CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Decisione 10 agosto 2004 n. 5501 Pres. Salvatori, Est. Poli Comune di Trento (Avv. P. Stella Richter) c. Società Gambarotta Applicazioni Meccaniche - GAM s.r.l. (Avv. G. Garofalo) e altri

1. Urbanistica – Localizzazione P.I.P. – Presupposti – Destinazione delle aree ad opere di carattere industriale

2. Urbanistica – P.I.P. – Natura e finalità - Conseguenze

3. Urbanistica – Approvazione del P.I.P. – Verifica in ordine allo sviluppo produttivo in atto ed in fieri – Sufficienza - Conseguenze

1. Presupposto per la localizzazione del piano per gli insediamenti produttivi, è che questo coinvolga aree destinate dal P.R.G. ad opere di carattere industriale, non già che insista su aree espressamente normate dallo strumento urbanistico generale come edificabili previa redazione del p.i.p. medesimo.

2. Rientra nell’ampia discrezionalità dell’ente locale la scelta di dotarsi del p.i.p., il quale tuttavia, non costituisce tanto uno strumento di pianificazione urbanistica, quanto piuttosto di politica economica, con la precipua funzione di stimolare l’espansione industriale e di incentivare le imprese offrendo loro ad un prezzo politico le aree occorrenti.

3. In sede di approvazione del p.i.p., una volta che la scelta relativa a nuovi insediamenti venga suffragata da una puntuale verifica in ordine allo sviluppo produttivo in atto ed in fieri, quale documentato in particolare dalla già avvenuta presentazione di richieste di assegnazione di aree a fini di espansione o di nuovo insediamento, non si rende necessaria l’acquisizione e l’analisi di ulteriori dati, in particolare relativi all’andamento demografico del comune come invece richiesto ex lege ai fini del dimensionamento di un p.e.e.p.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.5501/2004 Reg. Dec. N. 9703 Reg. Ric. Anno 1996

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quarta

ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso iscritto al NRG 9703\1996, proposto dal

Comune di Trento in persona del sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avvocato Paolo Stella Richter ed elettivamente domiciliato presso quest'ultimo in Roma, viale Mazzini n. 11;

contro

Società Gambarotta Applicazioni Meccaniche - GAM s.r.l. - in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentato e difeso dall'avvocato Giuseppe Garofalo e presso questo elettivamente domiciliato, in Roma via Ortigara n. 10;

e nei confronti di

Paissan Adriano, non costituito;

per l'annullamento della sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino - Alto Adige – sede di Trento, n. 253 del 25 giugno 1996.

Visto il ricorso in appello; visto l'atto di costituzione in giudizio della Società Gambarotta Applicazioni Meccaniche - GAM s.r.l. -; viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; visti gli atti tutti della causa; data per letta alla pubblica udienza del 15 giugno 2004 la relazione del consigliere Vito Poli, uditi gli avvocati Stella Richter e Garofalo; ritenuto e considerato quanto segue:

FATTO

1. Con ricorso notificato il 9 dicembre 1996, il comune di Trento proponeva appello avverso la sentenza del Tribunale Regionale di Giustizia Amministrativa del Trentino - Alto Adige – sede di Trento, n. 253 del 25 giugno 1996, che annullava le deliberazioni del consiglio comunale – n. 108 del 26 luglio 1994 e n. 42 dell’8 marzo 1995 – recanti l’adozione e l’approvazione del piano speciale per gli insediamenti produttivi in località Cadine.

2. Si costituiva la Società Gambarotta Applicazioni Meccaniche - GAM s.r.l. – proprietaria di alcune aree inserite nel perimetro del p.i.p., deducendo l'infondatezza del gravame in fatto e diritto, riproponendo, altresì, i motivi assorbiti in prime cure.

3. La causa è passata in decisione all’udienza pubblica del 15 giugno 2004.

DIRITTO

1. L’appello è fondato e deve essere accolto.

2. L’oggetto del presente giudizio è costituito dalle deliberazioni del consiglio comunale di Trento – n. 108 del 26 luglio 1994 e n. 42 dell’8 marzo 1995 – recanti l’adozione e l’approvazione del piano speciale per gli insediamenti produttivi in località Cadine.

