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1.– Con ricorso notificato il 1° marzo 2003 (iscritto al
n. 25 del registro ricorsi del 2003), la Regione Emilia-Romagna ha
impugnato numerose disposizioni della legge 27 dicembre 2002, n. 289
(Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello
Stato – legge finanziaria 2003), tra le quali, in particolare, l’art. 33,
comma 4, nella parte in cui stabilisce – così violando gli articoli 117,
118 e 119 della Costituzione – che i comitati di settore, in sede di
deliberazione degli atti di indirizzo previsti dall’art. 47, comma 1, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento
del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche), "si attengono
ai criteri previsti per il personale delle amministrazioni di cui al comma
1 del presente articolo e provvedono alla quantificazione delle risorse
necessarie per l’attribuzione dei medesimi benefici economici individuando
le quote da destinare all’incentivazione della produttività".
1.1.– La
ricorrente premette che, riguardo al comparto Regioni-autonomie locali, il
comitato di settore – cui spetta di esercitare "il potere di indirizzo nei
confronti dell’ARAN e le altre competenze relative alle procedure di
contrattazione collettiva nazionale" (art. 41, comma 1, del d.lgs. n. 165
del 2001) – è costituito "nell’ambito della Conferenza dei Presidenti
delle regioni, per le amministrazioni regionali e per le amministrazioni
del Servizio sanitario nazionale, e dell’Associazione nazionale dei comuni
d’Italia - ANCI e dell’Unione delle province d’Italia - UPI e
dell’Unioncamere, per gli enti locali rispettivamente rappresentati" (art.
41, comma 3, lettera a). Ai sensi dell’art. 47, comma 1, del d.lgs. n. 165
del 2001, "gli indirizzi per la contrattazione collettiva nazionale sono
deliberati dai comitati di settore prima di ogni rinnovo contrattuale e
negli altri casi in cui è richiesta una attività negoziale dell’ARAN". La
stessa norma prevede, poi, che "gli atti di indirizzo delle
amministrazioni diverse dallo Stato sono sottoposti al Governo che, non
oltre dieci giorni, può esprimere le sue valutazioni per quanto attiene
agli aspetti riguardanti la compatibilità con le linee di politica
economica e finanziaria nazionale".
La ricorrente osserva, quindi, che,
in base a tale normativa, il potere di indirizzo nei confronti dell’ARAN,
per la contrattazione collettiva relativa al personale regionale e degli
enti locali, spetta alle Regioni e agli enti locali, senza interferenze da
parte dello Stato, e che la materia rientra ora nella potestà regionale
piena. La norma impugnata, invece, vincola gli atti di indirizzo del
comitato di settore regionale ai "criteri previsti per il personale delle
amministrazioni di cui al comma 1", vale a dire ai criteri relativi
all’entità degli aumenti previsti per il personale statale; inoltre,
impone l’attribuzione al personale regionale dei "medesimi benefici
economici", consentendo al comitato di settore solo di individuare "le
quote da destinare all’incentivazione della produttività".
Lamenta,
dunque, la ricorrente che siffatti vincoli posti all’attività del comitato
di settore regionale si traducono in una lesione della potestà legislativa
regionale in materia di personale regionale e degli enti locali, nonché
dell’autonomia finanziaria e dell’autonomia amministrativa della Regione.
In senso contrario, non sembra possibile – sostiene la medesima ricorrente
– invocare la competenza statale in materia di "coordinamento della
finanza pubblica", giacché per disposto dello stesso art. 33, comma 4,
della legge n. 289 del 2002, gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali
relativi al personale regionale ricadono sulle stesse Regioni,
"nell’ambito delle disponibilità dei rispettivi bilanci"; sicché destinare
maggiori o minori risorse alla spesa del personale o ad altri scopi è
questione di "politica regionale", che non incide sulle finanze statali.
D’altro canto, la competenza in materia di coordinamento della finanza non
può legittimare lo Stato a dettare qualsiasi norma indirizzata a porre un
freno alla spesa pubblica, se non a costo di vanificare l’autonomia
legislativa e finanziaria che la Costituzione assicura alle
Regioni.
