilire se il complesso
iter procedimentale prefigurato dal legislatore statale
con il citato decreto fosse ex se invasivo delle attribuzioni
regionali, ha puntualizzato -tra l’altro- che “limitare
l’attività unificante dello Stato alle sole materie espressamente
attribuitegli in potestà esclusiva o alla determinazione
dei principi nelle materie di potestà concorrente … significherebbe
bensì circondare le competenze legislative delle Regioni
di garanzie ferree, ma vorrebbe anche dire svalutare oltremisura
istanze unitarie che … giustificano, a determinate condizioni,
una deroga alla normale ripartizione di competenze” (par.
n. 2.1), ed ha sottolineato come queste istanze unitarie
possano prevalere ove “la valutazione dell’interesse pubblico
sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte
dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza
… e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata”
(par. n. 2.2).
Delineati così i parametri con i quali una questione di
legittimità costituzionale nella specifica materia dovrebbe
indefettibilmente confrontarsi, è immediato osservare che
quella prospettata nel presente giudizio non soddisfa siffatta
necessità.
Di qui la manifesta infondatezza anche di questo dubbio
di costituzionalità così apoditticamente esposto, ed il
conclusivo rigetto anche del diciassettesimo motivo di ricorso.
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| 21
Con l’ultimo motivo d’impugnazione si denunzia una situazione
di incertezza circa l’attuale assetto dei regimi urbanistici
dell’area.
Richiamato il disposto dell’art. 3, comma 7, del d.lgs.
n. 190\2002, secondo il quale l’approvazione del progetto
preliminare comporta “l’automatica variazione degli strumenti
urbanistici vigenti e adottati”, nel ricorso si deduce che
la genericità e superficialità del progetto impugnato non
consentirebbe un effettivo adeguamento della strumentazione
urbanistica (il che richiederebbe idonee accurate definizioni
cartografiche). Il progetto lascerebbe, cioè, largamente
indeterminata la disciplina urbanistica di vaste aree interessate
dal ponte, o comunque connesse all’iniziativa, violando
il principio cardine che non tollera situazioni di incertezza
nelle destinazioni degli immobili.
Dimostrazione di tanto sarebbe offerta dalle molteplici
prescrizioni allegate alla delibera CIPE attinenti alle
modalità di sviluppo del progetto definitivo, dalle quali
trasparirebbe l’insufficiente approfondimento di tutti gli
aspetti connessi alla localizzazione dell’opera e, in pratica,
l’intento di fondo di rinviare ogni decisione alle successive
fasi della progettazione.
Con ciò, però, ancora una volta la ricorrente fa riferimento
esclusivo a –una congerie di- prescrizioni di approfondimento
ed aggiornamento che accedono al progetto impugnato per
inferirne automaticamente l’esistenza di vizi nel medesimo.
Le predette prescrizioni, tuttavia, rispecchiano in se stesse
–e fino a puntuale dimostrazione del contrario- nulla più
che il naturale rapporto di graduale specificazione che
intercorre tra i diversi modi di essere dei distinti livelli
di progettazione, nel progressivo divenire e definirsi dell’idea
progettuale di partenza.
La prospettazione della censura non si fa adeguatamente
carico, inoltre, della circostanza che quello per cui è
causa è, dopo tutto, soltanto un progetto preliminare.
In conclusione, anche questo motivo deve essere rigettato,
non essendo stati allegati né tanto meno dimostrati i precisi
profili in relazione ai quali il progetto in questione risulterebbe
indeterminato o insufficientemente approfondito in relazione
agli standard vigenti per il corrispondente stadio progettuale.
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| 22
Per le ragioni esposte, in definitiva, il ricorso, essendo
risultato nel suo insieme infondato, deve essere respinto.
Si rinvengono, tuttavia, ragioni tali da giustificare la
compensazione delle spese processuali tra tutte le parti
in causa. |
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P
Q M |
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| Il
Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione
I, respinge il ricorso in epigrafe.
Spese compensate.
La decisione sarà eseguita dall'Autorità amministrativa.
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| Così
deciso in Roma, Camere di consiglio dell’11 e 17\2\2004.
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PAOLO DELL'ANNO
(Professore di Diritto Ambientale, Università de L'Aquila)
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| Commento alla Sentenza
del T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE I - del 31 maggio 2004 n.
5118
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La sentenza commentata affronta numerosi
aspetti di rilevante interesse, specie nel campo
della normativa ambientale e delle modalità della
sua applicazione.
