REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DE POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo della Toscana

ha pronunciato la seguente:

S E N T E N Z A

sul ricorso n. 917/2001 proposto dai

signori NEROZZI Ermanno e FALCINI Lilia, rappresentati e difesi dagli av.ti Lorenzo Scarpelli e Maria Adele Rubino, anche disgiuntamente, presso i quali sono elettivamente domiciliati in Firenze: Via G. Modena n. 1;

c o n t r o

- il COMUNE DI CAMPI BISENZIO, in persona del Sindaco pro tempore, costituitosi in giudizio, rappresentato e difeso dall'avv. Anton Ugo Serra ed elettivamente domiciliato nello studio di questi in Firenze, Via Maggio 30.

P E R L ‘ A N N U L L A M E N T O del diniego di concessione edilizia 14 febbraio 2001 n. 7473; - del presupposto parere della Commissione Edilizia comunale di cui al verbale della seduta 30.1.2001, in parte qua; - di ogni altro provvedimento, presupposto, connesso o conseguente ancorchè, allo stato, sconosciuto.

Visto il ricorso e la relativa documentazione; Visto l' atto di costituzione in giudizio del Comune intimato; Visti gli atti tutti della causa; Designato relatore per la pubblica udienza del 20 marzo 2003 il Cons. dott.ssa Giacinta Del Guzzo: Uditi, gli avv.ti L. Scarpelli e R. Carusi, delegato dall'avv. A.U. Serra; Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

F A T T O

I ricorrenti sono comproprietari di un appezzamento di terreno nel territorio del Comune di Campi Bisenzio, distinto al N.C.T. al foglio n. 32, part.lle 38 e 39 (porzioni), adiacente alla via Barberinese ma con ingresso dalla via delle Pertiche. Su tale appezzamento insiste un immobile destinato a civile abitazione costruito approssimativamente nel primo dopoguerra, e composto da una palazzina di due piani e annessi di tipo agricolo, attualmente bisognosa di rilevanti interventi di manutenzione straordinaria. Lo spigolo della costruzione si trova a 34,15 ml. dal ciglio della via Barberinese (34,65 ml. dalla linea bianca di delimitazione). I ricorrenti hanno presentato in data 26 ottobre 2000, prot. 49889, istanza per la concessione edilizia avente ad oggetto la ristrutturazione e l'ampliamento del fabbricato di via delle Pertiche, onde sfruttare le potenzialità edificatorie dell'appezzamento di cui sono proprietari, anche alla luce del fatto che l'immobile oggetto dell'intervento rientra tra quelli di valore storico, artistico o ambientale di cui alla L.r. Toscana n. 59/1980, su tale fabbricato "è possibile realizzare nuovi volumi, anche in sostituzione di quelli demoliti, fino a raggiungere l'indice di fabbricazione IF = 2" (N.T.A. del P.R.G., art. 16). L'ampliamento dell'edificio dista dal ciglio della via Barberinese ml. 42,05. All'esito del procedimento amministrativo veniva comunicata agli istanti la determinazione prot. 7473 del 14 febbraio 2001, notificata in data 16 febbraio 2001, con la quale il Dirigente dell'U.O. Edilizia Privata del Comune di Campi Bisenzio ha partecipato il diniego di concessione. Con riserva di motivi aggiunti, una volta ottenuto l'accesso al parere 30.1.2001, della Commissione edilizia, accesso richiesto in data 5.4.2001 e non ancora ottenuto, i ricorrenti hanno impugnato il diniego 14.2.2001 formulando le seguenti censure:

1) Violazione e falsa applicazione dell'art. 3 L. 7 agosto 1990 n. 241. Eccesso di potere per difetto di motivazione. Il diniego opposto dal Comune rispetto all'istanza avanzata dal Sig. Nerozzi e dalla Sig.ra Falcini sarebbe illegittimo per contrasto con il disposto dell'art. 3 della L. n. 241/90. Il difetto di motivazione dell'atto impedirebbe di comprendere in base a quali dati specifici sia stata operata la scelta dell'Amministrazione, impedendo così di verificare il percorso logico seguito nell'applicare i criteri generali al caso concreto.

