REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO N. 5655/04 REG.DEC. N. 8076 REG.RIC. ANNO 2003

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 8076 del 2003, proposto dalla

Soc. Punti Vendita Carburante S.r.l., in persona dell’Amministratore unico in carica, Sig. Vittorio Garzelli, rappresentata e difesa dall’Avv. Prof. Giovanni Verde, con domicilio eletto in Roma, Via Angelo Brunetti n. 24;

contro

- il Comune di Castelnuovo di Porto, in persona del Sindaco in carica, Dott. Massimo Pugliese, rappresentato e difeso dagli Avv. ti Costanzo Di Palma e Rossana A.A. Rinella, con domicilio eletto presso lo studio della seconda, in Roma, Via della Panetteria n. 15;

- Sig. Eugenio Felice, rappresentato e difeso dagli Avv.ti Vincenzo Pompa e Monica Scongiaforno, con domicilio eletto presso lo studio della seconda, in Roma, , Via Montello n. 30;

e nei confronti

del Comune di Riano e del Responsabile dell’Ufficio attività produttive del Comune di Riano

per la riforma della sentenza del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, Sezione II, n. 4205 del 14 maggio 2003.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio del Comune di Castelnuovo di Porto e di Felice Eugenio, appellati resistenti; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore, alla pubblica udienza del 16 aprile 2004, il Consigliere Chiarenza Millemaggi Cogliani; uditi, altresì, l’Avv.to Verde, l’Avv.to Verrusio, in sostituzione dell’Avv.to Di Palma e l’Avv.to Pompa; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue:

F A T T O

1. Con sentenza n. 4205 del 2003, la Sezione Seconda del Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio, riuniti i ricorsi portanti i nn. 10195 del 2002 e 11010 del 2002 di ruolo, separatamente proposti, il primo, dal Sig. Eugenio Felice - per l’impugnazione dell’autorizzazione rilasciata, in favore della soc. Punti Vendita Carburante, per installazione di un nuovo impianto per la distribuzione di G.P.L. in località Valle dei Selci sulla S.S. Flaminia al Km 22,666 di cui alla nota protocollo n. 6157 del 1° agosto 2002 del Responsabile dell’Ufficio attività produttive del Comune di Riano, e con essa di ogni atto presupposto, preliminare,preparatorio, consequenziale ed esecutivo, con particolare riferimento all’autorizzazione edilizia n. 47 prot. n. 2190 del 12 agosto 2000 dell’Ufficio tecnico urbanistico del Comune di Riano in data 12 agosto 2002 per la realizzazione della relativa area di servizio - ed il secondo, successivamente, da Punti Vendita Carburante S.r.l., in persona del legale rappresentante in carica - per l’annullamento della concessione n. 6060 del 9 maggio 1998 rilasciata dal Comune di Castelnuovo di Porto in favore di Eugenio Felice, per l’esercizio di distribuzione di carburanti in Via Flaminia, al Km 26,200, e della autorizzazione n. 1831 del 14 febbraio 2002, del medesimo Comune, per il potenziamento del medesimo impianto di carburanti con G.P.L., nonché di ulteriori atti, connessi, presupposti e conseguenti – ha in parte dichiarato inammissibile ed in parte respinto il ricorso n. 11010, della società Punti Vendita Carburanti ed ha, invece accolto il ricorso n. 1095 del 2002 dell’imprenditore individuale. Per maggior precisione, il giudice di primo grado ha ritenuto che: a) la Punti Vendita Carburante, che ha visto mettere in discussione la legittimità dell’autorizzazione alla installazione di un nuovo impianto di GPL, non avesse interesse ad impugnare la preesistente concessione avente ad oggetto non già l’erogazione di G.P.L., ma quella di benzina, gasoli e miscela; b) d’altra parte (quanto all’autorizzazione n. 1831 del 14 febbraio 2002 per il potenziamento dell’impianto di carburante con G.P.L.) le relative censure erano da ritenere infondate per l’inapplicabilità della normativa invocata (art. 3, comma 4, D.Lgs. 11 febbraio 1998 n. 32, art. 45 del Regolamento al codice della strada ed art. 4 D.L. 6 ottobre 1993 n. 198, convertito con modificazioni dall’art. 1, comma 1, della L. n. 493 del 1993 e successive modificazioni ed integrazioni). Al contrario, è stata ritenuta illegittima l’autorizzazione rilasciata alla Punti Vendita Carburante dal Comune di Riano, per l’installazione di un nuovo impianto GPL ad insufficiente distanza dall’impianto di carburante potenziato, per violazione dell’art. 13, comma 4, lett. b) della legge della Regione Lazio 2 aprile 2001 n. 8.

