T.A.R. UMBRIA - PERUGIA - Sentenza 30 aprile 2004 n. 203 Pres. Lignani; Est. Lignani Tamburi contro Agenzia regionale per l’Ambiente della Regione Umbria (A.R.P.A.); Prisco; Neri.

Concorso a impiego pubblico- Ammissione- Requisiti – Titolo di studio – Equipollenza – Riconoscimento- Previsione di una norma di legge – Fattispecie

L’impianto concettuale e giurisprudenziale, ormai consolidato, relativo al valore legale dei titoli di laurea ed alle loro equipollenze, non è più adeguato al sistema normativo vigente, allorché la materia è stata interamente delegificato per effetto delle norme sulla autonomia universitaria. Il bando di concorso, allorché richiama e fa salve le equipollenze stabilite dalla legge, va interpretato come riferito non tanto alla legge in senso tecnico, quanto a qualunque fonte normativa o paranormativa che l’autorità emanante sia tenuta ad applicare( d.m.3 novembre 1999, n.509; decreti ministeriali 4 agosto e 28 novembre 2000).

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria

ha pronunciato la seguente

sentenza

sul ricorso n., 3/2004, proposto

dall'ing. Pierluigi TAMBURI, rappresentato e difeso dall'avv. Fabrizio Figorilli con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, via Bontempi, 1

contro

A.R.P.A. - Agenzia Regionale per l'Ambiente della Regione Umbria, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avv. Giovanni Tarantini, con domicilio eletto presso lo stesso in Perugia, via Baglioni, 10

e nei confronti di

1) dr. Giuseppe PRISCO, nella qualità di dirigente dell 'A.R.P.A. non costituito

2) ing. Nicola NERI, rappresentato e difeso dall'avv. Patrizia Bececco con domicilio eletto presso la stessa in Perugia, via Baglioni, 10 (studio avv. Tarantini)

per l'annullamento a) del bando di concorso per l'attribuzione di 1 posto di "collaboratore tecnico professionale esperto - categoria D super - depurazione e acque superficiali" pubblicato nel Bollettino Ufficiale della Regione Umbria sez. avvisi e concorsi, n. 41 del 7 ottobre 2003; b) della comunicazione dell'avvenuta esclusione dal concorso, in data 27 novembre 2003, prot. 7403, a firma del dirigente dr. Prisco; c) della determinazione di esclusione del Direttore Generale, n. 598 del 25 novembre 2003; d) di tutti gli altri atti presupposti, connessi e collegati.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio dell'A.R.P.A. e quello del controinteressato Neri; Viste le memorie e gli atti tutti del giudizio; Data per letta, all'udienza del 21 aprile 2004, la relazione del Presidente Lignani e udite le parti come da verbale;

Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. L'A.R.P.A. - Agenzia Regionale per l'Ambiente della Regione Umbria, ha pubblicato il 7 ottobre 2003 un concorso per la copertura di vari posti; fra gli altri, un posto di "collaboratore tecnico professionale esperto - categoria D super - depurazione e acque superficiali". Il titolo di studio richiesto era, in alternativa, la «laurea in ingegneria civile indirizzo idraulico» o «in ingegneria ambientale». Inoltre il bando disponeva che «valgono le equipollenze stabilite dalla legge».

2. Ha presentato domanda di partecipazione al concorso, fra gli altri, l'attuale ricorrente, ing. Tamburi, laureato nel 1996 presso l'Università degli Studi di Perugia in «ingegneria civile per la difesa del suolo e pianificazione territoriale». Il richiedente è stato escluso dal concorso con la motivazione che il suo titolo di studio non corrisponde ad alcuno dei due alternativamente richiesti, e non è dichiarato per legge equipollente all'uno o all'altro di essi.

3. L'interessato impugna il provvedimento di esclusione, nonché, per quanto di ragione, il bando. 11 ricorrente deduce, in sostanza, che il suo titolo eli studio, al di là della diversa denominazione, si identifica con quelli indicati nel bando, per quanto attiene ai piani di studio, o comunque .presenta affinità tali da non potere non essere considerato equipollente. Resistono al ricorso l'A.R.P.A. ed un controinteressato. Entrambi contestano argomentatamene la fondatezza del ricorso.

