| CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 7 settembre 2004 n.
5864
Pres. Iannotta, est. Cerreto
Comune di Capaccio (Avv. A. Brancaccio) c. Pace (Avv.ti
F. Lanocita, G. Paolino e M. Annunziata) e altri |
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1. Enti locali – Nomina del Consigliere comunale
al Consiglio generale della Comunità montana – Potere di
revoca del consiglio comunale – Legittimità –Motivi – Fonti
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2. Enti locali - Nomina del Consigliere comunale
al Consiglio generale della Comunità montana – Revoca della
nomina – Sindacabilità giurisdizionale dell’aspetto formale
del relativo procedimento e l’insussistenza di fatti specifici
- Sussiste - Sindacato di legittimità del G. A. relativo
alla valutazione dell’idoneità dei fatti a cagionare il
venir meno del rapporto rappresentativo, salvo la presenza
di incongruenze palesi e significative – Non sussiste
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3. Enti locali - Nomina del Consigliere comunale
al Consiglio generale della Comunità montana – Revoca della
nomina - Applicabilità dell’art. 50, comma 8, D. L.vo n.
267/2000 – Non sussiste – Motivi – Fonti – Conseguenze -
Non sussiste incompetenza del Consiglio comunale a procedere
alla revoca della nomina
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1. Il potere di revoca del consiglio comunale,
inerente alla nomina del Consigliere comunale a rappresentante
del Comune in seno al Consiglio generale della Comunità
montana è legittimo, in quanto l’esercizio della potestà
di revoca è consentito allorché dovesse venir meno il rapporto
di rappresentatività tra il Consigliere comunale nominato
in seno alla Comunità montana e la parte consiliare che
lo ha designato. Ciò era desumibile già dall’art. 4 L. 3.12.1971
n. 1102, che subordinava la costituzione delle Comunità
montane ad una legge regionale che doveva prevedere un organo
deliberante, con la partecipazione della maggioranza e della
minoranza di ciascun Consiglio comunale ed un organo esecutivo
ispirato ad una visione unitaria dei Comuni associati. Rapporto
rappresentativo che è stato ulteriormente chiarito dall’art.
28, 2° comma, L. 8.6.1990 n. 142, nel testo sostituito dall’art.
7 L. 3.8.1999 n. 265, prevedendosi che i rappresentati dei
Comuni partecipanti alle Comunità montane fossero eletti
dai consigli comunali con il sistema del voto limitato,
ed infine dall’art. 27, comma 2°, D. L.vo 18.8.2000 n. 267
nella parte in cui precisa che tale elezione deve avvenire
con “il sistema del voto limitato garantendo la rappresentanza
delle minoranze”. Anche la specifica normativa regionale
(art. 6 L.R.C. n. 6/1998) privilegia tale rapporto rappresentativo,
precisando che i 5 rappresentanti dei Comuni (o 3 in caso
di Comune con popolazione inferiore a 5.000 abitanti), siano
eletti, con votazione separata, tre dalla maggioranza (due,
in caso di Comune con popolazione inferiore a 5000 abitanti)
e due dalla minoranza (uno, in caso di Comune con popolazione
inferiore a 5000 abitanti). Deve pertanto ritenersi insita
nel sistema la prevalenza dell’esigenza di ristabilire l’equilibrio
tra rappresentanti della maggioranza e della minoranza in
seno al Consiglio della Comunità montana qualora nel corso
del mandato dovesse venir meno tale rappresentatività, in
aderenza del resto ai principi generali dell’ordinamento
che consentono alla P.A. l’esercizio del potere di autotutela
per ristabilire la legalità e l’opportunità dell’azione
amministrativa, di cui era espressione lo stesso art. 32,
comma 2 lett. n), L. n. 142/1990 (testo originario) allorché
prevedeva come competenza dei Consigli degli Enti locali
non solo “la nomina e la designazione” ma anche “la revoca”
dei propri rappresentanti presso enti, aziende ed istituzioni”.
