n. 2-2004 - © copyright.

1. Edilizia ed urbanistica – area sottoposta a vincolo – opera abusiva - art. 32 l. 47/85 - parere negativo dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico – onere di impugnazione immediata – non sussiste.
   
   
2. Edilizia ed urbanistica – area sottoposta a vincolo – opera abusiva - difetto di motivazione del parere vincolante dell’autorità preposta alla tutela del vincolo – carenza di istruttoria.

REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta

N. 480/04 REG.DEC.
N. 6805 REG.RIC.
ANNO 1998

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 6805/1998 proposto da

Comune di Terni, in persona del sindaco p.t. , rappresentato e difeso dall’Avv. Alessandro Alessandro, ed elettivamente domiciliato presso la segreteria del Consiglio di Stato, in Roma, Piazza Capo di Ferro n.13.

CONTRO

Enrico Santoni, rappresentato e difeso dall’Avv. Stefano Neri, ed elettivamente domiciliato presso lo studio Persiani-Rizzo, in Roma, via Toscana n.10.

E NEI CONFRONTI DI

Associazione Intercomunale Conca Ternana (già Consorzio Socio- economico-urbanistico del comprensorio Ternano).
per la riforma
della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale dell’Umbria, n. 182/1998.

Visto il ricorso con i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della parte appellata;
Esaminate le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese;
Visti tutti gli atti di causa;
Relatore alla pubblica udienza del 4 novembre 2003, il Consigliere Marco Lipari;
Uditi gli avv.ti U. Segarelli, per delega dell’avv. Alessandro e Cartasegna, per delega dell’avv. Neri;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

1 La sentenza appellata, in accoglimento dei ricorsi proposti dal Sig. Enrico Santoni, previa riunione ha annullato:
a) il diniego della concessione in sanatoria richiesta dall’interessato, insieme alla moglie Vincenza Cupido, adottato dal competente assessore del comune di Terni (prot. 14314/86 del 15 gennaio 1988), riguardante un immobile ubicato in area sottoposta a vincolo paesaggistico (manufatto in legno di m. 4,30 x 4,50 x 2,30);
b) il parere negativo adottato, con delibera 16 settembre 1986, n. 305, dal Consorzio socio economico urbanistico del Comprensorio ternano (poi trasformato nella “Associazione intercomunale della Conca Ternana”), autorità competente alla gestione del vincolo paesaggistico e alla espressione del parere di competenza, nell’ambito della procedura di sanatoria edilizia;
c) l’ordinanza di demolizione del manufatto adottata dal competente assessore del comune di Terni, adottata il 10 giugno 1989.

2 Il comune deduce l’infondatezza e l’inammissibilità dell’originario ricorso.

3 L’appellato resiste al gravame.

DIRITTO

1 In primo luogo, il comune di Terni ripropone la propria eccezione di inammissibilità dell’originario ricorso, espressamente disattesa dal tribunale.

2 Secondo l’amministrazione, l’interessato aveva l’onere di impugnare immediatamente il parere espresso dall’autorità preposta al vincolo paesaggistico. Ne deriverebbe, quindi, l’inammissibilità del ricorso proposto contro il provvedimento comunale di rigetto della richiesta di concessione in sanatoria, basato proprio sull’unica e assorbente ragione costituita dal parere ostativo dell’autorità competente.

3 Il motivo è infondato.

4 La Sezione è consapevole della perdurante incertezza in ordine alla definizione dell’onere di immediata impugnazione dei provvedimenti inseriti in una più ampia e complessa serie procedimentale, nell’ambito della quale confluiscono interessi e valutazioni di diverse amministrazioni, idonee a condizionare, con diversa intensità, il contenuto della determinazione finale.

5 In particolare, nel procedimento di sanatoria edilizia di cui all’articolo 32 della legge n. 47/1985, il parere espresso dall’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico assume valore vincolante, nel senso che il giudizio negativo espresso dall’organo competente preclude radicalmente il rilascio della concessione in sanatoria.

6 Inoltre, la giurisprudenza non dubita che il parere espresso dall’articolo 32, se favorevole all’intervento edilizio sia annullabile, per motivi di legittimità, dal Ministero dei beni culturali, ai sensi dell’articolo 82 del D.P.R. n. 616/1977.

7 Il carattere provvedimentale del parere, quindi, unitamente alla sua valenza non meramente endoprocedimentale e alla sua attitudine a definire il contenuto del provvedimento finale dell’amministrazione comunale, induce una parte degli interpreti a ritenere che tale atto debba essere immediatamente impugnato, senza attendere la conclusione del procedimento di sanatoria.

