GiustAmm.it - rivista di diritto amministrativo

n. 6-2004 - © copyright

T.A.R. LOMBARDIA - MILANO - SEZIONE I - Sentenza 10 maggio 2004 n. 1634
Presidente Dott. Ezio Maria Barbieri, Estensore Dott.ssa Elena Quadri.
Provincia di Pavia (avv.ti Mariarosa Cantarella e Valeria Maggiani) contro Regione Lombardia (Avvocatura Regionale) e nei confronti di CR S.R.L. (avv.to Tiziano Giovanelli) e altri.

1. Ambiente – Valutazione regionale di impatto ambientale – Impianti di inertizzazione e di termodistruzione di rifiuti pericolosi - Art. 5 D.P.C.M. 3 settembre 1999 – Occorre che i lavori siano già iniziati – Richiamo alla giurisprudenza amministrativa in tema di decadenza dalla concessione edilizia per mancato inizio dei lavori.

2. Ambiente – Valutazione regionale di impatto ambientale – Impianti di incenerimento e di trattamento termico di rifiuti pericolosi – D.P.R. 12 aprile 1996 – Dichiarazione di intento circa l’impegno a mantenersi al di sotto del limite previsto dalla legge – Irrilevanza.

1. Ai fini dell’applicazione dell’art. 5 D.P.C.M. 3 settembre 1999, l’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato con specifico e puntuale riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento edificatorio programmato ed autorizzato.

2. Non hanno alcun rilievo le dichiarazioni di intento della ditta circa il proprio impegno a mantenersi al di sotto del limite previsto dalla legge, dato che la normativa fa esclusivo riferimento alla capacità nominale dell’impianto.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia
prima sezione

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 1406/02 proposto da

PROVINCIA DI PAVIA, rappresentata e difesa dagli avv.ti Mariarosa Cantarella e Valeria Maggiani ed elettivamente domiciliata presso il loro studio in Milano, via Fontana n.25;

contro

REGIONE LOMBARDIA, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Antonella Forloni ed elettivamente domiciliata presso l’avvocatura regionale in Milano, via 4 novembre n. 5;

CR S.R.L., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Tiziano Giovanelli ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Milano, corso Monforte n.16;

per l'annullamento,
della delibera della giunta regionale n. VII/8220 dell’1.3.2002 con cui si rinnova l’autorizzazione alla CS S.r.l. all’esercizio delle operazioni di smaltimento e/o recupero di rifiuti non pericolosi e speciali pericolosi svolte presso l’impianto di Sannazzaro de’ Burgondi;

con ricorso per motivi aggiunti, della deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 nella parte in cui delibera di “disporre che la sospensione parziale dell’efficacia della d.g.r. 8220/02 ha validità sino all’avvenuto rilascio di nulla osta all’esercizio da parte della Provincia di Pavia a seguito della realizzazione delle strutture previste dal progetto autorizzato e, comunque, non oltre il 1/03/05” e per il conseguente accertamento e declaratoria della decadenza della ditta CR S.r.l. dall’autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio delle sezioni degli impianti identificati alle sezioni nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 ed 11, per il decorso del termine annuale per l’inizio dei lavori nelle sezioni sopra identificate, così come indicato nella D.G.R. del 6.8.2002, n. 7/10161 e dal richiamato d. dirett. 5.8.1998, n. 4301 Tutela Ambientale, avente per oggetto “Circolare sugli effetti della Delib. G.R. ex art. 27 del D.Lgs. 5 febbraio 1997, n. 22”.

sul ricorso n. 1429/02 proposto da

COMUNE DI SANNAZZARO DE’ BURGONDI, rappresentato e difeso dall’avv. Francesco Adavastro ed elettivamente domiciliato presso il suo studio in Milano, via Fontana n.25;

contro

REGIONE LOMBARDIA, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Antonella Forloni ed elettivamente domiciliata presso l’avvocatura regionale in Milano, via 4 novembre n. 5;

e nei confronti di

CR S.R.L., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Tiziano Giovanelli ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Milano, corso Monforte n.16;

