CONSIGLIO DI STATO - SEZIONE IV - Sentenza 23 aprile 2004 n. 2398 Pres. Barbagallo – Est. Carinci Aesernia s.r.l. (Avv. Mezzanote e, poi, Presutti) c/ Regione Molise (n.c.)

Sovvenzioni – servizi di trasporto locale – l. 151 del 1981 – ratio – sovvenzione limitata alla sola copertura del disavanzo d’esercizio

La l. 10 aprile 1981, n. 151 stabilisce, con il primo comma dell’art. 6, che i contributi d’esercizio che le Regioni erogano a sostegno del trasporto locale hanno “l’obiettivo di consentire l’equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto. . .”, prevedendo altresì, al terzo comma dello stesso articolo, che “Le eventuali perdite o disavanzi non coperti dai contributi regionali come sopra determinati restano a carico delle singole imprese od esercizi di trasporto”. Pertanto, funzione del contributo di esercizio, previsto da una legge regionale in applicazione dei principi della citata legge quadro nazionale, per i gestori di codesti servizi, non è quella di consentire, sia pure in via eventuale, il conseguimento di un utile, ma solo quella di garantire una forma di abbattimento totale o parziale delle perdite di esercizio, obiettivo in cui non può essere ravvisato, peraltro, alcun effetto punitivo per le imprese che fossero riuscite, mercé il contributo, a conseguire un utile.

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

N.2398/2004 Reg. Dec. N. 6243 Reg. Ric. Anno 1995

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale Sezione Quarta ha pronunciato la seguente

D E C I S I O N E

sul ricorso n. 6243/95 proposto da

Aesernia S.r.l., in persona del suo legale rappresentante Alessandro Saliola, inizialmente rappresentata e difesa dall'avv. Carlo Mezzanotte e successivamente dall’avv. Avilio Presutti, elettivamente domiciliata in Roma, piazza San Salvatore in Lauro, n. 10, presso lo studio di quest’ultimo;

contro

la Regione Molise, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale, non costituita in giudizio;

per l’annullamento della sentenza del Tribunale amministrativo regionale del Molise n. 179/94, pubblicata in data 24 giugno 1994, resa tra le parti, con cui è stato respinto il ricorso proposto dall’attuale appellante, concernente finanziamento trasporti pubblici locali.

Visto il ricorso con i relativi allegati; Visti gli atti tutti della causa; Relatore alla pubblica udienza del 19 dicembre 2003 il Consigliere Giuseppe Carinci; Udito l'avv. Avilio Presutti, per la società appellante; Ritenuto in fatto e in diritto quanto segue.

FATTO

Con ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo regionale del Molise, la società Aesernia – titolare di concessione per l’esercizio del trasporto pubblico urbano e suburbano nella città di Isernia - ha impugnato la deliberazione di Giunta regionale n. 5704 del 10 dicembre 1990, avente a oggetto il finanziamento dei trasporti pubblici locali per l’anno 1988, ai sensi della legge regionale 20 agosto 1984 n. 19. Parte ricorrente contestava che la Regione avesse deciso di non erogare la differenza dei contributi di concessione ancora dovuti per l’anno 1988, sull’assunto che la società aveva sostenuto un costo effettivo dei servizi inferiore a quello standard (lire 574.766.368 rispetto a 687.931.484), e che la stessa Regione avesse per giunta disposto il recupero nei suoi confronti di lire 27.013.957, pari alla parte del contributo originario eccedente il presunto deficit della società. Il Tribunale ha respinto il ricorso, ritenendo infondati sia la dedotta violazione di legge che i vizi di eccesso di potere sollevati sotto diversi profili, sia l’eccezione di illegittimità costituzionale sollevata con riferimento alle norme regionali applicate.

La società Aesernia non ha condiviso la decisione e l’ha impugnata con atto notificato in data 7 agosto 1995 e depositato l’11 dello stesso mese. Nel gravame ha riproposto i seguenti motivi.