8 La Sezione non condivide questa tesi.

9 La determinazione dell’autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico trova comunque origine nell’avvio di un procedimento edilizio partitamente disciplinato, anche nelle sue diverse scansioni temporali. L’atto assume una valenza esterna nella parte in cui esprime la valutazione compiuta dell’amministrazione in ordine agli interessi affidati alla sua cura.

10 Ma la concreta lesività del provvedimento si manifesta solo nel momento in cui esso è trasposto o richiamato nell’atto finale che definisce la domanda di sanatoria edilizia (Cons. Stato, V Sez. 20 marzo 2000, n. 1511; Cons. Stato, VI Sez., 28 gennaio 1998, n. 114).

11 In tal senso si pone anche una generale esigenza di tutela dell’affidamento del privato, considerando che l’atto dell’autorità titolare del potere di tutela del vincolo è denominato parere e che l’assetto di interessi complessivo riguardante la richiesta di sanatoria è sintetizzato e delineato compiutamente solo dal provvedimento dell’autorità comunale.

12 Con una seconda censura, il comune di Terni contesta la sentenza appellata nella parte in cui ha annullato il provvedimento impugnato in primo grado per difetto di motivazione.

13 A dire dell’appellante, le affermazioni poste a sostegno del vizio vanno però contestate innanzitutto perché scendono nel merito, concretandosi in giudizi analitici sull’ “ambiente circostante”, sulle “proporzioni del manufatto” abusivo, sulla “sua ubicazione”, nel suo “disegno architettonico”, sulla sua visibilità anteriore e posteriore, sulla compatibilità del manufatto con l’abitato circostante, sulla valutazione del detto abitato circostante che viene fatto oggetto di un puntuale apprezzamento sotto il profilo dell’ “omogeneità stilistico-formale” e della “continuità” tale da “tollerare l’inserimento dell’abuso”.

14 A dire dell’amministrazione, la pronuncia resa dal tribunale finisce per concretizzarsi in una completa rivalutazione di merito della fattispecie, assolutamente non coerente con il fondamentale principio che il “riconoscimento di un vizio formale, quale è il difetto di motivazione, postula, in sede di esecuzione della sentenza, la rinnovazione dell’atto annullato emendato dal vizio medesimo da parte dell’autorità amministrativa nell’esercizio del suo potere tecnico-discrezionale volto alla tutela dei beni ambientali”.

15 Gli argomenti esposti dall’amministrazione appellante non sono persuasivi.
In primo luogo non è esatto affermare che il vizio accertato dal tribunale si configuri come mero difetto, o mancanza di motivazione.

16 Al contrario, la pronuncia pone in risalto la concreta inadeguatezza della motivazione dell’atto, affidata, in ultima analisi, ad una affermazione meramente tautologica, incapace di indicare, sia pure in modo sommario le ragioni di contrasto fra l’opera e il vincolo paesaggistico gravante nell’area su cui insiste il manufatto.

17 In questa corretta prospettiva, quindi, il vizio riscontrato non può correttamente qualificarsi come formale. È vero che l’amministrazione, in seguito all’annullamento del provvedimento è investita del potere di rinnovare l’istruttoria e il contenuto motivazionale dell’atto, tenendo conto di tutti gli aspetti tecnici e discrezionali rilevanti.

18 Ma l’ampiezza del potere rinnovatorio spettante all’amministrazione, seppure indiscutibile, non impedisce di rimarcare la portata sostanziale (e non puramente formale) del vizio di inadeguatezza della motivazione.

19 La lacuna motivazionale, infatti, presuppone un’attenta comparazione tra i dati fattuali emersi dagli atti di causa, anche in rapporto all’istruttoria procedimentale e il supporto motivazionale del provvedimento, che deve essere puntualmente correlato agli specifici interessi protetti attraverso l’imposizione del vincolo paesaggistico.

20 In concreto, l’accertamento del TAR resta rigorosamente all’interno dei confini assegnati al giudizio di legittimità, che non ammette un controllo sostitutivo del giudice sull’attività amministrativa svolta dall’organo competente.

21 Al contrario, il parere impugnato in primo grado si limita ad affermazioni troppo generiche e vaghe, incentrate su di un asserito “impatto ambientale dell’intervento” e sulla affermata incompatibilità dell’opera con la tutela ambientale della zona vincolata ex l. n. 1497/1939.

22 Si tratta di una motivazione troppo scarna e sintetica per supportare in modo convincente la statuizione assunta dall’amministrazione. Questa, pertanto, in sede di rinnovo dell’attività provvedimentale di sua competenza, dovrà specificare i motivi tecnici e giuridici posti a base della determinazione conclusiva del procedimento.

23 D’altro canto, proprio la circostanza che, come accertato dal tribunale, si tratta di “un modestissimo manufatto la cui stessa esistenza può sfuggire ad un osservatore mediamente attento”.