PROVINCIA DI PAVIA, non costituitasi in giudizio;

per l'annullamento
delle determinazioni in ordine al rinnovo dell’autorizzazione a C.R. S.r.l. per l’esercizio delle operazioni di smaltimento e/o recupero di rifiuti speciali non pericolosi e speciali pericolosi presso l’impianto in Sannazzaro de’ Burgondi di cui alla delibera della giunta regionale n. VII/8220 dell’1.3.2002 in ogni sua parte o quantomeno relativamente all’autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio, con varianti sostanziali, degli impianti di inertizzazione e termodistruzione di rifiuti anche pericolosi; dei verbali della conferenza dei servizi in data 18.2.2002, 7.2.2002, 18.10.2001; nonché del connesso provvedimento di autorizzazione ex DPR 203/88 alla “installazione di un impianto per la termodistruzione di rifiuti speciali e tossico-nocivi…” di cui al decreto n. 659 del 21.1.2002 del Dirigente dell’Unità Organizzativa Protezione Ambientale e Sicurezza Industriale della regione Lombardia, nonché di ogni altro atto presupposto, consequenziale o connesso ed in specie, occorrendo, della DGR VII/1003 del 3.8.2000;

con ricorso per motivi aggiunti, del Decreto n. 401 in data 21.1.2003 a firma del Dirigente della Struttura Protezione Aria della regione Lombardia, recante autorizzazione all’istanza di variante presentata da C.R. S.r.l. per la rilocalizzazione e l’aumento della potenzialità ricettiva di un impianto di incenerimento in comune di Sannazzaro de’ Burgundi ed atti connessi; con ulteriore ricorso per motivi aggiunti, della deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 nella parte in cui delibera di “disporre che la sospensione parziale dell’efficacia della d.g.r. 8220/02 ha validità sino all’avvenuto rilascio di nulla osta all’esercizio da parte della Provincia di Pavia a seguito della realizzazione delle strutture previste dal progetto autorizzato e, comunque, non oltre il 1/03/05” e per il conseguente accertamento e declaratoria della decadenza della ditta CR S.r.l. dall’autorizzazione alla realizzazione ed all’esercizio delle sezioni degli impianti identificati alle sezioni nn. 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 ed 11, per il decorso del termine annuale per l’inizio dei lavori nelle sezioni sopra identificate, ed atti connessi.

sul ricorso n. 2022/03 proposto da

CR S.R.L., rappresentata e difesa dall’avv. Tiziano Giovanelli ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Milano, corso Monforte n.16;

contro

REGIONE LOMBARDIA, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Cederle ed elettivamente domiciliata presso l’avvocatura regionale in Milano, via 4 novembre n. 5;

e con l’intervento ad opponendum di

CIRCOLO LEGAMBIENTE L’AIRONE DELLA LOMELLINA, rappresentato e difeso dagli avv.ti Francesco Adavastro e Serena Filippi ed elettivamente domiciliato presso il loro studio in Milano, via Fontana n.25;

per l'annullamento
della deliberazione della giunta regionale n. VII/12640 del 7.4.2003 con la quale è stata denegata sia l’approvazione del progetto della variante sostanziale relativa all’impianto di termovalorizzazione che l’autorizzazione all’esercizio delle inerenti operazioni di smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi in comune di Sannazzaro de’ Burgondi; della comunicazione n. 5761 del 20.2.2003 e dei verbali delle conferenze di servizi del 14.10.2002, del 17.6.2002 e del 15.5.2002 ed atti connessi;

e per la condanna
della regione Lombardia al risarcimento del danno ingiusto così arrecato, ai sensi degli artt. 34 e 35 del d.lgs. 31.3.1998, n. 80, come sostituiti dall’art. 7 della legge 21.7.2000, n. 205.

sul ricorso n. 2939/03 proposto da

CR S.R.L., rappresentata e difesa dall’avv. Tiziano Giovanelli ed elettivamente domiciliata presso il suo studio in Milano, corso Monforte n.16;

contro

REGIONE LOMBARDIA, costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Marco Cederle ed elettivamente domiciliata presso l’avvocatura regionale in Milano, via Pola n.14;

per l'annullamento
della deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 con la quale è stata disposta la “sospensione parziale dell’efficacia dell’autorizzazione di cui alla d.g.r. 1 marzo 2002, n. 8220…” ed atti connessi, comprese le note nn. 21976 del 27.6.2003 e 32576 del 6.10.2003;

e per la condanna
della regione Lombardia al risarcimento del danno ingiusto così arrecato, ai sensi degli artt. 34 e 35 del d.lgs. 31.3.1998, n. 80, come sostituiti dall’art. 7 della legge 21.7.2000, n. 205.

Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della regione Lombardia e della C.R. S.r.l.;
Visto l’atto di intervento ad opponendum del Circolo Legambiente l’Airone della Lomellina;
Visti i ricorsi per motivi aggiunti relativi al primo ed al secondo gravame;
Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti gli atti tutti delle cause;
Udito il ref. Elena Quadri, designato relatore per l’udienza del 25.3.2004; Uditi i difensori delle parti;
Ritenuto in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