4. Il Collegio osserva che la problematica relativa al valore legale dei titoli di laurea ed alle loro equipollenze non può più essere affrontata riferendosi ad un impianto concettuale e giurisprudenziale ben noto e consolidato ma ormai non più adeguato al sistema normativo vigente. Ed invero, tutti i princìpi giurisprudenziali consolidati in questa materia si inscrivono in un sistema normativo che si potrebbe chiamare della "tipicità" del titoli di laurea. Era un sistema nel quale (a) i corsi e titoli di laurea erano relativamente pochi e ben differenziati fra loro; (b) erano tipizzati e definiti per legge; (e) le loro denominazioni erano, a loro volta, tipiche, invariabili ed inconfondibili; (d) altrettanto tipici, separati e ben definiti erano i campi dei rispettivi esercizi professionali. Sicché, ad esempio, se un soggetto conseguiva una laurea denominata "chimica", erano di comune dominio, da un lato, il riferimento al corrispondente corso di laurea tipizzalo e definito dalla legge; e, dall'altro, il tipo di attività professionale cui quel titolo dava accesso. Ed era naturale, pertanto, che se un bando di concorso richiedeva la laurea in "chimica" tutti comprendessero che altre lauree (fisica, biologia, etc.) non fossero utili, a meno che non vi fosse un'apposita disposizione derogatoria che stabilisse l'equipollenza ai fini di quella determinata posizione lavorativa. Altrettanto naturale era che fosse la legge la fonte alla quale rivolgersi per sapere se, ed a quali fini, un titolo di laurea fosse considerato - a titolo di eccezione - "equipollente" ad un altro.

5. Attualmente, invece, la materia è interamente delegificata, per effetto delle norme sull'autonomia delle università, e in particolare della legge n. 341/1990, nonché dell'art. 17, commi 95-119, della legge n. 127/1997, e del regolamento emanato con d.m. 3 novembre 1999, n. 509. Quando l'A.R.P.A., bandendo il concorso de qua, ha richiesto, in alternativa, la «laurea in ingegneria civile indirizzo idraulico» o «in ingegneria ambientale», agiva evidentemente nella presupposizione che si trattasse di titoli di laurea tipizzati e definiti per legge o comunque da^ una qualche fonte normativa. Ma, in realtà, non esiste una fonte normativa che tipizzi e defi-nisca la laurea in «ingegneria civile indirizzo idraulico», né quella in «ingegneria ambientale». Tanto è vero che le parti resistenti, sollecitate dal Collegio, in una precedente udienza, a indicare tale fonte (circostanza di cui danno atto nelle rispettive memorie), non sono state in grado di farlo. Si sono limitate, invece, ad indicare le fonti che attribuiscono alle università il potere di istituire corsi di laurea non preventivamente tipizzati da alcuna norma.

6. In realtà, cièche attualmente è tipizzato (e non dalla legge, e neppure da un regolamento, ma da semplici atti paranormativi o amministrativi generali, non rivestiti delle forme di cui all'art. 17, legge n. 400/1988) non sono le lauree, ma le "classi" di lauree. La tipizzazione delle lauree per "classi" è stata disposta dal d.m. 3 novembre 1999, n. 509 (atto regolamentare) concernente l'autonomia didattica delle Università; ed è stata attuata dai decreti ministeriali (atti amministrativi) del 4 agosto 2000 e del 28 novembre 2000, rispettivamente per le lauree di primo livello (in sigla: L) e per quelle di_ secondo livello ossia specialistiche (in sigla: LS). Ciascun Ateneo ha facoltà di istituire, all'interno di una medesima classe, più corsi di laurea, variamente denominati, a condizione che rispetti le caratteristiche essenziali proprie della classe, e che la denominazione del corso di laurea «corrisponda agli obiettivi specifici del corso stesso».

