CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 27 settembre 2004 n. 6328 Pres. Salvatore, est. Cacace ANAS - Ente Nazionale per le Strade (Avv. Stato) c. IMMOBILIARE BELLUCI s.r.l e B.Zattin (Avv.ti G.Sindaco e R.Titomanlio)

Processo amministrativo – Effetti della Sentenza C. Cost. n. 204/2004 –Comportamenti della P.A. – Giurisdizione del G.O. – Condizioni – Insussistenza dell’esercizio di un potere autoritativo della P.A. – Fattispecie della occupazione appropriativa

In virtù della sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, dall’ambito di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo devono intendersi esclusi i comportamenti della P.A non collegati all’esercizio di un potere autoritativo, quali, in tema di occupazione c.d. appropriativa ( o accessione invertita, o occupazione usurpativa, o espropriazione sostanziale o occupazione acquisitiva), le fattispecie relative ai casi in cui alla procedura di occupazione d’urgenza di un immobile non abbia fatto seguito la procedura di espropriazione entro il termine di validità del decreto di occupazione d’urgenza. Per detti comportamenti, in quanto incidenti su posizioni di diritto soggettivo, deve pertanto essere ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, posto che principio fondamentale nell’ordinamento italiano è quello secondo cui, salvi i casi espressamente previsti da specifiche disposizioni di legge, la tutela dei diritti soggettivi è esercitata davanti al giudice ordinario.

R E P U B B L I C A I T A L I A N A IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quarta

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso in appello n. 5664 del 2002, proposto da

ANAS – Ente Nazionale per le Strade, in persona del legale rappresentante p.t., ex lege rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato e domiciliato presso gli ufficii della stessa, in Roma, via dei Portoghesi, 12,

c o n t r o

- IMMOBILIARE BELLUCCI s.r.l. in liquidazione, in persona del liquidatore p.t.;

- GAIANI Cesare Pietro;

- TURATI Giorgio;

- SCHIATTI Giuliano;

- CI.ME. s.r.l., in persona del legale rappresentante p.t.;

- COLOMBO Sandra;

- SANGALLI Giuseppe, costituitisi in giudizio unitamente alla sig.ra Zattin Bruna, tutti rappresentati e difesi dagli avv.ti Giovanni Sindaco e Raffaelle Titomanlio ed elettivamente domiciliati presso lo studio del secondo, in Roma, via G.G. Porro, 8,

per l’annullamento della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale per la Lombardia, Milano, sez. II, n. 1199/2002.

Visto il ricorso, con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio, nonché ricorso incidentale, degli appellati e della sig.ra Bruna Zattin; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive domande e difese; Visti gli atti tutti della causa; Data per letta, alla pubblica udienza del 13 luglio 2004, la relazione del Consigliere Salvatore Cacace; Uditi, alla stessa udienza, l’avv. Vincenzo Rago dello Stato per l’appellante e l’avv. Benincasa, in sostituzione dell’avv. Raffaele Titomanlio, per gli appellati e ricorrenti incidentali; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

Con ricorso notificato in data 6 settembre 2000 e depositato il successivo 3 ottobre 2000, la IMMOBILIARE BELLUCCI s.r.l. in liquidazione ( nella sua qualità di proprietaria di alcuni fondi interessati dal progetto relativo ai lavori di riqualificazione lungo la S.S. n. 36 – lotto n. 1 “Monza – Desio” approvato con decreto del Ministro dei Lavori Pubblici n. 2382 in data 9 agosto 1990 ), i sigg.ri GAIANI Cesare Pietro, TURATI Giorgio, SCHIATTI Giuliano, COLOMBO Sandra e SANGALLI Giuseppe, nonché la CI.ME. s.r.l. ( tutti cessionarii ed aventi causa della predetta Immobiliare Bellucci ) e la sig.ra Bruna Zattin ( coltivatrice diretta affittuaria di detti fondi ) hanno chiesto al T.A.R. per la Lombardia il risarcimento del danno spettante loro, per quanto concerne i primi, per la perdita del diritto di proprietà dei terreni originariamente occupati dalla Impresa Torno S.p.A. ( quale mandataria dell’A.T.I. Torno – Cariboni – Ines ), per conto dell’ANAS, in forza di valido decreto di occupazione poi scaduto, in quanto irreversibilmente trasformati a séguito della realizzazione dell’opera pubblica anzidetta; per quanto riguarda la seconda, per la perdita subìta quale coltivatrice diretta, così privata dell’area a lei affittata. Il Tribunale Amministrativo Regionale per La Lombardia, Milano, sez. II, con sentenza n. 1199/2002, ritenuta preliminarmente sussistente la giurisdizione del giudice amministrativo, ha accolto la domanda avanzata dai primi, mentre ha rigettato la domanda proposta dalla seconda. Con ricorso notificato il 24 giugno 2002 e depositato il successivo 19 luglio 2002, l’ANAS ha proposto appello avverso la indicata sentenza, denunciandone l’erroneità sotto due diversi profili. Gli appellati, unitamente alla sig.ra Bruna Zattin, si sono costituiti in giudizio con atto depositato in data 25 luglio 2002, chiedendo il rigetto dell’appello e proponendo appello incidentale autonomo avverso il capo della sentenza che ha respinto la domanda risarcitòria della sig.ra Bruna Zattin. Con memorie depositate rispettivamente in data 7 e 2 luglio 2004 l’appellante e gli appellanti incidentali hanno insistito sulle rispettive tesi e domande. La causa è stata chiamata e trattenuta in decisione alla udienza pubblica del 13 luglio 2004.