1) La Giunta regionale ha decurtato la misura del contributo per l’esercizio 1988 sul presupposto che l’importo relativo non potesse eccedere l’effettivo deficit dell’azienda, in relazione a quanto previsto dall’art. 67, commi 12 e 13, della legge regionale 20 agosto 1984, n. 19. La legge regionale, così applicata, si appalesa in contrasto con i principi fondamentali della legge quadro 10 aprile 1991, n. 151, ai quali deve indubbiamente attenersi in virtù delle disposizioni dettate dall’art. 117 della Costituzione. Peraltro il legislatore statale non esclude che l’esercente possa ricavare un profitto dal servizio pubblico gestito in concessione, in virtù appunto della erogazione dei contributi in parola. Mortificando la ricerca di livelli di maggiore produttività, la stessa legge regionale è venuta quindi a incidere, in modo non consentito, su scelte fondamentali del legislatore statale. Peraltro non va ignorato che obiettivo primario dell’art. 6 della legge quadro è il conseguimento dell’”equilibrio economico” dei bilanci dei servizi di trasporto pubblico, cosa che sta a indicare come i contributi di esercizio non esauriscono la loro funzione con la mera copertura del disavanzo di bilancio. Il contrasto tra la legge regionale applicata e i principi fondamentali della legge quadro determina inevitabilmente una vulnerazione dell’art. 117 della Costituzione.

2) Il provvedimento impugnato è comunque viziato per l’erronea applicazione del criterio stabilito dalla stessa Amministrazione. La Giunta regionale, infatti, ha erroneamente considerato come poste attive di bilancio anche somme che non costituiscono ricavi del servizio gestito in concessione (cioè interessi attivi e profitti del Fondo liquidazione personale). Sussisterebbe, quindi, oltre alla violazione dell’art. 117 della Costituzione, falsa applicazione dell’art. 67 della citata legge regionale n. 19 del 1984, che fa riferimento al disavanzo di esercizio “risultante dal bilancio aziendale dei servizi di trasporto pubblico di linea locale”, nonché violazione degli artt. 41 e 97 della Costituzione, a causa dell’ingiustificato scoraggiamento delle iniziative di impresa tendenti a creare voci di attivo ulteriori rispetto ai proventi del servizio, e dell’art. 3 della stessa Costituzione, per l’ingiustificata disparità di trattamento che si determina assegnando a concessionari inerti quote maggiori di contributo rispetto ai concessionari capaci e attivi.

Con atto depositato in data 8 aprile 2003, si è costituito in giudizio, in sostituzione dell’avv. Carlo Mezzanotte, l’avv. Avilio Presutti, nuovo difensore della società appellante, che ha insistito nella richiesta di annullamento della sentenza impugnata e degli atti contestati in primo grado. L’Amministrazione intimata non si è costituita in giudizio. All'udienza del 19 dicembre 2003 la causa è stata assegnata in decisione.

