CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE V - Sentenza 22 aprile 2004 n. 2294 Pres. Elefante – Est. Allegretta Robinie s.r.l. (Avv.ti Pavanini e Abbamonte) c/ Comune di Lignano Sabbiadoro (Avv. Castiglione)

Responsabilità della pubblica amministrazione – interesse pretensivo – discrezionalità dell’amministrazione – possibilità di più scelte alternative – diritto al risarcimento dei danni – insussistenza

L’aspirazione ad un provvedimento positivo costituisce una semplice aspettativa; sicché, se l’amministrazione è titolare di potere discrezionale in ordine al rilascio di un provvedimento ampliativo di status, manca il nesso di causalità tra la constatata illegittimità dell’atto lesivo ed il danno lamentato.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N. 2294/04 REG.DEC. N. 9505 REG.RIC. ANNO 2001

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Quinta Sezione

ha pronunciato la seguente

DECISIONE

sul ricorso in appello n. 9505 del 2001 proposto dalla

Robinie s.r.l., in persona del suo legale rappresentante, rappresentata e difesa dagli avv.ti Andrea Pavanini e Giuseppe Abbamonte e con quest’ultimo elettivamente domiciliata in Roma, Via G. G. Porro n. 8, presso lo studio Titomanlio - Abbamonte,

contro

il Comune di Lignano Sabbiadoro, in persona del Sindaco pro tempore, rappresentato e difeso dall’avv. Franco Castiglione ed elettivamente domiciliato in Roma, Via delle Quattro Fontane n. 10, presso lo studio dell’avv. prof. Lucio Ghia,

per l'annullamento della sentenza n. 402 in data 23 giugno 2001 pronunciata tra le parti dal Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli - Venezia Giulia;

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio e di appello incidentale del Comune di Lignano Sabbiadoro; Viste le memorie prodotte dalle parti a sostegno delle rispettive difese; Visti gli atti tutti della causa; Relatore il cons. Corrado Allegretta; Uditi alla pubblica udienza del 16 dicembre 2003 gli avv.ti Pavanini, Abbamonte e Castiglione; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

L’appello in epigrafe investe la sentenza n. 402 in data 23 giugno 2001, con la quale il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, previa riunione dei ricorsi promossi dalla Robinie s.r.l. aventi i numeri 442 e 457 del 2000, ha dichiarato inammissibile per difetto d’interesse il primo ed ha rigettato il secondo, dichiarando compensate le spese di giudizio. La ricorrente sostiene che la sentenza gravata sarebbe ingiusta ed erronea in quanto, nel negare la sussistenza dell’interesse all'impugnazione del provvedimento di adozione della variante al piano regolatore generale, oggetto del ric. n. 442 del 2000, avrebbe confuso due distinte pianificazioni, quella comunale e quella dell'Autorità di bacino, tra loro indipendenti e dirette a tutelare interessi diversi, urbanistici ed idraulici. Il Tribunale, poi, avrebbe errato nel negare valenza espropriativa a detta variante, che, invece, avrebbe reso i suoli della ricorrente praticamente non commerciabili. Si richiamano, pertanto, tutti i motivi dell'impugnazione non considerati dal giudice di primo grado. Erronea viene ritenuta la sentenza impugnata, anche nella parte in cui ha respinto la domanda risarcitoria, per non aver ritenuto sussistente nella condotta del Comune di Lignano l'elemento colposo, viceversa rinvenibile in atti. Si chiede in conclusione che la sentenza appellata sia riformata e siano accolti i ricorsi di primo grado, con annullamento degli atti impugnati e condanna del Comune al risarcimento dei danni. Si è costituito in giudizio il Comune di Lignano Sabbiadoro, il quale ha controdedotto al gravame, eccependone l’infondatezza. Ha avanzato, altresì, appello incidentale, impugnando la sentenza in questione nella parte in cui ha compensato le spese di giudizio. Ha, pertanto, concluso chiedendo che l’appello principale sia respinto, con vittoria delle spese del presente grado e perché; in accoglimento dell’appello incidentale, la sentenza sia riformata nel capo relativo alle spese, condannando l’appellante alla rifusione di quelle del primo grado. La causa è stata trattata all’udienza pubblica del 16 dicembre 2003, nella quale, sentiti i difensori presenti, il Collegio si è riservata la decisione.