1.2.– Si è costituito il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, il
quale ha concluso per l’infondatezza del ricorso, osservando che l’art.
33, comma 4, della legge n. 289 del 2002 è norma emanata nell’esercizio
della competenza spettante allo Stato per il coordinamento della finanza
pubblica, in quanto si limita a prevedere che i comitati di settore, in
sede di deliberazione degli atti di indirizzo, "si attengono ai criteri"
previsti per il personale delle amministrazioni statali, senza porre alcun
tassativo vincolo di specifico adeguamento.
2.– Con ricorso notificato
il 24 febbraio 2004 (iscritto al n. 33 del registro ricorsi del 2004), la
medesima Regione Emilia-Romagna ha impugnato numerose disposizioni della
legge 24 dicembre 2003, n. 350 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2004), tra
le quali, in particolare, l’art. 3, comma 49, nella parte in cui – dopo
aver previsto che "per il personale dipendente da amministrazioni,
istituzioni ed enti pubblici diversi dall’amministrazione statale gli
oneri derivanti dai rinnovi contrattuali per il biennio 2004-2005, nonché
quelli derivanti dalla corresponsione dei miglioramenti economici al
personale di cui all’articolo 3, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, sono posti a carico dei rispettivi bilanci ai sensi
dell’articolo 48, comma 2, del medesimo decreto legislativo" – stabilisce
che "in sede di deliberazione degli atti di indirizzo previsti dall’art.
47, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, i comitati di
settore provvedono alla quantificazione delle relative risorse e alla
determinazione della quota da destinare all’incentivazione della
produttività, attenendosi, quale tetto massimo di crescita delle
retribuzioni, ai criteri previsti dal comma 46 per il personale delle
amministrazioni dello Stato"; e ciò, sostiene la ricorrente, in violazione
degli artt. 117, 118 e 119 Cost.
2.1.– La ricorrente, richiamata la
normativa concernente la costituzione e i poteri del comitato di settore
per il comparto Regioni-autonomie locali in ordine alle procedure di
contrattazione collettiva nazionale (artt. 41 e 47 del d.lgs. n. 165 del
2001), osserva che, in base a tale normativa, il potere di indirizzo nei
confronti dell’ARAN, per la contrattazione relativa al personale regionale
e degli enti locali, spetta alle Regioni e agli enti locali, senza
interferenze da parte dello Stato, e che la materia rientra ora nella
potestà regionale piena. La norma impugnata, invece, vincola gli atti di
indirizzo del comitato di settore regionale, per quanto riguarda il "tetto
massimo di crescita delle retribuzioni, ai criteri previsti dal comma 46
per il personale delle amministrazioni dello Stato", ossia a "incrementi
nel limite massimo dello 0,2%".
Lamenta, dunque, la ricorrente che
siffatto vincolo lede la potestà legislativa regionale in materia di
personale regionale e degli enti locali, nonché l’autonomia finanziaria e
amministrativa della Regione.
Né sembra possibile – ribadisce la
ricorrente – porre a fondamento della norma impugnata la competenza
statale in materia di "coordinamento della finanza pubblica": infatti, da
un lato, lo stesso art. 3, comma 49, della legge n. 350 del 2003, precisa
che gli oneri derivanti dai rinnovi contrattuali relativi al personale
regionale ricadono sulle stesse Regioni; dall’altro, i principi di
coordinamento non possono incidere sulle scelte di politica regionale
nella allocazione delle risorse. In ogni caso, il limite rigido dello 0,2%
all’aumento delle retribuzioni nel biennio 2004-2005 per il personale
regionale non può considerarsi un principio in materia di coordinamento
della finanza pubblica, ma è un vincolo puntuale in una materia di
competenza legislativa residuale delle Regioni, che per di più penalizza
quelle che già prima avevano livelli retributivi inferiori.
