CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 17 luglio 2004 n. 5127 Pres. Elefante – Est. Carlotti Comune di Roma (Avv.ti E. Lo Russo e D. Barbicinti) c/ Gorgosalice (Avv. G. Lavitola)

1. Edilizia ed urbanistica – Intervento diretto in assenza di strumento attuativo – Oggetto e metodo della verifica dello stato di urbanizzazione. Individuazione.

2. Giustizia amministrativa – Appello proposto dalla parte vittoriosa in primo grado – Ammissibilità – Motivi assorbiti - Limiti.

1. In caso di richiesta di titolo edilizio diretto, cioè in assenza di strumento attuativo, l’indagine sullo stato di urbanizzazione della zona va effettuata con carattere di attualità e concretezza e può avere ad oggetto la specifica zona territoriale omogenee, se esistenti in sede di strumento generale, le singole sottozone od anche i singoli comprensori.

2. La parte vittoriosa in primo grado può proporre appello avverso la decisione che abbia dichiarato l’assorbimento di talune censure e detto assorbimento non può essere correttamente disposto allorquando le censure non esaminate si rivelino, in sede di deliberazione prognostica, fonte di un maggior vantaggio sostanziale per la parte ricorrente.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

decisione

sul ricorso in appello n. 3179 del 2000 proposto da

COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Enrico Lo Russo e Daniela Barbicinti, con domicilio eletto in Roma, alla via del Tempio di Giove, n. 21;

contro

GORGOSALICE MICHELA, GORGOSALICE GIOVANNA, GORGOSALICE LAURA e GORGOSALICE PAOLA, rappresentate e difese dall’avv. Giuseppe Lavitola, con domicilio eletto in Roma, alla via Costabella n. 23;

e sul ricorso in appello n. 3229 del 2000 proposto da

GORGOSALICE MICHELA, GORGOSALICE GIOVANNA, GORGOSALICE LAURA e GORGOSALICE PAOLA, rappresentate e difese dall’avv. Giuseppe Lavitola, con domicilio eletto in Roma, alla via Costabella n. 23;

contro

COMUNE DI ROMA, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli avv.ti Enrico Lo Russo e Daniela Barbicinti, con domicilio eletto in Roma, alla via del Tempio di Giove, n. 21;

entrambi per l'annullamento della sentenza n. 1674 in data 10.6.1999, pronunciata tra le parti dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, Sezione II-bis;

Visto i ricorsi con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio delle parti appellate; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il cons. Gabriele Carlotti; Uditi alla pubblica udienza del 9 marzo 2004 l’avv. Barbicinti per il Comune di Roma e l’avv. Lavitola per le Gorgosalice; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO E DIRITTO

1. Con la sentenza specificata in epigrafe il T.a.r. del Lazio accoglieva in parte il ricorso proposto dalle Gorgosalice avverso la determinazione dirigenziale n. 801 del 6.6.1996. L’atto impugnato consisteva nel rigetto di un’istanza di c.e., presentata nel maggio del 1994 dalle ricorrenti, per l’edificazione di un fabbricato da destinare a civile abitazione su di un terreno, in loro comproprietà, sito nel Comune di Roma, località Centocelle, con destinazione E (espansione), sottozona E1 di P.R.G.C..

2. Le ragioni poste alla base del diniego risiedevano nel ravvisato contrasto tra il progetto e l’art. 8, punti 1 e 3, delle N.T.A. di P.R.G.C. nonché nella ritenuta carenza di standard urbanistici nell’ambito dell’edificato di riferimento, siccome determinati dalla delibera C.C. del 14/09/1995, n. 203.

3. In dettaglio i tre autonomi motivi di reiezione riguardavano: a) l’assenza nell’area oggetto dell’istanza degli strumenti urbanistici attuativi richiesti, per la sottozona E1, dall’art. 8 n. 1 delle N.T.A. del P.R.G.C.; b) l’insufficienza degli standard di zona; c) l’insistenza del lotto delle ricorrenti, sia pure in minima parte, nel perimetro del piano di zona di Torre Spaccata Ovest.