I ricorsi all’esame del Collegio concernono provvedimenti relativi all’esercizio dell’attività di smaltimento e/o recupero di rifiuti non pericolosi e speciali pericolosi svolta dalla società CR s.r.l. presso l’impianto sito nel comune di Sannazzaro de’ Burgondi, in provincia di Pavia. Con il primo gravame la provincia di Pavia impugna la d.g.r. dell’1.3.2002 indicata in epigrafe, che ha disposto il rinnovo dell’autorizzazione relativa all’esercizio delle suddette operazioni di smaltimento e/o recupero, sostanzialmente nella parte afferente l’attività di incenerimento ed inertizzazione di rifiuti tossico/nocivi, deducendo un unico, articolato, motivo:

Violazione di legge ed eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica, sviamento dall’interesse pubblico, contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà, travisamento dei fatti. La delibera impugnata si porrebbe, infatti, in contrasto con la normativa vigente in tema di valutazione di impatto ambientale e di conferenza di servizi, atteso che l’autorizzazione all’attività di incenerimento ed inertizzazione di rifiuti tossico/nocivi, costituente un nuovo impianto, avrebbe dovuto essere sottoposta alla preventiva valutazione di impatto ambientale regionale, come risultante dai pareri negativi espressi dalla provincia di Pavia e dal comune di Sannazzaro de’ Burondi, nonché della stessa regione in occasione della conferenza di servizi del 18.10.2001.
Si sono costituiti la regione intimata e la società controinteressata, che hanno chiesto la reiezione del gravame per infondatezza nel merito.
Con ricorso per motivi aggiunti, la ricorrente ha impugnato parzialmente la deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 indicata in epigrafe, deducendo la violazione dell’art. 27, comma 5, del d.lgs. n. 22/97; della d.g.r. del 6.8.02, n. 7/10161, nonché del decreto dirett. della tutela ambientale n. 4301/98; eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica, per sviamento dall’interesse pubblico, per contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà, per travisamento dei presupposti e dei fatti, atteso che nel maggio 2003, data dei sopralluoghi effettuati, la società controinteressata non avrebbe ancora dato inizio ai lavori di realizzazione di gran parte delle sezioni impiantistiche di cui all’autorizzazione del 28.2.97, poi rinnovata l’1.3.02, dovendo, di conseguenza, essere considerata decaduta dall’autorizzazione medesima.
Con il secondo ricorso il comune ha impugnato la d.g.r. dell’1.3.2002 e gli altri provvedimenti indicati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:

Violazione della normativa nazionale, regionale e comunitaria in materia di VIA; eccesso di potere per travisamento dei presupposti, sviamento, contraddittorietà, illogicità ed irrazionalità manifesta, difetto di istruttoria, violazione del principio del buon andamento, contraddittorietà con precedenti manifestazioni di volontà; violazione di legge per difetto assoluto di motivazione, atteso che l’amministrazione, tra l’altro, avrebbe omesso l’espletamento della preliminare procedura di valutazione di impatto ambientale relativamente alla nuova attività di inertizzazione e termodistruzione di rifiuti speciali e pericolosi;
Si sono costituiti la regione intimata e la società controinteressata, che hanno chiesto la reiezione del gravame per infondatezza nel merito. Con il ricorso per motivi aggiunti il comune impugna il decreto n. 401 del 21.1.2002, con il quale il Dirigente della Struttura Protezione Aria della regione Lombardia ha autorizzato la variante richiesta da C.R. S.r.l. per la rilocalizzazione e l’aumento della potenzialità ricettiva di un impianto di incenerimento, deducendo sostanzialmente gli stessi motivi dedotti nel ricorso principale.
Con un secondo ricorso per motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato parzialmente la deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 indicata in epigrafe, deducendo sostanzialmente gli stessi motivi dedotti dalla provincia avverso il medesimo provvedimento.
Con il terzo ricorso la CR s.r.l. impugna la deliberazione della giunta regionale n. VII/12640 del 7.4.2003 con la quale è stata denegata sia l’approvazione del progetto della variante sostanziale relativa all’impianto di termovalorizzazione che l’autorizzazione all’esercizio delle inerenti operazioni di smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi, unitamente agli altri atti indicati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:

Violazione degli artt. 7 e 3 della legge 7.8.1990, n. 241; eccesso di potere per carenza di istruttoria, mancanza di motivazione e aggravamento del procedimento; violazione del DPR 12.4.1996 (All. A); eccesso di potere per violazione del principio di imparzialità e buon andamento, per contraddittorietà, sviamento e ingiustizia manifesta.
Si è costituita in giudizio la regione intimata, che ha chiesto il rigetto del gravame per infondatezza nel merito, eccependone in via preliminare l’irricevibilità in relazione ad alcuni atti con il medesimo impugnati.
Successivamente è intervenuto in giudizio ad opponendum il circolo Legambiente “L’airone della Lomellina”, che ha in via preliminare eccepito l’inammissibilità del gravame, chiedendone, comunque, il rigetto per infondatezza nel merito.
La ricorrente ha successivamente eccepito l’inammissibilità ed infondatezza dell’atto di intervento formulando, inoltre, istanza risarcitoria, ai sensi dell’art. 35 del d.lgs. 31.3.1998, n. 80.
Con il quarto ricorso la CR s.r.l. ha impugnato la deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 con la quale è stata disposta la sospensione parziale dell’efficacia dell’autorizzazione di cui alla d.g.r. 1 marzo 2002, n. 8220 e gli altri atti indicati in epigrafe, deducendo i seguenti motivi di diritto:

