CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 17 settembre 2004 n. 6183 Pres. Trotta, est. Mele SOCIETA’ ITALIANA PER CONDOTTE D’ACQUA (Avv. M. Sanino) c. A.N.A.S. S.p.A. (Avv. Stato) e ROMANA SCAVI S.r.l. (Avv. A. Presutti)

1. Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Procedimento di verifica dell’anomalia – Produzione di giustificazioni – Contenuto – Limiti

2. Contratti della P.A. – Gara d’appalto – Aggiudicazione – Criteri di valutazione – Rapporti con il procedimento di verifica dell’anomalia

1. In materia di gare d’appalto, in relazione ai rapporti tra quanto dichiarato in sede di presentazione dell’offerta e le successive più articolate giustificazioni in ordine all’anomalia dell’offerta, è vero che, successivamente alla individuazione di anomalia dell’offerta, è necessaria la produzione di ulteriori giustificazioni rispetto a quelle indicate preventivamente in sede di offerta, correlate peraltro alle specifiche richieste e alle particolari contestazioni dell’ente procedente. Tuttavia tali giustificazioni, quando riferite ai medesimi elementi di costo già indicati preventivamente, non possono essere di segno completamente contrario rispetto alle precedenti, altrimenti si verserebbe in un caso di vera e propria modifica dell’offerta, che, naturalmente, non è possibile per una sola impresa e dopo lo scrutinio di tutte le offerte presentate.

2. Per quanto riguarda l’esito della gara d’appalto, la valutazione complessiva è collegata con i singoli parametri previsti per l’aggiudicazione, ma non tocca e non può essere riferito all’anomalia, nel senso che, quando questa è individuata, l’offerta presentata è (per effetto della formula matematica) automaticamente nell’ambito dell’anomalia, per cui o si riesce a dimostrare che non lo è in tutte le voci contestate oppure, anche se ciò non riesce per un elemento minimale, questa resta anomala. E ciò vale fino a quando il meccanismo per la individuazione dell’anomalia delle offerte resta vincolato ad una precisa formula matematica.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 692/04, proposto da

SOCIETA’ ITALIANA PER CONDOTTE D’ACQUA, rappresentata e difesa dall’avv. Mario Sanino e presso lo stesso elettivamente domiciliata, in Roma, viale dei Parioli, 180;

CONTRO

A.N.A.S. S.p.A., costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’Avvocatura generale dello Stato e presso la medesima domiciliata “ex lege”, in Roma, via dei Portoghesi, 12;

E NEI CONFRONTI

ROMANA SCAVI S.r.l., anch’essa costituitasi in giudizio, rappresentata e difesa dall’avv. Avilio Presutti e presso lo stesso elettivamente domiciliata, in Roma, piazza S. Salvatore in Lauro, 10;

PER L’ANNULLAMENTO della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, sez. III, n. 1142 del 6 febbraio 2004 (dispositivo reso con il n. 230 del 2003).

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l’atto di costituzione in giudizio dell’ ANAS S.p.A. e della controinteressata, nonché l’appello incidentale; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 27 aprile 2004, il Consigliere Eugenio Mele; Uditi l’avv. Mario Sanino, l'Avvocato dello Stato Linda e l'avv. Avilio Presutti; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

FATTO

L’appello principale è proposto dalla Società italiana per condotte d’acqua e si dirige contro la sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Lazio indicata in epigrafe, con la quale quel giudice ha annullato l’aggiudicazione intervenuta a suo favore per un’opera viaria (tronco Tertenia-Tortolì, lotto n. 4, stralcio n. 1), essendo stata considerata l’offerta presentata dalla società appellata non affetta da anomalia. Con un primo atto di appello, viene impugnato il solo dispositivo della sentenza, mentre con successivi motivi aggiunti si censura la sentenza integrale. Nell’atto di appello preliminare, l’appellante rileva la inammissibilità del ricorso proposto in primo grado, in quanto le censure del medesimo attenevano tutte a valutazioni di discrezionalità tecnica dell’Amministrazione. In particolare, l’appellata aveva dapprima presentato per i costi della mano d’opera quelli relativi ad una provincia diversa da quella dove si dovevano svolgere i lavori (Cagliari in luogo di Nuoro) senza peraltro evidenziare le spese di trasferta, mentre in sede di giustificazioni successive, ha risposto che i costi erano stati elaborati autonomamente, senza alcun riferimento a tabelle salariali, andando così in contrario avviso a quanto stabilito nel bando di gara (che peraltro non era stato neppure tempestivamente impugnato). Rileva ancora l’appellante che la Romana Scavi non aveva fornito alcuna giustificazione circa il costo del capo squadra, che aveva arbitrariamente e senza ragione modificato l’analisi relativa allo scavo di sbancamento, che non aveva fornito alcuna giustificazione concreta in ordine al personale da adibire ai macchinari ed al costo di manutenzione ed infine per non aver fornito alcuna indicazione (salvo una lettera di conferma del fornitore) per i noli a freddo. Pubblicata la sentenza integrale, l’appellante formula motivi aggiunti, con i quali, oltre a reillustrare le censure dell’atto introduttivo dell’appello, si censura il formalismo della sentenza, soprattutto in considerazione delle affermazioni di mancanza di valutazione complessiva dell’offerta e di carenza di motivazione nel provvedimento di esclusione. L’appellata Romana Scavi si costituisce in giudizio e controdeduce punto per punto alle censure dell’appello, presentando peraltro ricorso incidentale in ordine al capo della sentenza che ordina la rinnovazione della procedura di anomalia mentre si può benissimo attribuire l’aggiudicazione alla stessa Romana Scavi, che relativamente, in subordine alla reintegrazione in forma specifica, alla mancata individuazione di un risarcimento per equivalente. L’ANAS, costituitasi in giudizio, rileva la correttezza del procedimento seguito e chiede, conseguentemente, l’accoglimento dell’appello. Sia l’appellante principale che l’appellante incidentale presentano memorie conclusionali. La causa passa in decisione alla pubblica udienza del 27 aprile 2004.

