T.A.R. LAZIO - ROMA - SEZIONE III TER - Sentenza 16 aprile 2004 n. 3312 Pres. Corsaro, Est. Fantini; Comune di Castelnuovo di Garda (Avv. Girardini) c. Ministero delle Infrastrutture; C.I.P.E.; Ministero dell’Ambiente; Ministero per i Beni e le Attività Culturali; Rete Ferroviaria Italiana R.F.I. S.p.A. (Avv. Medugno); Regione Veneto (Avv. Morra e Manzi); Provincia di Verona; Italfer S.p.A. e T.A.V. S.p.A

1. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi in materia di LL.PP. ex art.14 bis, II comma, L.241/90 come modificato dalla L.340/00 – Natura giuridica

2. Pubblica amministrazione – Procedimento amministrativo – Conferenza di servizi in materia di LL.PP. – Progetto redatto antecedentemente alla legge obiettivo 443/2001 con successiva emanazione del D.lgs.190/2002 – Regime transitorio – Opzione per l’avvio delle procedure previste dal D.lgs. 190/02 – Carattere autonomo e lesivo del progetto preliminare ai fini della sua impugnazione – Esclusione prima dell’approvazione ad opera del C.I.P.E.

1. La conferenza di servizi in materia di lavori pubblici di cui all’art. 14 bis, II comma, della legge 7/8/1990, n.242 (nel testo sostituito dall’art.10 della legge 24/11/200, n.340) ha ad oggetto progetti preliminari e ad essa non sono applicabili i paradigmi della conferenza di servizi istruttoria o di quella decisoria.

2. In riferimento ad un progetto redatto antecedentemente alla legge obiettivo 190/02, qualora il soggetto aggiudicatore abbia optato per la procedura ivi contemplata, l’innesto della nuova disciplina sul pregresso regime procedimentale, giustifica la richiesta di conclusione della conferenza di servizi e conferma, altresì, il carattere non autonomo del progetto che pertanto è privo del requisito della lesività ai fini della sua eventuale impugnazione. A tal fine occorrerà attendere l’approvazione ad opera del C.I.P.E.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio Sezione Terza Ter

Composto dai Magistrati: Francesco CORSARO - Presidente; Silvestro Maria RUSSO - Componente; Stefano FANTINI - Componente relatore ha pronunciato la seguente

SENTENZA

sul ricorso n. 6485 del 2003 Reg. Gen. proposto dal

Comune di Castelnuovo del Garda, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dallo Avv. Rosa Maria Ghirardini ed elettivamente domiciliato in Roma, alla Via Eleonora Fonseca Pimentel n. 2, presso lo studio dell’Avv. Michele Costa;

CONTRO

- Ministero delle Infrastrutture, in persona del Ministo pro tempore; - C.I.P.E., in persona del legale rappresentante pro tempore; - Ministero dell’Ambiente, in persona del Ministro pro tempore; - Ministero per i Beni e le Attività Culturali, in persona del Ministro pro tempore; tutti rappresentati e difesi ope legis dall’Avvocatura Generale dello Stato, presso cui sono pure legalmente domiciliati, alla Via dei Portoghesi n. 12;

- Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dall’Avv. Luigi Medugno, presso il quale è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Panama n. 12; - Regione Veneto, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa dagli Avv.ti Romano Morra e Luigi Manzi, presso il secondo dei quali è elettivamente domiciliata in Roma, alla Via Confalonieri n. 5; - Provincia di Verona, in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio; - Italferr S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio; - T.A.V. S.p.a., in persona del legale rappresentante pro tempore, non costituita in giudizio;

per l’annullamento - del verbale della conferenza di servizi del 19/12/2002 relativa al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona, notificato al Comune di Castelnuovo del Garda in data 15/4/2003 prot. n. 7282; - della deliberazione del C.I.P.E. del 21/12/2001, n. 121 con cui l’opera ferroviaria relativa al quadruplicamento veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona, è stata inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche; - per quanto occorrere possa, di ogni altro provvedimento conseguente e/o connesso ai provvedimenti impugnati;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti di costituzione in giudizio dei Ministeri intimati, della R.F.I. – Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., nonché della Regione Veneto; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 25.3.2004, il Primo Ref. Stefano Fantini; Udito l’Avv. Ghirardini per il ricorrente, l’Avv. Medugno per la Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., l’Avv. Manzi per la Regione Veneto, nonchè l’Avv. dello Stato Linda per le Amministrazioni statali; Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue.

F A T T O

Con atto notificato nei giorni 11/6/03 e seguenti e depositato il successivo 23/6 il Comune di Castelnuovo del Garda ha impugnato gli atti in epigrafe indicati, concernenti il progetto relativo al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Venezia, ed in particolare la tratta Milano – Verona, chiedendone l’annullamento.

Deduce a fondamento del ricorso i seguenti motivi di diritto :