Violazione dell’art. 28, comma 4, del d.lgs. 5.2.1997, n. 22, della L.R. 7.6.1980, n. 94 e del R.R. 9.1.1982, n. 3; eccesso di potere per carenza di istruttoria e per mancanza di motivazione; Violazione dell’art. 7 della L. n. 241/90 ed eccesso di potere per carenza di istruttoria, per mancanza di motivazione e per aggravamento del procedimento.
La ricorrente ha, poi, formulato istanza risarcitoria, ai sensi dell’art. 35 del d.lgs. 31.3.1998, n. 80.

Si è costituita in giudizio la regione intimata, che ha chiesto il rigetto del gravame per infondatezza nel merito.
Successivamente le parti hanno presentato memorie a sostegno delle rispettive conclusioni.
Alla pubblica udienza del 25.3.2004, i gravami sono stati, quindi, trattenuti per la decisione.

DIRITTO

Con i gravami all’esame i ricorrenti assumono l’illegittimità di alcuni provvedimenti relativi all’esercizio dell’attività di smaltimento e/o recupero di rifiuti non pericolosi e speciali pericolosi svolta dalla società CR s.r.l. presso l’impianto sito nel comune di Sannazzaro de’ Burgondi, in provincia di Pavia.
Deve in via preliminare disporsi la riunione dei presenti gravami, il cui merito il collegio ritiene di esaminare congiuntamente, attesa la loro evidente connessione soggettiva ed oggettiva.
I primi due ricorsi (R.G. n. 1406/02 e n. 1429/02) risultano fondati per le seguenti considerazioni.
Le amministrazioni ricorrenti lamentano, in sostanza, l’illegittimo operato della regione nella procedura di rinnovo dell’autorizzazione per l’esercizio delle operazioni di smaltimento e/o recupero di rifiuti speciali non pericolosi e speciali pericolosi svolte dalla CR s.r.l. presso l’impianto sito in Sannazzaro de’ Burgondi, assumendone l’illegittimità nella parte in cui non avrebbe sottoposto i nuovi impianti di inertizzazione e termoutilizzazione di rifiuti pericolosi alla preventiva procedura di valutazione di impatto ambientale ai sensi del D.P.R. 12.4.1996, la cui necessità sarebbe stata, peraltro, riconosciuta dalla stessa regione in sede di rinnovo dell’autorizzazione nel 1997, nonché nel corso della conferenza di servizi del 2001.
Per la difesa regionale, al contrario, il rinnovo dell’autorizzazione sarebbe del tutto legittimo, non essendo necessaria la V.I.A. regionale in quanto le due linee di inertizzazione e di termoutilizzazione sarebbero state già autorizzate in precedenza ed in fase di realizzazione, come si evincerebbe dai verbali di sopralluogo versati in atti, attestanti la cantierizzazione mediante recinzione con rete plastificata arancione dell’area adibita alla realizzazione di tali impianti.
Ai sensi dell’art. 5 del D.P.C.M. 3.9.1999, infatti, : “Le regioni disciplinano le modifiche o ampliamenti di progetti già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione o di esercizio, che possano avere notevoli ripercussioni negative sull'ambiente, per i quali la procedura di VIA è sottoposta alla loro competenza”.
In proposito il collegio osserva che gli impianti di inertizzazione e di termodistruzione di rifiuti pericolosi, in quanto nuovi e comportanti notevoli rischi per l’ambiente, dovevano essere sottoposti alla preventiva procedura regionale di valutazione di impatto ambientale, ai sensi del D.P.R. 12.4.1996 e del relativo allegato A.
Dai sopralluoghi effettuati dalla provincia di Pavia, i cui verbali risultano depositati in atti, si evince, infatti, che, nonostante le aree destinate alla realizzazione di tali impianti fossero recintate con la rete plastificata arancione, non era stato effettuato alcun intervento edilizio.
In proposito appare utile richiamare il costante orientamento espresso dalla giurisprudenza amministrativa in tema di decadenza dalla concessione edilizia, per il quale l’effettivo inizio dei lavori deve essere valutato non in via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento edificatorio programmato ed autorizzato, all’evidente scopo di evitare che il termine prescritto possa essere eluso con ricorso a lavori fittizi e simbolici e non oggettivamente significativi di un effettivo intendimento del titolare della concessione stessa di procedere alla costruzione dell’opera progettata (cfr., per tutte, Cons. di Stato, sez. V, 16 novembre 1998, n. 1615).
Dall’esame del rinnovo dell’autorizzazione operato con delibera n. 25625 del 1997 risulta, inoltre, che le attività suddette (di inertizzazione e termodistruzione di rifiuti tossico nocivi o pericolosi ex d.lgs. n. 22/97) non erano affatto ricomprese nel rinnovo, proprio per il mancato espletamento delle necessaria procedura di V.I.A.(vedi pag. 5, nn. 2 e 3, della citata delibera). Non potevano, dunque, ricevere applicazione né l’art. 5 del D.P.C.M. 3.9.1999, né la D.G.R. n. 42226 del 24.3.2000, invocati, invece, dalla regione a giustificazione della mancata effettuazione della procedura di valutazione di impatto ambientale, atteso che gli impianti di inertizzazione e di termodistruzione di rifiuti pericolosi non erano stati autorizzati e non erano in fase di realizzazione.