7. Da tutto ciò consegue che non avrebbe senso (e non sarebbe comunque legittimo) rendere discriminante, ai fini dell'ammissione ad un concorso pubblico, la denominazione del corso di laurea. La denominazione, infatti, è frutto di una libera scelta del singolo Ateneo: sicché è perfettamente possibile che due Atenei usino la stessa denominazione per indicare corsi di studi relativamente differenziati, oppure usino denominazioni diverse per indicare il medesimo corso di studi. D'altra parte, anche nell'ambito di un singolo Ateneo, l'eventuale istituzione di una pluralità di corsi di laurea appartenenti alla medesima "classe" non da vita ad altrettante lauree sostanzialmente diverse l'una dall'altra, ma a semplici varianti di un titolo sostanzialmente unitario. La differenza fra una laurea e l'altra, entro la medesima classe, non è maggiore di quella (giuridicamente irrilevante) che, nel sistemar previgente, poteva risultare de facto per la circostanza che due studenti conseguissero in sedi diverse la stessa laurea oppure si giovassero della possibilità di "personalizzare" il piano di studi. Logica conseguenza di tutto questo è che nell'attuale ordinamento la denominazione della laurea non ha, di per sé, rilevanza giuridica; l'ha, invece, la "classe".

8. Ed infatti, il regolamento emanato con d.m. n. 509/1999, all'art. 4, comma 3, dispone: «1 titoli conseguiti al termine dei corsi di studio dello stesso livello, appartenenti alla stessa classe, hanno identico valore legale». Il problema dell'equipollenza potrà porsi, dunque, solo fra classe e classe: tra le lauree appartenenti alla stessa classe, non si deve parlare tanto di equipollenza, quanto di indifferenza, o se si preferisce di irrilevanza giuridica delle differenze.

9. Tornando ora all'esame della fattispecie concreta, ci si chiede dunque se i due titoli indicati (come alternativi) nel bando dell'A.R.P.A., «laurea in ingegneria civile indirizzo idraulico» e «laurea in ingegneria ambientale», appartengano alla medesima classe del titolo presentato dal ricorrente, che è «ingegneria civile per la difesa del suolo e pianificazione territoriale». Posta la questione in questi termini, si osserva che il d.m. 4 agosto 2000, che tipizza e definisce le classi delle lauree di primo livello (L), elenca come classe 8 quella delle lauree in «ingegneria civile e ambientale». Sembra evidente che tutte e tre le lauree di cui si discute, «ingegneria civile indirizzo idraulico», «ingegneria ambientale» e «ingegneria civile per la difesa del suolo e pianificazione territoriale» vadano ricondotte a questa classe. Di certo nessuna delle tre è riconducibile alle altre due classi del settore ingegneristico che sono «ingegneria dell'informazione» (9) e «ingegneria industriale» (10). Quanto alle lauree specialistiche, invece, il d.m. 28 novembre 2000 scinde la classe "ingegneria civile" (28/S) dalla classe "ingegneria per l'ambiente e il territorio" (38/S). Ciò comporta che le lauree dell'una non sono di diritto equivalenti a quelle dell'altra. Nel caso presente, a quanto pare l'A.R.P.A. non ha richiesto lauree specialistiche. Tuttavia, quand'anche si volesse ritenere che con le espressioni «ingegneria civile indirizzo idraulico» e «ingegneria ambientale» l'A.R.P.A. abbia voluto intendere lauree specialistiche rispettivamente della classe 28/S e della classe 38/S, il risultato, ai fini della presente controversia, non cambierebbe. Fermo restando, infatti, che trattandosi di lauree appartenenti a classi diverse non sarebbe applicabile la regola dell'equivalenza stabilita dal d.m. n. 509/1999, art. 4, comma 3, resterebbe il fatto che le due lauree sono indicate nel bando come alternative, ossia come fungibili, ai fini del concorso. La laurea posseduta dal ricorrente, in quanto conseguita con il vecchio ordinamento, è equiparata alle lauree specialistiche dalle norme transitorie di cui al d.P.R. 5 giugno 2001, n. 328. Si potrebbe forse discutere se sia ascrivibile alla classe 28/S o alla classe 38/S, ma è superfluo affrontare tale questione dal momento che l'A.R.P.A. considera le due classi come equivalenti ai propri fini.

