REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.1070 REG. DEC. N. 1311/2001 REG. RIC. ANNO 2004

IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA, SEZIONE SECONDA

alla presenza dei Signori: LUIGI ANTONIO ESPOSITO - Presidente; PIERINA BIANCOFIORE - Primo referendario est.; GIUSEPPE CHINE'- Referendario ha pronunciato la seguente:

SENTENZA

sul ricorso n. 1311/2001 proposto da

Giuseppe FIORENZA, rappresentato e difeso dagli Avvocati Nicola BIANCHI e Antonio MICELI ed elettivamente domiciliato presso studio di quest’ultimo in Catanzaro alla Via G. Barrio, n. 19;

contro

il Comune di Crotone in persona del Sindaco legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall'Avv. Concetta LAMONACA ed elettivamente domiciliato presso lo studio dell'Avv. Luciana SCRIVO in Catanzaro alla Via F. Crispi, n. 129,

per il riconoscimento dell’illegittimità del diniego di licenza commerciale da parte del Comune di Crotone e della successiva ordinanza di chiusura in data 23 aprile 1993;

e per il risarcimento del danno dovuto al ricorrente per il silenzio illegittimamente serbato dall'Amministrazione comunale sull'istanza di autorizzazione commerciale presentata in data 17 dicembre 1992 e quantificato in due miliardi di lire, e con vittoria di spese ed onorari;

VISTO il ricorso con i relativi allegati; VISTO l’atto di costituzione del Comune resistente; VISTE le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; VISTI gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 6 febbraio 2004 la dr.ssa Pierina BIANCOFIORE; uditi altresì i difensori delle parti come da verbale di udienza; RITENUTO in fatto ed in diritto quanto segue:

FATTO

Il ricorrente ha presentato in data 17 dicembre 1992 un'istanza per ottenere il rilascio di un'autorizzazione commerciale di tipo B, relativa alla somministrazione di alimenti e bevande da esercitare in un locale sito in Crotone. In data 26 marzo 1993 inoltrava denuncia di inizio attività, stante l'inerzia serbata dall'Amministrazione comunale sulla sua istanza. Il successivo 4 aprile 1993 il Sindaco gli rilasciava l'autorizzazione sanitaria necessaria all'esercizio dell'attività di bar nei locali all'uopo da lui affittati. Successivamente in data 23 aprile 1993 il Sindaco ordinava la chiusura del locale, senza avvisare preventivamente l'interessato del provvedimento sanzionatorio adottato. In data 3 luglio 1995 finalmente l'Amministrazione comunale si pronunciava sull'istanza del ricorrente e la respingeva con la motivazione che il ricorrente sarebbe stato rinunciatario sulla stessa, non avendo provveduto ad integrare l'ulteriore certificazione di iscrizione R.E.C. richiesta dai funzionari comunali. Nelle more di tale vicenda, l'interessato non ricevendo alcuna comunicazione circa la sua istanza proponeva ricorso al TA.R. n. 1478/1993 per la declaratoria dell'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione comunale in ordine all'istanza di autorizzazione all'apertura e conduzione dell'esercizio commerciale; ricorso che veniva deciso con sentenza n. 690 del 13 giugno 2000 con la quale il Tribunale lo dichiarava inammissibile per difetto di interesse, in quanto sull'istanza del ricorrente doveva intendersi formato il silenzio assenso a partire dal 61° giorno dalla presentazione della stessa in base al D.P.R. del 9 maggio 1994, n. 407. Il ricorrente ha provveduto a proporre appello avverso la sentenza del T.A.R. e nelle more ha proposto anche il presente ricorso, chiedendo la declaratoria dell’illegittimità del diniego di licenza commerciale e della successiva ordinanza di chiusura e il riconoscimento del diritto al risarcimento del danno da liquidarsi nella somma di L. 2.000.000.000 (due miliardi) o alla maggiore o minor somma che dovesse risultare secondo giustizia ed equità, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria come per legge, con vittoria di spese ed onorari. In buona sostanza ha lamentato un danno da comportamento illegittimo dell'amministrazione comunale e quantificandolo come danno emergente in Lire 68.900.000 determinate dai canoni di locazione pagati a vuoto dal giorno della chiusura 14 giugno 1993 fino alla data del dissequestro del locale avvenuta nel febbraio 1994 e nella restante somma fino a due miliardi per compensare il mancato guadagno che avrebbe potuto conseguire in relazione all'avviamento di cui già godeva il locale presso il quale esisteva g un esercizio commerciale di bar sin da trenta anni prima della sua richiesta di licenza. L'Amministrazione comunale, costituitasi in giudizio, ha eccepito il difetto di giurisdizione del giudice adito ed ha chiesto la reiezione del ricorso. Con memoria depositata il 23 gennaio 2004 il ricorrente ha prodotto in giudizio la sentenza n. 48 del 13 gennaio 2004 con la quale la quinta sezione del Consiglio di Stato ha accolto l’appello proposto avverso la sentenza n. 690 del 13 giugno 2000 ed in riforma ha dichiarato illegittimo il silenzio rifiuto impugnato. Il ricorso è stato trattenuto per la decisione all’udienza pubblica del 6 febbraio 2004.