2) Violazione di legge: D.Lgs 30 aprile 1992, n. 285 (nuovo Codice della Strada), D.P.R. 16 dicembre1992, n.. 495 (Regolamento di esecuzione ed attuazione del nuovo codice della strada). Eccesso di potere per erroneità dei presupposti e travisamento dei fatti. Ove la locuzione "viabilità di P.R.G." contenuta nel diniego, faccia riferimento alla fascia di rispetto della Via Barberinese su cui pure affaccia la costruzione attualmente esistente, il diniego sarebbe illegittimo per violazione delle norme del Regolamento di esecuzione ed attuazione del nuovo Codice della Strada, che dettano le distanze minime da osservare per la edificazione in prossimità dei tracciati stradali. Posto che la zona, che qui interessa, è fuori dal centro abitato, il parametro normativo cui fare riferimento è l'art. 26 del D.P.R. n. 495/1992, che disciplina l'ampiezza delle fasce di rispetto fuori dei centri abitati. La via Barberinese non potrebbe che essere classificata, per le sue caratteristiche, quale strada - extraurbana secondaria di tip. C ("strada ad unica carreggiata con almeno una corsia per senso di marcia e banchine "ex art. 2, lett. c) del nuovo Codice della Strada). Stando così le cose, il richiesto ampliamento dell'edificio avrebbe dovuto essere consentito, atteso che l'ampliamento verrebbe a trovarsi a m. 34,15 dal ciglio stradale e che la zona di rispetto si arresta a m. 30. Ai sensi dell'art. 26, comma 2 bis, del citato D.P.R. n. 495/992, inoltre, i limiti da applicarsi nelle zone - (come, quella che qui interessa -) previste come edificabili o trasformabili da uno S.U. direttamente attuabile sono meno rigorosi, e, nel caso di specie, quindi, la distanza da rispettare sarebbe di soli m. 10. In ogni caso, la parte di immobile, di cui è stato richiesto l'ampliamento, rispetterebbe tutti i limiti imposti dal C.d.S., sia che la via Barberinese debba considerarsi di tipo B che di tipo C, poichè l'ampliamento risulta trovarsi a m. 42,05 dalla detta strada.

3) Violazione di legge: artt. 22 e 23 L.R. Toscana 1 dicembre 1998, n. 88. Art. 19 D.lgs 18 agosto 2000, n. 267. Eccesso di potere per illogicità manifesta. Ove il diniego del Comune fosse riferito, invece alla previsione, nel P.R.G., di una strada "di grande viabilità", il cui tracciato correrebbe parallelamente alla via Barberinese, oltre l'immobile dei ricorrenti, il provvedimento sarebbe egualmente illegittimo, perchè fa riferimento alle distanze da una strada che non è stata realizzata, nè mai potrà esserlo, in quanto gli strumenti urbanistici intervenuti successivamente al P.R.G., in virtù di normativa (statale e regionale) posteriore allo stesso, hanno efficacia idonea a derogarne le previsioni. La legge regionale n. 88/1998, emanata in attuazione del decentramento amministrativo attuato dal D.lgs n. 112/1998, attribuisce (art. 23) alla Provincia la competenza in tema di "progettazione, costruzione e manutenzione delle strade regionali, ad esclusione di quanto disposto dall'art. 22, comma 1, lett. a)". Il T.U. sull'ordinamento degli Enti locali D.lgs n. 267/2000 conferma (art. 19) la competenza della Provincia in materia di viabilità e trasporti. Poichè la strada di grande viabilità, che imporrebbe il diniego di ampliamento impugnato, strada della quale si trova traccia nelle cartografie che accompagnano il P.R.G. comunale, non viene riproposta dal Piano Territoriale di Coordinamento Provinciale (P.T.C.P.), il diniego sarebbe illegittimo, atteso che le previsioni del detto Piano sono destinate a prevalere sugli strumenti urbanistici ove siano relative a materie rientranti per legge nella competenza provinciale.

4) Violazione dell'art. 2 della L. 19 novembre 1968 n. 1187. La previsione di P.R.G. che la parte ricorrente contesta (rimasta "sulla carta" per circa venti anni) comprimerebbe sine die il diritto dominicale della parte ricorrente stessa senza che a tale limitazione corrisponda alcuna forma di indennizzo. Il vincolo urbanistico in questione rientrerebbe tra quelli temporanei ed il Comune avrebbe dovuto, scaduti i cinque anni, senza l'approvazione del piano particolareggiato o l'inizio della procedura espropriativa, rinnovarlo motivatamente. Ciò non è avvenuto. In occasione della predisposizione del progetto di Piano Strutturale, inviato alla Regione in data 20.12.2000, la citata strada di grande viabilità non è stata riproposta, conseguentemente si tratterebbe di una previsione di P.R.G. sicuramente decaduta. La parte ricorrente conclude per l'accoglimento delle proprie ragioni. In resistenza si è costituito, in data 15.6.2001, il Comune intimato, il quale, con memoria 6 marzo 2003 ha confutato le censure e chiesto la reiezione del ricorso.