2. Avverso l’anzidetta sentenza ha proposto appello la Società Punti Vendita Carburante, la quale insorge, in primo luogo avverso la declaratoria di inammissibilità per difetto di interesse del ricorso proposto contro la preesistente autorizzazione rilasciata dal Comune di Castelnuovo di Porto alla ditta individuale per la realizzazione dell’impianto di carburante, riproponendo, al riguardo le censure dedotte in primo grado. Altrettanto sindacabile sarebbe il procedimento logico che ha indotto il giudice di primo grado a respingere le censure dedotte avverso l’autorizzazione al potenziamento degli impianti, tutte, anch’esse specificamente riproposte in appello. 3. Costituitisi il controinteressato ed il Comune di Castelnuovo di Porto per resistere all’impugnazione, la causa è stata chiamata alla pubblica udienza del 16 aprile 2004 e trattenuta in decisione.

D I R I T T O 1. Per una migliore comprensione della questione, è opportuna qualche precisazione in fatto. La S.S. Flaminia interessa, all’altezza del Km 26,200, il territorio del Comune di Castelnuovo di Porto. Nel punto considerato, il Comune in questione, con provvedimento del Sindaco, n. 6060 del 9 maggio 1998, ha deciso, accogliendola, l’istanza di rinnovo quindicennale, presentata nel 1995 dal precedente concessionario (attuale controricorrente) dell’esercizio di vendita di carburanti, i cui impianti risalgono al 1959 (in atti è anche licenza ANAS a tempo indeterminato, rilasciata con decreto 11504 del 20 giugno 1961, per l’apertura di due accessi carrabili fra il Km 29+199,60 e 26+259,60 della S.S.n. 3 Flaminia, con allegato disciplinare in data 16 maggio s.a.); successivamente, in favore di detto titolare, è stata accordata l’autorizzazione n. 1831 del 14 febbraio 2002, per il potenziamento dell’impianto con G.P.L. Nella immediata prossimità, il Comune di Riano, con provvedimento del 1° agosto 2002, ha autorizzato la Punti Vendita Carburante S.r.l. ad installare, in località Valle dei Selci, situata al Km 22,666 della medesima S.S. Flaminia, un nuovo impianto per la distribuzione di G.P.L. (provvedimento di cui alla nota prot. n. 6157 del 1° agosto 2002 del Responsabile dell’Ufficio unità produttive del Comune di Riano). Questo provvedimento è stato impugnato dal titolare dell’impianto preesistente (ric. n. 10195/2002). A sua volta, la titolare del nuovo impianto, una volta avuta notizia dell’avvio del procedimento, da parte del Comune di Riano, per il riesame, a seguito dell’anzidetto ricorso giurisdizionale, ha impugnato gli atti relativi al rinnovo quindicennale del 1998 ed alla autorizzazione al potenziamento del febbraio 2002 (ric. n. 11010/2002). Le due impugnazioni sono state riunite dal giudice di primo grado e decise con l’unica sentenza, oggetto dell’appello in esame, del cui contenuto si è sommariamente detto in narrativa.