DIRITTO

1. In via pregiudiziale va esaminata l’eccezione di difetto di giurisdizione proposta dalla resistente Amministrazione comunale, la quale ha sostenuto che la controversia non rientra in quelle di cui all’art. 33 del D.Lgs 31 marzo 1998, n. 80 nel testo sostituito dall’art. 7 della L. 21 luglio 2000, n. 205 per le quali il successivo art. 35 del medesimo decreto legislativo prevede la possibilità di ottenere il risarcimento del danno ingiusto a fronte di una lesione delle posizioni soggettive che si intendono far valere in tali controversie. In particolare, poiché la questione riguarda un presunto illegittimo silenzio serbato dall’amministrazione su una istanza volta al rilascio di un’autorizzazione per esercizio commerciale, non rientrerebbe nei pubblici servizi di cui alla normativa citata. L’eccezione va respinta perché alla stregua sempre dell’art. 7, comma 4 della L. n. 205 il tribunale amministrativo regionale, nell’ambito della sua giurisdizione, conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, e agli altri diritti patrimoniali consequenziali, e quindi la controversia riguardando il mancato rilascio di un'autorizzazione amministrativa ben può essere proposta dinanzi al giudice amministrativo che, ai sensi di tale norma, ha la cognizione sulla controversia riguardante il risarcimento del danno derivante dall’annullamento di provvedimenti in sede di giurisdizione di legittimità.

2. Con un primo capo di domanda il ricorrente ha proposto il ricorso per ottenere la declaratoria dell’illegittimità del diniego di licenza commerciale da parte del Comune di Crotone e della successiva ordinanza sindacale di chiusura. La domanda è inammissibile perché il Consiglio di Stato si è definitivamente pronunciato in grado di appello sul precedente ricorso proposto dall’interessato per ottenere appunto la declaratoria dell’illegittimità del silenzio serbato dall’Amministrazione comunale sull’istanza di rilascio dell’autorizzazione commerciale presentata il 17 dicembre 1992 con la sentenza n. 48 del 13 gennaio 2004, come risulta dall’apposita memoria depositata per l’udienza odierna. Il riconoscimento, oramai passato in giudicato, della illegittimità del comportamento tenuto dall’Amministrazione comunale fonda la tenutezza dell’esame della seconda domanda proposta, in quanto inerente la declaratoria del risarcimento del danno, impedendo che su di essa ridondi la dichiarata inammissibilità della prima, dovuta alla circostanza che al giudice non è consentito pronunciarsi due volte sulla stessa domanda per il divieto del ne bis in idem.