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2. In relazione alla sussistenza o meno dei
presupposti per procedere alla revoca della nomina del consigliere
comunale a rappresentante del Comune in seno al Consiglio
generale della Comunità montana, si deve osservare al riguardo
che lo specifico esercizio del potere di revoca è connesso
a valutazioni ampiamente discrezionali, anche di carattere
politico, della parte consiliare che ha proceduto alla nomina,
nella specie maggioranza, per cui se da una parte può essere
sindacato l’aspetto formale del relativo procedimento e
l’insussistenza di fatti specifici, sfugge indubbiamente
al sindacato di legittimità del giudice amministrativo la
valutazione dell’idoneità dei fatti a cagionare il venir
meno del rapporto rappresentativo, salvo la presenza di
incongruenze palesi e significative.
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3. Non sussiste incompetenza del Consiglio
comunale a procedere alla revoca di tale nomina, con il
richiamo dell’art. 50, comma 8, D. L.vo n. 267/2000, in
quanto tale disposizione-che prevede genericamente la competenza
del Sindaco (o del Presidente della Provincia) a nominare,
designare o revocare i rappresentanti del Comune (o della
Provincia) presso Enti, Istituzioni ed Aziende- non è applicabile
al caso della revoca della nomina del consigliere comunale
a rappresentante del Comune in seno al Consiglio generale
della Comunità montana. Invero, la Comunità montana è oggetto
di una specifica normativa che è contenuta negli artt. 27
e 28 del menzionato decreto legislativo, che attribuiscono
espressamente ai Consigli dei Comuni partecipanti alla Comunità
montana, con il sistema del voto limitato e garantendo la
rappresentanza delle minoranze, l’elezione dei rappresentanti
dei Comuni in seno alla Comunità e di conseguenza la revoca
di tale nomina non può che appartenere agli stessi Consigli,
con le medesime modalità. Anche l’art. 6 L.R.C. n. 6/98
attribuisce la relativa competenza ai Consigli comunali,
prevedendo espressamente votazione separata.
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REPUBBLICA ITALIANA
IN NOME DEL POPOLO ITALIANO
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Il Cnsiglio di Stato in sede giurisdizionale
Sezione Quinta
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N.5864/04REG.DEC.
N. 2429 REG.RIC.
ANNO 2001
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ha pronunciato la seguente
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DECISIONE
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sul ricorso in appello n. 2429/2001, proposto
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da comune di Capaccio, in persona
del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’avv.to Antonio
Brancaccio, elettivamente domiciliato presso di lui in Roma,
via Taranto n.18;
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CONTRO
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l’arch. Angela Pace, rappresentata
e difesa dagli avv.ti Francesco Lanocita, Gaetano Paolino
e Maria Annunziata, elettivamente domiciliata in Roma, via
Portuense n. 104, presso Studio De Angelis;
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e nei confronti
del Sig. Cetta Pasquale e della Comunità Montana Calore
Salernitano-Roccadaspide, non costituitisi;
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per la riforma
della sentenza TAR Campania, Salerno, sez. 2°, n. 23 del
25.1.2001, con la quale è stato accolto il ricorso proposto
da Pace Angela;
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Visto il ricorso in appello e relativi allegati;
Visto l’atto di costituzione in giudizio di Pace Angela;
Viste le memorie difensive;
Visti gli atti tutti della causa;
Alla pubblica udienza del 4.5.2004, relatore il consigliere
Aniello Cerreto ed uditi altresì gli avv.ti Brancaccio e
Fiorentino, in sostituzione dell’avv. Lanocita, come da
verbale d’udienza;
Ritenuto e considerato in fatto e in diritto;
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FATTO
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Con l’appello in epigrafe, il comune di Capaccio
ha fatto presente che l’ arch. Angela Pace era consigliera
comunale eletta nella lista civica “Rinnovamento” che aveva
sostenuto, insieme ad altri partiti della medesima area