DIRITTO

1. Con la sentenza appellata il Tribunale Amministrativo Regionale per il Friuli Venezia Giulia, previa loro riunione, ha dichiarato inammissibile per difetto d’interesse il ricorso n. 442 del 2000 ed ha rigettato quello iscritto al n. 457 del 2000, entrambi promossi dalla società ricorrente. Il primo dei due ricorsi era diretto all’annullamento: a) della deliberazione consiliare n. 36 del 19 aprile 2000, con cui il Comune di Lignano Sabbiadoro ha adottato la variante n. 30 al piano regolatore generale per la revisione dei vincoli ai sensi dell'art. 36, secondo comma, della legge regionale n. 52 del 1991, nella parte in cui impone la destinazione a verde pubblico su di un'area di proprietà della ricorrente compresa in un piano particolareggiato da essa proposto, già approvato, e nella parte in cui fa salvi solo i piani attuativi adottati e non anche quelli approvati; b) della presupposta deliberazione n. 10 del 9 marzo 2000, con cui il Consiglio comunale ha impartito le direttive per la formazione della variante generale al p.r.g., nella parte in cui prevede la suddetta destinazione a verde pubblico della proprietà della ricorrente. Con il secondo ricorso (n. 457 del 2000) si è chiesto il risarcimento del danno derivante dall’impossibilità di dare attuazione al piano in questione, a causa della sua mancata tempestiva approvazione, ascrivibile a responsabilità del Comune.

2. Dopo aver individuato l’interesse dedotto nel primo giudizio in quello all'eliminazione dei vincoli di salvaguardia, che derivavano dalle deliberazioni impugnate e che impedivano l’esecuzione del piano proposto dalla ricorrente ed approvato con la deliberazione consiliare n. 108 del 27 dicembre 1999, il Tribunale ne ha, però, negato la permanenza rilevando l’intervenuta imposizione, ad opera dell'Autorità di bacino dei fiumi Isonzo, Tagliamento, Livenza, Piave, Brenta e Bacchiglione, di un vincolo di assoluta inedificabilità sulle aree ricadenti nel piano stralcio per la sicurezza idraulica di quei fiumi, tra le quali è compresa l’area interessata dal piano lottizzativo della ricorrente; vincolo divenuto definitivo nelle more del giudizio a seguito di approvazione del piano stralcio. Di tale pronuncia si duole la ricorrente, sostenendo che il giudice di primo grado ha confuso gli effetti di due distinte pianificazioni, quella comunale e quella dell'Autorità di bacino, tra loro indipendenti e dirette a tutelare interessi diversi, urbanistici ed idraulici e, comunque, non ha considerato la valenza espropriativa della variante impugnata, la cui sola adozione ha reso i suoli in argomento praticamente non commerciabili. Vengono, pertanto, riproposti tutti i motivi dedotti in prima istanza con il ricorso n. 442 del 2000. Considera il Collegio che, per questa parte, l’appello è da ritenersi divenuto improcedibile per sopravvenuto difetto d’interesse. In corso di causa, invero, con deliberazione 18 luglio 2001 n. 48 il Consiglio Comunale di Lignano Sabbiadoro ha disposto la revoca della variante n. 30 al p.r.g. ed ha adottato una nuova variante generale, la n. 36, con la quale la zona lottizzata dalla ricorrente e già classificata come destinata ad attrezzature turistico-sportive, è stata trasformata in zona L1, qualificata zona portuale di interesse regionale. Per altro, per rendere compatibili le previsioni urbanistiche assunte in quest’ultima variante con la necessità di tutela dei siti di importanza comunitaria e per soddisfare sopravvenute esigenze di revisione sostanziale della normativa di piano regolatore, si è ritenuto necessario procedere alla revoca anche di tale variante. A tanto il Consiglio Comunale ha provveduto con deliberazione n. 62 del 14 luglio 2003, adottando con atto n. 63 di pari data una nuova variante generale al p.r.g., contrassegnata con il n. 37. Deve constatarsi, dunque, in primo luogo, che è venuto meno il principale dei provvedimenti oggetto dell’impugnazione, vale a dire la deliberazione consiliare n. 36 del 19 aprile 2000. Inoltre, la sua sostituzione, quanto al contenuto, a mezzo di atti successivi porta ad escludere che la decisione della causa, quand’anche di segno positivo, possa arrecare alla ricorrente un qualsiasi vantaggio, neppure strumentale, derivando ora la lesione dei suoi interessi dagli atti sopraggiunti. Il superamento sostanziale degli obiettivi e dei criteri della pianificazione, testimoniato dall’adozione soprattutto dell’ultima variante generale, induce, in ogni caso, a ritenere ormai cessato ogni interesse anche all’annullamento dell’atto consiliare n. 10 del 9 marzo 2000, recante direttive in materia. Non sembra inutile, peraltro, osservare che, sebbene il piano particolareggiato dell’appellante società, come approvato nel 1999, sia fatto salvo dalla normativa di attuazione della variante n. 37 (cfr. art. 2 - piani particolareggiati), è tuttora vigente sull’intero suo ambito il vincolo di assoluta inedificabilità che deriva dal piano di bacino del fiume Tagliamento.