3. Occorre quindi esaminare la richiesta di risarcimento del danno per il silenzio illegittimamente serbato dall’Amministrazione comunale di Crotone sulla detta istanza, calcolato per un ammontare complessivo di L. 2 miliardi così quantificati: - canoni di locazione del locale dove doveva svolgersi l’esercizio per 13 mesi dal 15 marzo 1993 al 24.2.1994 data del dissequestro del locale - L. 68.900.000 - spese di ristrutturazione regolarmente fatturate - L. 25.207.100 - acquisto arredi regolarmente fatturati - L. 49.251.140 - avviamento (60 milioni annui X 30 anni)- L. 1.800.000.000 Tale richiesta dell’interessato va, invece, accolta nei limiti che si vanno a precisare.

3.1. La questione è se, posto che il risarcimento del danno spettante al ricorrente gli potrebbe eventualmente essere concesso in applicazione dell’art. 7, quarto comma della L. n. 205 del 2000, la fattispecie che è alla base della sua richiesta possa essere considerata come causativa del danno richiesto. E, una volta accertato ciò, entro quali termini, con quali modalità e secondo quale misura il danno debba essere liquidato.

3.1.a Per rispondere alla prima domanda occorre precisare che all'origine della vicenda vi è una incongruità determinata comunque e senz'altro dal comportamento silente ed omissivo dell'Amministrazione comunale. Come esposto in narrativa infatti il ricorrente ha presentato una prima domanda di autorizzazione alla somministrazione di bevande ed alimenti per esercizio di bar in data 17 dicembre 1992, acquisita in pari data al protocollo comunale, ma non avendo ricevuto alcuna risposta, ha ritenuto di presentare in data 26 marzo 1993 la denuncia inizio attività di somministrazione di bevande ed alimenti ai sensi degli articoli 19 e 20 della L. 7 agosto 1990, n. 241. Come è noto tali disposizioni avevano già trovato attuazione quando egli ha presentato la domanda del dicembre del 1992, in quanto col D.P.R. 26 aprile 1992, n. 300 è stato dettato il regolamento concernente le attività private sottoposte alla loro disciplina. Esso in particolare prevedeva tre tabelle: la prima A) contenente l'elenco delle attività alle quali può darsi inizio immediatamente dopo la denunzia di inizio attività ai sensi dell'art. 19 della L. n. 241 del 1990; la seconda B) contenente l'elenco di quelle che possono essere intraprese una volta decorso un certo termine dalla denuncia sempre ai sensi della medesima disposizione e la terza C) contenente l'elenco delle attività sottoposte alla disciplina dell'art. 20 con l'indicazione del termine entro cui la relativa domanda si considera accolta. In quest'ultima tabella era contenuta l'autorizzazione richiesta dal ricorrente e cioè quella di somministrazione al pubblico di alimenti e bevande già prevista dagli articoli 3 e 7 della L. 25 agosto 1991, n. 287 e dall'art. 24 della L. 11 giugno 1971, n. 426 e per la quale decorso il termine di sessanta giorni doveva intendersi formato il silenzio assenso alla stregua di quanto stabilito dall'art. 4 del regolamento stesso. Quest'ultimo prevedeva poi che l'atto di assenso si considerava formato quando la domanda fosse conforme alle disposizioni di cui all'art. 3, comma 2 il quale a sua volta stabiliva che la denuncia e la domanda dovevano identificare le generalità del richiedente e le caratteristiche specifiche dell'attività da svolgere e che alla denuncia o alla domanda dovesse essere allegata una dichiarazione del richiedente che indicasse la sussistenza dei presupposti, ivi compreso il versamento di eventuali tasse e contributi, e dei requisiti prescritti dalla legge per lo svolgimento di quell'attività. Al Regolamento di cui al D.P.R. n. 300 del 1992 è poi subentrato il D.P.R. n. 407 del 9 maggio 1994 il quale si è però limitato a modificare ed integrare la tabella C) concernente appunto le attività che possono essere espletate previo silenzio assenso, senza cambiare nulla riguardo ai requisiti del silenzio assenso che si formi, in particolare, sulla richiesta di autorizzazione alla somministrazione di bevande ed alimenti, il quale quindi continuava a verificarsi una volta decorsi i sessanta giorni dalla data di ricevimento della domanda del privato, secondo quanto già previsto dal D.P.R. n. 300 del 1992. Nel caso in esame, essendo già vigente il regolamento sull'applicazione degli articoli 19 e 20 della L. n. 241 del 1990 in quanto pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale del 27 maggio 1992, n. 123 al momento in cui il ricorrente ha presentato la domanda per il rilascio della licenza di che trattasi e cioè in data 17 dicembre 1992, domanda corredata con l'iscrizione alla Camera di Commercio per la categoria richiesta e con la planimetria del locale dove avrebbe ubicato l'esercizio e ai fini della verifica di conformità a cura del Sindaco prevista dall'art. 3, comma 1 del D.P.R. n. 300 del 1992 quale presupposto del rilascio dell'autorizzazione, il silenzio assenso è da ritenersi formato al sessantunesimo giorno dopo il 17 dicembre 1992, data di acquisizione della domanda al protocollo dell'Ente, secondo quanto stabilito dall'art. 3, comma 1 del detto regolamento del 1992. E ciò è stato del tutto correttamente rilevato dal TAR che adìto dall'interessato allo scopo di farsi dichiarare l'illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione sulla sua istanza ha precisato che avendo il ricorrente richiesto l'atto ampliativo già in data 17.12.1992, a partire dal 61° giorno successivo all'istanza medesima era da ritenere autorizzato all'apertura del locale commerciale. Il Tribunale ha poi concluso per l'inammissibilità del ricorso per carenza di interesse perché essendo il silenzio dell'amministrazione ab origine qualificabile