Con memoria 8 marzo 2003, i ricorrenti hanno replicato alle difese comunali e confermato tesi e conclusioni. Alla pubblica udienza tenuta il 20 marzo 2003, la causa è passata in decisione.

D I R I T T O

Le parti ricorrenti impugnano il diniego opposto dal Comune intimato all'istanza presentata in data 26.10.2000, intesa ad ottenere la concessione edilizia per l'ampliamento di un edificio di loro proprietà sito nel territorio comunale nei pressi della Via Barberinese. La prima censura, con la quale si lamenta difetto di motivazione, è infondata. Il diniego risulta, infatti, sufficientemente motivato. Esso richiama il parere contrario espresso dalla commissione edilizia comunale nella riunione del 30 gennaio 2001 ed esterna la ragione del diniego stesso ("l'ampliamento ricade nella fascia di rispetto della viabilità di P.R.G."); l'atto, dunque, pur nella sua sinteticità, consente agli interessati di individuare agevolmente l'elemento ostativo al rilascio della concessione. La seconda censura è incentrata sulla pretesa illegittimità del diniego, ove la ragione di esso consista nella vicinanza del progettato ampliamento con la via Barberinese e nell'assunto mancato rispetto da parte della nuova costruzione della fascia di terreno sulla quale, in applicazione del Codice della strada, è vietata l'edificazione. La censura è infondata, atteso che il diniego, come risulta dal tenore letterale del provvedimento, trova ragione non nel mancato rispetto della distanza dal ciglio stradale della via Barberinese, bensì dal vincolo di inedificabilità che grava nella zona latistante ad una strada di grande viabilità, la cui realizzazione è prevista nel P.R.G. comunale ed il cui tracciato è parallelo a quello della via Barberinese. Il tracciato della detta strada risulta, peraltro, dalla cartografia di P.R.G. allegata all'istanza di concessione e depositata in giudizio. Con la terza censura, le parti ricorrenti sostengono l'illegittimità del diniego, in quanto la strada di grande viabilità, prevista dal P.R.G. comunale ed ostativa al rilascio della concessione, rientrerebbe nella categoria delle strade sovraccomunali e non è stata realizzata nè potrà mai esserlo, in quanto gli strumenti urbanistici successivi al P.R.G. hanno, in forza della normativa statale e regionale posteriore al P.R.G. stesso, efficacia idonea a derogarne le previsioni La strada di grande viabilità ostativa al progettato intervento edilizio non è stata, infatti, riproposta nel Piano territoriale di Coordinamento Provinciale adottato dalla Provincia di Firenze. Premesso che la difesa comunale ha affermato che la strada per cui è controversia non riveste carattere sovraccomunale, ma di ciò non ha fornito elementi di prova, la doglianza non merita condivisione. Come affermato dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, nella decisione n. 1493 del 20 marzo 2000 (richiamata dalle stesse parti ricorrenti) nè gli artt. 5 e 6 della L. urb. gen 17 agosto 1942 n. 1150, che hanno introdotto l'istituto, nè gli artt. 15 e 17 della (ora abrogata) legge n. 142 dell'8 giugno 1990 sull'autonomia degli Enti locali danno fondamento alla tesi, secondo la quale il P.T.C. potrebbe introdurre nel Piano Regolatore Generale del Comune, con forza innovativa e cogente prescrizioni e vincoli privi di specifica causale legislativa o non riferibili ad una attribuzione riservata alla Provincia: Non può infatti, condividersi la teoria, per così dire, gradualistica della pianificazione urbanistica, che determinerebbe una specie di predominio necessario, nella gestione del territorio, degli Enti di bacino più ampio rispetto al Comune (cfr. decisione cit.). Ciò urterebbe, non solo, contro il riparto di competenze in materia urbanistica delineato dalla legislazione statale, ma anche, contro canoni costituzionali, che la riforma del titolo V della Costituzione attuale con L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 non ha mutato. Parimenti gli artt. 19 e 20 del D.Lgs. 18 agosto 2000 n. 267 non hanno innovato in materia di funzioni e compiti di programmazione già attribuiti alla Provincia dagli artt. 14 e 15 della L. n. 142/1990. In particolare, tra i compiti di programmazione, a mente dell'art. 20 del D.Lgs. n. 267/2000, spetta alla Provincia predisporre ed adottare il Piano Territoriale di coordinamento, ferme restando le competenze dei Comuni ed in attuazione della legislazione e dei