DIRITTO

Occorrono, preliminarmente, due premesse: una in relazione ai rapporti tra quanto dichiarato in sede di presentazione dell’offerta e le successive più articolate giustificazioni in ordine all’anomalia dell’offerta, e ciò anche in relazione alla nota sentenza del Consiglio di giustizia delle comunità europee del 27 novembre 2001, ed un’altra con riferimento alla valutazione complessiva dell’offerta. In ordine al primo punto, se è vero che, successivamente alla individuazione di anomalia dell’offerta, è necessaria la produzione di ulteriori giustificazioni rispetto a quelle indicate preventivamente in sede di offerta, (relativamente al 75% delle categorie di lavoro), correlate peraltro alle specifiche richieste e alle particolari contestazioni dell’ente procedente, è pur vero che tali giustificazioni, quando riferite ai medesimi elementi di costo già indicati preventivamente, non possono essere di segno completamente contrario rispetto alle precedenti, altrimenti si verserebbe in un caso di vera e propria modifica dell’offerta, che, naturalmente, non è possibile per una sola impresa e dopo lo scrutinio di tutte le offerte presentate. Per quanto concerne il secondo punto, la valutazione complessiva è collegata con i singoli parametri previsti per l’aggiudicazione, ma non tocca e non può essere riferito all’anomalia, nel senso che, quando questa è individuata, l’offerta presentata è (per effetto della formula matematica) automaticamente nell’ambito dell’anomalia, per cui o si riesce a dimostrare che non lo è in tutte le voci contestate oppure, anche se ciò non riesce per un elemento minimale, questa resta anomala. E ciò vale fino a quando il meccanismo per la individuazione dell’anomalia delle offerte resta vincolato ad una precisa formula matematica, come è attualmente. Passando al merito della controversia azionata in questa sede, l’appello principale è fondato. Ed infatti l’Amministrazione ha correttamente ritenuto che le giustificazioni presentate dalla Romana Scavi non potessero essere accettate. Ed invero, relativamente al costo della mano d’opera, mentre nell’offerta i costi della stessa erano stati calcolati sulla base delle tabelle della provincia di Cagliari, invece che su quelle di Nuoro, ove dovevano svolgersi i lavori (senza peraltro individuare i costi aggiuntivi necessari per il trasferimento degli operai), successivamente la Romana Scavi ha dichiarato che avrebbe operato autonomamente, al di fuori di qualsiasi tabella di riferimento, determinando una sicura incertezza sulla possibilità della copertura dei costi medesimi. Relativamente alla presenza del capo-squadra, l’attuale appellata non ha fornito alcuna adeguata giustificazione circa il fatto di aver dichiarato di adibire a tale compito un operaio qualificato, anziché, come richiesto dall’Amministrazione, un operaio specializzato, limitandosi a mere affermazioni di assicurazioni di buon funzionamento dell’organizzazione. Anche con riferimento allo scavo di sbancamento, la stessa impresa candidamente afferma di non averne tenuto conto in sede di offerta e che dopo un attento esame è giunta alla conclusione di una riutilizzazione dei materiali di sbancamento, annullando così i costi relativi, ma non specifica né quale riutilizzo intende fare né quale incidenza tale riutilizzo potrà avere. Infine, anche sui noli a freddo, la Romana Scavi non riesce a fornire precise argomentazioni relativamente alla copertura degli ammortamenti, delle assicurazioni e dei noli, limitandosi a trasmettere una generica nota confermativa di tale copertura da parte del proprio fornitore, senza alcuna analisi e alcuna specificazione. E’ evidente, perciò, che le giustificazioni fornite dalla Romana Scavi non contengono quegli elementi tecnici ed economici che, solo, avrebbero potuto convincere l’Amministrazione circa la non anomalia dell’offerta, per cui la stessa è stata conseguentemente dichiarata anomala ed esclusa dalla gara. L’appello incidentale, che presenta motivi che avrebbero potuto essere presi in considerazione soltanto in presenza di un rigetto dell’appello principale (risarcimento in forma specifica o per equivalente), va, di necessità, rigettato. Le spese di giudizio del doppio grado, però, in considerazione della complessiva vicenda giurisdizionale, possono essere integralmente compensate fra tutte le parti costituite.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), definitivamente pronunciando sull’appello in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, in riforma della sentenza appellata, rigetta il ricorso in primo grado - Rigetta l’appello incidentale. Spese del doppio grado di giudizio compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 27 aprile 2004, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sez. IV), riunito in Camera di Consiglio con l'intervento dei signori:

Gaetano TROTTA - Presidente Vito POLI - Consigliere Anna LEONI - Consigliere Carlo SALTELLI - Consigliere Eugenio MELE - Consigliere est.