come silenzio assenso, l'interessato dal sessantunesimo giorno era titolare della licenza, sicchè non aveva alcun interesse a proporre un ricorso avverso un comportamento inerte dell'Amministrazione al quale la legge attribuisce significato del tutto equivalente all'atto autorizzato richiesto. (T.A.R. Calabria, Catanzaro, 13.6.2000, n. 690) L'affermazione del Tribunale sulla decorrenza del silenzio assenso non risulta poi scalfita dalla decisione del Consiglio di Stato il quale, interessato dal ricorrente per ottenere la declaratoria di illegittimità del comportamento silente dell'Amministrazione sulla sua istanza, in parziale riforma della decisione del TAR, ha riconosciuto che il ricorrente aveva invece interesse a sentir dichiarare l'illegittimità del silenzio dalla data in cui il comune avrebbe dovuto provvedere (2 marzo 1993 o data di poco anteriore se vi sia stato il parere della Commissione consultiva ex art. 6 della L. n. 287/1991)…e che non sussiste alcun dubbio sull'illegittimità del silenzio serbato dall'amministrazione. (Consiglio di Stato, sezione V, 13 gennaio 2004, n. 48). E pure se si volesse accedere all'interpretazione del quadro normativo offerta dall'Alto Consesso, secondo il quale sarebbe rimasta ancora operante la norma di cui all'art. 6, comma 6 della Legge 25 agosto 1991, n. 287 che prevede il parere della Commissione per il Commercio, parere che si intende favorevole all'autorizzazione decorsi quarantacinque giorni dalla richiesta da parte del Sindaco senza che la commissione si sia espressa in merito, non può non concludersi per l'illegittimità del comportamento dell'Amministrazione, atteso che a fronte dell'istanza del ricorrente la competente autorità locale non si è attivata a richiedere detto parere alla Commissione preposta. La qualificazione di illegittimità del silenzio serbato dall'Amministrazione sull'istanza presentata dal ricorrente, come risulta dalla sentenza del Consiglio di Stato n. 48/2004 e la circostanza che su di essa si fosse formato il silenzio assenso a decorrere dal sessantunesimo giorno dalla sua acquisizione agli atti del Comune, secondo quanto stabilito dal TAR, sono destinate a travolgere tutte le vicende ad esse successive e quindi se da un lato rendevano non necessaria la denuncia di inizio attività del marzo 1993 presentata dal ricorrente quando ha visto che non riceveva alcuna risposta dall'Amministrazione comunale, rendono inoltre illegittime l'ordinanza del 23 aprile 1993 di chiusura del locale con la motivazione che il ricorrente era sprovvisto di autorizzazione e l'apposizione di sigilli in data 14 giugno successivo. E tale comportamento illegittimo si è protratto fino al 24 febbraio 1994 quando il Comune ha provveduto a rimuovere i sigilli dal locale, perché il ricorrente doveva eseguire un'ordinanza di sfratto della pretura circondariale di Crotone, nelle more pure occorsagli per il mancato pagamento dei canoni di locazione del locale. Tutte la questione esposta sopra rileva in quanto la base della richiesta del ricorrente di risarcimento del danno è offerta non dall'annullamento di un provvedimento, quanto piuttosto da un comportamento illegittimo dell'Amministrazione comunale e dalla sua persistenza nel tempo fino al punto da impedire all'interessato l'esercizio dell'attività della quale doveva oramai considerarsi legittimo titolare in base alla procedura semplificata del silenzio assenso e non essendo intervenuta alcuna tempestiva richiesta di regolarizzazione da parte dell’Amministrazione ai sensi dell’art. 3, comma 3 del regolamento del 1992. Non ignora il Collegio che secondo certa autorevole giurisprudenza (Consiglio di Stato, A.P., 26 marzo 2003 n. 4) l'azione di risarcimento sarebbe ammissibile solo a condizione che sia stato impugnato tempestivamente il provvedimento illegittimo e che sia stato coltivato con successo il relativo giudizio di annullamento, in quanto al giudice amministrativo non è dato di poter disapplicare atti amministrativi non regolamentari. Tuttavia, come rilevato da alcuni Tribunali amministrativi, tale regola deve valere quando vi sia un provvedimento illegittimo da gravare e non esclude che un'azione risarcitoria possa essere legittimamente proposta quando lo stesso manchi ed il comportamento illecito dell'amministrazione, nell'esercizio della funzione pubblica, assuma altre forme, come il ritardo o l'omissione colpevole. (T.A.R. Veneto, Venezia sez. I, 25 giugno 2003, n. 3414) Peraltro la decisione dell'Adunanza Plenaria citata opera nell'ambito del giudizio di impugnazione degli atti di gara disciplinato dalle norme particolari dettate dal D.Lgs. 31 marzo 1998, n. 80 agli articoli 33, 34 laddove le modalità di determinazione e liquidazione del risarcimento del danno sono disciplinate dal successivo art. 35, mentre il caso in esame la richiesta di risarcimento del danno va considerata come fondante sostanzialmente sull'art. 7, primo periodo terzo comma della Legge TAR come sostituito dalla Legge n. 205 del 2000 che costituisce una sorta di norma di chiusura del sistema, avendo il legislatore del 2000 espunto dal comma a fianco della parola giurisdizione la parola "esclusiva" presente nella precedente stesura del D.Lgs. n. 80, sancendo così la possibilità di risarcimento anche per le materie non rientranti nella sola giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Cioè in buona sostanza, condividendo la posizione del TAR Veneto esposta sopra, la pregiudiziale amministrativa non è di ostacolo nelle materie attribuite alla giurisdizione di legittimità del TAR a conoscere di tutte le questioni relative al risarcimento del danno derivanti sia da atti sia da comportamenti illegittimi dell’Amministrazione.