politica, la candidatura dell’attuale Sindaco durante la
tornata elettorale del 1999; che il C.C., con delibera n.75
del 29.7.1999, l’aveva nominata propria rappresentante in
seno al Consiglio generale della Comunità Montana Calore
Salernitano-Roccadaspide, quale esponente della Maggioranza;
che nel corso del mandato l’arch. Pace si era progressivamente
dissociata dalle scelte politico-amministrative della maggioranza
fino ad assumere posizioni antitetiche anche in relazioni
ad atti fondamentali per la vita dell’ente, tra cui l’approvazione
del bilancio e del programma triennale di opere pubbliche;
che pertanto l’arch. Pace fu espulsa prima dai movimenti
civici “Venti Nuovi” e “Rinnovamento” e poi dal corrispondente
gruppo consiliare come risulta dalla delibera n.62 del 10.7.2000;
che di conseguenza il capogruppo consiliare ne propose in
data 17.10.2000 anche la revoca da rappresentante dell’Ente
presso la Comunità montana, con la sostituzione di altro
esponente della Maggioranza; che nella seduta assembrare
del 26.10.2000 l’arch. Pace, in relazione alle contestazioni
rivoltele dallo schieramento di appartenenza, formulò gravi
accuse nei confronti del Sindaco e della Giunta con la richiesta
al Segretario comunale di trasmettere gli atti deliberativi
alla Procura della Repubblica ed alla Procura della Corte
dei Conti; il Consiglio Comunale, con delibera n. 93 del
26.10.2000, revocò la nomina dell’arch. Pace a rappresentante
presso la Comunità Montana, quale esponente della Maggioranza
e con successiva delibera n. 94 in pari data designò per
il medesimo incarico il consigliere Cetta; che avverso tali
provvedimenti l’interessata propose ricorso al TAR Campania,
sez. Salerno, che l’accolse con la sentenza in epigrafe.
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Il Comune appellante ha dedotto quanto segue:
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-il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo
che la normativa di settore (L.R.C. n.6/1998, D. L.vo n.
267/2000 e delibera C.C. n. 73 del 29.7.1999) non attribuisse
al Consiglio comunale un potere di revoca, sia pure implicito,
della nomina dei rappresentanti del Comune in seno al Consiglio
generale della Comunità montana, mentre sulla base della
relativa normativa il Consiglio comunale era tenuto a garantire
il rapporto di rappresentatività tra i Consiglieri eletti
in seno al Consiglio della comunità montana e la componente
consiliare (di maggioranza o di minoranza ) che l’aveva
designata; nè il potere di revoca poteva escludersi per
il fatto che lo Statuto della Comunità (art. 12) prevedeva
la cessazione della carica di consigliere della Comunità
solo per dimissioni, per decadenza per ingiustificate assenze
o per cessazione per qualsiasi causa del mandato di consigliere
comunale, trattandosi del rapporto tra il Comune ed i propri
rappresentanti di cui all’art. 42 , comma 2°, lett. m),
D. L.vo n. 267/2000;
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- l’arch. Pace, appartenente alla Maggioranza,
era stata eletta, insieme ad altri due candidati, su indicazione
del solo schieramento di appartenenza mediante il prescritto
sistema elettorale del voto limitato e perciò tale nomina,
discendendo da un’elezione indiretta o di secondo grado,
aveva natura derivata e rappresentativa del relativo schieramento,
per cui il venir meno di tale rapporto rappresentativo giustificava
la revoca della nomina, come ritenuto dalla decisione del
Consiglio di Stato, sez, V, n.1017 del 6.9.1999;
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- il TAR aveva poi erroneamente ritenuto
che il consigliere Pace avesse costantemente ribadito sia
con scritti che con dichiarazioni a verbale la persistente
volontà di partecipazione alla maggioranza consiliare, dal
momento che aveva reiteratamente manifestato il proprio
dissenso dalle scelte politico-amministrative della coalizione
di maggioranza, come evidenziato nella delibera impugnata;
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- d’altra parte la consigliera Pace non aveva
modificato il proprio atteggiamento neppure in sede di discussione
della proposta di revoca di detta nomina per aver presentato
un atto di denuncia, in sede penale e contabile, dell’operato
del Sindaco e relativa maggioranza, venendosi così a dissociare
dallo schieramento di appartenenza.