4. Il Giudice di prime cure accoglieva il ricorso delle Gorgosalice, assorbendo di ogni altro motivo, in forza delle seguenti argomentazioni: - il “vincolo di attesa” previsto dall’art. 8 n. 1 delle N.T.A. del P.R.G.C. non poteva considerarsi decaduto (siccome sostenuto dalle ricorrenti) in quanto la medesima norma dello strumento urbanistico generale prevedeva, in alternativa al piano particolareggiato, la possibilità di adottare un piano di lottizzazione ad iniziativa dei privati; - l’applicazione del vincolo alla fattispecie non era tuttavia incondizionata, poiché l’Amministrazione comunale avrebbe dovuto piuttosto dimostrare, coerentemente con l’indirizzo giurisprudenziale consolidato (Cons. St., ad. plen., 6.10.1992, n. 12), che sussistesse in concreto, allo stato delle urbanizzazioni esistenti, l’effettiva esigenza della previa adozione di un piano esecutivo; - gli accertamenti compiuti sul punto dal Comune dovevano reputarsi insufficienti perché consistiti nel semplice richiamo, in assenza di ulteriori riscontri o verifiche, dell’allegato “c” della delibera di C.C. 14.9.1995, n. 203, nella quale, per l’ambito territoriale di insistenza dell’area di progetto (n. 68 “Romanisti”), era indicato un saldo negativo (pari a -8,22 Ha per verde e -5,74 Ha per servizi) rispetto al livello degli standard urbanistici stabilito; - l’irrilevanza dimostrativa del ridetto prospetto scaturiva dalla non attualità della delibera succitata, in quanto descrittiva dello stato delle urbanizzazioni esistenti oltre un anno prima l’adozione del diniego; - il mancato aggiornamento della tabella ne implicava, quindi, l’inidoneità a rappresentare fedelmente la situazione fattuale in essere al momento dell’effettuazione dell’istruttoria sulla domanda respinta, difettando l’esatta registrazione delle eventuali sopravvenienze intervenute medio tempore; - infine l’insistenza di parte del lotto entro il perimetro del piano di zona di Torre Spaccata Ovest avrebbe potuto al più comportare, attesa l’irrisorietà della sovrapposizione di aree, la sottoposizione del rilascio dell’assenso richiesto alla condizione dell’eliminazione dal progetto della porzione di terreno ricadente entro i confini del piano suddetto.

5. Dall’accoglimento del gravame il Tribunale capitolino faceva tuttavia conseguire solamente l’obbligo dell’Amministrazione comunale di riesaminare la domanda di concessione edilizia presentata dalle Gorgosalice, alla luce delle motivazioni spiegate in sentenza.

6. Il Comune di Roma impugna la decisione lamentando che il primo giudice avrebbe fatto mal governo dei principi giurisprudenziali in materia di strumenti urbanistici attuativi.

6.1. In particolare, secondo l’Amministrazione appellante, qualora lo strumento urbanistico generale preveda un vincolo di piano, può prescindersi, ai fini edificatori, dalla preventiva approvazione dello strumento esecutivo solo allorquando si tratti di costruire in contesti già dotati di tutte le urbanizzazioni primarie e secondarie, per i quali lo strumento attuativo si palesi del tutto superfluo in ragione dell’assoluta carenza di un qualunque oggetto della pianificazione: erroneamente il T.a.r. avrebbe ravvisato l’ipotesi di completa urbanizzazione nel caso dell’area di insistenza del lotto delle Gorgosalice.