3. La Società Gambarotta Applicazioni Meccaniche - GAM s.r.l. – è proprietaria di alcune aree inserite nel perimetro del p.i.p.; su talune di esse sorgono uno stabilimento industriale, un fabbricato destinato ad uffici ed una cabina elettrica.

4. L’impugnata sentenza ha annullato il piano per aver riscontrato che lo stesso era stato localizzato in aree destinate dal P.R.G. vigente a zona D 1b – zone produttive esistenti e di completamento di livello locale – con ciò violando l’art. 45, terzo e sesto comma, delle n.t.a. del P.R.G. nel presupposto che tale norma imporrebbe l’attuazione delle previsioni di piano esclusivamente attraverso l’intervento diretto dei privati <<… il PRG si attua attraverso l’intervento diretto, nel rispetto dei seguenti indici …>>. Sotto tale angolazione il primo giudice ha ritenuto necessaria la preventiva adozione di una variante al P.R.G., comunque non ravvisabile nel p.i.p. approvato che non aveva rispettato i requisiti procedimentali previsti dall’ordinamento urbanistico della provincia di Trento per l’approvazione di varianti.

4. Con un unico mezzo il comune contesta l’annullamento delle proprie deliberazioni escludendo che l’art. 45 delle n.t.a precludesse l’adozione di p.i.p. Il motivo è fondato. In primo luogo occorre precisare che l’art. 45 delle n.t.a. del P.R.G. non prevede alcun obbligo a carico del comune ma semplicemente la facoltà per i privati di edificare direttamente, senza la intermediazione dello strumento particolareggiato, nel rispetto della destinazione industriale impressa alle aree in questione. L’interpretazione del richiamato art. 45 n.t.a. è coerente, per altro, con la norma sancita dall’art. 45, comma 6, l.p. n. 21 del 1991 – ordinamento urbanistico della provincia di Trento – secondo cui: <>. Presupposto per la localizzazione del piano per gli insediamenti produttivi, pertanto, è che questo coinvolga aree destinate dal P.R.G. ad opere di carattere industriale, non già che insista su aree espressamente normate dallo strumento urbanistico generale come edificabili previa redazione del p.i.p.

5. L’impostazione seguita dal primo giudice e sostenuta dalla difesa dell’appellata è in contrasto con la natura giuridica, il contenuto, la struttura, gli effetti del P.I.P, quali risultano dalla disciplina legale e dai principi di diritto enucleati dalla giurisprudenza che si è occupata della materia.

I) Secondo l'art. 27 della l. n. 865 del 1971, i comuni dotati di piano regolatore e di programma di fabbricazione approvati, possono formare, previa autorizzazione della regione, un piano delle aree da destinare ad insediamenti produttivi nelle zone ricomprese dallo strumento urbanistico superiore a tale fine (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, 5 luglio 1995, n. 539).