10. Si può notare inoltre che il d.P.R. 5 giugno 2001, n. 328, recante la disciplina dei requisiti per l'ammissione agli esami di Stato per l'esercizio di talune professioni, all'art. 45 prevede che l'albo degli inge gneri si divida in tre settori, rispettivamente «civile e ambientale», «indu striale» e «dell'informazione» (ciascuno dei quali diviso in sezione A e B corrispondenti ai due livelli di laurea). Ciò comprova ulteriormente che anche ai fini professionali non esiste la figura dell'ingegnere ambientale distinta da quella dell'ingegnere civile, ma esiste una unica figura che è quella dell'"ingegnere civile e ambientale" (eventualmente con la qualifica di iunior se iscritto nella sezione B) abilitato indifferentemente per l'area civile e quella ambientale.

11. Fermo restando tutto quanto sinora detto riguardo all'equivalenza delle lauree appartenenti alla medesima classe, non si può negare all'ente che bandisce un concorso la facoltà di stabilire requisiti aggiuntivi specifici, sì da restringere l'accesso ai candidati con una formazione altamente specializzata. Per avvalersi di tale facoltà, tuttavia, nel quadro normativo attuale l'ente che bandisce il concorso non dovrebbe riferirsi ad un dato estrinseco ed accidentale come la denominazione della laurea: si è visto, infatti, che si tratta di un dato ingannevole, perché fra Ateneo ed Ateneo una stessa denominazione può corrispondere a percorsi formativi diversi, ovvero un medesimo percorso formativo può avere denominazioni diverse. L'ente dovrebbe, semmai, indicare specificamente i "crediti" che il candidato deve avere maturato (nel linguaggio tradizionale: gli esami superati). Peraltro, nel caso presente, come già detto, l'A.R.P.A. ha chiesto in alternativa due titoli diversi (ingegneria civile indirizzo idraulico e ingegneria ambientale). Su queste basi, per poter legittimamente escludere il ricorrente l'A.R.P.A. avrebbe dovuto dimostrare la compresenza di due elementi di fatto: a) che i due indirizzi richiesti dal bando, ancorché diversi, sono caratterizzati da un nucleo fondamentale (espresso in insegnamenti o esami o "crediti") comune ad entrambi; b) che tale nucleo fondamentale, invece, non è presente nel corso di studi seguito dall'attuale ricorrente. Ma tale dimostrazione non è stata data, e anzi, per quanto possa rilevare, il ricorrente ha dimostrato che il suo corso di studi corrisponde sostanzialmente all'indirizzo ambientale.

12. Vi è di più. 11 d.P.R. 20 maggio 1989, recante il nuovo ordinamento della facoltà di ingegnerìa (ora superato dai decreti ministeriali sopra citati) all'art. 7 conteneva norme transitorie intese a risolvere i problemi derivanti dalla soppressione di taluni indirizzi. Esso consentiva alle università, presso le quali erano attivati corsi di laurea non più rispondenti alle nuove denominazioni ufficiali, di chiedere la loro sostituzione sulla base delle seguenti corrispondenze indicative: il soppresso indirizzo "ingegneria civile per la difesa del suolo e la pianificazione territoriale" poteva essere sostituito con "ingegneria per l'ambiente e il territorio", o, in alternativa, "ingegneria civile"; il soppresso indirizzo "ingegneria idraulica" poteva essere sostituito con "ingegneria civile", o, in alternativa, "ingegneria per l'ambiente e il territorio". Questi rilievi comprovano ulteriormente che la differenza fra i titoli richiesti dal bando e quello posseduto dal ricorrente è prevalentemente nominale, tanto da rendere poco pertinente il riferimento al concetto di "equipollenza" che, come già detto, presuppone titoli diversi nella sostanza e non solo nella denominazione.