Tale assunto risulta, del resto, confermato dai successivi provvedimenti adottati dalla regione Lombardia.
Con il terzo ricorso (R.G. n.2022/03), infatti, la C.R. s.r.l. impugna la deliberazione della giunta regionale n. VII/12640 del 7.4.2003 con la quale è stata denegata sia l’approvazione del progetto della variante sostanziale relativa all’impianto di termovalorizzazione che l’autorizzazione all’esercizio delle inerenti operazioni di smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi. Il collegio ritiene di poter assorbire le eccezioni preliminari sollevate con riferimento ad alcuni atti impugnati con tale gravame, nonché in relazione all’atto di intervento ad opponendum del circolo Legambiente “L’airone della Lomellina”, in ragione dell’infondatezza nel merito del ricorso.
La CR lamenta, in sostanza, l’illegittimità del provvedimento per la mancata comunicazione dell’avvio del procedimento teso all’emanazione dell’atto impugnato, per la carenza di istruttoria e di motivazione, per l’aggravamento del procedimento amministrativo, nonché per la violazione del D.P.R. 12.4.1996 (allegato A). Infine, censura il contraddittorio operato dell’amministrazione che, dopo essersi pronunziata favorevolmente, avrebbe denegato l’autorizzazione.
Il collegio osserva, in proposito, che la delibera regionale impugnata ben esplicita l’iter istruttorio espletato, nonché le ragioni tecniche della necessità di sottoporre l’impianto alla procedura di V.I.A. regionale, ragioni che risultano, altresì, limpidamente evidenziate nella nota prot. n. 2802 del 31 gennaio 2003 richiamata dalla delibera del 7.4.2003.
In particolare, per la vigente normativa nazionale e comunitaria devono essere assoggettati alla V.I.A. regionale i progetti di impianti di smaltimento e recupero di rifiuti non pericolosi mediante operazioni di incenerimento o di trattamento termico con capacità nominale dei forni superiore a 100 t/giorno, tenuto conto del valore calorifico dei rifiuti, espresso in quantità oraria dei rifiuti inceneriti.
Non possono, dunque, avere alcun rilievo le dichiarazioni di intento della ricorrente circa il proprio impegno a mantenersi al di sotto del limite previsto dalla legge, atteso che la normativa fa esclusivo riferimento alla capacità nominale dell’impianto, quindi alla sua potenziale capacità di incenerimento in relazione alle caratteristiche dei rifiuti.
Poiché la ditta ha dichiarato nella nota del 13.1.2003 che “è tecnicamente ed economicamente necessario anzi indispensabile, utilizzare rifiuti con un potere calorifico di almeno 3600 Kcal/Kg” e tenuto conto dei dati progettuali indicati nel prospetto del costruttore, la capacità di incenerimento del forno è risultata superiore alle 100 t/giorno e, come tale, l’impianto doveva essere assoggettato alla procedura di V.I.A. regionale, come chiaramente e specificamente esplicitato nella delibera impugnata.
Nonostante la ricorrente fosse stata messa a conoscenza di tale necessità con le note regionali del 20.12.2002 e del 20.2.2003, la stessa, in data 21.2.2003, ha ribadito la propria contrarietà ad attivare la procedura di V.I.A. regionale, impedendo l’ulteriore prosecuzione del procedimento e determinando l’emissione della delibera regionale impugnata.
Riguardo, poi, ai vizi procedurali lamentati, per costante giurisprudenza non sussiste l’obbligo di comunicare l’avvio dei procedimenti instaurati su istanza di parte, come nella fattispecie in questione; dalle precedenti considerazioni, nonché dall’esame della delibera impugnata, risulta, inoltre, l’evidente infondatezza delle censure relative all’assunta carenza di motivazione e di istruttoria, nonché di quelle relative all’aggravamento del procedimento ed alla contraddittorietà dell’azione amministrativa.
Dalle risultanze dell’approfondita istruttoria regionale, fondata sulla vigente normativa del settore, è, infatti, inequivocabilmente emersa la necessità di sottoporre preventivamente il progetto relativo agli impianti alla V.I.A. regionale, a nulla rilevando gli eventuali pareri in senso opposto espressi in precedenza da alcuni uffici tecnici.
Il gravame va, dunque, respinto, unitamente all’istanza risarcitoria, in considerazione del legittimo operato della regione.