3.1.b Precisato quanto sopra, rilevato che ciò che si intende sanzionare è il comportamento illegittimo e contraddittorio dell'Amministrazione comunale di Crotone come scaturente dalla formazione del silenzio assenso verificatosi al sessantunesimo giorno dalla presentazione della domanda di licenza instata dal ricorrente, senza che il Comune abbia opposto alcun valido motivo relativamente alla mancanza dei requisiti nel ricorrente, ma anzi consolidando nello stesso l’affidamento che tutto fosse in regola rilasciandogli anche l'autorizzazione sanitaria in data 4 aprile 1993, va precisato quanto segue circa le modalità di risarcimento. Il decorso del tempo durante il quale si è snodata tutta la vicenda fino alla sua conclusione avutasi con la sentenza del Consiglio di Stato in data 13 gennaio scorso conduce ad escludere una condanna alla reintegrazione in forma specifica mediante rilascio dell'autorizzazione, anche perché non è stato richiesto dall'interessato, né è dato sapere se ciò possa ancora interessargli. Il Collegio deve, quindi, determinare il risarcimento patrimoniale per il danno causato al ricorrente per il periodo durante il quale è perdurata l’illegittimità del comportamento dell’Amministrazione e nel quale egli non ha potuto esercitare l'attività. A tale riguardo va infatti precisato che l’Amministrazione comunale è uscita dal suo silenzio sulla vicenda chiedendo all’interessato in data 20 giugno 1995 la documentazione integrativa della sua istanza che, non essendo fornita, la determinava ad un provvedimento negativo al rilascio dell’autorizzazione notificato all’interessato in data 18 luglio 1995. E tale provvedimento il ricorrente avrebbe dovuto impugnare nei termini di legge, mentre non risulta che lo abbia fatto. E ciò rileva come termine finale sia delle spese ai fini del danno emergente, per cui non possono essere prese in considerazione quelle effettuate dopo tale data, ma anche ai fini del lucro cessante come si vedrà più oltre.