6.2. La sentenza appellata viene anche censurata di illogicità e contraddittorietà laddove afferma che, in presenza di un deficit di standard, un’ulteriore edificazione, senza alcuna previa pianificazione esecutiva, possa “migliorare”, invece di peggiorare, lo squilibrio urbanistico esistente, con la perniciosa conseguenza dell’inevitabile pregiudizio per il futuro reperimento e la razionale allocazione delle infrastrutture necessarie a norma di legge.

7. Infine, con riferimento all’eliminazione della modesta superficie ricadente nel perimetro del piano di zona, si esclude che l’Amministrazione potesse approvare, siccome ritenuto dal Tribunale, un progetto alla condizione di assoggettarlo a successive modifiche.

8. Avverso la medesima sentenza hanno interposto appello anche le Gorgosalice, riproponendo tutti i motivi dichiarati assorbiti e dolendosi dell’inidoneità della decisione a soddisfare adeguatamente gli interessi a base del ricorso di primo grado.

9. In particolare, le censure delle appellanti si incentrano sull’implicito remand all’Amministrazione comunale operato dal giudicante, avendo il T.a.r. preferito rimettere ogni determinazione sul punto all’ente civico resistente, in luogo di accertare direttamente e dichiarare l’illegittimità sostanziale del diniego.

10. Così sintetizzati i fatti della vicenda processuale svoltasi in prima istanza, va disposta in via preliminare, a norma dell’art. 335 c.p.c., la riunione degli appelli, in quanto promossi contro la medesima sentenza.

11. L’impugnazione del Comune di Roma è totalmente infondata e merita integrale reiezione per le ragioni di seguito illustrate.

12. Occorre muovere dai principi giurisprudenziali, evocati anche dalla Corte territoriale, in materia di piani esecutivi.

13. Ormai da oltre un decennio la giurisprudenza amministrativa si è assestata nell’opinione che debba considerarsi illegittimo un diniego di concessione edilizia, fondato sulla carenza di un piano attuativo pur prescritto dal piano regolatore, qualora l'area interessata dal progetto risulti urbanizzata e l’Amministrazione denegante abbia omesso di valutare in modo rigoroso l’incidenza del nuovo insediamento, oggetto della richiesta di assenso, sulla situazione generale del comprensorio o, in altri termini, allorquando non si sia adeguatamente tenuto conto dello stato delle urbanizzazioni già esistenti nella zona di futura insistenza dell’edificazione, né siano state congruamente evidenziate le concrete, ulteriori esigenze di urbanizzazione indotte dalla nuova costruzione (Cons. St., ad. plen., 20.5.1980, n. 18; sez. V, 16.6.1990, n. 538; sez. V, 13.11.1990, n. 776; sez. V, 6.4.1991, n. 446; ad. plen., 6.10.1992, n. 12).

14. Correttamente pertanto il Giudice di prime cure ha giudicato insufficiente l’istruttoria svolta dal Comune di Roma che, a fronte della positiva allegazione da parte delle Gorgosalice in ordine alla sussistenza di tutte le indispensabili opere di urbanizzazione (a pag. 3 della relazione tecnica acclusa alla domanda di rilascio dell’assenso edilizio), si è limitato a recepire acriticamente il dato negativo risultante, per l’ambito territoriale n. 68, dalla delibera C.C. n. 203/1995, astenendosi dal compiere qualsiasi ulteriore accertamento sul reale stato dei luoghi.

15. La verifica della condizione di perdurante insufficienza dell’urbanizzazione primaria e secondaria, al quale è funzionalmente collegata l’esigenza di approvare degli strumenti attuativi, costituisce adempimento istruttorio del quale è sempre onerata l'Amministrazione in sede di valutazione della domanda di concessione edilizia e va condotto con carattere di attualità ed effettività, avendo presente la situazione effettivamente esistente al momento dell'istruttoria: non vi è dunque spazio alcuno per riscontri meramente documentali, fondati su accertamenti eseguiti in tempi anteriori che potrebbero risultare non attuali.