(1) Sulla vexata quaestio della legittimazione delle
associazioni ambientaliste a impugnare atti di natura
non ambientale (ma urbanistica: Cons. Stato, 223/1992
e 3878/01; ovvero commerciale: Tar Brescia, ordinanza
n. 965/04 dell’08/06/04), la sentenza, pur confermando
l’orientamento consolidato, formula un’apertura
sostanziale, ammettendo l’ammissibilità di motivi
“riflettenti interessi pubblici di diversa natura,
sempre ché strumentalmente idonei a procurare l’annullamento
del provvedimento impugnato” (punto 3).
La soluzione non sembra convincente. La legittimazione
processuale delle associazioni ambientaliste rappresenta
una deroga ai principi generali dell’ordinamento,
che riservano tale potestà a coloro che risultano
titolari di situazioni giuridiche soggettive qualificate,
ed esclude azioni popolari o a tutela di interessi
diffusi. In quanto derogatoria, la legittimazione
a tutela degli interessi ambientali deve essere
assoggettata ad interpretazione restrittiva. Il
principio invocato dal giudice amministrativo della
sufficienza degli interessi a ricorrere di tipo
anche meramente strumentale non può essere applicato
in modo disgiunto da quello della rilevanza dell’interesse
fatto valere, tanto da attribuire per questa via
una efficacia potenzialmente decisiva ad un motivo
che di per sé sarebbe inammissibile.
(2) In materia di valutazione di impatto ambientale,
la sentenza affronta un tema innovativo, quello
della c.d. “opzione zero”, che comporterebbe l’esclusione
della soluzione proposta dal committente, all’esito
della valutazione comparativa delle diverse alternative
progettuali. Secondo i ricorrenti, la v.i.a. avrebbe
mancato di esaminare (e privilegiare) la decisione
di non realizzare il ponte sullo stretto di Messina,
in alternativa al mantenimento dell’attuale sistema
di collegamento tra la Sicilia ed il continente
basato sui traghetti marittimi, limitando il suo
giudizio all’interno della scelta positiva. L’opzione
zero sarebbe altresì imposta dal principio comunitario
di precauzione, dal momento che mancano certezze
scientifiche sugli effetti ambientali di un’opera
di rilevanti dimensioni ed impatto ambientale, mai
realizzata in precedenza nel mondo.
Il giudice amministrativo – nel rigettare il motivo
– osserva che la decisione di realizzare la specifica
opera (definita dalla legge come “collegamento stabile
viario e ferroviario” (…) “tra la Sicilia e il continente”)
e la sua qualificazione come strategica e di preminente
interesse nazionale, sono state contemplate nel
decreto legislativo 114/2003, art. 2, e che tali
circostanze precludono l’esame alternativo della
“opzione zero” (punto 4). Aggiunge che il principio
comunitario di precauzione – invocato come presupposto
imprescindibile dell’astinenza tecnologia – in quanto
“criterio orientativo solo generale e di larga massima”
è destinato a ispirare le attività normative e amministrative
della Comunità europea e degli Stati membri, mentre
“non è suscettibile di tradursi, per difetto di
concretezza, nel preciso comando giuridico” inteso
dai concorrenti (punto 5b). In altre parole non
si tratta di una norma di relazione ma di una norma
di azione, per di più dal contenuto tuttora indeterminato.
In ogni caso, osserva la sentenza “va sgombrato
il campo dall’idea (sostenuta dai ricorrenti – n.d.r.)
Che il progetto di un’opera da sottoporre a v.i.a.
non debba determinare, per essere assentito, alcun
impatto ambientale”. Infatti, l’importanza dell’impatto
ambientale non costituisce la ragione sufficiente
per negare la realizzabilità dell’opera, ma il presupposto
per effettuare la valutazione di impatto ambientale
e definire le misure di bilanciamento tra gli interessi
protetti e l’interesse pubblico di specie (punto
5b).
(3) La sentenza si occupa della valutazione di incidenza,
prescritta per le aree di interesse comunitario
e le zone di protezione speciale dalle Dir. 79/409
e 92/43, affermando il principio che il rischio
di pregiudizio “per l’integrità del sito” (contemplato
nell’art. 6 della Dir. habitat) non può essere meramente
ipotizzato dalla parte ricorrente, ma deve presentare
una dimostrabile “probabilità di incidenze significative”
(punto 6b).
(4) In ordine all’ampiezza dello scrutinio giurisdizionale
al quale è sottoponibile la valutazione di impatto
ambientale, la sentenza riafferma la sindacabilità
del giudizio “entro ben ristretti limiti” in ragione
del “suo contenuto squisitamente tecnico ed ampiamente
discrezionale”, onde ne possono essere censurati
solo i profili sintomatici dell’eccesso di potere
per illogicità manifesta e contraddittorietà. A
tal proposito, le dettagliate e complesse prescrizioni
annesse al giudizio di v.i.a., “cui va riconosciuta
natura vincolante”, lungi dal dimostrare l’incompletezza
del progetto (sì da doverlo respingere), costituiscono
una garanzia delle istanze di ponderazione e di
cautela che hanno sorretto la decisione amministrativa
(punto 9b).