3. Con il secondo motivo di appello si lamenta l’errore commesso dal Tribunale nel respingere il ricorso n. 457/00, avanzato dalla ricorrente per chiede il risarcimento del danno, causatole dal diniego di approvazione del più volte menzionato piano di lottizzazione, statuito con la deliberazione consiliare n. 82 del 25 agosto 1997. L’appellante ripropone le argomentazioni già dedotte a fondamento della pretesa ed intese a dimostrare la sussistenza di tutti gli elementi della fattispecie risarcitoria: il danno, consistente nelle inutili spese per l’intervento edilizio e nella perdita del guadagno che sarebbe derivato dalla sua attuazione; la sua ingiustizia, in quanto l’illegittimità del diniego di approvazione è stata riconosciuta definitivamente con sentenza 15 ottobre 1999 n. 1589 della IV Sez. del Consiglio di Stato ed il piano è stato poi approvato con la delib. C.C. n. 108 del 27.12.1999; il nesso causale fra tale accertata illegittimità e la non realizzabilità del progetto edilizio, essendo intervenuta prima della sua approvazione l’adozione del piano stralcio per la sicurezza idraulica del medio e basso corso del fiume Tagliamento, con le conseguenti misure di salvaguardia; e, infine, la colpa dell’Amministrazione, viste le lungaggini istruttorie inspiegabili, come l’ingiustificata reiterazione della richiesta di pareri già ottenuti. Sarebbe, ad ogni modo, in contrasto con l’ormai affermato principio della risarcibilità dei danni da lesione di interessi legittimi la tesi del giudice di primo grado che essa ricorrente sarebbe titolare di un interesse pretensivo, ancora da valutare per accertarne l’idoneità a fondare una pretesa di risarcimento. La pronuncia contrasterebbe sia con l’accertamento giudiziale risultante dalla menzionata decisione del Consiglio di Stato, sia con quanto dimostrerebbe lo stesso comportamento del Comune. Ad avviso dell’appellante, l’approvazione della lottizzazione di cui si tratta, senz’altra riserva che la sospensione per la sopravvenuta salvaguardia idraulica costituirebbe, infatti, ammissione che non esisteva nessun’altra ragione che potesse giustificare la non approvazione. La doglianza è infondata. Merita di essere condivisa, invero, la sentenza appellata, sia nella puntuale analisi che in essa viene fatta della fattispecie, sia nelle conclusioni alle quali perviene. Come correttamente rileva il primo giudice, l’approvazione del piano attuativo, in relazione alla disciplina applicabile nel caso di specie ed alle particolarità della vicenda, non costituiva un atto vincolato. L’art. 45, 4° comma, della L.R. n. 52 del 1991 prevede, infatti, che, adottato lo strumento urbanistico e pervenute le eventuali osservazioni ed opposizioni, su cui è tenuto a pronunciarsi, il Consiglio comunale può approvarlo così com’è, oppure può apportarvi modificazioni oppure ne può disporre in tutto o in parte la rielaborazione e riadozione. Onde, l’aspirazione della ricorrente al provvedimento positivo costituiva, quando esso gli è stato negato, una semplice aspettativa e tale essa rimaneva anche dopo l’annullamento giurisdizionale del diniego. Questo, invero, è stato pronunziato per un vizio puramente formale dell’atto impugnato, avendo il Consiglio di Stato ritenuto non prevista e, quindi, non consentita dalla citata norma regionale la pura e semplice non approvazione. Nell’attività rinnovatoria conseguente al pronunciato annullamento, pertanto, l’Amministrazione conservava integro tutto l’ambito di apprezzamento discrezionale in ordine all’adozione del provvedimento ampliativo richiesto e la possibilità di una legittima diversa determinazione; cosicché non può affermarsi che l’unica alternativa all’illegittimo diniego fosse l’approvazione. Né rileva, come vorrebbe l’appellante, la successiva approvazione del piano. Questa è, infatti, intervenuta in termini che la sentenza gravata definisce, senza essere sul punto contestata, “di sostanziale rielaborazione e non completamente satisfattivi per la ricorrente” (v. pag. 24, secondo periodo). Deve convenirsi, allora, con il giudice di primo grado che manca il nesso di causalità tra la constatata illegittimità dell’atto lesivo ed il danno lamentato. Difetta, in ogni caso, nel comportamento del Comune che ha portato alla deliberazione di non approvazione del piano attuativo predisposto dalla ricorrente, quella violazione dei doveri di imparzialità, correttezza e buona amministrazione che, secondo i principi ormai affermatisi in materia di responsabilità dell’Amministrazione per danno, è idonea ad integrare l’elemento della colpa. Nella specie, invero, interessando l’intervento edilizio proposto suoli ricadenti in area golenale, paesaggisticamente di pregio e zone demaniali, si trattava di assumere una decisione la cui particolare delicatezza, ben testimoniata dalle preoccupazioni emerse nel dibattito in seno al Consiglio comunale, giustifica sicuramente la censurata accuratezza dell’istruttoria esperita dagli uffici. La domanda di risarcimento del danno va, pertanto, respinta siccome infondata.