3.1.c. Le richieste sopra riportate vanno quindi ridimensionate come segue. Sotto il profilo del danno emergente rilevano anzitutto le spese effettivamente documentate, effettuate nel periodo che va dalla formazione del silenzio assenso (18 febbraio 1993) fino alla data del provvedimento di diniego di licenza per cui dalla documentazione prodotta in giudizio risulta che: - per l’affitto del locale sono stati pagati L. 10.710.000 (fattura n. 1 del 12 maggio 1993 di Linea Moda – locatore) per il periodo 15 marzo 1993 15 maggio 1993. Il periodo successivo dal maggio 1993 al 14 giugno 1993 ed oltre non risulta pagato, come si ricava dall'intimazione di sfratto in data 2 dicembre 1993 emanata dalla pretura circondariale di Crotone a causa di morosità nei canoni di giugno, luglio, agosto e settembre 1993, nonché di ottobre, novembre e dicembre 1993. Per tale voce gli competono pertanto Euro 5.531,25 (L. 10.710.000). - Per lavori di ristrutturazione vi è una fattura n. 4 del 30 marzo 1993 di L. 16.660.000 per pavimentazione ed altro della ditta Edilia costruzioni. Le altre spese non sono ammissibili perché non sono correttamente documentate. Vanno riconosciuti quindi Euro 8.604, 17 (pari alla fattura di L. 16.660.000) - Per arredi risultano quattro fatture di cui una della D'Assisi Ingrosso n. 24/93 per bicchieri ad altro per L. 20.992, una fattura della Vetreria Sciabellone n. 25 del 5 maggio 1993 per specchi ed altro per L. 1.617.324 e fatture varie della ditta D'Oppido s.n.c. per un totale di L. 28.143.500 per la fornitura di banchi frigorifero, lavello macchina del caffè ed altro ed una fattura della Sabatini Antonio & C n. 173A/93 del 26.3.93 di L. 1.785.000 per un misuratore fiscale Olivetti CRF 3100 per un totale ammissibile L. 31.531.816 pari ad Euro 16.284,82. Quindi come danno emergente va riconosciuta la spesa complessiva di Euro 30.420,24. Va invece respinta la richiesta di circa L. 1 miliardo e 800 milioni a titolo di lucro cessante, determinato tenendo a base l’avviamento che il precedente gestore avrebbe conseguito in trenta anni di attività del bar e calcolato sulla base annua di 60 milioni di lire, attualizzato fino ai giorni nostri. E’ vero che a norma dell’art. 2056 c.c. il lucro cessante va valutato dal giudice con equo apprezzamento delle circostanze del caso, ma parte ricorrente non offre alcuna dimostrazione dell’effettivo avviamento conseguito dal precedente gestore, né chiarisce la ragione per la quale gli spetterebbe tale somma, atteso che la controparte in causa è l’Amministrazione comunale laddove l’avviamento eventualmente gli competerebbe nei confronti del privato locatore del locale e soltanto qualora fosse subentrato al precedente gestore nella licenza e nel contratto di locazione, mentre per sua espressa ammissione tra la precedente gestione e la stipulazione del contratto di locazione del quale egli era una delle parti è decorso circa un anno durante il quale il locale è rimasto sfitto. Né tanto meno egli fornisce parametri di riferimento, quali ad esempio l’acquisto di derrate, che possano consentire una idonea quantificazione della somma, non specificando attraverso quali modalità arrivi al valore di 60 milioni di lire annui per determinare i ricavi presuntivi dell’attività svolta da un altro soggetto.