II) Quanto alla natura giuridica del P.I.P., è a dire che, limitatamente al profilo urbanistico, tale piano è equivalente a quello particolareggiato (art. 27, comma 3°, cit.), poiché entrambi gli strumenti attuano e specificano le prescrizioni del P.R.G.; in particolare, il P.I.P. ha la funzione di garantire un'ordinato sviluppo urbanistico della zona nella quale dovranno sorgere nuovi insediamenti produttivi o troveranno migliore allocazione quelli esistenti (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, 5 luglio 1995, n. 539). Tuttavia i piani speciali di zona, fra i quali rientra anche il P.I.P., hanno funzioni ed effetti che vanno ben oltre la semplice disciplina dell'uso del territorio; essi sono programmi di espropriazione di vaste aree del territorio, nonché strumenti dell'intervento pubblico nell'iniziativa economica, laddove il piano particolareggiato ha una mera funzione attuativa delle prescrizioni del P.R.G. configurandosi come strumento urbanistico a carattere generale e privo di funzione programmatica (cfr. C.d.S. Ad. Gen., 21 novembre 1991, n. 142; sez. IV, 4 maggio 1995, n. 695; sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939). Il P.I.P., al contrario, appartiene alla categoria dei piani urbanistici funzionali di rilievo locale, la cui finalità è quella di realizzare uno specifico interesse primario: sotto il profilo economico, ha la funzione di rilanciare l'attività produttiva e di creare nuove opportunità di lavoro offrendo alle imprese le aree occorrenti per i loro impianti, ad un prezzo politico (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; Cass. civ., sez. I, 24 febbraio 1999, n. 1602); sotto il profilo sociale, contribuisce a prevenire tensioni sociali connesse alla dismissione produttiva attraverso il rilancio di attività imprenditoriali aventi forte impatto occupazionale (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, 21 novembre 1994, n. 919; sez. IV, 1 aprile 1992, n. 354). Sotto tale angolazione il P.I.P. è uno strumento eccezionale attraverso il quale si realizza un trasferimento di ricchezza dal proprietario espropriato all'assegnatario con il sacrificio del principio di eguaglianza, nonché del diritto di proprietà costituzionalmente tutelato, sacrificio che potrà essere imposto solo in nome di un interesse generale, ex art. 42, 3° comma, Cost., la cui sussistenza dovrà formare oggetto di specifica istruttoria da parte del comune (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, n. 539 del 1995 cit.). Ne discende, secondo il consolidato indirizzo di questo Consiglio (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, n. 539 del 1995 cit.; n. 919 del 1994 cit.; 14 settembre 1989, n. 590), che l'ente locale motivi in modo specifico ed a pena di nullità l'adozione del P.I.P. sia sotto il profilo dell'an che del quantum: per ciò che concerne il primo aspetto, si badi che l'art. 27 cit., prevede la semplice facoltà dei comuni di formare, previa autorizzazione regionale, un piano delle aree produttive, facoltà che impone il contemperamento di due opposti interessi: da un lato quello dei proprietari, in considerazione delle gravi conseguenze derivanti dall'esproprio generalizzato delle aree ricomprese nel piano; dall'altro quello della collettività, nel senso che lo strumento attuativo in questione dovrà apportare concreti benefici sociali ed economici. Solo ove un'adeguata istruttoria conduca ad affermare la prevalenza della seconda istanza sulla prima potrà affermarsi l'opportunità dello strumento nel senso della piena corrispondenza alla specifica funzione ad esso attribuita dalla legge. La riprova della natura di strumento di politica economica del P.I.P. emerge proprio dalla necessità della relazione finanziaria di accompagnamento in sede di adozione (richiesta da sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, n. 354 del 1992 cit.); nonché dalla necessità della previa autorizzazione regionale che non ha funzione urbanistica, ma di programmazione economica e che non è stata abrogata dagli art. 24, 1° comma, e 25, 3° comma, l. n. 47 del 1985, i quali hanno eliminato soltanto l'approvazione regionale per gli strumenti urbanistici attuativi, sia quelli generali - piano particolareggiato e piano di lottizzazione - sia quelli funzionali - P.I.P., piani di recupero, piani di zona, ecc.

III) Sotto il profilo del contenuto, ovvero della estensione di terreno da vincolare e conseguentemente da espropriare, il P.I.P. può riguardare il complesso delle aree previste nello strumento urbanistico generale, non vigendo il limite del 60% del fabbisogno stimato per il successivo decennio posto per il piano di zona dall'art. 4, l. n. 167 del 1962; la ragione risiede nel fatto che il rinvio a tale ultima legge operato dall'art. 27, comma 4°, l. 865 del 1971, concerne solo alcuni aspetti procedimentali non estendendosi alla disciplina sostanziale (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, 5 dicembre 1994, n. 978; 12 aprile 1989, n. 234); inoltre il P.E.E.P., contrariamente al P.I.P., risponde ad un fabbisogno dato, facilmente determinabile sulla base di indici obbiettivi quali l'andamento demografico o il numero medio di componenti per famiglia con riferimento al successivo decennio; mentre caratteristica del P.I.P. è quella di essere, come dianzi visto, strumento di promozione ed incentivazione, esso stesso fonte di nuove istanze imprenditoriali e produttive difficilmente valutabili ex ante; il chè non esclude l'obbligo di una adeguata istruttoria e motivazione attraverso uno studio sullo sviluppo economico dell'area interessata (cfr. sez. IV, 22 maggio 2000, n. 2939; sez. IV, 2 marzo 1995, n. 128; n. 590 del 1989 cit.; Ad. Plen. 19 dicembre 1983, n. 26).