2. La società appellante insorge innanzitutto contro la declaratoria di inammissibilità del ricorso dalla stessa proposto in primo grado per l’annullamento del provvedimento di rinnovo della concessione: ha errato il giudice di primo grado nel ritenere che non vi sarebbe interesse alla sua caducazione, in quanto una volta venuto meno il rinnovo, l’autorizzazione al potenziamento GPL si configurerebbe alla stregua di nuova concessione, con ciò che ne consegue in termini di normativa applicabile e di legittimità del provvedimento immediatamente lesivo. La censura è meritevole di considerazione, ma l’appellante non ha interesse a chiedere, per tale capo, la riforma della sentenza appellata, dovendo trovare ingresso ed accoglimento un profilo ulteriore di inammissibilità, sollevato in primo grado dall’attuale controricorrente e trascurato in sentenza. Il controricorrente infatti propone, in questa sede, una serie di eccezioni, fra le quali merita preliminare attenzione il già dedotto, in primo grado, difetto di legittimazione attiva. Trattasi di eccezione che - posta subordinatamente ad altra, relativa alla autonomia delle cause (ancorché riunite) ed al rilievo ulteriore del passaggio in giudicato della sentenza nella parte in cui annulla l’autorizzazione emanata dal Comune di Riano in favore dell’attuale appellante (in assenza di specifiche censure avverso tale capo della decisione) – merita di essere esamitata con priorità logica, in quanto non appare, al contrario, del tutto destituita di fondamento l’obiezione della appellante, circa la dipendenza della soddisfazione del suo interesse sostanziale dalla eliminazione giudiziale del provvedimento di rinnovo (e della successiva autorizzazione). Ed infatti, indipendentemente dalla configurabilità del passaggio in giudicato della sentenza appellata, per la parte in cui decide il ricorso proposto in primo grado dal controricorrente (come conseguenza della mancata proposizione di censure specifiche avverso tale capo della decisione) non vi è dubbio che l’annullamento del rinnovo quindicennale della concessione (e della autorizzazione al potenziamento degli impianti) sarebbe di per sé idoneo a rimettere in giuoco, per i profili sostanziali, l’interesse pretensivo alla installazione di un nuovo impianto GPL. Occorre dunque accertare, preliminarmente, se l’attuale appellante - la quale non era titolare di una posizione qualificata per opporsi ai provvedimenti, al tempo in cui gli stessi furono adottati - lo sia divenuta, a posteriori, una volta che si è qualificata come titolare dell’interesse sostanziale alla istallazione del nuovo impianto. La difesa dell’appellante, nel rispondere all’eccezione, imposta il problema in termini di interesse all’impugnazione, ma è sotto differente angolazione che il problema deve essere riguardato. Non vi è dubbio, infatti, l’attuale appellante ha (di fatto) interesse a vedere rimosso il provvedimento che si frappone come “impedimento” alla installazione del nuovo impianto e, d’altra parte, può anche darsi per ammesso che la conoscenza dell’impedimento sia venuto in luce soltanto in seguito alla impugnazione avversaria dal provvedimento con cui il Comune di Riano aveva autorizzato l’installazione (sulla sola base della progettazione presentata dall’interessata e senza alcuna istruttoria sullo stato di fatto e di diritto di altri impianti) e del preannunciato avvio del procedimento di riesame, anche se è quanto meno discutibile (come osserva il resistente Comune di Castelnuovo di Porto) che non fosse nota al progettista almeno la preesistenza di un impianto per la distribuzione di carburanti (già installato e funzionante dal 1956); ma, perché siffatto interesse assuma giuridica consistenza occorre anche che si riconosca, in capo al medesimo soggetto, la legittimazione ad impugnare i provvedimenti da cui nasce l’impedimento, i quali, invero, al tempo in cui vennero emanati (quanto meno quello di rinnovo quindicennale della concessione), non vedevano la società appellante in una posizione qualificata, in relazione al bene della vita che ne erano oggetto. L’autorizzazione e la concessione sono, per loro natura, provvedimenti che, dal momento della loro adozione, si indirizzano ad un destinatario determinato, e la cui efficacia lesiva - della sfera giuridica di altri soggetti - non può che considerarsi con riferimento al tempo della loro adozione, in quanto, o interferiscono, in tale momento, negativamente, su qualificate posizioni di terzi, i quali sono dunque legittimati ad opporsi alla loro adozione e ad impugnarli, una volta che siano stati illegittimamente adottati ,oppure, non sussistendo tale interferenza originaria, impediscono che sul medesimo bene della vita abbiano successivamente ad assumere giuridica rilevanza interessi concorrenziali o incompatibili. In altri termini, la circostanza che un soggetto – al tempo titolare di un mero interesse di fatto – si ponga, in un momento successivo, come titolare di un interesse pretensivo alla cui realizzazione sia di ostacolo il precedente provvedimento, non gli conferisce anche, a posteriori, la titolarità dell’interesse oppositivo che costituisce il presupposto stesso della legittimazione ad agire in giudizio. Vengono in gioco, infatti, come è stato rilevato dal resistente, differenti principi, posti a tutela della posizione consolidata del destinatario del provvedimento favorevole, la cui intangibilità è pur vero che soggiace all’esercizio del potere di autotutela dell’Amministrazione, ma si tratta, come pure è noto, di una soggezione per la verità non scevra da limiti imposti dall’ordinamento, quale la necessaria ponderazione del pubblico interesse specifico in relazione al sacrificio imposto all’amministrato. Se così non fosse, ne risulterebbe interamente compromessa la generalità delle relazioni intercorrenti con le pubbliche amministrazioni, per l’assoluta incertezza dalla quale sarebbero dominate le posizioni individuali derivanti dai provvedimenti favorevoli, sempre in bilico, rispetto al sopravenire di interessi di terzi contrastanti con il benefico accordato. Non a caso, in tema di concessione, i procedimenti introducono il più delle volte fasi propriamente volte a risolvere, all’interno del procedimento, i problemi connessi alle ipotizzabili concorrenze e incompatibilità di interessi altrui, e, in tema di autorizzazione vengono fatti salvi i diritti dei terzi, nell’ottica, in ogni caso, della coesistenza di interessi oppositivi. Non è invece coerente con le regole ed i principi generali che la posizione legittimante si configuri in un momento successivo, per la stessa iniziativa del terzo (esercizio della pretesa incompatibile), quasi che vi fosse un diritto potestativo della generalità dei consociati di rimettere in discussione, in ogni momento, il provvedimento con il quale la pubblica amministrazione è intervenuta favorevolmente, arricchendola di un qualche elemento o rimuovendo un ostacolo, nella sfera giuridica di altro amministrato. Sulla base di tali considerazioni deve essere negato che l’attuale appellante fosse legittimato ad impugnare il provvedimento di rinnovo, sebbene avesse (di fatto) interesse alla rimozione dell’atto. Ne consegue, dunque che il capo di sentenza che dichiara, limitatamente alla suddetta impugnazione, l’inammissibilità del ricorso di primo grado, deve essere confermato, sia pure per tale differente ragione ostativa.