4. Con l’appello incidentale, il Comune appellato lamenta che il Tribunale abbia compensato le spese di giudizio, nonostante la totale soccombenza della ricorrente. La censura va disattesa. Secondo orientamento giurisprudenziale consolidato, invero, la statuizione di compensazione delle spese di giudizio è espressione di un apprezzamento latamente discrezionale del giudice, in quanto implica una complessiva valutazione della materia controversa, dell’esito del giudizio, del comportamento delle parti e di ogni altro elemento a tal fine rilevante e, per altro, non presuppone necessariamente la reciproca soccombenza, potendo adottarsi anche nei confronti della parte totalmente vittoriosa (cfr. Cass. Civ. sez. I, 12 luglio 2000 n. 9271 cit.).

5. In conclusione, per tutte le considerazioni che precedono, l’appello principale va in parte dichiarato improcedibile e in parte respinto; quello incidentale va respinto. La complessità della controversia induce a disporre l’integrale compensazione tra le parti in causa delle spese e competenze del presente grado di giudizio.

P.Q.M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, in parte dichiara improcedibile e in parte respinge l’appello principale; respinge l’appello incidentale. Compensa tra le parti spese e competenze del presente grado di giudizio. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione Quinta, nella camera di consiglio del 16 dicembre 2003 con l'intervento dei Signori: Agostino Elefante - Presidente Raffaele Carboni - Consigliere Corrado Allegretta - Consigliere rel. est. Francesco D’Ottavi - Consigliere Claudio Marchitiello - Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA Il 22 aprile 2004 (Art. 55, L. 27/4/1982, n. 186)