n. 7/8-2003 - © copyright.

Consiglio di Stato, Sez V - Decisione 29 luglio 2003 n. 4323;
Pres. Frascione, Rel. Cerreto
S.R.L. ECOALPI CAPOGRUPPO RTI R.T.I. S.R.L. METAL PLAST RECUPERI R.T.I. S.R.L. COOPERATIVA AMBIENTE (avv.ti Arturo Knering e Maurizio Visconti )
c. AMAV - AZIENDA MULTISERVIZI AMBIENTALI VENEZIANA (avv.ti Franco Stivanello Gussoni e Nicolo' Paoletti) CONSORZIO PEI , S.R.L. DEPURACQUE SERVIZI e la S.R.L. CATIL SERVIZI, AZIENDA UNITA' LOCALE SOCIO SANTIARIA N.1 VENEZIANA (avv.ti Alfredo Bianchini e Enrico Romanelli)

1- Contratti delal P.A. – offerte – offerte anomale – elementi valutabili.

1 - Qualora si contesti l’anomalia di una offerta (nella specie, in un appalto di servizi, art. 25 D. Lgs. 157/1995), la Commissione di gara deve operare tenendo presente che
a – deve prendere specificamente in considerazione le giustificazioni fornite ed esporre chiaramente le ragioni in base alle quali esse siano ritenute insoddisfacenti e non diano perciò sufficiente affidamento sulla corretta esecuzione della prestazione; allorché, invece, consideri seria l’offerta in base ad attendibili spiegazioni fornite dalle Ditte, non occorre che la relativa determinazione sia fondata su un’articolata motivazione ripetitiva delle medesime giustificazioni ritenute accettabili o espressiva di ulteriori apprezzamenti.
b - le giustificazioni in ordine alla congruità dei vari elementi di prezzo costitutivi dell’offerta debbono essere fornite dall’impresa e non cercate autonomamente dall’Amministrazione.
c - l’attendibilità dell’offerta va comunque valutata nella sua globalità e non con riferimento alle singole voci di prezzo ritenute incongrue e avulse dall’incidenza che potrebbero avere sull’offerta economica nel suo insieme.
d –dopo un primo giudizio di illegittimità per difetto di motivazione della verifica di congruità, la rinnovazione della valutazione in esecuzione del giudicato può riesaminare completamente gli elementi dell’offerta tenendo conto anche di elementi non ritenuti rilevanti in primo momento, dovendosi comunque considerare l'affidabilità globale dell'offerta.
e - Il dato relativo al costo per il personale e mezzi, in una gara per servizi di smaltimento rifiuti, e’ logico se siano state prese in esame circostanze varie (distanza degli impianti di smaltimento, l’entità dei luoghi di produzione dei rifiuti e distanza tra di essi) che difficilmente si prestano, di per sé e principalmente nel loro insieme, ad una valutazione di inattendibilità per illogicità ed incoerenza, tanto più se un’ impresa controinteressata ha previsto nella sua offerta un analogo quantitativo di ore lavorative

Con l’appello in epigrafe, il raggruppamento temporaneo di imprese Ecoalpi ha fatto presente che la ASL 12 Veneziana aveva indetto una licitazione privata per la fornitura del servizio raccolta, trasporto e incenerimento e/o smaltimento dei rifiuti speciali, comprensivo della fornitura di idonei contenitori, per il periodo 1.7.1998-30.6.2001; che il Raggruppamento aveva partecipato alla gara limitatamente al primo lotto “rifiuti sanitari pericolosi”, risultando aggiudicataria per il prezzo 2.096 Kg IVA esclusa, per un totale di £. 2.585.726.416 IVA esclusa; che alla gara avevano partecipato anche i raggruppamenti AMAV, con un prezzo di £. 2809 il KG IVA esclusa , e ASPICA, con un prezzo di £. 2820; che l’AMAV aveva proposto ricorso al TAR Veneto avverso la delibera di aggiudicazione n. 1516 del 26.6.1998 e relativi atti del procedimento, compreso il verbale di verifica della congruità dell’offerta; che l’Ecoalpi aveva proposto a sua volta ricorso incidentale avverso il provvedimento con il quale la sua offerta era stata ritenuta anomala nonché avverso l’ammissione con riserva dell’AMAV, per non aver presentato le autorizzazione relative ai forni inceneritori; che il TAR, con sentenza n. 823/99, aveva accolto il ricorso principale dell’AMAV, respingendo quello incidentale della Ecoalpi, per insufficiente motivazione del giudizio di congruità espresso dall’Amministrazione, ferma restando la possibilità per l’Amministrazione di rivalutare le giustificazioni di Ecolpi, tenendo conto delle considerazioni svolte in sentenza; che avverso detta sentenza l’Ecoalpi proponeva appello, con giudizio ancora pendente; che intanto l’Azienda, in conseguenza delle statuizioni della sentenza del TAR n. 823/99, adottava la delibera n. 1437 del 17.6.1999, con la quale assegnava, anche in via di conferma, il servizio a Ecoalpi, rilevando che per il periodo 1.6.98-17.6.99 lo aveva espletato in modo corretto e tenuto presente che la gestione di tale società aveva consentito notevoli economie di spese, facendo proprio il verbale di verifica di congruità del 14.6.1999; che l’AMAV impugnava anche quest’ultima delibera davanti al TAR Veneto, che lo accoglieva con la sentenza appellata in questa sede.