Per le stesse ragioni risultano fondati anche i motivi aggiunti presentati nel secondo ricorso (R.G. n.1429/02) avverso il decreto n. 401 in data 21.1.2003 a firma del Dirigente della Struttura Protezione Aria della regione Lombardia, con il quale è stata autorizzata senza il preventivo esperimento della valutazione regionale di impatto ambientale la variante presentata da C.R. S.r.l. per la rilocalizzazione e l’aumento della potenzialità ricettiva dell’impianto di incenerimento.
Con il quarto gravame (R.G. n. 2939/03) la C.R. s.r.l. impugna la deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 con la quale è stata disposta la sospensione parziale dell’efficacia dell’autorizzazione di cui alla d.g.r. 1 marzo 2002, n. 8220, assumendone sostanzialmente l’illegittimità per la violazione dell’art. 28, comma 4, del d.lgs. 5.2.1997, n. 22, della L.R. 7.6.1980, n. 94 e del R.R. 9.1.1982, n. 3, nonché l’eccesso di potere per carenza di istruttoria, per mancanza di motivazione e per aggravamento del procedimento, oltre che per violazione dell’art. 7 della L. n. 241/90.
Il gravame è fondato con riferimento al primo motivo di doglianza, non essendo stata effettuata la “previa diffida” prevista dall’art. 28, comma 4, del d.lgs. n. 22/97, in base al quale: “Quando a seguito di controlli successivi all'avviamento degli impianti questi non risultino conformi all'autorizzazione di cui all'articolo 27, ovvero non siano soddisfatte le condizioni e le prescrizioni contenute nell'atto di autorizzazione all'esercizio delle operazioni di cui al comma 1, quest'ultima è sospesa, previa diffida,…”.
Né, in proposito, può aderirsi alla difesa dell’amministrazione regionale, secondo la quale la diffida sarebbe costituita dalla nota del 27 giugno 2003, costituendo tale nota una mera comunicazione dell’avvio del procedimento di sospensione dell’autorizzazione ex art. 28 del d.lgs. 22/97 a seguito degli accertamenti e delle valutazioni emerse nel corso dei sopralluoghi effettuati dalla provincia di Pavia e dalla regione in data 22 e 23 maggio 2003 presso l’impianto di Sannazzaro de’ Burgondi, al fine della presentazione di eventuali osservazioni da parte dell’interessata.
Il ricorso va, dunque, accolto, con il conseguente annullamento degli atti impugnati, salvo che con riferimento alla parte dei provvedimenti relativa agli impianti di incenerimento e di termovalorizzazione, per la quale va dichiarata l’improcedibilità del gravame non sussistendo più l’interesse della ricorrente alla decisione in virtù dell’annullamento del presupposto provvedimento di rinnovo dell’autorizzazione disposto mediante l’accoglimento dei primi due gravami.
La domanda di risarcimento del danno, non sostenuta dalle allegazioni probatorie necessarie all’accertamento della responsabilità dell’amministrazione, risulta proposta in modo generico e, quindi, va respinta. Ai fini del risarcimento grava, infatti, sul danneggiato l’onere di provare, ai sensi dell’art. 2697 c.c., tutti gli elementi costitutivi della responsabilità per fatto illecito: danno, nesso di causalità e colpa (cfr., per tutte, Cons. di Stato, sez. V, 25 gennaio 2002, n. 416).
Il collegio ritiene, infine, che i motivi aggiunti presentati nei ricorsi n. 1406/02 e n. 1429/02 avverso la deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 debbano dichiararsi improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse in ragione dell’accoglimento dei primi due ricorsi e del quarto gravame.
Per le suesposte considerazioni i ricorsi n. 1406/02 e n. 1429/02 vanno accolti, e, per l’effetto, deve disporsi l’annullamento degli atti avversati, limitatamente alle parti oggetto delle impugnazioni; il ricorso n. 2022/03 va respinto, unitamente all’istanza risarcitoria formulata, assorbendosi le eccezioni sollevate in via preliminare; il ricorso n. 2939/03 va accolto in parte e dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse con riferimento alla porzione di atto riguardante gli impianti di incenerimento ed inertizzazione, in ragione dell’accoglimento dei primi due gravami; l’istanza di risarcimento va respinta per genericità; i motivi aggiunti presentati nei ricorsi n. 1406/02 e n. 1429/02 avverso la deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003 vanno dichiarati improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse in ragione dell’accoglimento dei primi due ricorsi e del quarto gravame; i motivi aggiunti presentati nel ricorso n. 1429/02 avverso il decreto n. 401 in data 21.1.2003 a firma del Dirigente della Struttura Protezione Aria della regione Lombardia vanno accolti, disponendosi l’annullamento dell’atto avversato.
Sussistono giusti motivi per disporre l’integrale compensazione fra le parti delle spese di giudizio.