programmi regionali. Tale Piano determina gli indirizzi generali di assetto del territorio. Alla legge regionale spetta dettare le procedure di approvazione, nonché norme che assicurino il concorso dei Comuni alla formazione dei programmi pluriennali e dei P.T.C. Ai fini del coordinamento e dell'approvazione degli strumenti di pianificazione territoriale predisposti dai Comuni, la Provincia esercita le funzioni ad essa attribuite dalla Regione ed ha, in ogni caso, il compito di accertare la compatibilità di detti strumenti con le previsioni del P.T.C. Neppure la legislazione della Regione Toscana conforta le tesi dei ricorrenti. A mente dell'art. 16 della L. reg. 16 gennaio 1995 n. 5 ("Norme per il governo del territorio") il P.T.C. è l'atto di programmazione, con il quale la Provincia esercita, nel governo del territorio, un ruolo di coordinamento programmatico e di raccordo tra le politiche territoriali della Regione e la pianificazione urbanistica comunale. E se le prescrizioni, indicate dai commi da 2 a 5 dell'art. 16, costituiscono, unitamente alle leggi, il riferimento esclusivo per la formazione e l'adeguamento degli strumenti urbanistici comunali e se per gli strumenti urbanistici comunali vi è un obbligo di conformazione alle prescrizioni del P.T.C., quest'ultimo tuttavia, non ha il potere di incidere direttamente sugli strumenti urbanistici e di sostituire le proprie prescrizioni a quelle comunali. La legge regionale prevede infatti, un apposito procedimento da attivarsi da parte della Regione o della Provincia (art. 10 della L. reg. n. 5/1995). Peraltro, la L. reg. n. 5/1995 prevede un articolato sistema di partecipazione degli Enti locali alle scelte programmatorie proprie della Regione stessa e della Provincia (artt. 7,17, 19). Quanto alla L. reg. n. 88/1998 (di attuazione del decentramento amministrativo disposto con il D.Lgs n. 112/1998) essa, nella materia "urbanistica e pianificazione territoriale" non ha modificato la ripartizione delle competenze già in essere. L'art. 9 di tale legge regionale, nel riservare alla Regione l'individuazione delle zone sismiche, espressamente dispone che "Le altre funzioni e compiti della Regione e degli enti locali in materia di urbanistica e di pianificazione territoriale sono disciplinati dalla legge regionale 16 gennaio 1995 n. 5, come modificata dalla presente legge" e, come si è detto, le modifiche introdotte non concernono il riparto delle competenze. Per quanto riguarda poi, la materia "viabilità" gli artt. 22, 23 e 24 della L. reg. n. 88/1998 (che disciplinano, rispettivamente, le funzioni della Regione, delle Province e dei Comuni e le modalità procedurali da seguirsi nella materia), è significativo che l'art. 24, penultimo ed ultimo comma, prevedano espressamente, per l'approvazione delle opere, di competenza regionale, da realizzarsi in difformità dagli strumenti urbanistici vigenti la predisposizione di un "apposito accordo di programma" ed in mancanza della conclusione di tale accordo l'intervento del Consiglio regionale su deliberazione della Giunta. In definitiva, il sistema normativo vigente non induce a ritenere il P.T.C. strumento idoneo ad introdurre nel P.R.G. vincoli cogenti e diretti, cosicché, per quanto qui interessa, il mancato inserimento nel P.T.C. della strada di grande viabilità, prevista nelle cartografie del P.R.G. del Comune di Campi Bisenzio, nelle more del recepimento del P.T.C. da parte del Comune stesso, non produce l'automatica eliminazione dell'opera dalla pianificazione comunale. Anche l'ultima censura, con la quale viene affermata la sopravvenuta inefficacia, ai sensi dell'art. 2 della L. n. 1187/1968, del vincolo preordinato all'espropriazione connesso alla realizzazione dell'opera di viabilità pubblica, non essendo stata realizzata l'opera stessa nel termine di cinque anni dalla previsione di Piano, è infondata. Come sostenuto (e documentato) dalla difesa comunale la fascia di rispetto viario di che trattasi è rappresentata graficamente nella simbologia di P.R.G. come area verde di rispetto a corredo della viabilità stradale. Tale destinazione costituisce un vincolo conformativo rientrante nella zonizzazione di Piano e non già un vincolo destinato all'espropriazione e come tale temporaneo. In conclusione, l'infondatezza delle censure proposte conduce alla reiezione del ricorso. Le spese seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