2.2.– Si è
costituito il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall’Avvocatura generale dello Stato, per chiedere che il ricorso
sia dichiarato infondato con argomentazioni analoghe a quelle riferite sub
1.2. 3.– In prossimità dell’udienza entrambe le parti hanno presentato
memorie per ulteriormente illustrare le rispettive conclusioni.
3.1.–
Quanto all’art. 33, comma 4, della legge n. 289 del 2002, la Regione
Emilia-Romagna osserva, in replica alle argomentazioni dell’Avvocatura
generale dello Stato, che la norma impugnata, seppure dovesse essere
interpretata nel senso che da essa scaturisce non già un "vincolo di
specifico adeguamento", ma un vincolo "attenuato", simile a quello
derivante dagli atti di indirizzo e coordinamento, risulterebbe comunque
illegittima, dal momento che la Corte costituzionale ha chiarito – con
riferimento alla materia "tutela della salute" – che "è da escludere la
permanenza in capo allo Stato del potere di emanare atti di indirizzo e
coordinamento in relazione alla materia de qua, anche alla luce di quanto
espressamente disposto dall’art. 8, comma 6, della legge 5 giugno 2003, n.
131 […], il quale stabilisce che "nelle materie di cui all’art. 117, terzo
e quarto comma, della Costituzione, non possono essere adottati gli atti
di indirizzo e di coordinamento di cui all’art. 8 della legge 15 marzo
1997, n. 59, e all’art. 4 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112""
(sentenza n. 329 del 2003).
Con riguardo, poi, alla possibilità –
sostenuta dalla difesa erariale – di ricondurre la norma censurata alla
materia del "coordinamento della finanza pubblica", la ricorrente prende
atto che la sopravvenuta sentenza della Corte costituzionale n. 4 del 2004
ha ritenuto legittima un’analoga norma, contenuta nell’art. 16, comma 7,
della legge 28 dicembre 2001, n. 448 (Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato – legge finanziaria 2002),
qualificandola come norma di principio riconducibile alla materia del
"coordinamento della finanza pubblica". La stessa ricorrente, però, rileva
che tale norma è simile, non identica a quella dell’art. 33, comma 4,
della legge n. 289 del 2002, e opina che la questione non può ritenersi
esaurita.
Infatti, essa obietta che la Corte costituzionale ha
affermato che i poteri di coordinamento della finanza pubblica "devono
essere configurati in modo consono all’esistenza di sfere di autonomia,
costituzionalmente garantite, rispetto a cui l’azione di coordinamento non
può mai eccedere i limiti, al di là dei quali si trasformerebbe in
attività di direzione o in indebito condizionamento dell’attività degli
enti autonomi", e che "è dunque escluso che si attribuisca al Ministero il
potere di incidere sulle scelte autonome degli enti quanto alla provvista
o all’impiego delle loro risorse, effettuate nei limiti dei principi di
armonizzazione stabiliti dalle leggi statali" (sentenza n. 376 del 2003).
Ad avviso della ricorrente, i limiti indicati dalla Corte debbono valere
non solo per il coordinamento amministrativo, ma anche per quello operato
in via legislativa, come nel caso in questione. Infatti, gli oneri
derivanti dai rinnovi contrattuali sono a carico del bilancio regionale e
per lo Stato è indifferente in quali settori le Regioni decidano di
impiegare maggiori o minori risorse, sicché non v’è ragione di limitare la
libertà delle Regioni di gestire le proprie "politiche".
Infine, la
Regione sostiene che la norma impugnata ha carattere di norma di
dettaglio, e, in quanto tale, è illegittima, giacché vincola i comitati di
settore non solo ad attenersi ai criteri previsti per il personale
statale, ma anche ad attribuire ai dipendenti regionali i "medesimi
benefici economici" stabiliti per i dipendenti dello Stato.