4.1. Ciò fa venir meno i profili di illegittimità derivata della autorizzazione al potenziamento, investita, in primo grado da altre autonome censure che, dichiarate infondate dal giudice di primo grado, non appaiono meritevoli, in appello, di un difforme giudizio. Ed invero, tre sono i profili di illegittimità sui quali si articolava, sul punto, l’originaria impugnazione: a) violazione dell’art. 4, comma 4, del decreto legislativo n. 32 del 1998, per mancata verifica dei requisiti di sicurezza sanitaria ed ambientale, di competenza della ASL; b) violazione dell’art. 45 del regolamento del codice della strada, che prevede una distanza per gli accessi su strade extraurbane e secondarie non inferiore a mt. 300; c) mancanza di concessione edilizia per le opere assentite, non ritenendo sufficiente, il ricorrente il mero assenso alla DIA per la ristrutturazione dell’impianto.

4.2. La violazione di legge di cui al punto a) riguarda, come rilevato dal giudice di primo grado, esclusivamente le autorizzazioni di nuovi impianti G.P.L. per autotrazione, in deroga all’obbligo di chiusura degli impianti preesistenti. Obietta tuttavia l’appellante che l’oggetto specifico della norma transitoria non esclude che, anche in caso di potenziamento degli impianti non in deroga, è necessaria la verifica di conformità alle prescrizioni concernenti la sicurezza sanitaria ambientale e stradale, ma trascura di indicare quale, nella specie, debba essere la sequela procedimentale da seguire, contraddicendo se stesso allorché rileva che gli accertamenti in parola riguardano non l’impianto, bensì l’attività ed il suo modo di esercizio. Orbene, per tale profilo assume rilievo, specificamente l’art. 1, comma 5, del decreto legislativo n. 32, che richiede che la verifica sull’idoneità tecnica degli impianti ai fini della sicurezza sanitaria ed ambientale sia effettuata al momento del collaudo e non oltre quindici anni dalla precedente verifica. Il collaudo è intervenuto, come documentato in atti in data 10 dicembre 2002, anche relativamente al potenziamento con G.P.L., e alle date del 10 ottobre 2002 e 12 dicembre 2002 sono stati rilasciati i certificati di prevenzione incendi e la licenza UTIF, cui era condizionato, in sede di collaudo, l’erogazione del prodotto. Altrettanto documentate sono le complessive certificazioni sanitarie richieste per la messa a regime dell’impianto GPL ed in ogni caso il complesso degli elementi di cui sopra si collocano in un momento successivo al rilascio dell’autorizzazione, anche nella previsione normativa, cosicché la censura, in quanto volta ad inficiare il provvedimento, appare del tutto fuor di luogo.