P. Q. M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Toscana, Sezione III, definitivamente pronunciando sul ricorso n. 917/2001 proposto dai Signori Nerozzi Ermanno e Falcini Lilia, di cui in epigrafe, lo respinge. Condanna i ricorrenti, in solido tra loro, al pagamento di in favore del Comune di Campi Bisenzio delle spese di giudizio, che liquida forfettariamente in complessivi € 2.000 (Euro duemila). Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Firenze, il 20 marzo 2003, dal Tribunale Amministrativo Regionale della Toscana, in Camera di Consiglio, con l’intervento dei signori: Dott. Eugenio LAZZERI - Presidente D.ssa Giacinta DEL GUZZO - Consigliere, est. Dott. Saverio ROMANO - Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 11 MARZO 2004 Firenze, lì 11 MARZO 2004   DUCCIO M. TRAINA Il vincolo di rispetto stradale previsto dal P.R.G. ha carattere conformativo o espropriativo?   1. I rapporti tra p.t.c. e p.r.g.. 2. L'espropriazione come minorazione singolare di sostanza. 3. La fascia di rispetto stradale è limitazione legale o vincolo espropriativo? 4. La natura espropriativa non è esclusa dal carattere "zonale" del vincolo di p.r.g.. 1. La sentenza conferma, con ampi e puntuali riferimenti alla normativa statale e regionale, l’orientamento già affermato da Cons. St., sez. V, 20 marzo 2000, n. 1493, secondo cui il piano territoriale di coordinamento (p.t.c.) di competenza provinciale non comporta automatica variante degli strumenti urbanistici comunali né può sovrapporre ad essi le proprie scelte, se non nelle materie attribuite alla Provincia e nei limiti in cui ciò sia legislativamente consentito. L’esclusione di una relazione di tipo gerarchico tra i piani urbanistici di diverso livello deriva non solo dal principio di sussidiarietà verticale, ora elevato al rango di precetto costituzionale, ma anche dalla puntuale esegesi della normativa statale e, in particolare, regionale, esaustivamente svolta nella sentenza. A completamento della quale si può solo aggiungere che la l. reg. Toscana n. 5/1995 valorizza l’autonomia comunale fino al punto di escludere che il piano provinciale possa sostituirsi al p.r.g. nella disciplina del territorio e nella conformazione delle proprietà fondiarie, anche laddove contenga previsioni riferibili alla sfera di attribuzioni della Provincia, ma può solo produrre, nella sola parte in cui contiene prescrizioni localizzative indicate da piani provinciali di settore, meri effetti di salvaguardia a valere sino all’adeguamento degli strumenti urbanistici comunali e comunque per non più di 5 anni (v. art. 16).   2. E' parimenti allineato alla prevalente giurisprudenza, ma non è altrettanto condivisibile, il capo della sentenza in rassegna che in poche battute respinge l’ultimo motivo di censura, vertente sulla violazione dell’art. 2, l. 19 novembre 1968, n. 1187. I ricorrenti eccepivano che il lotto di loro proprietà, su cui è ubicato l’immobile di cui avevano richiesto l’ampliamento rigettato dal Comune perché incompatibile con la destinazione a “fascia di rispetto della viabilità di P.R.G.”, è posto dalla esistente Via Barberinese ad una distanza superiore a quella minima prevista dall’art. 26, d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495 («regolamento di esecuzione e di attuazione del nuovo codice della strada»), di talché formulavano due censure fra loro alternative, o meglio a "tenaglia". Con la prima (II motivo di ricorso), assumevano che ove la locuzione "viabilità di P.R.G." posta a base del diniego facesse riferimento alla fascia di rispetto della via Barberinese, il diniego sarebbe illegittimo, perché l’ampliamento si colloca al di fuori della fascia prevista dal d.P.R. 495/1992. Con la seconda (IV motivo di ricorso) eccepivano che ove il diniego si fondasse sul vincolo di inedificabilità imposto da oltre venti anni al fine di realizzare una strada di grande viabilità con tracciato parallelo a quello della via Barberinese, esso doveva considerarsi ormai decaduto in base all’art. 2, l. 1187/1968 in quanto avente carattere espropriativo. Il TAR ha respinto la prima censura rilevando che il diniego "trova ragione non nel mancato rispetto della distanza dal ciglio stradale della via Barberinese, bensì nel vincolo di inedificabilità che grava nella zona latitante ad una strada di grande viabilità, la cui realizzazione è prevista nel P.R.G. comunale ed il cui tracciato è