1) Violazione e falsa applicazione dell’art. 13 della legge 25/6/1865, n. 2365; art. 1 della legge 3/1/1978, n. 1; violazione dell’art. 25 della legge n. 210/1985 e dell’art. 14, comma IV bis, della legge n. 359/92, degli artt. 3 e 16 del D.lgs. 20/8/2002, n. 190. Eccesso di potere per sviamento, violazione di principi costituzionali in tema di buona amministrazione. La decisione di realizzare in Italia un sistema di linee ferroviarie ad alta velocità risale al D.M. 30/4/1990, approvativo del piano di ristrutturazione e sviluppo dell’allora Ente Ferrovie dello Stato; nel 1991 veniva istituita la Treno Alta Velocità (TAV) S.p.a., partecipata dalle Ferrovie dello Stato, concessionaria della progettazione, costruzione e sfruttamento economico del sistema alta velocità; contemporaneamente ad Italferr veniva assegnato il coordinamento e l’alta vigilanza sul programma. Il progetto di massima della linea Torino – Venezia veniva approvato dal D.G. delle Ferrovie dello Stato con deliberazione 30/6/1992, n. 463, da cui principiò un complesso procedimento nel quale sono stati coinvolti l’Amministrazione statale, le Regioni, e gli enti locali. A seguito di un iniziale parere negativo della Regione Veneto, veniva adottato un progetto di variante, sul quale la Commissione Tecnica Regionale esprimeva parere interlocutorio per la sub - tratta Milano - Verona ed invece positivo per la sub - tratta Padova - Mestre. Questo secondo progetto veniva approvato, nell’ambito di apposita conferenza di servizi, in data 19/10/98. Per la sub - tratta Milano – Verona il progetto veniva integrato con le indicazioni espresse dalla verifica parlamentare, e dal documento di indirizzo del Tavolo istituzionale, istituito con D.M. 46/T, al quale hanno preso parte i Comuni di Peschiera del Garda, Sona e Castelnuovo del Garda. Il Ministro dei Trasporti e della Navigazione con decreto 10/10/2000 indiceva la conferenza di servizi per l’approvazione del progetto dell’opera, alla quale venivano invitate, tra gli altri, la Regione Veneto, nonché le Province ed i Comuni interessati. Detta conferenza è stata richiesta dalla R.F.I. S.p.a. per le determinazioni di conclusione del procedimento; in seno alla stessa sono state acquisite le manifestazioni di assenso al progetto da parte dei partecipanti, appunto allo scopo di pervenire alla approvazione dello stesso, seppure a maggioranza. Si tratta dunque di una conferenza di servizi decisoria, e non già meramente istruttoria, seppure innestata nel nuovo contesto ordinamentale, caratterizzato dalla sopravvenuta normativa di cui alla c.d. “legge obiettivo”, che attribuisce solamente al C.I.P.E. l’approvazione del progetto di infrastrutture strategiche. Deve dunque ritenersi che si tratti di un progetto definitivo, e non già preliminare, che trova la sua giustificazione nel fatto che la stessa legge obiettivo consente, in caso di progetti già oggetto di procedure autorizzatorie e di valutazione di impatto ambientale, di proseguire e concludere la procedura in corso, in alternativa alla richiesta di interruzione della procedura. La circostanza per cui R.F.I. S.p.a. abbia richiesto al Ministero delle Infrastrutture la convocazione della sessione conclusiva della conferenza di servizi va interpretata come intendimento di proseguire e concludere la procedura secondo la normativa previgente, onde pervenire all’approvazione di un progetto definitivo. Ne consegue che il progetto approvato dalla sessione conclusiva della conferenza di servizi deve qualificarsi come progetto esecutivo della sub tratta Milano - Verona, in quanto tale richiedente la fissazione dei termini iniziali e conclusivi per i lavori e le espropriazioni, secondo quanto prescritto in via generale dall’art. 13 della legge 25/6/1865, n. 2359. La fissazione di questi termini deve infatti avvenire nell’atto avente ex lege valore di dichiarazione di pubblica utilità dell’opera, e quindi nell’atto in cui è stato approvato il progetto di opere pubbliche.

2) Violazione dell’art. 6 della legge n. 349/1986 e del D.P.C.M. n. 377/1988. Violazione dell’art. 1 della legge n. 241/90, dell’art. 97 della Costituzione e dei principi generali dell’ordinamento che impongono la scelta delle soluzioni più economiche e di minore impatto sull’ambiente. Stravolgimento dei fatti, istruttoria carente ed insufficiente; ingiustizia grave e manifesta; violazione di circolari ed eccesso di potere. La costruzione della linea ad alta velocità è in grado di produrre rilevanti modificazioni dell’ambiente ai sensi dell’art. 6 della legge n. 349/86. Il D.P.C.M. n. 377/88, all’art. 2, prevede che il proponente presenti, unitamente al progetto di massima, uno studio di impatto ambientale che valuti le principali alternative prese in esame, e si dia carico di descrivere i dispositivi di eliminazione e risarcimento dei danni all’ambiente con riferimento alle scelte progettuali, alle migliori tecniche disponibili, agli aspetti tecnici ed economici. Per una grande opera, di importanza strategica, come quella in esame, le scelte di tracciato devono necessariamente scaturire dal confronto di molteplici alternative.

3) Violazione dell’art. 6 della legge n. 349/86 e dell’art. 2 del D.P.C.M. 27/12/1988, n. 377. Difetto di istruttoria. Violazione dell’art. 14 quater della legge n. 241/90. Violazione del D.P.R. 21/12/1999, n. 554. Eccesso di potere. E’ mancato nella procedura in esame un vero e proprio studio di impatto ambientale, con violazione altresì della prescrizione dell’art. 14 quater della legge n. 241/90, che prevede la pubblicazione nella G.U. e su di un quotidiano a diffusione nazionale del provvedimento finale e dell’estratto della predetta valutazione di impatto ambientale. L’art. 18 del D.P.R. n. 554/99 prevede inoltre che il progetto preliminare debba essere composto, oltre che dalla relazione illustrativa e tecnica, anche da uno studio di prefattibilità ambientale, che ha lo scopo di ricercare le condizioni che consentano un miglioramento della qualità ambientale e paesaggistica dell’intervento pubblico. Al contestato progetto approvato in sede di conferenza di servizi non è stato peraltro allegato alcuno studio di prefattibilità ambientale, il quale avrebbe accertato che la soluzione progettuale adottata risulta del tutto insostenibile per il territorio del Comune di Castelnuovo del Garda.

4) Violazione dell’art. 10 della legge 17/2/1981, n. 17, dell’art. 1 del D.P.R. 10/8/1988, n. 377, della legge n. 241/90, e del D.P.C.M. n. 377/88. Abuso di potere sotto il profilo della disparità di trattamento. Alla stregua della normativa epigrafata i tronchi ferroviari per il traffico a grande distanza devono essere sottoposti alla procedura di valutazione dell’impatto ambientale; nel caso di specie non è dato sapere se esistano studi di impatto ambientale relativi al territorio interessato e comunque se siano state identificate misure di salvaguardia del territorio.