16. Con specifico riferimento alla vicenda dedotta in contenzioso, va poi aggiunto che l’inidoneità, per i fini della verifica sopra descritta, dei dati contenuti nell’allegato “c” alla delibera n. 203/1995 discendeva, oltre che dall’inattualità della stessa, siccome esattamente messa in evidenza dal primo giudice, anche dalle particolari caratteristiche di tale atto, relativo non ad un singolo comprensorio, ma ad una vasta estensione dell’intero territorio comunale e connotato da una precipua teleologia programmatoria.

17. Merita invero attenta considerazione la circostanza che l’oggetto specifico della delibera citata sono le “Controdeduzioni alle osservazioni presentate avverso la deliberazione della Giunta Municipale n. 3622 del 4 giugno 1990, ratificata con atto consiliare n. 448 del 19 dicembre 1991, concernente la variante al P.R.G. vigente per il reperimento di aree per servizi e verde pubblico”. Si tratta, all’evidenza, di un atto che recepisce il risultato di un’articolata istruttoria, condotta tuttavia secondo una particolare metodologia di verifica e, soprattutto, avendo presente una scala dimensionale differente da quella che deve propriamente venire in rilievo in occasione del rilascio di una concessione edilizia.

18. Nel caso di un’istruttoria su di una richiesta di c.e. in area soggetta a vincolo di piano, l’ambito della verifica sulla sussistenza degli standard è invero suscettibile di esatta individuazione e coincide, per evidenti esigenze di intrinseca correttezza epistemologica della metodologia istruttoria adottata, con l’area presa di volta in volta in considerazione dallo specifico “vincolo di attesa”: in linea generale quindi l’estensione territoriale rilevante è la zona territoriale omogenea di cui al d.m. 2.4.1968, n. 1444; laddove siano previste, le sottozone ed, ancor più in dettaglio, il comprensorio, siccome eventualmente individuato dallo strumento urbanistico generale.

19. Le superiori conclusioni sono, del resto, coerenti con il portato precettivo dello stesso art. 8, punto 1), delle N.T.A. del P.R.G.C. invocato dal Comune di Roma, norma che, non a caso, nel secondo paragrafo, precisa: “Il Piano Regolatore indica i singoli comprensori ai quali dovranno estendersi i relativi piani particolareggiati o le convenzioni … “.

20. L’ente civico appellante ha invece ritenuto di poter validamente utilizzare, per soddisfare le esigenze istruttorie surrichiamate, i risultati di un’indagine ispirata da tutt’altro finalismo e, per di più, effettuata nell’alveo di un procedimento pianificatorio relativo a gran parte dell’intero territorio comunale. Nella relazione allegata alla suddetta delibera infatti il contesto urbano risulta ripartito in “ambiti edificati di riferimento”. Tali entità, concepite quali estesi perimetri territoriali da sottoporre ciascuno ad una complessa metodologia di verifica degli standard, sono state congegnate appositamente per gli scopi di un’istruttoria funzionale all’approvazione di una variante generale al P.R.G.C.; esse consistono in “aggregazioni funzionali di parti della città, delimitati sulla base di caratteristiche fisiche del territorio, di particolari linee di separazione del tessuto urbano quali grandi viabilità, ferrovie, corsi d’acqua, etc... nonché dei raggi di influenza delle varie attrezzature di servizi pubblici ricompresse in detti ambiti, nei quali operare i conteggi degli abitanti insediati ed insediabili nonché la verifica degli standard urbanistici” (v. il preambolo della delibera in questione), dichiaratamente non coincidenti con le Z.T.O..

21. Del resto l’inattendibilità della delibera di C.C. n. 203/1995 è stata ben evidenziata dallo stesso Tribunale capitolino che, alle pagg. 13 e 14 della decisione, ha avuto modo di stigmatizzare l’operato amministrativo del Comune di Roma per aver opposto alle Gorgosalice una pretesa carenza di standard sulla base di un controllo per tabulas, consistito nella mera consultazione della precitata delibera: “… in presenza della conclamata incertezza, risultante dalla relazione tecnica di accompagno …, dei dati acquisiti, circa gli 87 ambiti territoriali di riferimento, attraverso un sistema di rilevamento che applica criteri virtuali e che conduce a differenti risultati a seconda del metodo e dei criteri utlizzati, come affermato dalla stessa Amministrazione nella relazione tecnica citata”.