parallelo a quello della via Barberinese"; la seconda assumendo che “la fascia di rispetto viario di che trattasi è rappresentata graficamente nella simbologia di P.R.G. come area verde di rispetto a corredo della viabilità stradale. Tale destinazione costituisce un vincolo conformativo rientrante nella zonizzazione di Piano e non già un vincolo destinato all'espropriazione e come tale temporaneo”. Risulta evidente, dunque, che secondo il TAR nella specie il vincolo di inedificabilità presenta un duplice fondamento: è posto in vista della futura realizzazione di una strada pubblica e nel contempo contrassegna la fascia di rispetto della strada esistente; tuttavia in questa seconda "configurazione" non è soggetto a decadenza quinquennale ex art. 2, l. 1187/1968 in quanto, anche se è di ampiezza maggiore di quella prevista dal d.P.R. 495/1992, rientrando nella "zonizzazione" del p.r.g. presenta carattere "conformativo" e non "espropriativo". Alla base di quest'ultima affermazione è facile individuare la nozione costituzionale di espropriazione elaborata da una nota dottrina (A.M. Sandulli) e accolta dalla giurisprudenza ormai quasi quarantennale della Corte Costituzionale, secondo la quale l’espropriazione, ai sensi dell'art. 42 Cost., non esprime necessariamente una vicenda traslativa, né è incompatibile con la conservazione della titolarità del bene, ma è caratterizzata dal solo effetto privativo o di elisione, che può colpire sia il diritto di proprietà sia una facoltà che attiene al nucleo essenziale di tale diritto. Ciò a condizione che l'estinzione del diritto o della facoltà riguardi a titolo particolare beni singolarmente considerati, e non attenga invece ad un'intera categoria di beni, perché in tal caso si è dinanzi all'esercizio del potere di "conformazione" del regime proprietario che la Costituzione rimette al legislatore, senza ammantarlo di garanzie particolari, se non quelle che si esprimono - oltre che nel principio di ragionevolezza - nella riserva di legge e nel divieto di sopprimere la proprietà privata di determinate categorie di beni (in quanto espressamente prevista in altre disposizioni costituzionali: le case di abitazione, le terre agricole, i beni produttivi salvo i casi dell'art. 43) (C. Cost, sent. 20 gennaio 1966, n. 6, 9 marzo 1967, n. 20, 23 novembre 1967, n. 119, 29 mggio1968, nn. 55 e 56, 26 aprile 1971, n. 79, 22 giugno 1971, n. 133, 20 febbraio 1973, n. 9, 4 luglio 1974, n. 202, 6 maggio 1976, n. 106, 29 dicembre 1982, n. 239, 16 giugno 1988, n. 648, 20 luglio 1990, n. 344, 28 luglio 1995, n. 417, 20 maggio 1999, n. 179, 18 dicembre 2001, n. 411). Applicata ai vincoli di inedificabilità contenuti negli strumenti urbanistici, la nozione di espropriazione come "minorazione singolare di sostanza" da luogo al seguente regime (v. sentenza n. 55/1968): a) l'art. 42, comma 2, della Costituzione consente sia di escludere la proprietà privata di certe categorie di beni, sia di imporre in via generale, sempre per categorie di beni, talune limitazioni attinenti al regime di appartenenza e ai modi di godimento, sia infine di stabilire limiti a titolo particolare, cioè incidenti su beni singolarmente considerati, con diversa graduazione e più o meno accentuata restrizione delle facoltà di godimento e di disposizione; b) tuttavia le imposizioni a titolo particolare non possono eccedere, senza indennizzo, quella portata al di là della quale il sacrificio imposto viene ad incidere sul bene oltre ciò che è connaturale al diritto di proprietà «quale viene riconosciuto nell’attuale momento storico»; al di là di tale limite esse assumono carattere espropriativo; c) sono limiti connaturali alla proprietà immobiliare quelli che si arrestano a disciplinare il quodomo ed il quantum (anche ridotto) dell’edificazione o ad impedirla per breve tempo; sono invece limiti espropriativi e vanno indennizzati quelli che vietano l’edificazione o definitivamente o in vista di un’acquisizione coattiva alla mano pubblica incerta nella data; d) i vincoli di inedificabilità assoluta previsti dalla legge urbanistica sono da considerarsi a titolo particolare in quanto non colpiscono con carattere di generalità tutti i terreni urbani. e) tali vincoli, per rispettare la garanzia dell'art. 42, c. 2 Cost., devono essere mantenuti entro convenienti limiti di tempo (che la l. 1187/1968 ha poi individuato in 5 anni) ovvero devono essere indennizzati. Dunque il ragionamento della Corte riposa essenzialmente sulla summa divisio tra limitazioni proprie del regime giuridico di categorie di beni, espressive del potere di "conformazione" della proprietà e quindi non necessitanti di indennizzo, e limitazioni inerenti a beni considerati singulatim aventi carattere ablatorio se incidenti a tempo indeterminato o oltre un ragionevole termine sul "nucleo essenziale" del diritto dominicale.   