3.1.1.–
L’Avvocatura generale dello Stato, dal canto suo, osserva che la
disposizione dell’art. 33, comma 4, della legge n. 289 del 2002 è
formulata in termini simili a quelli dell’art. 16, comma 7, della citata
legge n. 448 del 2001, la cui legittimità è già stata positivamente
scrutinata dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 4 del 2004. In
questa sentenza si è affermato che la questione va correttamente
inquadrata nell’ottica non già del pubblico impiego regionale (materia di
asserita competenza residuale della Regione), bensì in quella del
"coordinamento della finanza pubblica", materia di competenza legislativa
concorrente, ai sensi dell’art. 117, terzo comma, Cost., e si concreta
nella determinazione di un principio fondamentale, volto al coordinato
contenimento della spesa corrente, in linea con gli impegni assunti
dall’Italia in sede comunitaria.
3.2.– Quanto all’art. 3, comma 49,
della legge n. 350 del 2003, la Regione Emilia-Romagna svolge
argomentazioni analoghe a quelle di cui innanzi. Aggiunge che detta norma
esprime, rispetto a quella corrispondente della legge finanziaria 2002, un
più penetrante vincolo nei confronti dell’autonomia regionale, imponendo
un preciso limite di crescita delle retribuzioni (0,2%), sicché pare
difficile negarne il carattere di dettaglio e, dunque, l’illegittimità
costituzionale. Infatti, la Corte costituzionale – conclude la ricorrente
– ha più volte precisato che, nelle materie di legislazione concorrente,
lo Stato deve limitarsi a fissare principi suscettibili di essere svolti
dalle leggi regionali (sentenze n. 12 e n. 13 del 2004) e non si vede come
il legislatore regionale possa "svolgere" la norma impugnata. 3.2.1.–
L’Avvocatura generale dello Stato, con riguardo alla medesima norma,
preliminarmente rileva che l’inciso "comportanti incrementi nel limite
massimo dello 0,2%", contenuto nel richiamato comma 46, si riferisce solo
alla "contrattazione integrativa per il miglioramento della produttività",
e non all’insieme degli "oneri" di cui al medesimo comma.
Osserva, poi,
che la disposizione ora in esame è solo un po’ più esplicita di quelle
analoghe contenute nelle precedenti leggi finanziarie e persegue la
medesima finalità di esse: ancorare la crescita delle retribuzioni dei
pubblici dipendenti dei comparti non statali al quadro complessivo di
compatibilità delineato nei documenti di finanza pubblica; in particolare,
mira a stabilire che le risorse da destinare alla produttività, aggiuntive
rispetto a quelle che derivano dall’applicazione dei tassi di inflazione
programmata, devono essere compatibili con i livelli di crescita della
produttività del sistema secondo le indicazioni contenute nel "Documento
di programmazione economica e finanziaria" e devono tener conto dei
vincoli derivanti dal "Programma di stabilità e crescita", adottato in
sede comunitaria, e dal "Patto di stabilità interno".
All’obiezione
della ricorrente che non sarebbe possibile ricondurre la norma alla
materia del "coordinamento della finanza pubblica", dal momento che
"nessun onere deriverebbe al bilancio statale", la difesa erariale replica
che non a caso gli artt. 117 e 119 Cost. adoperano il singolare "finanza
pubblica": l’espressione sta a significare che la "finanza pubblica" è un
insieme unitario e che ciascun soggetto pubblico autonomo deve essere
sottoposto a "coordinamento".