Ha dedotto che la sentenza appellata era erronea ed ingiusta per le seguenti ragioni:
- errore di legge e/o contraddittoria, illogica ed insufficiente motivazione in ordine ai criteri di valutazione dell’offerta, in particolare per aver ritenuto la P.A. obbligata ad un particolare approfondimento della motivazione e che il verbale dell’Azienda non costituisse verbale di verifica. Ha precisato che a fronte della generica richiesta dell’Azienda di fornire ogni elemento utile per un giudizio di congruità dell’offerta, con nota del 23.6.1998 aveva indicato voce per voce i costi da sostenere; né le erano state richieste ulteriori giustificazioni;
- violazione di legge per aver il TAR esulato dal sindacato di legittimità ed effettuato un sindacato di merito e/o contraddittoria ed illogica motivazione per aver ritenuto il provvedimento impugnato affetto da eccesso di potere per manifesta irrazionalità, travisamento dei fatti ed insufficiente motivazione;
- errata interpretazione dell’art. 25 D. L.vo n. 157/1995, in quanto la Ecoalpi aveva inviato all’Amministrazione un elenco dettagliato dei costi per cui, ove fossero state ritenute insufficienti le spiegazioni ricevute, doveva essere informata dei costi ritenuti anormalmente bassi, con la concessione di un congruo termine per le dovute precisazioni;
- violazione di legge per aver il TAR effettuato un sindacato di merito e/o contraddittoria ed illogica motivazione, in particolare per aver ritenuto esistente ai sensi dell’art. 3 del capitolato un obbligo di fornitura di un determinato quantitativo di contenitori, mentre tale quantitativo poteva variare in più o meno del 20% ed il prezzo di tali contenitori non era imposto da particolari disposizioni, essendo regolato solo dalle leggi di mercato;
-oggetto dell’appalto era la prestazione complessiva di un servizio, mentre i contenitori erano solo funzionali a tale servizio, ed inoltre il prezzo indicato per essi di £. 283 milioni era il frutto di una prevedibile riduzione del loro numero;
-errore di diritto e/o contraddittorietà ed illogicità della motivazione, in quanto il TAR aveva analizzato minuziosamente la motivazione data dall’azienda entrando in valutazioni di merito, con la sostituzione del proprio giudizio a quello fornito dall’Amministrazione.
Costituitasi in giudizio, l’Azienda ha chiesto l’accoglimento dell’appello.
Con atto depositato il 25.7.2000, ha proposto controricorso ed appello incidentale la società AMAV. HA in particolare rilevato quanto segue:
- il TAR si era limitato ad affermare in modo corretto che in caso di scostamento dell’offerta rispetto alla media dei ribassi, come nella specie, incombeva alla Ecoalpi dimostrare con argomentazioni approfondite che l’offerta era attendibile, mentre l’analisi del costi del 23.6.1998 era solo indicativa degli elementi costitutivi dell’offerta, senza un’adeguata motivazione; che per supplire a tale carenza l’Azienda aveva tentato di fornire delle argomentazioni a supporto della congruità dell’offerta, trasformando quello che doveva essere un verbale di verifica delle giustificazioni offerte dall’impresa in una serie di autonome giustificazioni;
-il TAR non era entrato nel merito delle valutazioni della P.A.;
- l’Amministrazione aveva chiesto all’Ecoalpi tutte le spiegazioni ritenute necessarie e l’Impresa non aveva fornito alcuna giustificazione;
- relativamente al costo dei contenitori l’Ecoalpi si era limitata ad indicare un prezzo di £.283 milioni, mentre tenuto conto dei quantitativi richiesti tale costo doveva essere pari a £.358.455.000, per cui l’utile dichiarato doveva ritenersi ridotto da £.85 milioni a £.9.545.000; d’altra parte l’Azienda, invece di prendere atto di ciò, giustificava autonomamente tale differenza invocando la possibilità di razionalizzare e quindi di ridurre il relativo quantitativo, senza alcun collegamento con le giustificazioni fornite dalla Ecoalpi e senza che tale possibilità venisse accennata nel verbale del 23.6.1998; che inoltre la clausola dell’art. 3 del capitolato non poteva intendersi nel senso indicato dall’Amministrazione ma semmai, tenuto conto dei diversi tipi di contenitore da fornire, come possibilità per l’azienda di chiedere nel limite del 20% più contenitori di un tipo piuttosto che di un altro senza modifiche di prezzi;
- anche per quanto concerne i costi di personale e mezzi, l’Ecoalpi si era l’imitata a fornire un dato riassuntivo di 6.000 ore a £. 22.000 (per complessive £.132 milioni), di per sé non suscettibile di verifica.