5) Eccesso di potere sotto il profilo della carenza di istruttoria, del travisamento dello stato dei luoghi; ulteriore eccesso di potere per illogicità, ingiustizia manifesta, difetto di motivazione. Violazione dell’art. 3 della legge n. 241/90; violazione dei principi costituzionali in tema di buona amministrazione. Una puntuale verifica dello stato dei luoghi avrebbe suggerito l’adozione di soluzioni diverse sotto il profilo tecnico, e meno invasive. Inoltre la scelta contestata doveva essere quanto meno accompagnata da un’adeguata motivazione, che tenesse conto degli interessi coinvolti nella realizzazione di un’opera di tale importanza. Nella conferenza di servizi del 19/12/02 è stato presentato un progetto della linea che non ha tenuto in alcuna considerazione le alternative prospettate dai Comuni interessati al passaggio della tratta ed organizzati in un organismo associativo, denominato Conferenza Permanente.

6) Violazione dell’art. 73 della Costituzione. In data 21/12/2001 veniva approvato da parte del C.I.P.E. il programma delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi, ai sensi dell’art. 1, I comma, della legge n. 443/01. In pari data è stata promulgata la legge n. 443/01, di delega al Governo per la individuazione delle infrastrutture pubbliche e private e degli insediamenti produttivi strategici e di preminente interesse nazionale da realizzare per la modernizzazione e lo sviluppo del Paese. Risulta dunque evidente che il C.I.P.E. ha operato in carenza assoluta di potere, ed in violazione dell’art. 73 della Costituzione, in quanto, al momento in cui è stata adottata la deliberazione, la legge n. 443/01, benché promulgata, non era ancora entrata in vigore, sì che il C.I.P.E. non aveva alcun potere di inserire l’opera nel documento di programmazione economica.

7) Violazione degli artt.5, 118 e 128 della Costituzione in tema di principi di autonomia dei Comuni; violazione del principio di buon andamento e legalità di cui all’art. 97 della Costituzione per essere i Comuni enti esponenziali degli intreressi della Comunità locale; violazione dell’art. 32 della Costituzione per mancata ponderazione degli interessi pubblici ambientali. L’art. 1, I e II comma, della legge n. 443/01 viola gli artt. 5, 118 e 128 della Costituzione ed è dunque illegittimo. La legge obiettivo ha infatti esautorato i Comuni dal potere interferire sulle scelte progettuali dell’opera strategica, benché la stessa incida proprio sul territorio comunale, violando in tale modo le norme costituzionali che promuovono le autonomie locali ed il maggiore decentramento amministrativo. Si sono costituite in giudizio la Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., le Amministrazioni statali intimate, nonché la Regione Veneto, eccependo la inammissibilità del ricorso per carenza di interesse, in quanto esperito avverso il verbale di una conferenza di cervizi meramente istruttoria, priva di contenuto decisorio, oltre che per tardività, nonché avverso la delibera CIPE, atto con pura valenza programmatoria, e comunque la sua infondatezza nel merito. All’udienza del 25/3/2004 la causa è stata trattenuta in decisione.