(5) Ulteriore pronuncia ha riguardato la sottoposizione
a v.i.a del progetto preliminare, che secondo i
ricorrenti – sarebbe in contrasto con la disciplina
comunitaria, sottraendo all’esame il progetto definitivo
dell’opera. Osserva il Tar Lazio che la direttiva
non indica la fase di progettazione sulla quale
effettuare la v.i.a. , e dunque ne rimette la scelta
alla discrezionalità degli Stati Membri mentre uniche
condizioni sostanziali sono la valutazione dell’impatto
ambientale e la sua effettuazione prima che sia
rilasciata l’autorizzazione ai lavori (punto 10b).
A tali osservazioni, del tutto condivisibili, si
può aggiungere che la stessa direttiva n. 85/337
si incarica di richiedere una valutazione la più
anticipata possibile (primo considerando), e che
la direttiva 97/11 impone il rinnovo del procedimento
di v.i.a. in caso di varianti sostanziali al progetto
approvato, condizione che ben può essere invocata
qualora il progetto definitivo si discosti in maniera
rilevante da quello già valutato (All. 2, punto
13).
(6) La sentenza è stata sollecitata ad occuparsi
anche della valutazione ambientale strategica, di
cui alla direttiva 2001/42/CE, per la quale esclude
la vigenza dell’obbligo prima del recepimento da
parte degli Stati membri, fissato 21 luglio 2004
(punto 14).
(7) Minore interesse, in quanto meramente confermativa
di un orientamento consolidato, è la statuizione
in merito al ruolo dei comuni, nel contesto del
complesso procedimento di approvazione del progetto
preliminare di un’opera pubblica il cui esito favorevole
comporta la localizzazione dell’opera e la variazione
degli strumenti urbanistici vigenti. La legislazione
vigente (art. 3 D.Lgs. 190/2002) affida al CIPE
la competenza all’approvazione dell’opera. A garanzia
del vigente sistema istituzionale quasi-federale,
la decisione del Cipe è assunta a maggioranza, previa
la necessaria intesa con i presidenti delle regioni
(o province autonome) interessate e sentiti i comuni
nel cui territorio si realizza l’opera. Secondo
i ricorrenti, il Cipe, e le regioni, non avrebbero
potuto deliberare in assenza del parere dei comuni,
anche oltre il termine fissato per la decisione
(90 giorni). Il ricorso sostiene che una decisione
assunta senza attendere il rilascio del prescritto
parere comunale avrebbe l’effetto di degradare illegittimamente
il parere da obbligatorio a facoltativo, e comunque
sarebbe in contrasto con il nuovo assetto costituzionale,
che attribuisce ai comuni un ruolo centrale nel
governo del territorio (punto 20 a). Osserva il
Tar che il parere, ancorchè non fornito e quindi
non utilizzato per le sue valutazioni, resta pur
sempre obbligatorio, in quanto previsto dalla legge.
In ordine, viceversa, alla tesi che il procedimento
dovrebbe attendere “comunque e senza limiti di tempo”
la manifestazione espressa dai comuni, “un simile
assetto, traducendosi in una inammissibile subordinazione
degli interessi statali a quelli locali, anche in
conflitto con il valore del buon andamento, sarebbe
esso, allora sì, incompatibile con la Carta” (costituzionale
– n.d.r.) (punto 20 a). Possiamo aggiungere che
sul tema ha avuto occasione di esprimersi la Corte
costituzionale (sent. 303/2003), da un lato affermando
il principio che il disposto dell’art. 118, comma
1, Cost., in ordine alle funzioni amministrative
attribuite ai comuni, è suscettibile di deroga da
parte del legislatore statale, qualora militino
ragioni di adeguatezza, differenziazione, sussidiarietà
(circostanze che non appaiono revocabili in dubbio
nella fattispecie), dall’altro sostenendo che l’effetto
conformativo degli strumenti urbanistici per effetto
delle decisioni assunte in sede statale o regionale
non è lesivo delle competenze comunali, quando sussistono
motivi di interesse generale per siffatte scelte
(esempi in materia di piani di bacino, piani territoriali
di coordinamento, localizzazioni di impianti di
gestione dei rifiuti, ecc.). D’altro canto, se ai
comuni non deve essere sempre riconosciuto un potere
di interdizione delle decisioni amministrative regionali
o statali, non può essere convertito il potere di
manifestare gli interessi della comunità locale
(tipico dei pareri non vincolanti) non solo in un
parere vincolante, ma addirittura in un potere che
– anche ove non esercitato – produce ugualmente
l’effetto di impedire una decisione positiva.
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