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Costituitasi in giudizio, l’arch. Pace ha
chiesto il rigetto dell’appello, richiamando le censure
di 1° grado assorbite dal TAR e precisamente:
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-incompetenza del Consiglio comunale a procedere
alla revoca dell’incarico, essendo attualmente competente
il Sindaco sulla base degli indirizzi del Consiglio comunale;
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- nella specie non erano stati neppure rispettati
gli indirizzi fissati dal Consiglio comunale con deliberazione
n. 73 del 29.7.1999 per la nomina e la designazione dei
rappresentati del Comune, per cui non si poteva procedere
alla revoca della nomina in mancanza di idonei presupposti;
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- era stato violato l’art. 85 del Regolamento
per lo svolgimento dei lavori del Consiglio comunale che
disciplinava la procedura per censurare per “fatto personale”
un consigliere comunale; né era stato consentito un confronto
preliminare;
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- la deliberazione n. 94/2000, oltre che
viziata per illegittimità derivata, era affetta anche da
vizi propri, in quanto era stata illegittimamente ed immotivatamente
estromessa dalla votazione relativa alla nomina del nuovo
rappresentate del Comune in seno alla Comunità Montana;
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- era stato violato l’art. 101, comma 5°,
del Regolamento per lo svolgimento dei lavori del Consiglio
comunale in quanto non era stato dato atto della redazione
dell’apposito prospetto relativo allo spoglio delle schede.
Con ordinanza n. 2116 del 3.4.2001, questa Sezione ha accolto
l’istanza cautelare proposta dall’appellante.
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In prossimità dell’udienza pubblica, entrambe
le parti hanno presentato memorie conclusive.
Il Comune ha rilevato che legittimamente era stato esercitato
il potere di revoca per il venir meno il rapporto di rappresentatività
tra il consigliere eletto in seno al Consiglio della Comunità
montana e la parte politica che lo aveva designato.
L’arch. Pace ha evidenziato che non vi era stata dissociazione
dalla coalizione della maggioranza e che non era venuto
meno il rapporto di rappresentatività tra il consigliere
comunale designato a membro della Comunità montana e la
Maggioranza, in quanto nelle votazioni del Consiglio generale
comunitario aveva sempre votato favorevolmente alle proposte
del Gruppo consiliare di Maggioranza conformemente agli
altri rappresentanti.
Alla pubblica udienza del 4.5.2004, il ricorso è stato trattenuto
in decisione.
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DIRITTO
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1.Con sentenza T.A.R. Campania, sez. Salerno,
sez. 2°, n. 23 del 25.1.2001 è stato accolto il ricorso
proposto dalla consigliera comunale Angela Pace avverso
le delibere C. C. di Capaccio nn. 93 e 94 del 26.10.2000,
con le quali era stata revocata la nomina dell’interessata
a rappresentante, eletta tra i candidati della maggioranza
consiliare del Comune in seno al Consiglio generale della
Comunità montana Calore Salernitano-Roccadaspide e quindi
era stato nominato per il medesimo incarico il consigliere
Cetta.
Avverso detta sentenza ha proposto appello il Comune.
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2. L’appello è fondato.
2.1. La prima questione da risolvere è quella concernente
l’ammissibilità o meno del potere di revoca della nomina
del Consigliere comunale a rappresentante del Comune in
seno al Consiglio generale della Comunità montana. Al quesito
il TAR ha dato risposta negativa interpretando la normativa
di settore, che è stata individuata nell’art. 6 L. R. Canpania
15.4.1998 n. 6, nell’art. 42, 2° comma lett. g) ed m), D.
L.vo 18.8.2000 n. 267 e delibera C. C. di Capaccio n. 73
del 29.7.1999, la quale non consentirebbe neppure implicitamente
l’esercizio di tale potere di revoca.
L’assunto del TAR è contestato dal Comune, che invoca l’orientamento
favorevole di questa Sezione (V. le decisioni n. 1017 del
6.9.1999 e n. 707 dell’11.2.2003), secondo cui l’esercizio
della potestà di revoca è consentito allorché dovesse venir
meno il rapporto di rappresentatività tra il Consigliere
comunale nominato in seno alla Comunità montana e la parte
consiliare che lo ha designato, come nella specie.