D I R I T T O

Come esposto in narrativa, la società Aesernia – titolare di concessione per l’esercizio del trasporto pubblico urbano e suburbano nella città di Isernia - ha impugnato la sentenza con la quale il Tribunale amministrativo del Molise ha respinto il ricorso che la stessa aveva proposto avverso la delibera con la quale la Giunta regionale – sul presupposto che la società aveva sostenuto un costo effettivo dei servizi inferiore a quello standard - aveva deciso di non erogarle la differenza del contributo concesso per l’esercizio del trasporto pubblico nell’anno 1988, disponendo, nel contempo, il recupero del contributo originario già corrisposto, nella parte eccedente il presunto deficit della società. Nel contestare l’impugnata decisione l’appellante torna a sostenere che la delibera regionale sarebbe frutto di errata applicazione dell’art. 67, commi 12 e 13, della legge regionale 20 agosto 1984, n. 19, in quanto applicata in contrasto con i principi fondamentali della legge quadro 10 aprile 1991, n. 151, nonchè con le regole dettate dall’art. 117 della Costituzione. Ciò perché il legislatore statale non escluderebbe che dall’esercizio del servizio pubblico il titolare della concessione possa conseguire, anche con l’aggiunta dei contributi in parola, un giusto profitto. Diversamente la funzione dei previsti contributi si esaurirebbe in una mera copertura del disavanzo di bilancio, con conseguente mortificazione della ricerca di livelli di maggiore produttività. Sussisterebbe, altresì, contrasto tra legge regionale, nel senso interpretato dall’Amministrazione, e i principi fondamentali della richiamata legge quadro e le norme dell’art. 117 della Costituzione. Sotto altro profilo, la società sostiene che il giudice di prime cure avrebbe erroneamente considerato poste attive di bilancio somme che non costituirebbero ricavi del servizio gestito in concessione. Il che evidenzierebbe un profilo di illegittimità della citata disposizione legislativa, rispetto non solo all’art. 117, ma altresì agli artt. 41 e 97 della Costituzione. Tutto ciò si tradurrebbe in una punizione per le imprese più accorte e in un’ingiustificata disparità di trattamento, con violazione altresì dell’art. 3 della Costituzione, a causa dello scoraggiamento che ne deriverebbe per i concessionari professionalmente più capaci, rispetto a quelli che non saprebbero gestire oculatamente le proprie attività. Le censure si appalesano infondate. Con l’art. 67 della legge 20 agosto 1984, n. 19, la Regione Molise, nel prevedere che “La Regione adotta ai fini del sostegno, ampliamento e ammodernamento dei trasporti pubblici locali, programmi poliennali o annuali d’intervento sia per l’esercizio che per gli investimenti”, e precisato che “L’approvazione del programma d’investimenti equivale a concessione del contributo regionale sempre che la copertura finanziaria sia conseguita con i fondi assegnati dallo Stato a termini del II comma dell’art. 12 della legge 10 aprile 1981, n. 151”, ha stabilito che “L’erogazione dei contributi viene disposta con decreto del Presidente della Giunta regionale o dall’Assessore al ramo se delegato, mediante anticipazioni bimestrali, con successivo conguaglio in base alle percorrenze effettivamente eseguite nell’anno a cui si riferiscono i contributi stessi”. La disposizione così continua: “In ogni caso l’ammontare del contributo totale, calcolato come differenza tra costo standardizzato e ricavi del traffico ai sensi delle disposizioni di cui ai successivi articoli 68, 69 e 70, non può superare il disavanzo d’esercizio ammissibile risultante dal bilancio aziendale dei servizi di trasporto pubblico di linea locale”. D’altro canto, la legge 10 aprile 1981, n. 151, richiamata dalla società appellante, ha stabilito, con il primo comma dell’art. 6, che i contributi d’esercizio che le Regioni erogano a sostegno del trasporto locale hanno “l’obiettivo di consentire l’equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto. . .”, prevedendo altresì, al terzo comma dello stesso articolo, che “Le eventuali perdite o disavanzi non coperti dai contributi regionali come sopra determinati restano a carico delle singole imprese od esercizi di trasporto”. Secondo le richiamate disposizioni appare chiaro al Collegio che la reale funzione assegnata dal legislatore alla citata disposizione regionale sia quella di contribuire al sostegno delle aziende che svolgono servizi di trasporto locale fino al conseguimento della copertura del disavanzo d’esercizio, e non oltre, in quanto obiettivo della citata legge n. 151 del 1981, alla quale la legge regionale si è richiamata, è