22. Alla stregua delle precedenti considerazioni, deve in conclusione affermarsi che va condiviso il giudizio espresso dal Tribunale romano nella parte in cui ha disatteso gli esiti dell’istruttoria presupposta al diniego impugnato, sia in ragione dell’apprezzabile iato temporale tra l’epoca di effettuazione della complessa attività di rilevamento descritta nella delibera di C.C. n. 203/1995 e quella, successiva, dell’esame della domanda inoltrata dalle ricorrenti, sia in considerazione della illogicità della scelta del “metro” (l’ambito edificato di riferimento, appunto) utilizzato per misurare la sufficienza dei ridetti standard urbanistici.

22.1. L’inattendibilità della delibera di C.C. n. 203/1995 è stata, del resto, segnalata dalla Sezione anche in precedenti occasioni (v. la recente decisione n. 448/2003).

22.2. Non assumono poi rilievo in questa sede – ma, al più, nella futura fase attuativa della presente decisione (attesa la particolare valenza che nel sistema amministrativo assumono le sopravvenienze di fatto e di diritto, se intervenute in epoca anteriore alla notifica all’amministrazione soccombente della decisione di secondo grado) - le scelte pianificatorie compiute dal Comune appellante, concretatesi a tutt’oggi nell’adozione, con delibera consiliare n. 33 del 19/20 marzo 2003, di un nuovo P.R.G.C. a norma del quale il lotto delle Gorgosalice risulterebbe vincolato in parte a “verde pubblico” ed in parte a “servizi pubblici di livello locale”: se indubbiamente tali scelte possono rappresentare in determinati contesti un indice presuntivo della pregressa carenza di standard, nondimeno siffatta conclusione non è mai automatica e può addivenirsi a diversi esiti decisori qualora, come nel caso di specie, il successivo intervento pianificatorio intervenga a distanza di molti anni dalla presentazione di un’istanza originariamente respinta e, dunque, in una situazione di fatto non più corrispondente a quella in precedenza configuratasi.

22.3. Nemmeno merita adesione l’ultima critica alla sentenza appellata dedotta nelle difese comunali: secondo il Comune di Roma il T.a.r. erroneamente avrebbe omesso di considerare il patente contrasto (ritenuto da solo sufficiente a giustificare il diniego) tra il progetto presentato dalle controparti e l’art. 8, punto 1), delle N.T.A. del P.R.G.C., per non esser stato inquadrato il primo in uno studio generale planivolumetrico dell’intero comprensorio.

22.4. Siffatto divisare dell’ente civico appellante fa leva su di un paragrafo dell’art. 8 delle suddette N.T.A. dal seguente tenore: “La previsioni di piani particolareggiati e delle lottizzazioni convenzionate debbono essere estese alla totalità dei singoli comprensori stabiliti nelle planimetrie del piano; eccezionalmente le convenzioni possono riguardare soltanto parte di detti comprensori, a condizione che si tratti di complessi organici ed inquadrato in uno studio generale planivolumetrico dell’intero comprensorio”. Sennonché la norma testé riferita contiene all’evidenza un’eccezione alla regola generale, fissata dallo stesso piano, sulla necessaria mediazione di uno strumento attuativo per l’edificazione nella sottozona di riferimento; ebbene sul punto il Collegio, considerato quanto già osservato e rinviando a al successivo scrutinio dell’appello proposto dalle Gorgosalice, condivide l’opinione del primo giudice circa la radicale inapplicabilità dell’art. 8 alla fattispecie dedotta in contenzioso. A fronte di questa conclusione è assorbente il rilievo dell’analoga irrilevanza della previsione eccezionale, la cui applicabilità ipotetica postula indefettibilmente quella della richiamata regola generale.