Il Collegio non ha motivi per discostarsi dal menzionato
orientamento di questa Sezione, rilevando in particolare
che il TAR non ha tenuto conto in modo adeguato dell’evoluzione
normativa che è intervenuta in materia, la quale tende a
garantire un costante rapporto di rappresentatività tra
i consiglieri comunali eletti in seno al Consiglio della
Comunità montana e la componente consiliare (di maggioranza
o di minoranza) da cui promanano. Ciò era desumibile già
dall’art. 4 L. 3.12.1971 n. 1102, che subordinava la costituzione
delle Comunità montane ad una legge regionale che doveva
prevedere un organo deliberante, con la partecipazione della
maggioranza e della minoranza di ciascun Consiglio comunale
ed un organo esecutivo ispirato ad una visione unitaria
dei Comuni associati.
Rapporto rappresentativo che è stato ulteriormente chiarito
dall’art. 28, 2° comma, L. 8.6.1990 n. 142, nel testo sostituito
dall’art. 7 L. 3.8.1999 n. 265, prevedendosi che i rappresentati
dei Comuni partecipanti alle Comunità montane fossero eletti
dai consigli comunali con il sistema del voto limitato,
ed infine dall’art. 27, comma 2°, D. L.vo 18.8.2000 n. 267
nella parte in cui precisa che tale elezione deve avvenire
con “il sistema del voto limitato garantendo la rappresentanza
delle minoranze”.
Anche la specifica normativa regionale (art. 6 L.R.C. n.
6/1998) privilegia tale rapporto rappresentativo, precisando
che i 5 rappresentanti dei Comuni (o 3 in caso di Comune
con popolazione inferiore a 5.000 abitanti), siano eletti,
con votazione separata, tre dalla maggioranza (due, in caso
di Comune con popolazione inferiore a 5000 abitanti) e due
dalla minoranza (uno, in caso di Comune con popolazione
inferiore a 5000 abitanti).
Per cui, deve ritenersi insita nel sistema la prevalenza
dell’esigenza di ristabilire l’equilibrio tra rappresentanti
della maggioranza e della minoranza in seno al Consiglio
della Comunità montana qualora nel corso del mandato dovesse
venir meno tale rappresentatività, in aderenza del resto
ai principi generali dell’ordinamento che consentono alla
P.A. l’esercizio del potere di autotutela per ristabilire
la legalità e l’opportunità dell’azione amministrativa,
di cui era espressione lo stesso art. 32, comma 2 lett.
n), L. n. 142/1990 (testo originario) allorché prevedeva
come competenza dei Consigli degli Enti locali non solo
“la nomina e la designazione” ma anche “la revoca” dei propri
rappresentanti presso enti, aziende ed istituzioni”.
2.2. La seconda questione concerne la sussistenza o meno
nella fattispecie dei presupposti per procedere alla revoca
della nomina.
Si osserva al riguardo che lo specifico esercizio del potere
di revoca è connesso a valutazioni ampiamente discrezionali,
anche di carattere politico, della parte consiliare che
ha proceduto alla nomina, nella specie maggioranza, per
cui se da una parte può essere sindacato l’aspetto formale
del relativo procedimento e l’insussistenza di fatti specifici,
sfugge indubbiamente al sindacato di legittimità del giudice
amministrativo la valutazione dell’idoneità dei fatti a
cagionare il venir meno del rapporto rappresentativo, salvo
la presenza di incongruenze palesi e significative.
Nella vicenda, il rapporto di rappresentatività deve ritenersi
senz’altro venuto meno, contrariamente a quanto ritenuto
dal TAR, mentre la valutazione strettamente politica della
vicenda deve ritenersi sottratta al sindacato di legittimità.
Invero, l’interessata, eletta consigliere comunale nella
lista civica Rinnovamento, coalizione che aveva sostenuto
insieme ad altri partiti l’attuale Sindaco del Comune, inizialmente
era stata esclusa dai movimenti civici “Venti Nuovi” e “Rinnovamento”
per opinioni e divergenze con le scelte politiche della
Maggioranza, come risultava dalla delibera n. 62 del 10.7.2000
su dichiarazione del consigliere R. (aspetto che non risulta
contestato in modo adeguato, ad es. con querela di falso).
Di conseguenza, su proposta del capogruppo consiliare, correttamente
era stata revocata la sua nomina a rappresentante dell’Ente
locale presso la Comunità montana per aver votato in difformità
agli indirizzi della maggioranza su alcuni atti fondamentali
(programma opere pubbliche, bilancio e statuto comunale).