13. Alla luce delle considerazioni sinora svolte, si deve concludere che il bando del concorso de quo, là dove richiama e fa salve le «equipollenze stabilite dalla legge» va interpretato come riferito non tanto alla legge in senso tecnico, quanto al sistema normativo complessivamente inteso, vale a dire quale risulta dall'insieme della normativa primaria e di quella secondaria e più in generale di qualunque fonte normativa o paranormativa che l'autorità emanante fosse tenuta ad applicare (così come, nella teoria dei vizi dell'atto amministrativo, con il termine «violazione di legge» s'intende anche la violazione di fonti sublegislative di qualunque livello). E, per le ragioni diffusamente esposte, il sistema normativo nel suo complesso permette di ritenere che fra i titoli richiesti dal bando e quello posseduto dall'interessato via sia un rapporto, più che di "equipollenza", di pura e semplice identificazione. In conclusione, il ricorso va accolto, con annullamento, per quanto di ragione, degli atti impugnati. Le spese possono essere compensate.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale dell'Umbria accoglie il ricorso annullando, per quanto di ragione, gli atti impugnati. Spese compensate. Ordina che la presente decisione venga eseguita dall'autorità amministrativa.

Così deciso in Perugia il 21 aprile 2004, dal Tribunale amministrativo regionale dell'Umbria, riunito in camera di consiglio nelle persone dei signori magistrati: 1) Avv. Pier Giorgio Lignani, Presidente, relatore 2) Avv. Annibale Ferrari 3) Dr. Pierfrancesco Ungari

ANNALISA GIUSTI (Dottoranda di ricerca Università degli Studi di Perugia)