proprio quello di “conseguire l’equilibrio economico dei bilanci dei servizi di trasporto”. Tutto ciò, nel mentre evidenzia l’esattezza della decisione assunta dalla Regione Molise - di ritenere che il contributo annuo erogabile ai sensi di tale disposizione non possa superare il disavanzo d’esercizio risultante dal bilancio aziendale della società di trasporto pubblico - sta altresì a indicare che nessun contrasto è ravvisabile tra quanto statuito dalla citata legge regionale n. 19 del 1984, dalla stessa applicata nella fattispecie in esame, e la citata legge quadro 10 aprile 1981, n. 151. In effetti, come osservato dal giudice di primo grado, la funzione del contributo di esercizio in parola non è quella di consentire, sia pure in via eventuale, il conseguimento di un utile, ma solo quella di garantire una forma di abbattimento totale o parziale delle perdite di esercizio, obiettivo in cui non può essere ravvisato, peraltro, alcun effetto punitivo per le imprese che fossero riuscite, mercè il contributo, a conseguire un utile. Né può attribuirsi rilevanza, ai fini in questione, al fatto che la Giunta abbia provveduto a calcolare, ai fini della determinazione del risultato di bilancio, poste attive che non costituirebbero ricavi del servizio gestito in concessione, cioè gli interessi attivi e i profitti del Fondo liquidazione del personale. La società appellante non ha mai sostenuto che tali voci non erano comprese tra le poste contabili e di bilancio, e la Regione, tenuto conto delle previsioni normative, non poteva fare riferimento che ai risultati quindi contenuti, senza poter distinguere tra le varie componenti contabili, essendo alla stessa attribuito un mero riscontro formale ed estrinseco delle risultanze di bilancio. L’indicato rilievo, perciò, è completamente privo di pregio. Altrettanto va detto per quanto riguarda le censure sollevate con riferimento a norme di livello costituzionale. A parte la genericità dei rilievi formulati, non è dato rilevare che la disciplina dettata dalla Regione Molise attraverso l’emanazione della contestata legge abbia costituito in alcun modo violazione dei principi cui l’appellante si è richiamata. Nulla si rileva con riferimento all’art. 117 della Costituzione, dai cui principi fondamentali la disposizione regionale non risulta essersi discostata, anche perché, come si è già visto, la Regione ha pienamente rispettato le disposizioni adottate dalla legge quadro nazionale, alle cui previsioni ha dato attuazione in ambito regionale; ed è del tutto inconsistente la tesi secondo cui la mancata estensione dei benefici previsti per le aziende deficitarie, nei confronti delle imprese che presentino risultati attivi di bilancio, possa costituire un’ingiusta punizione per queste ultime e una discriminazione tra concessionari professionalmente più capaci e altri che non saprebbero gestire altrettanto oculatamente le proprie attività. In effetti, la prevista diversità di trattamento trova una sua sostanziale giustificazione nella diversità delle situazioni prese a confronto, e non può concretizzare alcuna violazione del principio di uguaglianza di cui all’art. 3 della Costituzione. Altrettanto va detto con riferimento ai rilievi sollevati con riferimento alle previsioni contenute negli articoli 41 e 97 della Costituzione, che non risultano in alcun modo vulnerati dalla legge regionale. Le norme dettate da tale legge si inseriscono coerentemente nelle previsioni della legge statale, e stabiliscono forme di provvidenza a favore di società di trasporto con bilanci deficitari, che, più che porsi in contrasto con i principi costituzionali derivanti dai richiamati articoli, ne assecondano le finalità, essendo palese che i benefici previsti sono indirizzati e coordinati a fini sociali e a sostegno dell’iniziativa economica. Per le su esposte considerazioni, l’appello si appalesa infondato e va respinto. Sussistono, tuttavia, valide ragioni per compensare integralmente le spese del giudizio.

P. Q. M.

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, Sezione quarta, definitivamente pronunciando sul ricorso specificato in epigrafe, respinge l’appello. Compensa le spese del giudizio. Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall'Autorità amministrativa.

Così deciso in Roma il 19 dicembre 2003, dalla IV Sezione del Consiglio di Stato, riunita in camera di consiglio con l’intervento dei seguenti signori: Giuseppe BARBAGALLO Presidente Costantino SALVATORE Consigliere Giuseppe CARINCI Consigliere, est. Vito POLI Consigliere Bruno MOLLICA Consigliere

DEPOSITATA IN SEGRETERIA 23 aprile 2004 (art. 55, L. 27.4.1982 n. 186)