6. Si devono esaminare i motivi assorbiti in prime cure e riproposti con la memoria di costituzione della GAM s.r.l.

7. Con il secondo motivo si deduce la carenza di motivazione del piano approvato. Il motivo non ha pregio alla luce dei principi sopra esaminati e della documentazione versata in atti. La relazione di accompagnamento, le planimetrie, le norme tecniche di attuazione sono chiare nel fare emergere le ragioni della scelta compiuta dal comune: razionalizzare lo sviluppo urbanistico di una ben delimitata zona (parzialmente compromessa da edificazione sparsa e di tipo misto residenziale produttivo), assecondando le richieste di alcune imprese artigiane (cfr. nota prot. n. 9050 del 15 marzo 1990), che avevano indicato proprio la località di Cadine, per ovviare all’incompleta utilizzazione dell’area stessa destinata dal P.R.G. a zona di completamento produttiva (sin dal 1968, ma con un reale sfruttamento inferiore al trenta per cento). L’operato del comune è conforme a noti principi giurisprudenziali: <> (Cons. Stato, sez.IV, 27 ottobre 2003, n. 6631). Quanto alla paventata demolizione dei manufatti insistenti sui terreni di proprietà dell’appellata – che a suo dire avrebbe comportato l’obbligo di una penetrante motivazione - la sezione osserva che tale preoccupazione è fugata dall’esame del piano e delle norme tecniche attuative, infatti: a) in alcun modo si prevede la demolizione delle opere esistenti; b) si affida all’iniziativa dei privati l’attuazione del piano, configurandosi l’intervento espropriativo del comune in via alternativa; c) sono stati creati appositi ambiti aventi ad oggetto gli insediamenti preesistenti (cfr. pagina 2 della relazione).

7.1. Con il terzo e quarto degli originari motivi si introducono una serie di censure che in parte sono infondate ed in parte inammissibili perché attinenti al merito delle scelte tecniche operate dal p.i.p. Sono infondate, sulla scorta del raffronto fra prescrizioni di P.R.G. e prescrizioni del p.i.p., quelle che afferiscono alla violazione delle altezze massime degli opifici, al riferimento delle future concessioni edilizie all’intero ambito del lotto, all’erronea valutazione della estensione della proprietà complessiva della ricorrente. Sono inammissibili quelle afferenti alla qualità delle scelte di piano avuto riferimento agli standard nonché all’individuazione dei rapporti di copertura in misura inferiore al massimo del 50% previsto dal P.R.G. Parimenti infondata è la doglianza con cui si deduce la carente motivazione del rigetto dell’osservazione presentata dalla società GAM s.r.l.; per consolidata giurisprudenza, è sufficiente il richiamo, da parte degli organi tecnici (come accaduto nella specie) alla difformità dell’osservazione con le linee guida dello strumento urbanistico.

8. Sulla scorta delle precisate conclusioni l’appello deve essere accolto. Le spese di entrambi i gradi di giudizio, regolamentate secondo l’ordinario criterio della soccombenza, sono liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (sezione quarta): - accoglie l'appello proposto, e in riforma della sentenza indicata in epigrafe, respinge il ricorso di primo grado. - condanna la Società Gambarotta Applicazioni Meccaniche - GAM s.r.l. - , a rifondere in favore del comune di Trento, le spese, le competenze e gli onorari del presente grado di giudizio, che liquida in complessivi euro cinquemila\00. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 giugno 2004, con la partecipazione di: Paolo Salvatore - Presidente Vito Poli Rel. Estensore - Consigliere Anna Leoni - Consigliere Carlo Saltelli - Consigliere Salvatore Cacace - Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 10/08/2004 (art. 55, L. 27.4.1982, 186)