P.Q.M.

il Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia – prima sezione - accoglie i ricorsi n. 1406/02 e n. 1429/02; respinge il ricorso n. 2022/03; accoglie in parte il ricorso n. 2939/03 e nella restante parte lo dichiara improcedibile; dichiara improcedibili i motivi aggiunti presentati nei ricorsi n. 1406/02 e n. 1429/02 avverso la deliberazione della giunta regionale n. VII/13927 dell’1.8.2003; accoglie i motivi aggiunti presentati nel ricorso n. 1429/02 avverso il decreto n. 401 in data 21.1.2003, come in motivazione.
Spese compensate.
La presente sentenza sarà eseguita dall’amministrazione ed è depositata presso la segreteria del Tribunale che provvederà a darne comunicazione alle parti.

Così deciso, in Milano, il 25.3.2004, dal Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, in Camera di Consiglio con l'intervento dei Signori:
Ezio Maria Barbieri Presidente
Elena Quadri giudice est.
Luca Monteferrante giudice

RITA PREVITALI

Sulla necessità di procedere alla Valutazione d’Impatto Ambientale in caso di rinnovo dell’autorizzazione relativa all’esercizio dell’attività di smaltimento e/o recupero rifiuti

1. Con la sentenza in epigrafe, la Sezione I del T.A.R. Lombardia ha avuto modo di affrontare la tematica relativa alla procedura regionale di valutazione di impatto ambientale in caso di impianti di smaltimento e recupero di rifiuti pericolosi e non pericolosi.
Al riguardo l’art. 1, comma 3 del D.P.R. 12 aprile 1996 stabilisce che “Sono assoggettati alla procedura di valutazione di impatto ambientale i progetti di cui all’allegato A”, fra cui sono inclusi alla lettera i) gli impianti di smaltimento e recupero di rifiuti pericolosi mediante operazioni di inertizzazione e di termodistruzione, e alla lettera l) gli impianti di smaltimento e recupero di rifiuti non pericolosi con capacità superiori a 100 t/giorno.
Il D.P.C.M. 3 settembre 1999, intervenuto - in attuazione della direttiva del Consiglio 85/337/CEE - a modificare ed integrare l’elenco delle opere e dei progetti già contenuti negli allegati A e B del precedente decreto, dispone all’art. 5 che: “Le regioni disciplinano le modifiche o ampliamenti di progetti già autorizzati, realizzati o in fase di realizzazione o di esercizio, che possano avere notevoli ripercussioni negative sull’ambiente, per i quali la procedura di VIA è sottoposta alla loro competenza”.
Tra l’altro, l’appena menzionato D.P.C.M., da un lato, ha dato attuazione agli artt. 34 e 35 del D. Lgs. 31 marzo 1998 n. 112 nella parte in cui delegano alle Regioni la competenza in materia di V.I.A. per quanto concerne i permessi di ricerca e le concessioni di coltivazione dei minerali solidi, degli idrocarburi e delle risorse geotermiche su terraferma, e, dall’altro lato, ha armonizzato le definizioni di alcune categorie presenti negli allegati di cui al D.P.R. 12 aprile 1996 con le classificazioni contenute nel D. Lgs. n. 22/97 (c.d. Decreto Ronchi), recante: “Attuazione delle direttive 91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggi”.
Ma ciò che più interessa, in questo caso, è il fatto che detto provvedimento costituisce un ulteriore passo verso la completa attuazione dell’art. 71 del D. Lgs. del 31 marzo 1998 n. 112, il quale, dopo aver elencato al primo comma gli impianti e le opere di competenza dello Stato in materia di valutazione di impatto ambientale, prevede al secondo comma che le specifiche categorie di opere, interventi e attività attualmente sottoposti a V.I.A. statale da trasferire alla competenza delle regioni vengano individuate mediante atto di indirizzo e coordinamento, atto di cui si è tutt’ora in attesa.
Sulla scorta del decreto del 1999, la Regione Lombardia ha emanato la D.G.R. 24 marzo 2000 n. 6/49226 - non a caso citata dal Collegio nella sua motivazione - concernente per l’appunto “Determinazioni in merito all’applicazione dell’art. 5 del d.p.c.m. 3 settembre 1999 relativamente alle modifiche e/o ampliamenti di progetti già autorizzati, realizzato o in fase di realizzazione o di esercizio, di cui al d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22”.