D I R I T T O

Va preliminarmente esaminata l’eccezione di inammissibilità del gravame per carenza di interesse sollevata dalle resistenti Amministrazioni statali e Rete Ferroviaria Italiana S.p.a. nella considerazione della natura istruttoria della conferenza di servizi “per la valutazione del progetto relativo al quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona”, di cui è stato in via principale impugnato il verbale relativo alla sessione conclusiva del 19/12/02, redatto il successivo 6/3/03, e della natura meramente programmatoria della delibera C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121, con cui l’opera ferroviaria in questione è stata inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche. L’eccezione è fondata, e meritevole pertanto di positiva valutazione. Appare dirimente, ai fini del decidere, l’enucleazione della esatta natura giuridica della conferenza di servizi in questione. Al riguardo, il Comune ricorrente muove dall’assunto che si verta al cospetto di una conferenza di servizi decisoria, e che il progetto della sub – tratta Milano – Verona abbia natura definitiva, ed anzi esecutiva. La tesi non appare al Collegio condivisibile sotto molteplici aspetti. Con riguardo anzitutto alla natura del progetto, oggetto della conferenza, è bene ricordare come, a termini della normativa vigente (ed in particolare della disciplina generale contenuta nell’art. 16 della legge 11/2/1994, n. 109), i tre livelli della progettazione si differenziano, dal punto di vista contenutistico, per il fatto che il progetto preliminare “definisce” le caratteristiche dei lavori e consiste in una relazione illustrativa delle ragioni della scelta prospettata, mentre il progetto definitivo “individua” compiutamente i lavori da realizzare e quello esecutivo “determina” in ogni dettaglio i lavori da realizzare ed il relativo costo, consentendo l’eseguibilità dell’opera. Nel caso di specie il progetto, per quanto è dato desumere dalla documentazione acquisita agli atti processuali, si caratterizza come progetto preliminare, atteso che nello stesso, anche a volere prescindere dal nomen iuris utilizzato, si dà conto delle ragioni della scelta, delle esigenze da soddisfare e delle valutazioni economiche alla stessa sottese, assumendo dunque un contenuto precipuamente programmatico – economico. Manca, al contrario, quel contenuto eminentemente tecnico che caratterizza, in un nesso di logica conseguenzialità, le fasi più avanzate del processo progettuale. D’altra parte, la conferma della natura di progetto preliminare si rinviene anche sul piano del diritto positivo, in quanto la conferenza di servizi in materia di lavori pubblici, di cui all’art. 14 bis, II comma, della legge 7/8/1990, n. 241 (nel testo sostituito dall’art. 10 della legge 24/11/2000, n. 340) ha ad oggetto, per l’appunto, progetti preliminari. Tale constatazione offre lo spunto per introdurre il problema specifico della natura di siffatta conferenza di servizi, i cui esiti sono stati impugnati in questa sede. In punto di fatto sembra al Collegio utile, seppure brevemente, ricordare che la seduta conferenziale del 19/12/02 è stata richiesta al Ministro delle Infrastrutture e dei Trasporti da R.F.I. S.p.a. con nota in data 8/11/02, nella quale si sollecita la chiusura della conferenza di servizi istruttoria (aperta in data 30/10/00) con la definizione del tracciato della linea e delle relative connessioni alla rete esistente, “per poter procedere, senza soluzione di continuità, alla approvazione dell’intero progetto preliminare, completo della V.I.A., secondo le procedure previste dalla legge obiettivo”. Nel verbale emerge altresì la peculiare collocazione della conferenza, indetta ai sensi della normativa ordinaria, e poi confluita, in ragione della materia trattata, nell’ambito di applicazione della c.d. legge obiettivo, in quanto l’opera ferroviaria risulta inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche approvato con delibera C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121. A pagina 3 del verbale viene apertis verbis chiarito che “le Amministrazioni presenti in conferenza sono chiamate ad esprimersi su relativi aspetti del progetto preliminare, mediante la definizione del tracciato e l’eventuale indicazione di condizioni per ottenere, nelle successive fasi di approvazione del progetto, gli occorrenti assensi, nulla osta, pareri ed autorizzazioni”, e che “… per le successive fasi di approvazione dell’intervento, si seguiranno le procedure individuate dal D.lgs. 20/8/2002, n. 190”; i medesimi concetti risultano poi ribaditi dal Presidente della conferenza a pagina 13 del verbale. A conclusione del resoconto della conferenza di servizi vi è un’elencazione dei soggetti pubblici (o gestori di servizi pubblici) che hanno prestato il proprio assenso al progetto, di quelli che, al contrario, hanno espresso parere negativo, ed, ancora, di quelli che hanno formulato osservazioni e prescrizioni sul progetto stesso, senza che sia indicata alcuna determinazione (anche a maggioranza) di conclusione del procedimento. Ciò consente, ad avviso del Collegio, di inferire, con sufficiente grado di certezza, la natura istruttoria della conferenza di servizi in esame, atteggiantesi alla stregua di modulo di concentrazione rituale degli interessi pubblici coinvolti in un procedimento amministrativo, e dunque di (modulo di) semplificazione procedimentale. L’analisi della fattispecie in esame si è resa necessaria per risolvere residuali dubbi ermeneutici, derivanti dalle specificità della conferenza di servizi in materia di lavori pubblici, alla quale non sembrano direttamente applicabili i paradigmi della conferenza istruttoria o di quella decisoria. Ed infatti dalla lettura degli artt. 14 bis e seguenti della legge generale sul procedimento amministrativo emerge che la conferenza di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nulla osta e gli assensi comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente. In altri termini, questa conferenza di servizi, nel modello prefigurato dal legislatore, sembra assumere una valenza predecisoria, perché, seppure nella stessa non viene adottata una decisione finale, purtuttavia sono enucleate le condizioni al ricorrere delle quali le Amministrazioni partecipanti presteranno l’assenso al progetto definitivo. Non può peraltro dubitarsi, alla stregua del contenuto del verbale impugnato, che nella fattispecie concreta in esame la conferenza di servizi abbia solo natura istruttoria, e non concreti la previsione di cui all’ultimo comma del già citato art. 14 bis della legge 7/8/1990, n. 241. Né ciò vale ad evidenziare una difformità della conferenza rispetto al referente normativo, profilo indirettamente evocato da patte ricorrente, dovendosi tenere conto dello ius superveniens rappresentato