D I R I T T O

1. - I ricorrenti originarii hanno chiesto al T.A.R. per la Lombardia il risarcimento del danno spettante: a) alla società proprietaria ed ai suoi cessionarii ed aventi causa per la perdita della proprietà dei terreni originariamente occupati dalla Impresa Torno S.p.A. (quale mandataria dell’A.T.I. Torno – Carboni – Ines ), per conto dell’ANAS, in forza di valido decreto di occupazione poi scaduto, in quanto irreversibilmente trasformati a séguito della realizzazione dell’opera pubblica, cui l’occupazione stessa era preordinata; b) alla coltivatrice diretta affittuaria di detti fondi, per la perdita subìta con la sottrazione e trasformazione dell’area a lei affittata. Il T.A.R., con la sentenza appellata, affermata la giurisdizione del giudice amministrativo, ha accolto la domanda di cui al precedente punto a), mentre ha rigettato la domanda di cui al precedente punto b). Deve d’ufficio dichiararsi il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia in questione. La domanda di risarcimento avanzata dagli originarii ricorrenti, in quanto attinente a danni derivanti da occupazione divenuta illegittima perché protrattasi oltre il términe di legge senza che ad essa abbia fatto séguito il tempestivo decreto di esproprio, poteva infatti farsi rientrare nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in quanto riconducibile alle previsioni contenute nel primo comma dell’art. 34 della legge n. 80 del 1998 (come sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. b) della legge 21 luglio 2000, n. 205), a norma del quale erano devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie aventi per oggetto gli atti, i provvedimenti e i comportamenti delle amministrazioni pubbliche e dei soggetti alle stesse equiparati in materia urbanistica ed edilizia; proprio con esclusivo riferimento a tale disposizione, infatti, la prevalente giurisprudenza amministrativa si era pronunciata nel senso che rientrasse nella giurisdizione del giudice amministrativo ogni controversia, in cui la pretesa azionata riguardasse la declaratòria dell’avvenuta acquisizione del diritto di proprietà in forza della c.d accessione invertita, nonché la condanna dell’Amministrazione al risarcimento del danno (cfr., in particolare, Cons. giust. amm. Sicilia, sez. giurisd., 14 giugno 2001, n. 296; Cons. St.: sez. IV, 14 dicembre 2002, n. 6921 ; Ad. plen., 26 marzo 2003, n. 4). Orbene, tale giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo è venuta meno per effetto della nota sentenza della Corte Costituzionale n. 204 del 2004, che ha affermato, sub 3.4.3, che l’art. 34 cit. “si pone in contrasto con la Costituzione nella parte in cui, comprendendo nella giurisdizione esclusiva – oltre gli atti e i provvedimenti attraverso i quali le pubbliche amministrazioni (direttamente ovvero attraverso soggetti alle stesse equiparati) svolgono le loro funzioni pubblicistiche in materia urbanistica ed edilizia – anche i comportamenti, la estende a controversie nelle quali la pubblica amministrazione non esercita – nemmeno mediatamente, e cioè avvalendosi della facoltà di adottare strumenti intrinsecamente privatistici – alcun pubblico potere”. Ne consegue che dall’àmbito di giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo devono intendersi esclusi i comportamenti della P.A. non collegati all’esercizio di un potere autoritativo, quali, appunto, in tema di occupazione c.d. appropriativa (o occupazione usurpativa, o accessione invertita, o espropriazione sostanziale o occupazione acquisitiva), le fattispecie (qualificate dalla più recente giurisprudenza di questo Consiglio come ipotesi di occupazione usurpativa), relative ai casi, come quello in esame, in cui alla procedura di occupazione d’urgenza dell’immobile non abbia fatto séguito la procedura di espropriazione nel términe di validità del decreto di occupazione d’urgenza (v. Cons. St., VI, 20 maggio 2004, n. 3267). Per detti comportamenti, in quanto incidenti su posizioni di diritto soggettivo, deve pertanto essere ritenuta sussistente la giurisdizione del giudice ordinario, posto che principio fondamentale, nel nostro ordinamento, è quello secondo cui, salvi i casi espressamente previsti da specifiche disposizioni di legge, la tutela dei diritti soggettivi è esercitata davanti al giudice ordinario. In tali ipotesi non è invero ravvisabile neppure la giurisdizione generale di legittimità dello stesso giudice amministrativo (nell’àmbito della quale egli pur sempre “conosce anche di tutte le questioni relative all’eventuale risarcimento del danno”: primo