In essa si stabilisce che sono sottoposti a procedura di V.I.A. regionale solo gli ampliamenti di impianti che comportino il superamento della soglia dimensionale indicata nell’all. A del D.P.R. del 1996 e le modifiche di impianti che, a prescindere dalla realizzazione di opere o interventi, si concretizzino nel compimento di ulteriori operazioni tali da far rientrare l’impianto stesso sia per capacità sia per tipologia nelle ipotesi di cui all’allegato medesimo.
La Regione sostiene, dunque, l’applicabilità nel giudizio in esame dei principi desumibili da tale disciplina (in base ai quali si esclude l’attivazione della procedura di V.I.A. regionale in occasione di rinnovi di impianti già autorizzati ed in fase di realizzazione) in quanto le due linee di inertizzazione e di termodistruzione di rifiuti tossico-nocivi sarebbero già state autorizzate e sarebbe già attiva la loro cantierizzazione, come accertato ed evidenziato dal rapporto del sopralluogo effettuato dai funzionari della Provincia di Pavia.
A ben vedere, però, tali circostanze non paiono sussistere nella vicenda esaminata dal Tribunale regionale lombardo.
Invero, dai verbali summenzionati emerge come non fosse stato ancora effettuato alcun intervento edilizio, essendosi semplicemente assistito alla recinzione delle aree destinate alla realizzazione degli impianti in oggetto.
Ebbene, tale recinzione non consente di affermare che le due linee fossero in fase di realizzazione; e così, il Giudice del capoluogo lombardo, mancando una pronuncia giurisprudenziale sullo specifico profilo, richiama un principio assodato in tema di decadenza dalla concessione edilizia (tra le altre, T.A.R. Calabria – Reggio Calabria, Sez. II, 8 aprile 2004 n. 928; T.A.R. Sicilia Catania, Sez. I, 2 ottobre 2003, n. 1494; Consiglio di Stato, Sez. V, 1 ottobre 2003 n. 5648; T.A.R. Basilicata, 23 maggio 2003, n. 471), e chiarisce che la valutazione del reale inizio dei lavori dell’impianto va effettuata non in “via generale ed astratta, ma con specifico e puntuale riferimento all’entità ed alle dimensioni dell’intervento programmato ed autorizzato”; e questo per evitare che si possa por mano a lavori fittizi, che non rispecchiano la reale volontà del titolare della concessione di dare inizio ai lavori, al solo scopo di non incorrere in provvedimenti di decadenza.
Inoltre, i due impianti di cui si occupa la decisione qui annotata non risultano nemmeno autorizzati: nella delibera n. 6/25625 del 1997, riguardante il rinnovo delle attività svolte dalla C.R. (società richiedente), ai nn. 2 e 3 della pag. 5 la stessa Giunta regionale aveva espressamente deliberato il diniego all’autorizzazione al trattamento di inertizzazione e di termodistruzione di rifiuti tossico-nocivi, in quanto non era stata espletata la necessaria procedura di V.I.A..
Pare opportuno qui ricordare che in tema di V.I.A. regionale, e in particolare in ordine allo specifico profilo delle modifiche ad impianti preesistenti, si è pronunciata anche la Quinta Sezione del Consiglio di Stato, la quale, con la decisione n. 6759 del 30 ottobre 2003, ha affermato la necessità di procedere alla valutazione di impatto ambientale regionale sulla variante ad un progetto definitivo, trattandosi di un opus sostanzialmente nuovo.
2. Infine, di fronte alle censure avanzate dalla C.R. contro il diniego dell’approvazione del progetto di variante sostanziale e della autorizzazione all’esercizio delle inerenti operazioni di smaltimento di rifiuti speciali non pericolosi, il Giudice evidenzia l’irrilevanza delle dichiarazioni di intento della società di mantenersi al di sotto del limite previsto dalla legge, al fine di evitare l’attivazione della procedura di V.I.A. regionale. Infatti, il D.P.R. del 12 aprile 1996 alla lettera l) dell’All. A, laddove parla di impianti di smaltimento e di recupero di rifiuti non pericolosi, con capacità superiori a 100 t/giorno, fa chiaramente riferimento alla capacità nominale di incenerimento degli impianti in relazione alle caratteristiche dei rifiuti e non all’effettivo sfruttamento di tale potenziale da parte della società.