Le equipollenze fra titoli di studio reinterpretate alla luce delle nuove norme sull’autonomia universitaria. La soluzione del Tar Umbria. L’Agenzia Regionale per l’Ambiente della Regione Umbria (di seguito A.R.P.A.) bandiva un concorso per la copertura, fra gli altri, di un posto di “collaboratore tecnico professionale esperto – categoria D super- depurazione e acque superficiali” indicando espressamente, fra i titoli di studio, la “laurea in ingegneria civile indirizzo idraulico” o, in alternativa, “in ingegneria ambientale”. L’elencazione dei requisiti di ammissione, infine, terminava con il richiamo alle “equipollenze stabilite dalla legge”. Sulla base di tali disposizioni, l’ A.R.P.A escludeva dalla partecipazione al concorso il ricorrente, in possesso di un diploma di laurea in “ingegneria civile per la difesa del suolo e pianificazione territoriale” , diverso, almeno apparentemente, da quelli specificamente previsti nel bando né ad essi equipollente ex lege. Avverso tale determinazione, il candidato escluso adiva il tribunale amministrativo umbro, sostenendo la sostanziale identità del proprio titolo di studio rispetto a quelli richiesti dall’amministrazione o, comunque, la presenza di affinità tali da non poter escludere la loro equipollenza. La sentenza in esame si pone all’attenzione per il particolare intento innovatore da cui sembra essere ispirata, intervenendo su quell’ “impianto concettuale e giurisprudenziale ben noto e consolidato” in materia di equipollenze fra i titoli di studio, ma ormai inadeguato, a giudizio del Collegio, al sistema normativo vigente. Il mutato quadro normativo cui fa riferimento la pronuncia è quello risultante dalla riforma dell’ordinamento universitario, caratterizzato dalla perdita di quella “tipicità” che prima qualificava i titoli di laurea, pochi e ben differenziati fra loro, ciascuno con una propria denominazione individuante, tipica, appunto. A tale tipicità, inoltre, corrispondeva, nel sistema delle fonti, l’assoluta prevalenza della legge, oggi invece sostituita da un complesso di regole non solo di natura normativa (primaria e secondaria) ma anche paranormativa. In virtù della riconosciuta autonomia universitaria, attualmente, sono solo le “classi” di laurea ad essere tipizzate, sia per le lauree di primo livello che per quelle specialistiche, secondo quanto previsto, rispettivamente, dai decreti ministeriali del 4 agosto e del 28 novembre 2000, emanati in attuazione del d.m. n.509/99. Spetta poi a ciascun Ateneo, nell’ambito di ogni singola classe, istituire i diversi corsi di laurea, senza alcun vincolo quanto alla loro denominazione, purché essi rispecchino le caratteristiche essenziali della classe stessa. Il breve excursus normativo appena compiuto, sebbene non esaustivo, si pone quale premessa necessaria per poter comprendere la soluzione offerta al caso di specie dal Collegio umbro e, più in particolare, l’ interpretazione da questo fornita al generico richiamo, contenuto nel bando, alle equipollenze stabilite dalla legge. Nel riferire di un impianto giurisprudenziale ben noto e consolidato, il Tar Umbria, nonostante la mancata indicazione di precedenti specifici, sembra rinviare a quelle decisioni che individuano nel bando o nella legge la sola fonte legittimata alla dichiarazione di equipollenza fra i titoli di studio, escludendone l’applicazione analogica (1). E’ evidente, pertanto, che la novità introdotta dalla decisione si attesti proprio sulla definizione dei contenuti della formula di rinvio alle equipollenze previste dalla legge, compiuta dal Collegio attraverso un’ interpretazione sistematica della lex specialis del concorso, in una con l’ applicazione del noto principio del iura novit curia. In un quadro normativo in cui la denominazione del corso di laurea è il frutto di una libera determinazione del singolo Ateneo e nel quale, di conseguenza, assume rilevanza giuridica la sola “classe”, un problema di equipollenza può porsi esclusivamente fra le diverse classi e non fra i corsi di laurea ricompresi in ciascuna di esse. Muta, pertanto, il parametro normativo di riferimento, ovvero la “legge” in base alla quale individuare il titolo di studio equipollente a quello indicato dal bando (2) . Ad un’unica norma che definisce i corsi di laurea tipici, assegnando a ciascuno di essi una precisa denominazione, si sostituiscono, innanzitutto (3) , le previsioni dei decreti ministeriali del 4 agosto e del 28 novembre 2000, individuanti le classi di laurea specifiche, di prime e di secondo livello. Perde invece ogni rilievo la denominazione dei corsi di laurea, indifferente ai fini della suddetta equipollenza. Alla luce di tale ricostruzione, dunque, il titolo di laurea in possesso del ricorrente, pur non coincidendo con quelli previsti nel bando, deve potersi considerare equivalente ad essi, appartenendo alla medesima classe (nella fattispecie la classe n. 8 “ingegneria civile e ambientale”); qualora poi si volessero ricomprendere i titoli di studio richiesti dall’A.R.P.A. fra le lauree specialistiche appartenenti a classi diverse, l’esito della controversia non muterebbe. Il bando, infatti, indica come alternative le due lauree (o, meglio, classi di laurea), rendendo superflua la collocazione del titolo posseduto dal ricorrente nell’una o nell’altra. Se, in base alle considerazioni appena svolte, l’interpretazione proposta fa comunque salvo il pregresso orientamento giurisprudenziale nella parte in cui impedisce che tale dichiarazione di equipollenza possa essere compiuta dall’amministrazione ex post, cioè dopo l’approvazione del bando (4), la sentenza in esame, di fatto, impone all’autorità emanante una maggiore consapevolezza nell’utilizzo di formule di portata così generale nell’esercizio di quella potestà discrezionale che caratterizza la redazione del bando. Inoltre, sebbene proprio l’esistenza di una siffatta discrezionalità non ostacoli la previsione di “requisiti aggiuntivi specifici”, il giudice individua un limite esterno ad essa nell’attuale normativa universitaria, che sembrerebbe impedire l’individuazione di simili requisiti nella denominazione del corso di laurea, trattandosi di un “dato ingannevole”, stante l’ampia autonomia riconosciuta in materia ai singoli Atenei.   --- *** ---   NOTE   1. Cons.Stato, sez.IV, 20 ottobre 1997, n.,1214; Cons.Stato, sez.V, 6 maggio 1997, n.496; Cons.Stato, sez.IV, 27 febbraio 1996 n.188; 2. Sulla necessità di individuare le lauree equipollenti sulla base della normativa vigente, Tar Umbria, 5 settembre 1995, n. 248. 3. A sostegno della propria tesi, infatti, il Collegio richiama altresì le norme del D.P.R. 5 giugno 2001, n. 328, recante la disciplina dei requisiti per l’ammissione agli esami di Stato per alcune professioni, fra cui quella di ingegnere; il D.P.R. 20 maggio 1989, sul nuovo ordinamento della facoltà di ingegneria,ormai superato dai decreti ministeriali citati. 4. Si veda, da ultimo, Tar Lazio, 3 luglio 2003, n.6550.