24 Questa circostanza rende evidente che l’amministrazione debba chiarire, nella motivazione del provvedimento, l’effettivo impatto paesaggistico dell’opera in questione, tenendo conto, fra l’altro, della sua visibilità, delle caratteristiche dei fabbricati circostanti, della natura dei materiali utilizzati.

25 In tale sede potranno essere superate le preoccupazioni manifestate dall’amministrazione comunale, secondo la quale “il largo ricorso al condono verrebbe a stravolgere la natura stessa delle aree ad altissima e ristretta valenza ambientale quale è la zona di Piediluco, patrimonio inestimabile da salvaguardare nei confronti di interventi edilizi impropri ed abusivi.”

26 La reiezione dell’appello rende superfluo l’esame dei motivi di gravame giudicati assorbiti in primo grado.

27 In definitiva, quindi, l'appello deve essere rigettato.
Le spese possono essere compensate.

PER QUESTI MOTIVI

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, respinge l'appello, compensando le spese;
ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio del 4 novembre 2003, con l'intervento dei signori:
AGOSTINO ELEFANTE - Presidente
GIUSEPPE FARINA - Consigliere
ALDO FERA - Consigliere
MARCO LIPARI - Consigliere Estensore
MARZIO BRANCA - Consigliere

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE
f.to Marco Lipari f.to Agostino Elefante
IL SEGRETARIO
f.to Antonietta Fancello

DEPOSITATA IN SEGRETERIA
Il 10 febbraio 2004
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)

IL DIRIGENTE
f.to Antonio Natale

Il parere dell’Autorità preposta alla tutela del vincolo paesaggistico:
il “tempus” di impugnazione e l’obbligo di motivazione