23. Segue da ciò il rigetto della prima doglianza dell’appello del Comune di Roma.

24. Non maggior pregio ha la seconda censura.

25. Si è già detto che l’amministrazione capitolina ha ravvisato nel ragionamento decisorio esternato dal Tribunale un preteso vizio di illogicità e di contraddittorietà per avere il giudice di prime cure ritenuto sufficiente ogni sopravvenuta modifica degli standard urbanistici “(a)nche ove siffatte variazioni - … - non abbiano riportato gli standard urbanistici in discorso alla misura minima prevista”.

26. Il Collegio è dell’avviso che il vizio denunciato non emerga dalla sentenza impugnata e che esso sia piuttosto il risultato di un’arbitraria estrapolazione dialettica di un periodo da un più articolato discorso motivazionale.

27. Va innanzitutto valorizzata la circostanza che l’espressione sopra citata tra virgolette è stata utilizzata, nell’economia argomentativa della decisione appellata, allo scopo di spiegare le ragioni dell’immanente obbligo della P.A. di compiere, in occasione dell’esame di ogni istanza di c.e., un’indagine, caratterizzata da attualità e concretezza, sul punto dell’effettiva necessità di subordinare il rilascio di un assenso edilizio alla preventiva approvazione di un piano attuativo, pur previsto dallo strumento urbanistico generale.

28. Peraltro la giustezza della frase surriportata è difficilmente contestabile: il T.a.r. ha invero affermato che non vi è alcun bisogno di un piano esecutivo qualora, nella zona di riferimento, si sia prodotto un pur minimo “miglioramento” e, comunque, allorquando il progetto da assentire non sia suscettibile di alcuna apprezzabile incidenza sul carico urbanistico esistente. In altre parole, il primo giudice mostra di aver presente un caso particolarissimo in cui la realizzazione di un intervento non abbia alcun riverbero su di una situazione già pregiudicata. Si tratta all’evidenza di un riferimento che non comporta la pretesa contraddittorietà della pronuncia, nei termini ravvisati dal Comune appellante.

29. È infondata anche la terza doglianza.

30. Si sostiene che il Comune di Roma non avrebbe potuto rilasciare una concessione edilizia condizionata ad una modifica del progetto, peraltro mai richiesta dalle Gorgosalice, consistente nell’eliminazione della porzione di lotto ricadente nel perimetro del P.d.Z..

31. Le ragioni della ritenuta impossibilità giuridica di subordinare l’assenso edilizio in parola allo stralcio dei 138 mq. in questione non sono affatto condivisibili.

32. Militano piuttosto a favore della conclusione esattamente contraria i principi di buon andamento e di leale collaborazione.