periodo del terzo comma dell’art. 7 della legge 6 dicembre 1971, n. 1034), in quanto nell’occupazione usurpativa non sono configurabili situazioni giuridiche aventi consistenza di interesse legittimo, bensì solo situazioni di diritto soggettivo (quando, come nel caso di specie, si tratti di azioni restitutorie o risarcitòrie correlate al diritto di proprietà od alla qualità di fittavolo, mezzadro, colono o compartecipante coltivatore del fondo), oppure situazioni possessorie, la cui tutela è demandata, come s’è detto, in assenza di norme che ne affidino la cognizione ad altro giudice, al giudice ordinario (v. Cons. St., VI, n. 3267/2004, cit.). Né è possibile ritenere che il mutamento di legge in tema di giurisdizione, risultante dalla citata pronuncia della Corte costituzionale, possa non valere nel presente processo. Va osservato, infatti, che le sentenze della Corte Costituzionale, che dichiarano l'illegittimità costituzionale di una norma, hanno efficacia retroattiva, poiché operano una ricognizione di un vizio originario ed intrinseco della norma stessa, la cui eliminazione dall'ordinamento non è assimilabile a quella disposta, per effetto di abrogazione, in virtù di altra norma sopravvenuta (Cass. 757-92). Del resto l'art. 30 della legge 11 marzo 1953, n. 87, nella parte in cui stabilisce che "le norme dichiarate incostituzionali non possono avere applicazione dal giorno successivo alla pubblicazione della decisione" deve essere interpretato (Cass. 9604-94) nel senso che la decisione dichiarativa di incostituzionalità ha efficacia anche relativamente ai rapporti giuridici insorti anteriormente purché ancora pendenti (Cass. n. 5004-96). Nessun ostacolo a codesto atteggiarsi della efficacia della pronunzia d'incostituzionalità si rinviene nella regola dell'irrilevanza ai fini della competenza dei "mutamenti della legge successivi alla proposizione della domanda" (art. 5, nuovo testo, cod. proc. civ.), in quanto l'intervento della Corte Costituzionale non segna un cambiamento od una variazione del quadro normativo, né è equiparabile ad una legge sopraggiunta con contenuto modificativo, ma elimina in tutto od in parte, con forza retroattiva (ancorché con il limite del precorso verificarsi di definitività del rapporto), la norma già presente nell'ordinamento a causa di un contrasto "ab origine" con precetti della Costituzione (Cass. n. 6487-2002; n. 3352-1997; n. 7445-1996). Anche in tal caso resta, peraltro, salvo il limite dei rapporti esauriti al momento della pubblicazione della decisione, intendendosi per tali quelli accertati con sentenza passata in giudicato o per altro verso già consolidati (v. Cass. n. 6487/2002, cit.); ma il fatto che, nella fattispecie, il giudice di primo grado si sia pronunciato con una espressa statuizione sulla giurisdizione e che la stessa non sia stata specificamente impugnata non assume a tal fine rilevanza, poiché si deve escludere, fino a quando il rapporto processuale resti pendente e sempreché sulla giurisdizione non sia intervenuta una decisione della Corte di cassazione, che tale statuizione sia passibile di passare in giudicato, non essendo preclusiva della declaratoria in sede di appello una pronuncia espressa del giudice di merito non specificamente impugnata dalla parte soccombente (v. Cons. Stato, sez. IV: 2 luglio 2002, n. 3606; 8 giugno 2000, n. 3215; 1 dicembre 1999, n. 2052; 4 febbraio 1999, n. 112; sez. VI, 10 aprile 2002, n. 1939; 23 novembre 1999, n. 1922; 11 giugno 1999, n. 774; 25 marzo 1998, n. 390; Sez. V, 15 marzo 2001, n. 1519; Ad. plen., 28 ottobre 1980, n. 42).

2. – In conclusione, va quindi dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia e, per l'effetto, l'impugnata sentenza va annullata senza rinvio. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese del doppio grado di giudizio.

P.Q.M.

il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta), definitivamente pronunciando sul ricorso indicato in epigrafe, dichiara il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo e, per l’effetto, annulla senza rinvio la sentenza impugnata. Spese del doppio grado compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, il 13 luglio 2004 ed il 31 agosto 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quarta, nella Camera di Consiglio, con l'intervento dei Signori: Paolo SALVATORE - Presidente Antonino ANASTASI - Consigliere Anna LEONI - Consigliere Bruno MOLLICA - Consigliere Salvatore CACACE - Consigliere, rel. est.

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 27/09//2004 (art. 55, L. 27.4.1982, 186)