3.1.d. Non trattandosi di risarcimento del danno per equivalente, dal momento che come esposto sopra al ricorrente compete soltanto la somma di Euro 30.420,24 a titolo di danno emergente per le spese effettivamente subite, su tale sorte capitale andranno corrisposti gli interessi legali e la rivalutazione monetaria separatamente calcolati dalla data di maturazione dei crediti fino alla data della domanda giudiziale che nel caso in esame coincide con quella della notifica del ricorso avvenuta il 4 luglio 2001. Il ricorso va pertanto in parte dichiarato inammissibile in parte va accolto nei limiti di cui sopra e per l’effetto l’Amministrazione comunale di Crotone, riconosciuto il diritto del ricorrente ad ottenere il risarcimento del danno va condannata al pagamento della somma di Euro 30.420,24, maggiorata di interessi legali e rivalutazione monetaria secondo i termini e le modalità sopra specificati.

Le spese di giudizio, parzialmente compensate in ragione del parziale accoglimento delle domande, per il resto seguono la soccombenza e vanno liquidate come da dispositivo.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria – Sezione Seconda definitivamente pronunziando sul ricorso in epigrafe in parte lo dichiara inammissibile e in parte lo accoglie nei limiti in motivazione. Condanna l’Amministrazione comunale di Crotone al pagamento di Euro 2000,00 per spese di giudizio ed onorari. Ordina che la presente sentenza venga eseguita dall'Autorità Amministrativa.

Così deciso in Catanzaro nella Camera di Consiglio del 6 febbraio 2004.