33. L’amministrazione pubblica, la cui giustificazione ontologica va ricercata nella prestazione di varie attività di “servizio pubblico” rese ai cittadini (Cons. St., ad. plen., 30.3.2000, n. 1, ord.), non può limitarsi ad un esame distaccato e meccanico delle istanze indirizzatele dagli amministrati, procurando di accogliere soltanto quelle che ex origine si presentino esattamente corrispondenti ai formanti normativi rilevanti per la singola fattispecie e, di contro, respingendo quelle che manifestino qualunque difformità, anche di minima entità, rispetto a detti parametri. Sulla P.A. incombe invece un preciso dovere di collaborazione con i cittadini al fine di contribuire a realizzarne, nei margini consentiti dall’ordinamento giuridico, le legittime aspettative. Chiaramente non si è ispirata a questi principi la condotta del Comune di Roma che, una volta preso atto dell’insistenza di un’irrisoria parte dell’area del progetto presentato dalle Gorgosalice in una zona non edificabile, ha rigettato in toto la richiesta. È opinione del Collegio che la circostanza avrebbe dovuto indurre l’amministrazione appellante a prediligere un ben diverso stile gestorio: in primo luogo il Comune di Roma avrebbe dovuto verificare se effettivamente la modesta porzione di terreno in questione fosse stata computata dalle ricorrenti ai fini volumetrici ed altresì se essa incidesse sul calcolo degli standard previsti nel progetto (circostanze che le Gorgosalice negano e sulle quali l’ente civico non ha controdedotto). In caso di esito negativo di questa preliminare verifica, nulla avrebbe impedito al Comune di Roma di rilasciare l’assenso richiesto, epurandolo d’ufficio del piccolo “ritaglio” in parola (siccome, del resto, prospettato in sede istruttoria, giusta il rapporto dell’Ufficio, prot. n. 29587 del 23.5.1994); nell’ipotesi contraria, prima di optare per la radicale e recisa bocciatura dell’istanza, il Comune avrebbe potuto e dovuto sollecitare le richiedenti a proporre diverse soluzioni progettuali che tenessero conto dell’esigenza di eliminare la parte rientrante nel P.d.Z. di Torre Spaccata Ovest.

34. In conclusione le superiori considerazioni conducono inesorabilmente all’integrale reiezione dell’appello dell’Amministrazione comunale di Roma.

35. È invece fondato quello interposto dalle appellanti private.

36. Innanzitutto deve riconoscersi in capo alle Gorgosalice l’interesse ad impugnare.

36.1. Quantunque vittoriose in primo grado, le stesse si dolgono dell’inidoneità della sentenza gravata a far conseguire loro il bene della vita avuto di mira con la proposizione del ricorso di primo grado. Siffatta incapacità satisfattiva deriverebbe, in particolare, dall’impropria applicazione alla specifica vicenda processuale dell’istituto pretorio dell’assorbimento dei motivi di censura. Il T.a.r., a detta delle ricorrenti, avrebbe infatti dichiarato assorbite doglianze dirette a far valere la ravvisata illegittimità “sostanziale” del diniego, miranti cioè ad ottenere dal giudicante una pronuncia che, in luogo di esaurirsi nel mero rinvio dell’affare all’Amministrazione per un nuovo esame, investisse piuttosto il “merito” della spettanza della concessione edilizia.

37. La prospettazione delle Gorgosalice è convincente: l’interesse ad impugnare sussiste ogniqualvolta dall’esito dell’appello la parte, vittoriosa in primo grado, speri di ottenere un’utilità - altrimenti non conseguibile - per effetto dell’accoglimento di motivi pur formulati in primo grado, ma non esaminati in conseguenza del dichiarato assorbimento degli stessi.

38. La contestazione dell’avvenuto assorbimento dei mezzi di gravame disposto in prime cure è ammissibile e giustificata alla luce dei riverberi della decisione sul piano conformativo; a ben vedere infatti il ridetto istituto pretorio, ispirato a patenti esigenze di economia processuale, può trovare spazio applicativo nei soli casi in cui, ad una delibazione prognostica adeguata rispetto al concreto atteggiarsi degli interessi allegati dal ricorrente nella specifica vicenda sottoposta al sindacato giurisdizionale, l’eventuale accoglimento delle censure assorbite comunque non arrecherebbe alla parte un maggior vantaggio sostanziale. Diversamente opinando l’istituto comporterebbe il deleterio effetto di vanificare surrettiziamente il valore primario ad un’effettiva tutela giurisdizionale, entrando in diretto e radicale conflitto sia con le direttive costituzionali sulla pienezza del diritto alla difesa in ogni stato e grado del giudizio (art. 24 Cost.) sia, scendendo al livello legislativo, con l’art. 112 c.p.c. che vieta ad ogni giudicante di pronunciare in non liquet.

39. Nel caso di specie le appellanti, non soltanto nutrivano un solido interesse a veder scrutinate anche le lagnanze assorbite, ma le stesse doglianze erano altresì meritevoli di accoglimento.