3. Venendo alla fattispecie in esame, si ritiene pacificamente che abbiano carattere conformativo e non espropriativo le limitazioni legali imposte a causa del rapporto di vicinitas dei beni privati rispetto a determinati beni pubblici, in quanto presentano carattere di generalità e contrassegnano intere categorie di beni, dai contorni certi e identificabili a priori in base agli elementi oggettivi previsti dalla legge. Tra queste limitazioni,come ha ritenuto la Corte Costituzionale, si inquadra anche l’obbligo di osservare nella edificazione dentro e fuori dal perimetro dei centri abitati e degli insediamenti previsti dagli strumenti urbanistici certe distanze minime a protezione del nastro stradale, che variano a seconda del tipo di strada (artt. 16-18, d.lgs. 30 aprile 1992 , n. 285 e artt. 25-28, d.P.R. 16 dicembre 1992, n. 495): v. C. Cost. 22 giugno 1971, n. 133. La sentenza che si annota ha inteso dare applicazione ai suesposti principi, escludendo la natura espropriativa del vincolo in esame in quanto gravante non su un singolo appezzamento di terreno, bensì su un'intera "zona" urbanistica individuata per le sue particolari caratteristiche di prossimità alla viabilità stradale. La decisione tuttavia non convince. Anzitutto perché al vincolo che colpisce le fasce di rispetto stradale in tanto può riconoscersi natura conformativa, in quanto abbia carattere generale. A tal fine serve applicarsi in modo uniforme e costante per tutte le categorie di beni che presentano le medesime caratteristiche, e quindi, con ogni evidenza, l'estensione della fascia di rispetto deve essere identica in tutto il territorio nazionale, e non discrezionalmente e variabilmente fissata dal pianificatore comunale. Ne consegue che se si può considerare a carattere non espropriativo l'inedificabilità prevista, con effetti erga omnes, dal codice della strada e dal regolamento di attuazione, perché contrassegnante uniformemente tutti i terreni limitrofi alle strade esistenti, a conclusioni affatto diverse si deve giungere con riguardo alle previsioni di fasce di rispetto di più ampie estensioni contenute nello strumento urbanistico comunale, in quanto colpiscono solo determinati beni, posti in quel determinato comune (se non, addirittura, a lato di quella determinata strada), rompendo l'unità e l'uniformità della "categoria" di beni (i terreni prossimi alle strade pubbliche) che solo nel suo complesso può formare oggetto di disciplina conformativa.   4. Né può ritenersi che la previsione di inedificabilità perda il suo carattere di sacrificio singolare per essere riferita non a singoli terreni ma ad una più ampia "zona" urbanistica. Occorre dare atto che l'interpretazione oggi dominante, andatasi a consolidare in relazione alla nozione di «edificabilità legale» prevista dall’art. 5 bis della l. n. 359 del 1992, fa leva proprio sul carattere singolare che devono presentare le limitazioni alla proprietà per dismettere la veste della conformazione ed assumere quella dell’espropriazione, onde affermare anche relativamente ai vincoli posti dagli strumenti urbanistici che hanno carattere ablatorio solo le prescrizioni di inedificabilità che incidono sui suoli determinati e di modeste dimensioni e non quelle che contrassegnano un’intera zona urbanistica (Cfr. Cons. Stato, Sez. V, 26 settembre 1995, n. 1354; Cons. Stato, Sez. V, 30 giugno 1995, n. 945; Cons. Stato, Sez. IV, 15 maggio 1995, n. 336; Cons. Stato, Sez. V, 22 marzo 1995, n. 451; e la ormai costante giurisprudenza della Cassazione: tra le tante, Sez. Un., 23 aprile 2001, n. 173; id.19 settembre 2000, n. 12408; 15 marzo 1999, n. 2272; id. 16 maggio 1998, n. 4921). Tuttavia, anche a prescindere dal fatto che tale criterio dovrebbe applicarsi solo alle "zone omogenee" in cui è suddiviso il territorio comunale ex d.M. 2.4.1968, n. 1444 (es.: le zone agricole "E", le zone a servizi "F"), e non alle più ridotte "aree" individuate al loro interno per soddisfare gli standards e le