Avv. Antonella Migliore

L’emanazione del parere dell’Autorità preposta al vincolo paesaggistico si inserisce in un complesso procedimento, avviato con la richiesta da parte del privato della concessione in sanatoria relativamente ad un immobile abusivo costruito in un’area sottoposta a vincolo paesaggistico; pertanto, ha carattere endoprocedimentale e funzionale al procedimento che si conclude con un provvedimento di competenza di altra Amministrazione.
Tuttavia, non può negarsi al procedimento che si svolge dinanzi alla predetta Autorità una certa autonomia, anche determinata dal fatto che l’attività istruttoria dalla stessa svolta ha regole proprie e si conclude con un provvedimento finale, il parere appunto, in grado di condizionare, se di contenuto negativo, il “quid” del successivo provvedimento Comunale. La commistione di tale elemento con il predetto carattere di endoprocedimentalità, può suscitare delle perplessità in ordine all’individuazione del “tempus” di impugnazione, ovvero se possa effettivamente parlarsi di onere di impugnazione immediata oppure no.
Il quadro che si delinea, dunque, vede un procedimento complesso in cui sono chiamate ad esprimersi più Autorità preposte alla cura di diversi interessi.
In siffatto contesto, ai fini dell’individuazione del momento di impugnazione del parere dell’Autorità preposta al vincolo paesaggistico, assume rilevanza il carattere vincolante che il parere assume quando abbia - come nel caso oggetto della sentenza da cui trae spunto questo commento - un contenuto negativo.
Infatti, mentre con riferimento all’ipotesi di parere positivo si può decisamente affermare non solo l’inesistenza di un onere di impugnazione immediata ma altresì l’impossibilità stessa che ciò avvenga, visto che dinanzi a tale parere il soggetto terzo che volesse opporsi alla concessione in sanatoria diverrebbe titolare di un interesse concreto ed attuale all’impugnazione solamente a valle del procedimento che concede la sanatoria – posto che l’Autorità alla stessa deputata potrebbe negarla per motivi diversi ed ulteriori - la questione si complica nel caso di parere negativo, a fronte del quale all’Autorità comunale è preclusa l’emanazione di un provvedimento favorevole all’istante. Recita infatti l’art. 32 l. 47/85: “Il motivato dissenso espresso da un’Amministrazione preposta alla tutela ambientale, paesaggistico- territoriale …..preclude il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria”.
Alla luce di quanto sinora analizzato e cioè carattere endoprocedimentale, autonomia, valenza esterna nella parte in cui il parere esprime la valutazione compiuta dall’Amministrazione in ordine agli interessi affidati alla propria cura, vincolatività, si può sicuramente affermare che non sussiste un il privato non ha alcun onere di impugnazione immediata, poiché, in definitiva, la lesività del parere - provvedimento si manifesta nel momento in cui esso è trasposto o richiamato nell’atto finale che definisce la domanda di sanatoria edilizia (CdS V, 1511/90; VI, 114/98) sintetizzando e delineando compiutamente l’assetto complessivo degli interessi coinvolti. Questo è quanto ritiene la Giurisprudenza corrente, nonché il Collegio della V sez. del Consiglio di Stato con la sentenza n. 480/04.
Tuttavia, non può negarsi, a priori, la possibilità di una impugnazione immediata, poiché questa sarebbe motivata dall’interesse del privato a definire al più presto la vicenda e a non essere costretto ad aspettare il lasso di tempo che, necessariamente, intercorrerebbe tra il parere negativo ed il provvedimento finale di diniego della sanatoria di cui già si conosce l’esito (in tal senso Tar Toscana, III, n. 134/90, dove al parere del tipo in esame è stato riconosciuta un’analogia con l’amministrazione attiva in virtù della propria funzione decisionale).
Oltre a tale aspetto, la natura di provvedimento del parere dell’Autorità preposta al vincolo paesaggistico, porta a disquisire anche in ordine al obbligo di motivazione che, ai sensi dell’art. 3 l. 241/90 deve accompagnarsi a tali atti.
Nella fattispecie sottoposta al Consiglio di Stato e qui trattata, ci si trova di fronte ad un parere – provvedimento privo di idonea motivazione, non tanto sotto il profilo formale, pure esistente, anche se limitato ad un asserito e non meglio specificato "impatto ambientale dell'intervento" e ad un mero richiamo alla non conformità a specifiche disposizioni normative, quanto sotto il profilo sostanziale dell’assenza di una adeguata istruttoria svolta nel merito dall’Autorità a ciò preposta e nella quale siano rinvenibili gli elementi giuridici e tecnici che hanno portato ad una decisione negativa piuttosto che ad una positiva.
L’Autorità preposta al vincolo paesaggistico deve esprimere le ragioni di contrasto tra il manufatto ed il vincolo paesaggistico nell’area su cui il medesimo insiste, individuate all’esito di una attenta comparazione tra i dati fattuali della fattispecie e gli specifici interessi protetti dal vincolo paesaggistico, attraverso l’utilizzo di strumenti di valutazione normativi e tecnici (materiali usati, visibilità del manufatto, dimensioni dell’opera, caratteristiche dei fabbricati circostanti, ecc.).
Al riguardo, in conclusione, prezioso è il richiamo a quanto elaborato da dottrina e giurisprudenza relativamente alla motivazione di cui all’art. 3 l. 241/90: quanto al contenuto, la motivazione si articola nell’esposizione dei presupposti di fatto e di diritto giustificazione); l’indicazione delle ragioni che stanno alla base della determinazione assunta dall’Amministrazione (motivazione in senso stretto) e quindi degli interessi acquisiti e ponderati come motivi della scelta effettuata (cfr.in proposito Tar Lazio, I, n. 1159/95; Tar Piemonte, II, n. 153/95; Tar Lazio, III, n. 687/95). Sotto il profilo teleologico, la motivazione è in grado di adempiere a tre funzioni: agevolare l’interpretazione del provvedimento amministrativo, garantire la trasparenza dell’azione amministrativa, rendendo palesi le ragioni dell’agire degli organi pubblici; assicurare il controllo giurisdizionale sulla legittimità della determinazione assunta a garanzia della sfera giuridica dei cittadini. Finalità tutte presenti, chiaramente con un peso diverso l’una dall’altra a seconda dell’interesse primario da realizzare.
Sotto il profilo dell’obbligo - evitando al lettore una lunga parentesi legata al confronto della normativa e delle posizione giurisprudenziale prima e dopo la legge n. 241/90 - basti dire che l’art. 3 della citata legge ha imposto un obbligo generale di motivazione per tutti i provvedimenti amministrativi, con la sola eccezione degli atti normativi a contenuto generale (ma la giurisprudenza, in alcuni casi, ha smentito anche tale assunto) e che la recente giurisprudenza ha affermato l’obbligo di motivazione anche per gli atti di alta amministrazione e per le nomine fiduciarie dei funzionari di rango elevato.
Ovviamente, laddove un provvedimento richiami e faccia proprio il contenuto di un atto che lo abbia preceduto o che faccia parte del medesimo procedimento, si ritiene che lo stesso sia motivato “per relationem” , anche implicita. Ed in tal caso, come previsto dall’art. 3 l. 241/90, l’Amministrazione deve comunicare, o comunque rendere disponibili ai privati gli atti da cui ricavare la motivazione.
Di poi, la motivazione deve essere congrua, nel senso che deve indicare con completezza l’iter logico seguito, le ragioni della decisione assunta, in collegamento con i presupposti di fatto che hanno indotto l’Amministrazione ad agire. Non sono pertanto sufficienti, rectius, congrue, le formule generiche o quelle apodittiche e di stile, meramente ripetitive delle norme.
Infine, è la motivazione non può trovare integrazione successiva all’impugnazione del provvedimento (sul punto, la giurisprudenza è rimasta pressoché fedele, nonostante le critiche provenienti da una parte della dottrina)