dalla legge 21/12/2001, n. 443 (delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio dell’attività produttiva) e dal relativo decreto di attuazione, di cui al D.lgs. 20/8/2002, n. 190, applicabili in quanto il progetto in esame è stato inserito, come già precisato, nel primo programma delle infrastrutture strategiche con deliberazione del C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121. Ora, con riferimento proprio ad un progetto sorto antecedentemente alla legge obiettivo, e che sulla base della normativa all’epoca vigente sia stato oggetto di procedura autorizzativa, approvativa o di valutazione di impatto ambientale, l’art. 16, II comma, del D.lgs. n. 190/02, dettando una disciplina transitoria, prevede che “i soggetti aggiudicatori possono richiedere l’interruzione della medesima procedura optando per l’avvio unitario delle procedure disciplinate dal presente decreto legislativo, ovvero proseguire e concludere la procedura in corso. Ai fini del compimento delle procedure di cui al presente decreto legislativo, possono essere utilizzate quali atti istruttori le risultanze delle procedure anche di conferenza di servizi già compiute ovvero in corso”. Nella vicenda che qui ci occupa, come si evince, ancora una volta, dalla lettura dell’impugnato verbale, il soggetto aggiudicatore ha optato per l’applicazione della procedura di cui al D.lgs. n. 190/02, con acquisizione peraltro nel nuovo contenitore procedimentale di tutti gli atti istruttori compiuti, anche in sede di conferenza di servizi, in ossequio non solo ad evidenti ragioni di economia procedimentale, ma anche al principio di conservazione dei valori giuridici. L’innesto della nuova disciplina sul pregresso regime procedimentale viene da una parte a giustificare la richiesta di R.F.I. S.p.a. di concludere la conferenza di servizi, ma anche a confermare ulteriormente il carattere inautonomo, e dunque privo del requisito della lesività, del progetto relativo alla tratta ferroviaria Milano – Verona, contestato con il presente ricorso. Ed invero, prescindendo da ogni valutazione attinente al merito della controversia (e dunque anche alla valutazione di impatto ambientale, sulla quale si indirizzano plurime censure), occorre considerare che l’art. 3 del D.lgs. n. 190/02, nel disciplinare il progetto preliminare, oltre a scandire i tempi della sua presentazione rispetto al momento di approvazione del programma, e ad evidenziare un notevole arricchimento contenutistico del progetto preliminare rispetto a quanto previsto dalla legge – quadro (anche con riferimento alla previsione di uno specifico studio di impatto ambientale, che lo deve corredare), per quanto qui rileva, al quinto comma (ritenuto costituzionalmente legittimo dalla Corte costituzionale con la recente sentenza 1/10/2003, n. 303), stabilisce che il progetto preliminare è approvato dal C.I.P.E., il quale decide a maggioranza, con il consenso, ai fini dell’intesa sulla localizzazione, dei presidenti delle regioni e province autonome interessate, che si pronunciano, sentiti i comuni nel cui territorio si realizza l’opera. Ciò significa che il progetto preliminare cui fa riferimento il verbale impugnato non è ancora stato approvato, e si trova nella fase istruttoria delineata dal quarto comma dell’art. 3 del D.lgs n. 190/02. Ora, è noto come in giurisprudenza sia dibattuta la impugnabilità o meno della delibera di approvazione del progetto preliminare di opera pubblica, e può forse ritenersi che tale questione, almeno con riferimento al progetto preliminare delle grandi opere, meriti una soluzione positiva, in considerazione dei significativi effetti che ne conseguono (in primis, l’accertamento della compatibilità ambientale dell’opera e l’intesa Stato – Regioni sulla sua localizzazione, ai fini urbanistici ed edilizi, secondo quanto disposto dal comma VII dello stesso art. 3). Ma non appare dubbio al Collegio, anche in considerazione della complessa disciplina della fase dell’istruttoria (di cui è dominus il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti) e dell’ approvazione del progetto preliminare delineata dall’art. 3, commi IV e seguenti, del D.lgs. n. 190, che il progetto, prima della sua approvazione, non è autonomamente impugnabile, non potendosi considerare ex se immediatamente lesivo nei confronti dei soggetti che risultano destinatari dell’attività amministrativa, in quanto privo di effettualità esterna. Appare opportuno allo scopo considerare che le norme suindicate prevedono che il Ministero delle Infrastrutture raccolga le valutazioni rese dalle Amministrazioni coinvolte, e, ove necessario, acquisisca il parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, o di altra commissione consultiva competente; la proposta successivamente formulata dal Ministero delle Infrastrutture al C.I.P.E. non si limita a recepire le indicazioni provenienti dalla singole Amministrazioni, ma si configura come proposta autonoma, frutto di una ponderazione comparativa (preliminare) di quanto sostenuto dalle altre Amministrazioni. In definitiva, l’impugnativa del verbale della conferenza di servizi del 19/12/02 appare inammissibile per carenza di interesse a ricorrere, concernendo un atto meramente istruttorio, preparatorio ed endoprocedimentale, e non approvativo del progetto preliminare della tratta ferroviaria Milano – Verona. Per quanto concerne poi l’impugnativa, in via cumulativa, della deliberazione del C.I.P.E. n. 121/01, di inclusione dell’opera nel primo programma di infrastrutture strategiche, occorre considerare anzitutto la sua valenza programmatoria; inoltre, anche a prescindere dalla valutazione dei profili di tempestività del ricorso in parte qua (la delibera è stata pubblicata nell G.U. del 21/3/02), non può essere trascurata la circostanza per cui il Comune, come si evince anche dalla posizione assunta nella conferenza di servizi, oltre che dalle allegazioni contenute negli scritti defensionali, non contesta l’inclusione dell’opera nel programma delle infrastrutture strategiche, quanto piuttosto le modalità progettuali e dunque esecutive della stessa, nell’assunto che verebbe a produrre effetti devastanti sul proprio territorio. Anche sotto tale profilo difetta, nei confronti della delibera C.I.P.E. n. 121/01, isolatamente considerata, l’interesse concreto ed attuale a ricorrere. In conclusione, il ricorso deve essere dichiarato inammissibile per carenza di interesse. Sussistono giusti motivi per disporre tra le parti la compensazione delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio - Sezione III Ter, definitivamente pronunciando, dichiara il ricorso inammissibile per carenza di interesse. Compensa tra le parti le spese di giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 25.3.2004. Francesco Corsaro Presidente. Stefano Fantini Componente, Est.