Tanto più che, nella seduta assembleare del 26.10.2000,
l’istante, in relazione alle contestazioni rivoltele dallo
schieramento di appartenenza, aveva formulato gravi accuse
nei confronti del Sindaco con la richiesta al Segretario
comunale di trasmettere gli atti deliberativi alla Procura
della Repubblica ed alla Procura della Corte dei Conti,
ponendosi in formale contrasto con la Maggioranza.
2.3. Sono poi infondate o inammissibili le ulteriori doglianze
proposte dall’interessata in primo grado e ritenute assorbite
dal TAR.
2.3.1.Priva di pregio è innanzitutto la doglianza di incompetenza
del Consiglio comunale a procedere alla revoca di tale nomina,
con il richiamo dell’art. 50, comma 8, D. L.vo n. 267/2000,
in quanto tale disposizione-che prevede genericamente la
competenza del Sindaco (o del Presidente della Provincia)
a nominare, designare o revocare i rappresentanti del Comune
(o della Provincia) presso Enti, Istituzioni ed Aziende-
non è applicabile al caso in esame. Invero, la Comunità
montana è oggetto di una specifica normativa che è contenuta
negli artt. 27 e 28 del menzionato decreto legislativo,
che attribuiscono espressamente ai Consigli dei Comuni partecipanti
alla Comunità montana, con il sistema del voto limitato
e garantendo la rappresentanza delle minoranze, l’elezione
dei rappresentanti dei Comuni in seno alla Comunità e di
conseguenza la revoca di tale nomina non può che appartenere
agli stessi Consigli, con le medesime modalità. Anche l’art.
6 L.R.C. n. 6/98 attribuisce la relativa competenza ai Consigli
comunali, prevedendo espressamente votazione separata.
2.3.2. Non pertinente è la doglianza con la quale si sostiene
che non sarebbero stati rispettati gli indirizzi fissati
dal Consiglio comunale con la delibera n. 73/1999, atteso
che la revoca della nomina è dovuta al venir meno del rapporto
di rappresentatività, come sopra precisato.
2.3.3. Neppure è applicabile al caso in esame l’invocato
art. 85 del Regolamento per lo svolgimento dei lavori del
Consiglio comunale riguardante la censurabilità della condotta
di un Consigliere comunale, dal momento che nella specie
non si tratta di un procedimento sanzionatorio in senso
tecnico ma solo della revoca della nomina a rappresentante
presso la Comunità montana, a prescindere dal fatto che
le specifiche modalità procedurali di cui al menzionato
art. 85 dovevano essere eventualmente richieste dall’interessata
in sede di discussione consiliare.
2.3.4. Inammissibile per carenza di interesse è la censura
con la quale si sostiene che non sarebbe stato dato atto
nelle deliberazioni impugnate della redazione dell’apposito
prospetto relativo allo spoglio delle schede, trattandosi
di mera irregolarità.
2.3.5. Una volta che l’interessata non faceva più parte
della maggioranza consiliare, non si vede la ragione per
cui la medesima avrebbe dovuto partecipare alla nomina del
nuovo rappresentante presso la Comunità che era riservata
appunto alla coalizione di maggioranza, come costituita
al momento.
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4. Per quanto considerato l’appello deve
essere accolto.
Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le
spese di entrambi i gradi di giudizio.
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P.Q.M.
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Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale
(Sez. V) accoglie l’appello indicato in epigrafe e per l’effetto,
in riforma della sentenza del TAR, respinge il ricorso originario.
Spese Compensate.
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Ordina che la presente decisione sia eseguita
dall’autorità amministrativa.
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Così deciso in Roma, nella camera di consiglio
del 4.5.2004 con l’intervento dei Signori:
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Presidente Raffaele Iannotta
Consigliere Corrado Allegretta;
Consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani;
Consigliere Marzio Branca;
Consigliere Aniello Cerreto estensore
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IL PRESIDENTE
f.to Raffaele Iannotta
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L'ESTENSORE
f.to Aniello Cerreto
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DEPOSITATA IN SEGRETERIA 7 Settembre 2004
(Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)
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