4.3. Per quanto concerne il punto b) correttamente è stato osservato dal giudice di primo grado che il potenziamento non ha richiesto alcun nuovo accesso all’impianto, cosicché non è possibile ricondurre la pretesa violazione della norma regolamentare invocata al nuovo provvedimento. L’appellante sembra voler sostenere che, nel momento in cui il potenziamento si avvale delle preesistenti aperture, corresse l’obbligo dell’amministrazione di accertare se gli accessi al distributore fossero conformi o meno alle prescrizioni contenute nel regolamento del codice stradale. La tesi non ha pregio in quanto, come è palese, nessuna norma prescrive che debbano essere revisionati gli ingressi dei distributori installati anteriormente alla entrata in vigore della norma invocata. Quanto agli accessi preesistenti, essi sono stati concessi dall’’ANAS “a tempo indeterminato a decorrere dall’1 luglio 1961” con decreto del 20 giugno 1961. L’appellante trae argomento dalla clausola di durata contenuta al punto 1 dell’art. 6 del disciplinare sottoscritto in data 16 maggio 1961 (ventinove anni) per sostenere che la licenza sarebbe scaduta. E però, mentre è priva di ogni e qualsiasi supporto logico-giuridico l’affermazione secondo cui la clausola di durata contenuta nel disciplinare prevarrebbe sull’atto autoritativo (il decreto ANAS) emanato successivamente e non impugnato dal destinatario (é vero, invece esattamene il contrario), omette l’appellante di considerare che, nel suo stesso fascicolo documenti, depositato in atti il 12 marzo 2004, si rinviene, in data 1 ottobre 2001, il parere favorevole alla richiesta di potenziamento, dell’Ente nazionale per le strade, Compartimento della viabilità del Lazio che, con riferimento al progetto trasmesso ed approvato invoca il “rispetto di quanto contenuto nel disciplinare di licenza ANAS che rimane valido a tutti gli effetti”, e già in data 20 ottobre 1997 il medesimo ente aveva espresso parere favorevole al rinnovo della concessione, richiamando l’anzidetto disciplinare. Risulta con ciò confermato che la clausola temporale contenuta nel disciplinare è stata considerata non apposta dallo stesso Ente che è succeduto all’ANAS, e ciò del tutto correttamente, attesa la prevalenza della differente volontà manifestata nel provvedimento di licenza, di conferire all’autorizzazione una durata a tempo indeterminato.

4.4. Per quanto infine concerne il preteso mancato rispetto della normativa urbanistica, la trattazione in sentenza, con individuazione della normativa applicabile, che ha indotto il giudice di primo grado a colludere per la sufficienza della DIA, non esime la Sezione dal considerare la totale estraneità del vizio rispetto al provvedimento impugnato.

4.5. Sulla base di quanto precede, indipendentemente dalla eccezione di inammissibilità del controricorrente (il quale riferisce il difetto di legittimazione attiva anche alla impugnazione dell’autorizzazione al potenziamento dell’impianto) l’appello, anche per questa parte, deve essere respinto.

5. In conclusione, la sentenza di primo grado deve essere interamente confermata, e l’appellante deve essere condannata al pagamento, in favore dei resistenti, delle spese del giudizio che si liquidano in dispositivo.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando, respinge l’appello in epigrafe; Condanna l’appellante al pagamento, in favore degli appellati costituiti, delle spese del giudizio che si liquidano in complessivi € 6.000,00 (seimila/00) oltre IVA e CPA da ripartirsi in ragione del 50% in favore di ciascuno dei resistenti e cioè quanto ad € 3.000,00 (tremila/00) in favore del Comune e quanto ad € 3.000,00 (tremila/00) in favore del controricorrente; Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, addì 16 aprile 2004, dal Consiglio di Stato in s.g. (Sez. V) riunito in camera di consiglio con l'intervento dei seguenti Magistrati: Raffaele Iannotta PRESIDENTE Chiarenza Millemaggi Cogliani CONSIGLIERE Est Goffredo Zaccardi CONSIGLIERE Aldo Fera CONSIGLIERE Claudio Marchitiello CONSIGLIERE

DEPOSITATA IN SEGRETERIA IL 30 AGOSTO 2004 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)