STEFANO TARULLO (ricercatore universitario di diritto amministrativo) Conferenza di servizi e “grandi opere”: il T.A.R. del Lazio velocizza … l’alta velocità. Il progetto alta velocità della linea Torino – Venezia ha alle spalle una vicenda tormentata, che si inserisce nella più ampia e travagliata storia dell’alta velocità in Italia. In origine il D.M. 30 aprile 1990, nell’approvare il piano di ristrutturazione e sviluppo dell’allora Ente Ferrovie dello Stato, per la prima volta cristallizzava l’ambiziosa idea di dare avvio, nel nostro Paese, ad un sistema di linee ferroviarie ad alta velocità; a tale determinazione faceva seguito, nel 1991, l’istituzione di una società (partecipata dalla Ferrovie dello Stato S.p.a.), la Treno Alta Velocità – T.A.V. S.p.a., concessionaria della progettazione, costruzione e sfruttamento economico del sistema alta velocità; ad essa veniva poi affiancata la Italferr, con funzioni alta vigilanza. In esito all’oramai risalente approvazione del progetto alta velocità della linea Torino – Venezia (avenuta con deliberazione del giugno 1992 del Direttore Generale delle Ferrovie dello Stato) l’amministrazione statale, le regioni e gli enti locali venivano chiamati a concertare tempi e modi per la sua effettiva realizzazione. In tale frangente la sub-tratta Milano–Verona subiva penetranti incisioni (in virtù delle indicazioni espresse in sede di verifica parlamentare, trasfuse in un documento di indirizzo redatto dal “Tavolo Istituzionale” istituito con D.M. 46/T) prima di giungere all’attenzione della conferenza di servizi indetta dal Ministro dei Trasporti e della Navigazione con decreto dell’ottobre 2000 (conferenza alla quale venivano invitati la Regione Veneto, le Province ed i Comuni interessati dal percorso ferroviario in questione). In costanza dei lavori della conferenza veniva emanata la “legge obiettivo” (legge 21 dicembre 2001 n. 443, recante delega al Governo in materia di infrastrutture ed insediamenti produttivi strategici ed altri interventi per il rilancio dell’attività produttiva), che come noto attribuiva al C.I.P.E. la competenza ad approvare i progetti relativi alle infrastrutture strategiche. Con la contestuale deliberazione del C.I.P.E. n. 121 del 21 dicembre 2001 il progetto inerente all’opera ferroviaria di quadruplicamento veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona, oggetto della vertenza definita con la sentenza qui annotata, veniva incluso nel primo programma delle infrastrutture strategiche. Infine veniva emanato il decreto di attuazione della legge obiettivo, ossia il d.lgs. n. 190 del 20 agosto 2002. L’art. 3 del d.lgs. n. 190/2002 assegnava ai soggetti aggiudicatori un lasso di tempo di sei mesi dall’approvazione del programma per trasmettere al Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti il progetto preliminare delle infrastrutture di competenza (comma 1), corredato peraltro dallo studio di impatto ambientale “ove, ai sensi delle disposizioni nazionali o regionali vigenti, l'opera sia soggetta a valutazione di impatto ambientale” (comma 3). Veniva però prevista una possibilità di immediata applicazione delle nuove norme anche nel caso in cui il progetto delle infrastrutture fosse già assoggettato, in tutto o in parte, a procedura autorizzativa, approvativa o di valutazione di impatto ambientale, sulla base di vigenti norme statali o regionali; in siffatta ipotesi i soggetti aggiudicatori venivano posti di fronte ad una libera scelta tra due possibilità operative mutuamente esclusive (art.16, comma 2, del decreto 190): a) proseguire e concludere la procedura in corso; b) richiedere l'interruzione della procedura in itinere optando per l'avvio unitario delle procedure disciplinate dal d.lgs. n.190/2002 ferma restando, per plausibili esigenze di speditezza procedurale opportunamente tenute presenti dal legislatore, la utilizzabilità delle risultanze delle procedure anche di conferenza di servizi già compiute ovvero in corso. Nel caso di specie le Amministrazioni coinvolte nella conferenza si determinavano a proseguire e concludere la procedura in corso, scartando l’opzione alternativa rappresentata dalla richiesta di interruzione della procedura. Conseguentemente, nel dare impulso alla conferenza la R.F.I. S.p.a., con propria nota del novembre 2002, indicava la finalità della conferenza stessa nella definizione del tracciato della linea e delle relative connessioni alla rete esistente, onde “poter procedere, senza soluzione di continuità, alla approvazione dell’intero progetto preliminare, completo della V.I.A., secondo le procedure previste dalla legge obiettivo”. In esito alla conferenza si giungeva all’ “approvazione” del progetto dell’opera di quadruplicamento ferroviario veloce Torino – Milano – Venezia, tratta Milano – Verona, giusta verbale di conferenza del 19 dicembre 2002. Il Comune di Castelnuovo del Garda conveniva innanzi al T.A.R. del Lazio il Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, il C.I.P.E., il Ministero dell’Ambiente, il Ministero per i Beni e le Attività Culturali, la R.F.I. - Rete Ferroviaria Italiana S.p.a., la Regione Veneto, la Provincia di Verona, la Italferr S.p.a. e la T.A.V. S.p.a. onde conseguire - inter cetera - l’annullamento dell’anzidetto verbale. Con la sentenza n. 3312 del 16 aprile 2004 la Sezione Terza ter del T.A.R. Lazio ha definito l’impugnativa nel senso della sua inammissibilità “per carenza di interesse a ricorrere, concernendo un atto meramente istruttorio, preparatorio ed endoprocedimentale, e non approvativo del progetto preliminare della tratta ferroviaria Milano – Verona”. E’ stata così accolta l’eccezione sollevata da talune parti resistenti che, nelle rispettive difese, avevano posto in luce il carattere meramente istruttorio, e non decisorio, della prefata conferenza di servizi, e per l’effetto la valenza non lesiva del verbale oggetto di censura. L’iter logico della sentenza n.3312/2004 è polarizzato da un obiettivo ben preciso: stabilire con esattezza la natura giuridica della conferenza di servizi relativa alle “grandi opere”. A tal fine il Collegio compie un attento scrutinio degli atti di causa ed un altrettanto ponderato esame del quadro normativo nel quale va a collocarsi l’istituto in parola. Per tale motivo la sentenza si presenta di particolare interesse per gli interpreti e per gli operatori del settore, oltre che per le amministrazioni che a vario titolo sono coinvolte nella realizzazione del sistema dell’alta velocità. Come poc’anzi accennato, andando di contrario avviso rispetto alla tesi sostenuta dal Comune ricorrente, secondo il quale nella specie veniva in evidenza una conferenza di servizi decisoria, tenuto conto dell’asserita natura definitiva del progetto della sub – tratta Milano – Verona, i Giudici di Via Flaminia assegnano alla conferenza de qua valenza unicamente istruttoria ed ancor prima riconoscono al progetto approvato la