-l’incongruità dell’offerta Ecolapi si manifestava anche con riferimento ad altre voci (costi del gasolio, costi di raccolta e spese generali), secondo quanto rilevato nel ricorso originario;
- la deliberazione assunta dal Direttore generale dell’azienda doveva essere preceduta dai pareri obbligatori del Direttore sanitario, del Direttore amministrativo e del Direttore dei servizi sociali, mentre nella specie tali pareri risultavano espressi nello stesso contesto dell’atto e non erano regolarmente sottoscritti; né l’Azienda aveva fornito prova dell’effettiva esistenza di tali pareri;
- le operazioni di verifica erano di competenza del Direttore generale, mentre nella specie erano state affidate a due funzionari, che poi non avevano sottoscritto il verbale del 14.6.1999; né era stato fornita prova di tale sottoscrizione;
-non era giustificata la compensazione delle spese di giudizio.
Con atto depositato il 27.7.2000, l’appellante ha controdedotto al controricorso ed all’appello incidentale dell’AMAV.
Con ordinanza n. 3881 del 27.7.2000, questa Sezione ha accolto l’istanza cautelare proposta dall’appellante.
Con memoria conclusiva, l’Azienda ha fatto presente che nel frattempo l’appalto era stato eseguito con reciproca soddisfazione delle parti e che in particolare l’aggiudicatario aveva dato prova di rispettare gli impegni assunti, rilevando inoltre quanto segue:
-l’Azienda, a seguito dell’originaria sentenza del TAR, aveva il dovere di fornire adeguata motivazione in ordine alla scelta dell’Ecoalpi e tale adempimento era stato rispettato con il verbale del giugno 1999 ed in particolare, per quanto si riferiva alla fornitura dei contenitori, era stata ritenuta la congruità del prezzo in considerazione dei quantitativi ridotti consentiti dal disciplinare in funzione di un più razionale utilizzo degli stessi; che in relazione all’utile conseguito dai concorrenti non competeva all’Amministrazione e neppure al Giudice esprimere valutazioni al riguardo; che non poteva condividersi in relazione al quantitativo dei contenitori l’interpretazione fornita dall’AMAV che tendeva a tenerne fermo il quantitativo complessivo; che con riferimento al costo del personale l’azienda aveva ritenuto congruo un impegno di 6.000 ore anche tenendo conto dei mezzi impiegati e del numero dei dipendenti addetti; che anche i costi per il gasolio e per la raccolta , nonché per spese generali erano congrui;
-l’AMAV nel ricorso originario aveva lamentato non la mancanza dei relativi pareri ma il fatto che non fossero stati espressi nel contesto della deliberazione, ma le relative disposizioni non richiedevano ciò; -il verbale di verifica era corretto anche se vi avevano partecipato due funzionari, invece del solo funzionario delegato (dott. D’Angelo); nè rilevava la mancanza di sottoscrizione del di tale verbale, essendo intervenuto il suo recepimento nella deliberazione n. 1437/1999.
L’AMAV ha pur essa presentato memoria conclusiva, precisando in particolare quanto segue:
-l’offerta della Ecoalpi in tanto poteva ritenersi congrua in quanto veniva ad ammettersi una concreta prestazione del servizio secondo modalità diverse da quelle stabilite dal capitolato, con particolare riferimento alla fornitura dei contenitori, che invece doveva avvenire nel quantitativo prescritto;
-analoghe considerazioni potevano effettuarsi anche con riferimento ai mezzi (autoveicoli ed imbarcazioni), atteso che il capitolato richiedeva la disponibilità di almeno tre automezzi e di due natanti, mentre l’Amministrazione riteneva sufficienti una sola imbarcazione e due autoveicoli;
-l’utile di impresa, tenuto conto solo del costo dei contenitori, veniva a ridursi all’1,1 % del corrispettivo dell’appalto.
Alla pubblica udienza del 25.3.2003, il ricorso è stato trattenuto in decisione.