La fissazione di un "tetto massimo",
nella norma censurata, non muta il carattere di questa, atteso che la
Corte costituzionale, nella sentenza n. 4 del 2004, ha ritenuto che una
disposizione analoga, dettata dalla legge finanziaria 2002, non esprime
una disciplina di dettaglio, come tale lesiva della competenza regionale,
ma, al contrario, determina principi fondamentali volti al contenimento
della spesa corrente, in linea con gli impegni assunti dall’Italia in sede
comunitaria.Sotto altro profilo, l’Avvocatura rileva che l’esistenza di
norme legislative sulle procedure di contrattazione collettiva non
costituisce una "interferenza statale" nei confronti dell’autonomia
regionale, ma è resa necessaria dall’esigenza della preventiva
quantificazione degli oneri derivanti dalla contrattazione collettiva del
settore pubblico, anche integrativa, e del controllo svolto dalla Corte
dei conti sulla rispondenza dei costi contrattuali alle previsioni
contenute nei documenti finanziari. |
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1.– Con i ricorsi n. 25 del 2003 e n. 33 del 2004 la
Regione Emilia-Romagna impugna, invocando i medesimi parametri
costituzionali (articoli 117, 118 e 119 della Costituzione), tra numerose
altre norme, le disposizioni che, nelle leggi finanziarie del 2003 e del
2004, pongono vincoli ai comitati di settore in sede di deliberazione
degli atti di indirizzo riguardanti i dipendenti del comparto
Regioni-autonomie locali: sicché, riservate a separate decisioni le altre
questioni di legittimità costituzionale poste dai due ricorsi, i giudizi
debbono essere riuniti relativamente alle disposizioni de quibus.
2.–
Le questioni non sono fondate.
2.1.– Entrambe le parti ricordano che
questa Corte ha avuto occasione di pronunciarsi sulla legittimità
costituzionale di una norma (art. 16, comma 7) della legge finanziaria
2002 (legge 28 dicembre 2001, n. 448), a tenore della quale "i comitati di
settore, in sede di deliberazione degli atti di indirizzo previsti
dall’art. 47, comma 1, del d.lgs. n. 165 del 2001, si attengono, anche per
la contrattazione integrativa, ai criteri indicati per il personale delle
amministrazioni di cui al comma 1 e provvedono alla quantificazione delle
risorse necessarie per i rinnovi contrattuali"; e ciò dopo aver precisato
che "gli oneri per la corresponsione dei miglioramenti economici …, sono a
carico delle amministrazioni di competenza nell’ambito delle disponibilità
dei rispettivi bilanci".
In relazione a tale norma questa Corte ha
osservato che la previsione secondo la quale "i comitati di settore, in
sede di deliberazione degli atti di indirizzo, si attengono ai "criteri
indicati per il personale" dipendente dallo Stato" costituisce legittimo
esercizio del potere di "coordinamento della finanza pubblica", in quanto
"fissa – in linea con gli impegni assunti dall’Italia in sede comunitaria
– principi fondamentali volti al contenimento della spesa corrente, che
rientrano nella competenza della legislazione statale" (sentenza n. 4 del
2004).
2.2.– L’art. 33, comma 4, della legge 27 dicembre 2002, n. 289,
ha contenuto pressoché identico a quello della corrispondente norma della
legge finanziaria 2002, in quanto anch’esso si limita a prevedere un
vincolo ai "criteri" previsti per il personale statale ed in quanto, lungi
dall’imporre per il personale del comparto Regioni-autonomie locali i
"medesimi benefici economici" previsti per il personale statale, si limita
a prevedere che si provveda alla quantificazione delle risorse necessarie
per l’attribuzione di quei benefici economici che, nel rispetto dei
"criteri" cui sopra si è fatto cenno, siano a tale personale
riconosciuti.
In conclusione, non essendo disposto altro vincolo che ai
"criteri" previsti per il personale statale, alla norma in esame si
attagliano le medesime conclusioni alle quali questa Corte è pervenuta con
la sentenza n. 4 del 2004. 2.3.– L’art. 3, comma 49, della legge 24
dicembre 2003, n. 350, si sottrae alle censure di incostituzionalità mosse
dalla Regione Emilia-Romagna, in quanto è del tutto evidente che il
riferimento "ai criteri previsti dal comma 46 per il personale delle
amministrazioni dello Stato" comporta non già il limite rigido dello 0,2%
all’aumento delle retribuzioni nel biennio 2004-2005, bensì esclusivamente
il limite alla "contrattazione integrativa per il miglioramento della
produttività", che è, appunto, oggetto della disciplina del comma 46
richiamato dall’impugnato comma 49. |