natura di progetto preliminare. E’ evidente, in virtù di quanto ora osservato, che il problema inerente alla natura della Conferenza convocata dal Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti su richiesta di R.F.I. S.p.a. va ad intrecciarsi con il problema della corretta qualificazione del progetto approvato. Appare quindi utile, oltre che inevitabile, cogliere le connessioni tra questi due aspetti affrontati nella pronuncia, pur con l’ovvia premessa che essi debbono rimanere distinti sul piano logico. Iniziamo dal primo profio. Dopo aver ripercorso la scontata distinzione tra i tre livelli di progettazione (preliminare, definitivo, esecutivo) contemplati nell’art. 16 della legge Merloni n. 109/94, il Consesso laziale cerca di fissare l’esatta qualificazione del progetto sottoposto all’esame della conferenza di servizi, pervenendo ad attribuire ad esso un valore esclusivamente programmatico. Invero, il Collegio non si nasconde la “peculiare collocazione della conferenza, indetta ai sensi della normativa ordinaria, e poi confluita, in ragione della materia trattata, nell’ambito di applicazione della c.d. legge obiettivo, in quanto l’opera ferroviaria risulta inclusa nel primo programma delle infrastrutture strategiche approvato con delibera C.I.P.E. 21/12/2001, n. 121”; nondimeno, vengono rilevati e debitamente illustrati nella sentenza in commento molteplici indizi che – ad avviso di chi scrive condivisibilmente – inducono a propendere per la natura preliminare del progetto approvato con il verbale gravato. Anzitutto, il T.A.R. pone in risalto alcuni elementi emblematici dell’impianto e comunque dell’impostazione generale del progetto (carente di contenuti tecnici e volto unicamente a definire le caratteristiche dei lavori dando conto delle ragioni della scelta prospettata e delle correlate valutazioni economiche); a tale pregnante notazione vanno ad aggiungersi tanto il dato testuale affiorante dal verbale impugnato (che fa chiaramente riferimento ad un “progetto preliminare” evidenziando, “per le successive fasi di approvazione dell’intervento”, la necessità di dare operatività alle “procedure individuate dal D.lgs. 20/8/2002, n. 190”) quanto una decisiva riflessione condotta sul terreno del diritto positivo (l’art. 14 bis, comma 2, della legge n. 241/90, come modificato dall’art. 10 della legge n.340/2000, si riferisce perm l’appunto ai progetti preliminari) (1). Questa salda premessa consente al Tribunale di affrontare il vero punto nodale del thema decidendum: la natura della conferenza dei servizi da cui era scaturito il verbale oggetto delle doglianze prospettate dal Comune di Castelnuovo del Garda. Il Collegio non sottace le difficoltà di ordine concettuale che complicano il compito dell’esegeta, attesa soprattutto la non piana applicabilità dei “paradigmi della conferenza istruttoria o di quella decisoria”. Ed anzi, muovendo dall’esame della conferenza di servizi indetta nell’ambito delle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico “non strategiche” (artt. 14 bis, comma 2, legge n.241/90) il T.A.R. sembra voler ravvisare in capo alla conferenza stessa una sorta di ruolo “predecisorio” inferito dalla sua competenza ad esprimersi sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nulla osta e gli assensi comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente. Sennonché, appare evidente come tale specifica “missione” consista unicamente nella individuazione - che non è e non può essere “selezione” - degli interessi rilevanti allo scopo di gettare le basi per un proficuo e sollecito svolgimento dei lavori della conferenza; siffatta “missione”, pertanto, non può concretizzare neppure in via embrionale un’attività decisionale in senso proprio, non implicando ancora (almeno, non nella mens legis) una comparazione di interessi funzionale alla determinazione dell’assetto degli interessi in gioco. Di qui la conclusione - convintamente sposata pure dal TAR relativamente alla fattispecie concreta in esame, ma probabilmente valida per tutte le ipotesi di esame in conferenza della progettazione preliminare di opere pubbliche, strategiche e non – che alla conferenza di servizi debba essere riconosciuta una natura soltanto istruttoria (2). In ultima analisi, la natura istruttoria sembra accomunare sia l’ipotesi disciplinata dall’art. 14 bis, comma 2, della legge n.241/90 che l’ipotesi di cui all’art. 16, comma 2, del d.lgs. n. 190/2002. Comunque il punto fermo è che il Collegio rifugge – fortunatamente, diremmo noi – dal configurare la conferenza indetta in ordine alle grandi infrastrutture come un tertium genus (“predecisorio”), pur non disdegnando tale ricostruzione in ordine alla normativa generale dettata dalla legge Merloni. D’altro canto la determinazione partorita dalla conferenza in merito alle “grandi opere” si segnala per la sua marcata “provvisorietà”: essa è destinata a dapprima a confluire nella proposta Ministeriale (di competenza del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti) rivolta al C.I.P.E., e successivamente ad essere scrutinata dal C.I.P.E. stesso nella fase di approvazione in senso proprio del progetto. Queste ulteriori notazioni persuadono definitivamente il Collegio a negare al verbale impugnato ogni elemento di lesività. Va infatti ricordato che il progetto esitato dalla conferenza non viene sottoposto “ut sic” al C.I.P.E. ai fini dell’approvazione, ma potrebbe al contrario subire ulteriori modifiche in virtù del carattere senza dubbio innovativo che connota la successiva proposta ministeriale. Al Ministero delle Infrastrutture, infatti, non spetta il mero compito “notarile” di passare in rassegna le valutazioni delle diverse amministrazioni partecipanti alla conferenza, ma più ampiamente compete un ruolo di ulteriore impulso istruttorio, adempiuto tramite la sollecitazione, ove necessario, del parere del Consiglio Superiore dei lavori pubblici, o di altra commissione consultiva competente (cfr. l’art. 3, comma 4, del d.lgs. n. 190/2002); di qui l’esatta osservazione della Sezione giudicante, secondo la quale la proposta ministeriale “si configura come proposta autonoma, frutto di una ponderazione comparativa (preliminare) di quanto sostenuto dalle altre Amministrazioni”, nonché dell’analisi degli ulteriori contributi consultivi acquisiti al procedimento. Inoltre l’art. 3 del d.lgs. n. 190/02 – come già supra rilevato, operante nella vicenda in esame in virtù della delibera C.I.P.E. del 21 dicembre 2001 - nel disciplinare il progetto preliminare e la tempistica della relativa presentazione (3) nel suo quinto comma attribuisce al C.I.P.E. la responsabilità di approvare il progetto preliminare (4). E’ il caso di ripetere e rimarcare questo dato, dal quale si trae un’argomentazione davvero tranchant: non è dubbio che il progetto preliminare non ancora approvato potrebbe contenere delle statuizioni astrattamente pregiudizievoli per gli