Depositata in Segreteria l’11 maggio 2004

BIAGIO DELFINO

Controversie risarcitorie pure e danni da silenzio della p.a. Con la sentenza in esame, il Tar Calabria ammette la proponibilità dell’azione risarcitoria per i danni conseguenti ad un silenzio illegittimamente serbato, inteso come comportamento connesso ad una funzione pubblica, ma svincolato da un’attività concretantesi nell’adozione di un provvedimento illegittimo. Quello della possibilità di adire il giudice amministrativo per ottenere il risarcimento dei danni derivanti da meri comportamenti è uno dei problemi nodali delle riforme introdotte dagli artt.33-35, d.lg. 31 marzo 1998 n.80, soprattutto dopo la loro riformulazione ad opera dell’art.7, l. 21 luglio 2000 n.205. E’ noto che il legislatore, sollevando in alcuni settori dubbi di conformità alla Costituzione, ha risolto la questione con riferimento alla materia edilizia ed urbanistica, prima, e in quella espropriativa, poi, con la conseguenza che si ritiene possibile configurare una controversia risarcitoria “pura” davanti al giudice amministrativo. A tal proposito, le Sezioni Unite della Corte di cassazione hanno affermato, con meritoria chiarezza, che “nell'ambito della più estesa nuova giurisdizione esclusiva attribuita al giudice amministrativo, con riferimento alla materia dell'urbanistica (e dell'edilizia), è agevole constatare che ben può configurarsi una controversia risarcitoria pura (e cioè svincolata dal congiunto giudizio di annullamento di un provvedimento): ciò avverrà anzi di regola nel caso di meri ‘comportamenti’ posti in essere dalla p.a., e costituenti illecito extracontrattuale, contrattuale o precontrattuale, poiché nelle dette ipotesi al giudice amministrativo è sottoposta la cognizione non già di un atto, ma di un rapporto” (Cass. civ., sez. un., 14 luglio 2000 n.494). Ma la questione affrontata dal Tar calabrese costituisce un passo ulteriore, perché attiene alla possibilità in generale di adire il giudice amministrativo per danni da comportamenti, ovverosia anche nelle ipotesi di giurisdizione generale di legittimità. E’ bene precisare subito che la soluzione -qualunque essa sia- di siffatta questione, non riverbera effetti sull’altra, grave, problematica in tema: la pregiudizialità amministrativa, cioè sulla necessità di impugnare tempestivamente l’atto illegittimo, al fine di ottenerne l’annullamento, prima di poter agire per il risarcimento dei danni. Ogni discorso sulla pregiudizialità amministrativa presuppone, infatti, l’esistenza di un atto amministrativo illegittimo, mentre le controversie risarcitorie pure si caratterizzano proprio per l’assenza di un atto di tal genere. Dello stesso avviso è la sentenza in esame, nella parte in cui, ribadendo la tesi espressa già da altri tribunali (T.A.R. Veneto, sez. I, 25 giugno 2003 n.3414), dichiara che la regola della pregiudizialità “deve valere quando vi sia un provvedimento illegittimo da gravare e non esclude che un'azione risarcitoria possa essere legittimamente proposta quando lo stesso manchi ed il comportamento illecito dell’amministrazione, nell'esercizio della funzione pubblica, assuma altre forme, come il ritardo o l'omissione colpevole”. Ma, come spesso avviene, la situazione si complica quando si passa dalle affermazioni di principio alla soluzione dei casi concreti. L’intricata vicenda, alla base della pronuncia calabrese, fu originata da un’istanza volta al rilascio di un’autorizzazione commerciale per la somministrazione di alimenti e bevande e dal silenzio serbato dagli organi comunali. Proprio a causa di tale silenzio, veniva inoltrata successivamente denuncia di inizio attività, ma il sindaco ordinava la chiusura del locale senza previa comunicazione dell’avvio del procedimento e, dopo due anni, respingeva la domanda avanzata. Nel frattempo, il richiedente adiva il tribunale amministrativo per far dichiarare l’illegittimità del silenzio opposto alla prima istanza, ma i giudici conclusero per l’inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto il silenzio era da qualificare ab origine come silenzio-assenso, ai sensi del d.P.R. 26 aprile 1992 n.300. Per i giudici calabresi, infatti, il privato “non aveva alcun interesse a proporre un ricorso avverso un comportamento inerte dell'Amministrazione al quale la legge attribuisce significato del tutto equivalente all'atto autorizzato richiesto”. Proposto appello, il Consiglio di Stato ha sostenuto che il richiedente aveva interesse a sentir dichiarare l’illegittimità del silenzio dalla data in cui il comune avrebbe dovuto provvedere e che comunque non sussistevano dubbi sull’illegittimità del silenzio serbato dalla p.a.. Avverte, infine, il Tar Calabria, nella sentenza in esame, che la qualificazione di illegittimità del silenzio sull’istanza presentata dal ricorrente travolge i successivi atti invalidi della p.a.. Così riassunta la vicenda, viene da chiedersi se si adatti al caso di specie tutta la riflessione, peraltro condivisibile in via generale, sull’ammissibilità dell’azione risarcitoria pura davanti al giudice amministrativo. Se, infatti, non si sono fraintesi i vari segmenti della vicenda, sembra emergere che il danno asseritamente subito sia derivato da un silenzio contro il quale il privato si è diligentemente opposto nelle forme impugnatorie e per il cui ristoro si è attesa la declaratoria di illegittimità del silenzio stesso da parte del giudice di appello. In altri termini, si è seguito un percorso contenzioso che sembra perfettamente coerente con quell’orientamento giurisprudenziale che subordina l’ammissibilità dell’azione risarcitoria alla previa impugnazione del silenzio (T.A.R. Emilia Romagna, Parma, 25 novembre 2002 n.852; T.A.R. Friuli Venezia Giulia 26 luglio 1999 n.903).