esigenze di allocazione delle opere pubbliche, la demarcazione così ricostruita tra previsioni conformative e previsioni espropriative non regge né sul piano logico, né sul piano della conformità ai principi elaborati dalla giurisprudenza costituzionale, quantomeno sino a che lo jus aedificandi sarà ritenuto attributo essenziale della proprietà fondiaria. Sul piano logico per il semplice motivo che la suddivisione in zone del territorio comunale non avviene sulla base alle caratteristiche connaturali all’«essenza» dei terreni, bensì sulla base di scelte largamente discrezionali dell’Amministrazione, che per la natura stessa del potere pianificatorio esercitato e per le finalità che deve perseguire (l’ordinato assetto dei luoghi) provocano inevitabili sperequazioni tra proprietari. Solo in taluni casi la previsione di inedificabilità contenuta nello strumento urbanistico può rispecchiare la natura propria del bene, quando cioè ha carattere ricognitivo o riproduttivo di limitazioni extraurbanistiche (es. vincoli paesistici, storico-artistici … ecc.). Nelle altre ipotesi, invece, la preclusione dell’utilizzazione edificatoria risponde solo a scelte pianificatorie e conculca una facoltà che ancora oggi la Corte Costituzionale afferma essere insita nel diritto di proprietà. Né il carattere singolare della incisione può essere attenuato dalla minore o maggiore estensione spaziale del vincolo, perché la limitazione è comunque legata a valutazioni discrezionali circa l’assetto del territorio. Prova ne è, nel caso in esame, che la scelta di ampliare le dimensioni della fascia di rispetto rispetto a quelle previste dal d.P.R. 495/1992 è collegata alla localizzazione (ormai decaduta per decorso del quinquennio) di una nuova strada di grande scorrimento, cioè ed una valutazione tipicamente discrezionale. In conclusione, le «categorie» di suoli per cui può escludersi l’edificabilità con provvedimento a carattere «conformativo» sono solo quelle individuate in via generale dalla legge (o in base alla legge) come contrassegnate da un limite connaturale, il cui concreto accertamento, se non è effettuato direttamente dalla legge stessa, è rimesso ad un’attività amministrativa che si deve svolgere secondo criteri oggettivi o tecnici, che escludano la discrezionalità tipica ed inevitabilmente discriminatoria della pianificazione urbanistica. Poco importa, quindi, se più terreni vengono accorpati in una zona urbanistica e accomunati nella previsione di inedificabilità. L’incidenza sul nucleo essenziale della proprietà non viene meno, perché viene conculcata una facoltà connaturale, che invece ad altri proprietari di terreni aventi i medesimi requisiti intrinseci viene consentito di esercitare. Sul piano della conformità ai principi costituzionali, è sufficiente ricordare che le due sentenze «chiave» in materia di vincoli hanno dichiarato l’incostituzionalità degli artt. 40 e 7, nn. 2, 3, 4, della l. n. 1150/1942 nella parte in cui «non prevedono un indennizzo per l’imposizione di limitazioni operanti immediatamente e a tempo indeterminato nei confronti dei diritti reali, quando le limitazioni abbiano carattere espropriativo nei sensi indicati in motivazione» (sentenza n. 55 del 1968) e consentono «di reiterare i vincoli urbanistici scaduti, preordinati all’espropriazione o che comportino l’inedificabilità, senza la previsione di un indennizzo» (sentenza n. 179 del 1999). Mentre l’art. 7 della l. urb., ai nn. 3 e 4 contempla vincoli preordinati all’espropriazione, al n. 2, prevede appunto «la divisione in zone del territorio, con precisazione di quelle destinate all’espansione dell’aggregato urbano, ed i caratteri e vincoli di zona da osservare nell’edificazione». Del resto nel giudizio a quo che ha dato occasione alla citata sentenza n. 55/1968 si discuteva di destinazioni a verde, a edificio scolastico e di «conservazione di fabbricato monumentale», cioè di due vincoli localizzativi singolari e di uno zonale. Più esplicita smentita della interpretazione che stiamo esaminando sarebbe difficile trovare. Appare evidente, infatti, come secondo la Corte la previsione di inedificabilità abbia carattere ablatorio anche se non colpisce un singolo bene, ma un’intera «zona» urbanistica. Ivi comprese, quindi, le fasce di rispetto stradale che superano le misure previste per la generalità dei casi dalla normativa (di carattere - essa sì - conformativo) di fonte statale.