interessi di un soggetto privato o pubblico (si pensi all’intesa Stato – Regioni sulla localizzazione dell’opera, rilevante ai fini urbanistici ed edilizi, nonchè all’accertamento inerente alla compatibilità ambientale dell’opera stessa), ma prima del momento dell’approvazione il pregiudizio si configura come meramente eventuale ed “incertus an”; di qui la inammissibilità di una autonoma impugnazione, correttamente statuita dal T.A.R. proprio in quanto “il progetto preliminare cui fa riferimento il verbale impugnato non è ancora stato approvato, e si trova nella fase istruttoria delineata dal quarto comma dell’art. 3 del D.lgs n. 190/02”. In conclusione, la pronuncia del T.A.R. sembra assai solida sia in virtù dell’intima coerenza dei suoi passaggi logici, che in ragione dei robusti ancoraggi normativi sui quali il Collegio giudicante ha imperniato il proprio ragionamento; la Sezione è riuscita nel pregevole intento di cogliere le linee essenziali di una materia complessa, evitando le superfetazioni e le divagazioni che talora funestano le sentenze chiamate a dirimere le liti di un certo rilievo economico-sociale (quasi che alla importanza della lite debba necessariamente corrispondere una proporzionata corposità della sentenza). Ma soprattutto la decisione qui annotata si presta a svolgere un prezioso ruolo di deflazione del contenzioso a venire: laddove l’orientamento del Collegio laziale dovesse stabilizzarsi (e magari trovare conferma presso il Consiglio di Stato) si ridurranno sensibilmente gli spiragli per l’insorgere di liti concernenti la progettazione delle grandi infrastrutture prima del momento dell’approvazione ad opera del C.I.P.E. Si è consapevoli che si tratta di un risultato che finisce soltanto per “rimandare” le inevitabili dispute giurisdizionali, rinviandole ad un momento posteriore all’approvazione; ma non si tratta di un risultato da poco, considerando che, seguendo l’opinione del T.A.R., le procedure in itinere potranno beneficiare di una certa fluidità, almeno nella fase iniziale, in modo da giungere all’attenzione del Giudice amministrativo arricchite di una serie di elementi (proposta ministeriale, pareri vari, approvazione del C.I.P.E. con eventuali prescrizioni aggiuntive) che renderanno più agevole e sicuramente più completa la verifica che alla sede giurisdizionale è demandata.   --- *** ---   NOTE   (1) Ai sensi del comma testè citato “Nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico, la conferenza di servizi si esprime sul progetto preliminare al fine di indicare quali siano le condizioni per ottenere, sul progetto definitivo, le intese, i pareri, le concessioni, le autorizzazioni, le licenze, i nullaosta e gli assensi, comunque denominati, richiesti dalla normativa vigente. In tale sede, le amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, del patrimonio storico-artistico o alla tutela della salute, si pronunciano, per quanto riguarda l’interesse da ciascuna tutelato, sulle soluzioni progettuali prescelte. Qualora non emergano, sulla base della documentazione disponibile, elementi comunque preclusivi della realizzazione del progetto, le suddette amministrazioni indicano, entro quarantacinque giorni, le condizioni e gli elementi necessari per ottenere, in sede di presentazione del progetto definitivo, gli atti di consenso”.   (2) Il T.A.R. esclude che si possa applicare il disposto del comma quinto del ridetto art. 14 bis, a mente del quale “Nel caso di cui al comma 2, il responsabile unico del procedimento trasmette alle amministrazioni interessate il progetto definitivo, redatto sulla base delle condizioni indicate dalle stesse amministrazioni in sede di conferenza di servizi sul progetto preliminare, e convoca la conferenza tra il trentesimo e il sessantesimo giorno successivi alla trasmissione. In caso di affidamento mediante appalto concorso o concessione di lavori pubblici, l’amministrazione aggiudicatrice convoca la conferenza di servizi sulla base del solo progetto preliminare, secondo quanto previsto dalla legge 11 febbraio 1994, n.109, e successive modificazioni”.   (3) Va in proposito ricordata la previsione dell’art. 3, comma 4, del d.lgs. 190/2002, che prevede la trasmissione del progetto preliminare, ad opera dei soggetti aggiudicatori, al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, agli enti gestori delle interferenze ed alle Regioni o Province autonome competenti per territorio. La trasmissione avviene altresì in favore di altri Ministeri eventualmente competenti, ossia: - il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio; - il Ministero delle attività produttive; - il Ministero per i beni e le attività culturali. Riguardo ai soggetti destinatari del progetto preliminare la farraginosità della normativa rende utili alcune puntualizzazioni: a) il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio è sempre destinatario del progetto preliminare (corredato dal S.I.A.) quando il progetto medesimo concerna opere soggette a procedura di V.I.A. a norma dell’art.17, comma 1, più sopra ricordato; b) il Ministero per i beni e le attività culturali è destinatario del progetto per le opere incidenti su aree sottoposte a vincolo di tutela culturale o paesaggistica (art.18, comma 5); c) gli Enti gestori delle interferenze sono destinatari dell’invio del progetto preliminare unicamente ai “ai fini di cui al successivo art. 5” (così il comma 4 dell’art. 3 già citato).   (4) In realtà ai sensi dell’art. 3, comma 5 ora detto, il progetto preliminare è approvato dal C.I.P.E. a maggioranza senza essere sottoposto a conferenza dei servizi, ma per le procedure in itinere già si è segnalata l’utilizzabilità delle risultanze delle conferenze di servizi già compiute ovvero in corso. La disciplina ordinaria contempla una previa intesa sulla localizzazione con i presidenti delle Regioni e Province autonome interessate che si pronunciano, sentiti i Comuni nel cui territorio si realizza l’opera. In sostanza, la decisione è del C.I.P.E., ma sulla localizzazione si deve acquisire il consenso dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, a loro volta onerati a raccogliere l’adesione dei Comuni il cui territorio è destinato ad ospitare l'opera progettata. L’inerzia dei Comuni non comporta deroghe al prefato termine di trenta giorni decorrente dall’”invito” del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti. Se il Comune interessato resta inattivo, o meglio non si esprime tempestivamente, imputet sibi; è comunque possibile – e forse auspicabile, onde prevenire situazioni conflittuali - che in via di prassi si affermi un orientamento favorevole ad ammettere proroghe quando gli Enti locali richiedano dilazioni motivate da particolari complicanze istruttorie; ciò anche considerato che simili ipotesi non possono equipararsi a quella della inerzia assoluta, unica evenienza che il legislatore delegato mirava, ragionevolmente, a prevenire.