40. Le Gorgosalice lamentano l’erroneità della sentenza impugnata perché il giudice di prime cure, pur fornito di tutti gli elementi necessari per riconoscere, una volta negata la perdurante efficacia del vincolo di attesa, la sussistenza in concreto degli standard urbanistici necessari e sufficienti all’edificazione del fabbricato progettato, ha preferito rimettere la questione ad una nuova valutazione dell’Amministrazione.

41. L’obiezione è condivisibile: il giudice amministrativo può riservare alla P.A. il successivo riesame di un’istanza soltanto qualora l’atto di diniego, oggetto di annullamento giurisdizionale, mantenga un apprezzabile contenuto discrezionale. Siffatto modo di procedere assume tuttavia connotati impropri là dove il giudicante, dopo aver eliminato dal mondo giuridico un precedente atto negativo, a) già disponga di tutti gli elementi per decidere direttamente sulla spettanza della richiesta, b) l’atto positivo al quale aspira la parte ricorrente sia dovuto (è questo il caso della concessione edilizia, se la costruzione progettata risulti rispettosa della disciplina urbanistica rilevante ed applicabile) e c) ricorrano, soprattutto, i presupposti processuali per l’adozione di una decisione del genere.

42. A chiarimento di quest’ultima affermazione (sub c)) va osservato che il T.a.r. romano non avrebbe potuto astenersi dal pronunciarsi direttamente sulla spettanza dell’assenso, atteso che: - tale questione rientrava nello specifico thema decidendum; - della sussistenza degli standard urbanistici le ricorrenti avevano offerto un consistente principio di prova (si veda la perizia stragiudiziale, giurata il 19.5.1999); - il Tribunale territoriale aveva ritenuto inattendibili le contrarie risultanze dell’istruttoria procedimentale condotta dal Comune di Roma; - a fronte di siffatto giudizio di inattendibilità, le affermazioni contenute nella suddetta perizia si presentavano come non confutate.

43. Inoltre la completa edificazione del comprensorio E1 emerge ictu oculi dalla semplice visione degli allegati planimetrici alla perizia succitata. Il lotto delle appellanti è quello residuo di un contesto ampiamente edificato. Ricorre, insomma, nella fattispecie un caso analogo a quello del “lotto intercluso” contiguo a zona già costruita (v. le planimetrie) ed urbanizzata (v. la perizia giurata versata in atti, che prevale sulle contrarie allegazioni del Comune per effetto dell’operare sinergico del giudizio di inattendibilità espresso dal giudice di prime cure e dalla regola di giudizio sulla ripartizione dell’onere della prova), per la cui edificazione non occorre alcuna mediazione di uno strumento attuativo, anche se previsto dal piano regolatore.

44. In conclusione il primo motivo di appello proposto dalle Gorgosalice, corrispondente alla terza censura del ricorso di primo grado, va accolto.

45. La decisione si palesa come pienamente satisfattoria delle pretese avanzate dalle Gorgosalice e, quindi, alla stregua dei criteri sopra enunciati, il Collegio è esonerato dallo scrutinio degli altri motivi riproposti dalle appellanti.

46. Delle spese di lite va disposta l’integrale compensazione, sussistendo giustificati motivi.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, definitivamente decidendo, riuniti gli appelli in epigrafe: - respinge il ricorso n. 3179 del 2000; - accoglie il ricorso n. 3229 del 2000 e, per l’effetto, in riforma dell’appellata sentenza, accoglie integralmente il ricorso di primo grado. Spese compensate. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 9 marzo 2004 con l'intervento dei Signori:

Agostino Elefante - Presidente Raffaele Carboni - Consigliere Rosalia Maria Pietronilla Bellavia - Consigliere Goffredo Zaccardi - Consigliere Gabriele Carlotti - Consigliere rel. est.